Neste kapittel
Forrige kapittel

2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Innledning

Prosedyreforordningen angir hvilke saksbehandlingsregler ESA og nasjonale myndigheter skal følge ved behandling av saker om offentlig støtte. Dette omfatter blant annet regler om informasjon fra EFTA-statene, hvem som kan klage til ESA, prosedyrer for notifikasjon av støttetiltak til ESA, ESAs behandling av saker om ulovlig støtte og åpning av formelle undersøkelser.

I 2013 vedtok EU endringer i prosedyreforordningen fra 1999, gjennom forordning (EU) nr. 734/2013. Deretter vedtok EU i 2015 forordning (EU) 2015/1589, som utgjør en ny, konsolidert versjon av prosedyrereglene til erstatning for forordningen fra 1999 med endringene fra 2013. Forordningen er EØS-relevant.

Bakgrunnen for lovendringsforslaget er EØS-komiteens kommende beslutning om å innlemme den reviderte prosedyreforordningen i EØS-avtalen, og den tilhørende fremforhandlede endringsavtalen til ODA, som vil bli undertegnet av Island, Liechtenstein og Norge. For å gi de nye prosedyrereglene full virkning i Norge, må reglene gjennomføres i norsk rett. Siden det er den konsoliderte forordningen som er den gjeldende prosedyreforordningen i EU, og det også er denne som ved innlemmelse vil bli gjeldende i EØS-avtalen, vil henvisningene til prosedyreforordningen i proposisjonen knytte seg til den konsoliderte forordningen. Forordningen omtales enten som den reviderte prosedyreforordningen eller bare prosedyreforordningen, avhengig av sammenhengen.

Den reviderte prosedyreforordningen innebærer en effektivisering av prosedyrene for behandlingen av saker om offentlig støtte, blant annet at Europakommisjonen (Kommisjonen) og ESA kan få lettere tilgang til den informasjonen som er nødvendig for å behandle sakene. I tillegg er klagereglene endret, slik at Kommisjonen og ESA kan avvise klager som ikke oppfyller visse minstevilkår, eller der den som klager ikke har tilstrekkelig konkurransemessig tilknytning til saken. Prosedyreforordningen gir dermed Kommisjonen og ESA bedre mulighet til å foreta prioriteringer og bruke ressursene sine mer effektivt på de sakene som potensielt har størst innvirkning på konkurransen og det indre markedet.

2.2 Reform av prosedyreregelverket

Et felles regelverk om offentlig støtte for hele EØS skal hindre at nasjonale eller lokale myndigheter tilgodeser enkelte foretak eller næringer på en måte som påvirker samhandelen og konkurransen negativt. Regelverket skal bidra til at markedsaktørene stilles overfor forutsigbare og like konkurranse- og rammevilkår i hele EØS. Videre er det et formål med støttereglene å unngå ødeleggende subsidiekappløp mellom EØS-statene.

Bakgrunnen for den reviderte prosedyreforordningen er et reformprogram for å modernisere regelverket om offentlig støtte, som ble lansert av Kommisjonen våren 2012. Det ble ansett nødvendig å modernisere statsstøttereglene for å demme opp for utfordringene som finanskrisen fra 2008 utgjorde for vekststrategien «Europa 2020».

Behovet for å reformere prosedyrene for saker om offentlig støtte ble også fremhevet av EUs revisjonsrett, EU Court of Auditors, i spesialrapport nr. 15/2011 «Do the Commission’s procedures ensure effective management of State aid control?». I rapporten slo EUs revisjonsrett fast at Kommisjonens håndheving av reglene om offentlig støtte ikke var tilstrekkelig effektiv, blant annet som følge av svakheter ved reglene for klagebehandling. Under prosedyreforordningen fra 1999 mottok Kommisjonen i snitt ca. 300 klager over angivelig ulovlig støtte per år. En stor andel av disse klagene var ikke begrunnet i reelle konkurransemessige bekymringer knyttet til at mottaker fikk en økonomisk fordel. Støtterettslige argumenter ble snarere benyttet som argumenter for å oppnå andre formål, for eksempel å stanse virksomhet som mottok støtte ut fra hensynet til naboene, eller endre en beslutning klager var uenig i. Videre var klagene ofte mangelfullt begrunnet, og det måtte brukes unødige ressurser på å klargjøre hva som var de støtterettslige problemstillingene i en sak. Samlet førte dette til at saksbehandlingstiden økte, noe som igjen resulterte i at klageadgangen til Kommisjonen ble ansett som langtekkelig og lite forutsigbar. Revisjonsrapporten anbefalte Kommisjonen å ta grep for å rette opp i dette.

