Prop. 89 L (2019–2020)

Lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringsloven)

Til innholdsfortegnelse

10 Opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap er en ordning med en egen læreplan, krav til varighet og omfang og en egen prøve. Opplæringen er en obligatorisk del av introduksjonsprogrammet og for andre innvandrere som omfattes av målgruppen. Målgruppen defineres med utgangspunkt i alder og oppholdsgrunnlag etter utlendingsloven. Noen har rett og plikt til opplæringen, andre har bare plikt til opplæringen. Rett til opplæring innebærer at den enkelte har krav på opplæring, og at den er gratis. Å ha plikt til opplæring innebærer at vedkommende har plikt til å gjennomføre opplæringen. De som kun har plikt til å delta i opplæring må betale for opplæringen selv.

Kommunen har ansvar for opplæringen for alle, også de som går i grunnskole eller videregående opplæring. I praksis er det imidlertid en del av de som går i grunnskole eller videregående opplæring som ikke går i den kommunale opplæringen i norsk og samfunnskunnskap ved siden av og heller søker om fritak fra opplæringen i ettertid.

I dette kapittelet foreslås det flere endringer i dagens opplæring i norsk og samfunnskunnskap, blant annet når det gjelder ansvarsfordeling, krav til opplæringen i norsk og frister for gjennomføring av opplæring i samfunnskunnskap. I tillegg foreslås endringer i varigheten av opplæringen samt mindre endringer i øvrige deler av ordningen.

Kommunen beholder hovedansvaret for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. Samtidig foreslås det at fylkeskommunen skal ha ansvar for opplæringen for de som går fulltid i videregående opplæring. Forslaget innebærer blant annet at denne gruppen kan oppfylle sin plikt til opplæring gjennom å gå i videregående opplæring og dermed ikke trenger å søke om fritak i ettertid. Fylkeskommunens opplæring vil primært gis etter læreplaner etter opplæringsloven, mens kommunen i hovedsak vil følge læreplanen etter integreringsloven.

Videre foreslås det å gå fra dagens krav om et visst antall gjennomførte timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap til krav om å nå et minimumsnivå i norsk. Forslaget innebærer at kommunene i større grad må tilpasse opplæringen slik at deltakerne kan oppnå minimumsnivået. Det innføres en frist for opplæringen i samfunnskunnskap på ett år, som skal sikre at opplæringen gjennomføres tidlig og på et språk den enkelte forstår. Tilsvarende frist foreslås for å ta avsluttende prøve i samfunnskunnskap.

Når det gjelder varigheten av opplæringen foreslås det å skille mellom de som har minimum utdanning på videregående nivå fra før og de som har mindre utdanning fra før. Maksimal varighet for den førstnevnte gruppen er 18 måneder, mens sistnevnte gruppe kan få opplæring i tre år.

10.1 Målgruppe for opplæring i norsk og samfunnskunnskap

10.1.1 Gjeldende rett

Hvem som har rett og plikt eller bare plikt til deltagelse i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere reguleres av introduksjonsloven § 17.

Opplæringen i norsk og samfunnskunnskap gjelder for utlending mellom 16 til 67 år. Den nedre aldergrensen er satt på bakgrunn av alderen for opphør av plikt til grunnskoleopplæringen på 16 år. Den øvre aldersgrensen reflekterer den alminnelige pensjonsalderen i Norge.

Rett til gratis opplæring i 600 timer gjelder i 3 år, og regnes fra tidspunktet for innvilgelse av den første oppholdstillatelsen eller fra ankomst til riket for utlending som har fått oppholdstillatelse før innreise, jf. § 17 fjerde ledd. Det betyr at en person som omfattes av målgruppen og kommer til Norge som 14- eller 15-åring får rett og plikt til å delta i opplæringen idet vedkommende fyller 16 år (vokser seg inn i målgruppen). Utlendinger som ellers inngår i målgruppen faller ut ved fylte 67 år, uavhengig av tidspunktet for ankomst til landet (vokser seg ut av målgruppen).

Målgruppen for rett og plikt til deltagelse i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap omfatter personer som har rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram, jf. § 2 og øvrige utlendinger som har en oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, jf. § 17 bokstav a, for eksempel familiegjenforente til personer som har permanent oppholdstillatelse.

Videre omfatter målgruppen personer med innvilget kollektiv beskyttelse, selv om de ikke har en tillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Også enslige mindreårige og medlemmer av barnefamilier med begrenset oppholdstillatelse i påvente av dokumentert identitet har rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Målgruppen for plikt til deltagelse i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap er arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS/EFTA og deres familiegjenforente, jf. § 17 andre ledd.

Det er den til enhver tid gjeldende oppholdstillatelse som er avgjørende for hvilke rettigheter og plikter utlendingen har etter introduksjonsloven.