Revisjonsrapporten pekte også på at Kommisjonens kontroll av offentlig støtte ble svekket fordi Kommisjonen hadde utilstrekkelig tilgang på informasjon. EUs revisjonsrett anbefalte derfor at Kommisjonen tok grep for å innhente informasjon på en bedre og mer effektiv måte. En grunnleggende svakhet ved prosedyreforordningen fra 1999 var at Kommisjonen var avhengig av informasjon fra medlemsstatene. I visse tilfeller var det behov for teknisk informasjon om markedsforhold som medlemsstatene ikke hadde tilgang til, men som var enkelt tilgjengelig for foretakene i markedet.

2.3 Den reviderte prosedyreforordningen

Som ledd i moderniseringsreformen på støtteområdet vedtok EU i 2012 forordning (EU) nr. 734/2013. Forordningen endret enkelte av bestemmelsene i prosedyreforordningen fra 1999. Endringene ble videreført i den konsoliderte versjonen av forordningen, forordning (EU) 2015/1589.

Den reviderte prosedyreforordningen viderefører i stor grad bestemmelsene i prosedyreforordningen fra 1999. Prosedyrene ved håndhevingen av regelverket om offentlig støtte er dermed i hovedsak de samme som før. Den reviderte forordningen innebærer imidlertid en styrking av Kommisjonens håndhevingskompetanse på enkelte punkter, for å nå målsettingen om en mer effektiv og målrettet håndheving av regelverket om offentlig støtte.

De sentrale endringene i prosedyreforordningen fremgår av følgende artikler:

  • Artikkel 12, jf. artikkel 24, som omhandler Kommisjonens behandling av klager. De reviderte reglene innebærer at klagen må oppfylle visse minstevilkår med hensyn til innhold og utforming. Videre må den som klager godtgjøre at forordningens krav til rettslig interesse er oppfylt, slik at klager må anses som «berørt part». Dette innebærer at klager må ha tilstrekkelig konkurransemessig tilknytning til saken. Dersom vilkårene ikke er oppfylte, er heller ikke Kommisjonen forpliktet til å behandle klagen, og kan avvise den. Kommisjonen får dermed bedre mulighet til å tildele frigjorte ressurser til de sakene som potensielt har størst innvirkning på konkurransen og det indre marked. Se mer om dette i punkt 4.1.

  • Artikkel 29, som styrker Kommisjonens samarbeid med nasjonale domstoler gjennom regler om informasjonsutveksling og innleggsrett for nasjonale domstoler. Se mer om dette i punkt 4.2.

  • Artikkel 7, som gir Kommisjonen adgang til å innhente informasjon fra en større krets av aktører enn tidligere. Etter de reviderte reglene kan Kommisjonen på visse, strenge vilkår innhente informasjon direkte fra andre medlemsstater og fra markedsaktører (foretak og sammenslutninger av foretak). Reglene gir Kommisjonen bedre muligheter til å innhente nødvendig informasjon i saker om store og teknisk kompliserte støtteordninger. Tidligere har Kommisjonen kun hatt adgang til å be om informasjon fra den medlemsstaten som er part i saken. Se mer om dette i punkt 4.3.1 og 4.3.2.

  • Artikkel 25, som omhandler sektorundersøkelser. De reviderte reglene gir Kommisjonen adgang til å foreta en mer helhetlig tilnærming der den har mistanke om at det gjennomgående gis ulovlig støtte i en spesifikk sektor eller gjennom et bestemt støtteinstrument, for eksempel skattelettelser. Slike brede undersøkelser kan Kommisjonen sette i verk på tvers av medlemsstater der det foreligger berettiget mistanke om at det i flere medlemsstater gis ulovlig støtte. Se mer om dette i punkt 4.3.3.

  • Artikkel 8, som gir Kommisjonen adgang til å ilegge overtredelsesgebyr og tvangsmulkt direkte overfor foretak ved brudd på opplysningspliktene i artikkel 7 og artikkel 25. Formålet med hjemmelen til å ilegge reaksjoner er å sikre at foretakene faktisk svarer på spørsmål fra Kommisjonen og at opplysningene som sendes inn er korrekte, og dermed sikre informasjonspliktens effektivitet. Kommisjonen har ikke adgang til å ilegge overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt overfor medlemsstater. Se mer om dette i punkt 4.3.4.

Det materielle innholdet i den reviderte prosedyreforordningen og hvilken kompetanse ESA vil få ved innlemmelse i EØS-avtalen og endring av ODA, er nærmere behandlet i punkt 4.

2.4 Begrunnelsen for å innlemme den reviderte prosedyreforordningen i EØS-avtalen og innta i ODA

Det er en grunnforutsetning i EØS-avtalen at regelverket om offentlig støtte skal håndheves av henholdsvis Kommisjonen og ESA etter samme prosessuelle regler, jf. EØS-avtalen artikkel 62 nr. 1 bokstav b, jf. protokoll 26, og artikkel 108. I EFTA-pilaren er prosedyrereglene for offentlig støtte i dag regulert gjennom protokoll 26 til EØS-avtalen og ODA protokoll 3. ODA protokoll 3 del II inneholder i dag reglene i prosedyreforordningen fra 1999.

Den reviderte prosedyreforordningen gjelder en sentral del av EØS-avtalen på konkurranseområdet, og det er viktig at reglene er like i hele EØS. Siden den reviderte prosedyreforordningen ikke ennå gjelder i EFTA-pilaren, innebærer det at prosedyrereglene for håndhevingen av regelverket om offentlig støtte i EFTA-pilaren ikke fullt ut gjenspeiler prosedyrereglene i EU. Dette utgjør en risiko for ulik håndheving av regelverket innenfor henholdsvis EFTA-statene og EU-statene. Det er også i strid med EØS-avtalens krav om parallellitet i håndhevingen av regelverket om offentlig støtte i de to pilarene, jf. EØS-avtalen artikkel 108 og protokoll 26.

Kommisjonen har også vedtatt enkelte endringer i kommisjonsforordning (EF) nr. 794/2004, som er gjennomføringsforordningen til prosedyreforordningen, og som fastsetter mer detaljerte saksbehandlingsregler og klageskjemaer for saker om offentlig støtte. Gjennomføringsforordningen er innlemmet i EØS-avtalen og tatt inn i ESAs vedtak nr. 195/04/COL. Vedtaket med senere endringer er gjennomført i prosedyreforskriften § 2 og gjelder som norsk forskrift. De endringsforordningene til gjennomføringsforordningen som hører sammen med den reviderte prosedyreforordningen, er derimot ikke innlemmet i EØS-avtalen. Så lenge den reviderte prosedyreforordningen ikke er innlemmet i EØS-avtalen, vil disse endringene heller ikke kunne innlemmes. Dermed øker både ulikhetene i regelverket mellom EU og EFTA-pilaren og etterslepet i EØS-avtalen.

For å bringe prosedyrereglene for saker om offentlig støtte i EFTA-statene i samsvar med reglene i EU, slik EØS-avtalen krever, må forordning (EU) nr. 734/2013 og forordning (EU) 2015/1589 innlemmes i EØS-avtalen og inntas i ODA. Deretter kan også endringene i gjennomføringsforordningen innlemmes i EØS-avtalen. Innlemmelse av disse endringene krever ikke Stortingets samtykke, siden gjennomføringen i norsk rett kun krever mindre forskriftsendringer og innholdet i endringene heller ikke av andre grunner reiser behov for behandling av Stortinget. Når endringene i gjennomføringsforordningen er tatt inn i EØS-avtalen, forutsettes det at ESA oppdaterer vedtak nr. 195/04/COL ved å fastsette likelydende gjennomføringsbestemmelser.

Ved innlemmelse av de reviderte prosedyrereglene i EØS-avtalen og ODA vil ESAs prosessuelle kompetanse i saker om offentlig støtte bringes i samsvar med Kommisjonens kompetanse. Dette vil bidra til en mer ensartet håndheving av reglene om offentlig støtte innenfor hele EØS. Samtidig reduseres EØS-etterslepet på et sentralt område for EØS-avtalen.