Avgrensingen av målgruppen beror på en vurdering av hvilke grupper som har et særskilt behov for opplæringen. Arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS og deres familiegjenforente har ikke rett til gratis opplæring da de antas å være selvforsørget og kan dekke norskopplæringen selv. Ordningen er dessuten, av ressursmessig grunner, forbeholdt utlendinger som har en oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent opphold i Norge.

Utlendinger som kan dokumentere tilstrekkelige kunnskaper i samfunnskunnskap og norsk eller samisk er fritatt fra opplæringen, jf. § 17 tredje ledd. Det forutsettes at den som ønsker fritak fra plikten til å delta i opplæringen søker om dette.

Hva som anses som dokumenterte tilstrekkelige kunnskaper følger av forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere § 3. Kravet vil blant annet være oppfylt hvis den enkelte kan dokumentere bestått norskprøve eller avsluttende prøve i norsk med ferdigheter på minimum nivå A2 på skriftlig og muntlig prøve eller gjennomført opplæring i norsk eller samisk i henhold til læreplaner for faget i grunnskolen eller videregående opplæring, og hvor det er satt standpunktkarakter i faget.

Kommunen kan også frita personer i målgruppen fra plikten til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap dersom særlige helsemessige eller andre tungtveiende årsaker tilsier det, jf. § 4. Den enkelte beholder likevel retten til opplæring.

Dersom den særlige helsemessige eller tungtveiende årsaken har oppstått underveis eller etter at opplæringen er gjennomført, kan det søkes fritak fra plikt til å fullføre opplæringen og plikten til å avlegge prøver. Vilkårene særlige helsemessige eller andre tungtveiende årsaker er alternative og skal vurderes adskilt.

Utgangspunktet er at opplæringen i norsk og samfunnskunnskap skal tilpasses den enkelte deltager, også den som av helsemessige årsaker har begrensede muligheter til å delta i opplæringen. Adgangen til fritak fra plikt til å delta i opplæringen gjelder derfor bare for personer som overhodet ikke kan delta i og gjennomføre opplæringen i løpet av tre år.

Utlendinger som har fritak fra opplæringen i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere er også fritatt fra plikten til å avlegge avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap.

Det er ulik praksis i dag om hvordan opplæringen i norsk og samfunnskunnskap foregår for deltagere som går i grunnskole eller videregående opplæring. Noen følger opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven utenfor opplæringen etter opplæringsloven, mens andre går fulltid i grunnskole eller videregående opplæring og søker fritak fra opplæring etter introduksjonsloven på et senere tidspunkt.

10.1.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i all hovedsak å videreføre dagens målgruppe. Departementet foreslo imidlertid å heve den nedre aldersgrensen for deltagelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap fra 16 til 18 år, da personer i denne gruppen heller bør gå i grunnskole eller videregående opplæring med jevnaldrende enn i kommunal norskopplæring. Departementet foreslo også at det ikke skal være mulig å vokse seg inn i målgruppen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Videre foreslo departementet å videreføre dagens regler for hvilke oppholdstillatelser som gir rett og plikt eller bare plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, men at disse skilles ut i en egen bestemmelse og justeres språklig. Det ble også foreslått at rett og plikt for den største delen av målgruppen skulle inntre på tidspunktet for innvilgelse av oppholdstillatelsen som gir rett og plikt. Det ble foreslått å videreføre at rett og plikt for personer som har fått kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon skulle inntre på tidspunktet for bosetting etter avtale. Videre ble det foreslått å videreføre at rett og plikt for personer med begrenset oppholdstillatelse som medlem av barnefamilie skulle inntre ved førstegangs fornyelse av oppholdstillatelsen.

Departementet foreslo også å videreføre muligheten for fritak fra opplæringen på grunn av tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk og om samfunnet. Hvilke kunnskaper som er tilstrekkelige reguleres i forskrift. Departementet presiserte at enkelte av dagens regler for fritak vil bli foreslått endret, blant annet unntaket for gjennomført opplæring i norsk eller samisk i grunnskole hvor det bør stilles krav om at den enkelte må dokumentere et høyere karakternivå i fagene enn i dag og ikke kun standpunktkarakter. Departementet ba om høringsinstansenes syn på dette.

Det ble også foreslått å videreføre kommunenes mulighet til å gi fritak fra den enkeltes plikt til å delta på grunn av særlige helsemessige eller andre tungtveiende årsaker.

10.1.3 Høringsinstansenes syn

10.1.3.1 Alderskravet

Om lag 45 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om målgruppe for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Om lag 30 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å heve alderskravet for opplæring i norsk og samfunnskunnskap fra 16 til 18 år.