Norske myndigheter tok i 2014 initiativ til å utarbeide et forslag fra EFTA-statene til en tilpasningstekst til prosedyreforordningens bestemmelser om ileggelse av overtredelsesgebyr og tvangsmulkt direkte overfor foretak ved brudd på informasjonsplikten overfor ESA. Den foreslåtte tilpasningsteksten gikk ut på at kompetansen til å ilegge overtredelsesgebyr og tvangsmulkt skulle ligge hos nasjonale myndigheter i stedet for hos ESA.

I 2016 ble det klart at EFTA-statene ikke ville nå frem overfor EU med sitt forslag til tilpasningstekst. Etter dette ble det på nytt konsultert med EFTA-partnerne, Kommisjonen og ESA. Resultatet av konsultasjonene ble at innlemmelse av den reviderte prosedyreforordningen i EØS-avtalen vil være uten tilpasninger. Utslagsgivende for utfallet var at reglene om offentlig støtte er en sentral del av EØS-avtalens konkurranseregler, der homogene regler og parallellitet i overvåkningssystemet er særlig viktig. Det vises i den anledning til EØS-avtalen artikkel 62 nr. 1 bokstav b og EØS-avtalen protokoll 26, som inneholder de grunnleggende kravene til ESAs kompetanse.

EØS-komitebeslutningen om innlemmelse av den reviderte prosedyreforordningen i EØS-avtalen er klarert av Island og Liechtenstein, og av Kommisjonen. Det er ikke gitt tilsvarende klarering fra norsk side på grunn av usikkerhet om konstitusjonelle forhold, nærmere bestemt om hvilken prosedyre som etter Grunnloven skal anvendes for innhenting av Stortingets samtykke – om det er tilstrekkelig med alminnelig flertall etter Grunnloven § 26 andre ledd, eller om det kreves tre fjerdedels flertall etter Grunnloven § 115. Lovavdelingen har i sin uttalelse 12. november 2025 vurdert at det er grunnlag for å konkludere med at myndighetsoverføringen ved innlemmelse av prosedyreforordningen i EØS-avtalen kan anses som «lite inngripende», slik at samtykke kan innhentes med alminnelig flertall etter Grunnloven § 26 andre ledd. Departementet legger Lovavdelingens syn til grunn for proposisjonen. Se nærmere redegjørelse for de konstitusjonelle forholdene i punkt 6.

Departementet understreker at den reviderte prosedyreforordningen har stor betydning for effektivisering av ESAs behandling av saker om offentlig støtte, og at den gjelder et sentralt område av EØS-avtalen hvor like regler i hele EØS er viktig for det indre markeds funksjon. ESAs adgang til å avvise klager vil også innebære en effektivisering av norske myndigheters behandling av saker om offentlig støtte. Samtidig har det gått svært lang tid siden den reviderte prosedyreforordningen ble vedtatt og fikk anvendelse i EU. Den utgjør derfor en sentral del av det såkalte EØS-etterslepet, som etter departementets vurdering er uheldig for EØS-samarbeidet. Departementet vurderer derfor at det er viktig å få innlemmet den reviderte prosedyreforordningen i EØS-avtalen snarest mulig.

2.5 Høring av forslag til gjennomføring i norsk rett

De reviderte prosedyrereglene er vedtatt i EU, og har vært i kraft siden august 2013. Det tidligere Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD), som den gang var ansvarlig for regelverket om offentlig støtte, hadde Kommisjonens forslag til endret prosedyreforordning på høring fra 21. januar til 20. februar 2013 på regjeringens nettsider. Den høringen gjaldt de foreslåtte endringene.

Etter vedtakelsen av den endelige endringsforordningen i 2013 gikk det av ulike grunner noe tid før det ble gjennomført en høring av hvordan de vedtatte endringene kunne gjennomføres i norsk rett. Den 1. juni 2018 sendte Nærings- og fiskeridepartementet på høring et forslag om endring i daværende lov 27. november 1992 nr. 117 om offentlig støtte for å gjennomføre den reviderte prosedyreforordningen i norsk rett, det vil si den konsoliderte forordningen fra 2015. Lov om offentlig støtte ble med virkning fra 1. januar 2023 opphevet og erstattet med støtteprosessloven. Forslaget fra høringen er likevel tilsvarende relevant etter gjeldende rett, da det materielle innholdet i forslaget kan videreføres i støtteprosessloven. Det er i all hovedsak kun behov for formalitetsendringer som følge av at den tidligere loven er erstattet med den nye støtteprosessloven. Det har derfor ikke vært behov for en ny høring.

Departementet presiserte i høringsbrevet at lovforslaget gjaldt selve gjennomføringen av den reviderte prosedyreforordningen i norsk rett, og bygget på den forutsetningen at forordningen skulle innlemmes i EØS-avtalen.

Fristen for å komme med innspill ble først satt til 3. august, men senere forlenget til 31. august 2018. Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

  • Departementene

  • Statsministerens kontor

  • Domstoladministrasjonen

  • Regjeringsadvokaten

  • Brønnøysundregistrene

  • Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI)

  • Direktoratet for økonomistyring

  • Finanstilsynet

  • Forbrukerombudet

  • Forbrukerrådet

  • Konkurransetilsynet

  • Norges Bank

  • Skattedirektoratet

  • Toll- og avgiftsdirektoratet

  • Riksrevisjonen

  • Sivilombudsmannen

  • Fylkeskommuner

  • Fylkesmennene

  • Kommuner

  • Handelshøyskolen BI

  • Nord Universitet

  • Norges Forskningsråd

  • Norges Handelshøyskole NHH

  • Norges miljø- og biovitenskapelige universitet

  • Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, NTNU

  • OsloMet – storbyuniversitetet

  • Universitetet i Agder

  • Universitetet i Bergen

  • Universitetet i Oslo

  • Universitetet i Stavanger

  • Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet

  • Advokatforeningen

  • Den norske dommerforening

  • Akademikerne

  • Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Delta

  • Finans Norge

  • KS – Kommunesektorens arbeidsgiver- og interesseorganisasjon

  • KS Bedrift

  • Landsorganisasjonen i Norge (LO)

  • NITO

  • Norsk Industri

  • Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

  • UNIO

  • Virke

  • Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS)

  • Enova

  • Husbanken

  • Innovasjon Norge

  • Kommunalbanken

  • Norges autoriserte regnskapsføreres forening

  • Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund

  • Norges kommunerevisorforbund

  • SIVA – Selskapet for industrivekst SF

  • Sparebankforeningen

  • Advokatfirmaet BA-HR DA

  • Advokatfirma Dla Piper Norway DA

  • Advokatfirmaet Grette DA

  • Advokatfirmaet Haavind AS

  • Advokatfirmaet Hjort DA

  • Advokatfirmaet Pricewaterhousecoopers AS

  • Advokatfirmaet Schjødt AS

  • Advokatfirmaet Selmer DA

  • Advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiig

  • Advokatfirmaet Steenstrup Stordrange DA

  • Advokatfirmaet Thommessen AS

  • Advokatfirmaet Wiersholm AS

  • Arntzen de Besche Advokatfirma AS

  • Brækhus Dege Advokatfirma DA

  • Bull & Co Advokatfirma AS

  • Deloitte Advokatfirma AS

  • Føyen Advokatfirma DA

  • Kluge Advokatfirma DA

  • KPMG Law Advokatfirma DA

  • Kvale Advokatfirma DA

  • Wikborg Rein Advokatfirma AS

  • Oslo Economics

Departementet mottok i alt 22 høringsuttalelser.

Følgende 13 høringsinstanser hadde ikke merknader:

  • Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Brønnøysundregistrene

  • Domstoladministrasjonen

  • Drammen kommune

  • Helse- og omsorgsdepartementet

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • Klima- og miljødepartementet

  • Kunnskapsdepartementet

  • Landbruks- og matdepartementet

  • Norges Bank

  • Norges forskningsråd

  • Samferdselsdepartementet

  • Utenriksdepartementet

Følgende 9 høringsinstanser hadde merknader:

  • Bergen kommune

  • KS Advokatene

  • Landsorganisasjonen i Norge (LO)

  • Nei til EU

  • Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

  • Oslo kommune

  • Rafael Eriksen

  • Rogaland fylkeskommune

  • Virke

Forslaget i høringen og høringsinstansenes innspill er nærmere behandlet i punkt 3 og 4 nedenfor. Hovedsynspunkter i sentrale høringsuttalelser gjengis i proposisjonen. Høringsuttalelsene er tilgjengelige i sin helhet på regjeringens nettsider.

Neste kapittel
Forrige kapittel