Det er 11 høringsinstanser som støtter forslaget om å heve alderskravet, herunder flere kommuner og bruker- og interesseorganisasjoner, samt Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir), Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi),Kompetanse Norge og Universitet i Bergen. Høringsinstansene er enig i at det er hensiktsmessig at ungdom i alderen 16–18 år får sin opplæring etter opplæringsloven.

I underkant av 15 høringsinstanser uttrykker bekymring for innskrenkningen av målgruppen og etterspør tilbud for 16- og 17-åringer uten ungdomsrett i videregående skole. Blant annet mener Bærum kommune at forslaget vil være vanskelig for personer som dropper ut fra grunnskolen eller videregående. Trøndelag kommune påpeker at gruppen på 16–17 år bør ha rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap hvis de ikke får opplæring etter opplæringsloven, og viser til at opplæring etter opplæringsloven er frivillig. Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO) uttaler:

NAFO mener at det er viktig å sørge for at innvandrerungdom ikke faller mellom to stoler i utdanningssystemet og står uten rett til, eller uten tilbud om, opplæring som gir nødvendig kvalifisering.

Brønnøy kommune, Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf) og Fredrikstad kommune savner en avklaring på når unge innvandrere i alderen 16–18 år skal få komme i gang med sitt videregående tilbud, og påpeker at 16–18-åringer kanskje må vente på inntak til videregående. I verste fall vil de måtte vente 18 måneder på et tilbud.

Flere av høringsinstansene bekymrer seg for de økonomiske konsekvensene av forslaget. For eksempel stiller flere kommuner spørsmål ved hvordan tilskuddet skal deles og frykter at norsktilskuddet for 16- og 17-åringene faller bort. Hemsedal kommune og Lillehammer kommune er opptatt av om de videregående skolene klarer å følge opp lovforslaget dersom det ikke følger med nødvendige tilskudd til dette.

Det er få høringsinstanser som uttaler seg om forslaget om at deltagere ikke lenger kan vokse seg inn i målgruppen, men at deltagere fortsatt kan vokse seg ut. Oslo voksenopplæring og Nordfjordkommunene er positive til forslaget. Kristiansand kommune støtter ikke forslaget.

10.1.3.2 Oppholdstillatelser og når rett og plikt inntrer

Noen høringsinstanser har uttalt seg om når rett og plikt skal inntre.

Politidirektoratet (POD) støtter å videreføre dagens regler for hvilke oppholdstillatelser som gir rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. De støtter videre departementets presisering av at dersom det oppstår uklarheter rundt den enkeltes utlendingsrettsliges status, skal vedkommende anses for å være i målgruppen frem til situasjonen er avklart. POD mener at dette vil harmonere med regelverket for tilbakekall av tillatelser, da en utlending vil ha lovlig opphold på samme vilkår som tillatelsen gir inntil denne er endelig tilbakekalt.

Fylkesmannen i Oslo og Fylkesmannen i Viken har spilt inn at det er uklart hva som menes med «førstegangs fornyelse av tillatelsen for personer som har oppholdstillatelse nevnt i § 9 bokstav f», og at dette bør fremgå klarere.

IMDi mener at bestemmelsen om oppholdstillatelser bør formuleres mer generelt og at tittelen er misvisende. De foreslår blant annet at andre og siste ledd flyttes til § 32 om varighet og omfang. IMDi skriver videre:

IMDi ønsker å påpeke at departementets forslag om at rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap tidligst skal inntre på tidspunktet for innvilgelse av oppholdstillatelsen som gir slik rett, vil få økonomiske og administrative konsekvenser.

Det er også noen høringsinstanser som har gitt uttrykk for at flere grupper bør inkluderes i målgruppen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. PRIO uttaler:

Arbeidsinnvandrere fra innenfor EØS-området omfattes ikke, og det er noe uklart hvordan andre grupper – herunder familieinnvandrere fra utenfor og innenfor EØS- området – i praksis vil omfattes. At språkopplæring (og samfunnskunnskap) er noe som er sentralt for integreringen også for arbeidsinnvandrere, både fra EØS-området og utenfra EØS-området, er velkjent. Likefullt mangler det – så vidt vi klarer å forstå – en helhetlig tilnærming til hvordan man skal møte behovet for språkopplæring og samfunnskunnskap for disse øvrige innvandrergruppene på en mest mulig effektiv måte.

Særlig arbeidsinnvandrere, både fra land innenfor og utenfor EØS, trekkes frem som en gruppe som bør tilbys gratis opplæring. Næringsforeningen i Stavanger-regionen mener også arbeidsinnvandrere på lokale kontrakter bør tilbys gratis opplæring. Oslo kommune ber departementet vurdere om også EØS-borgere og deres familiemedlemmer bør tilbys opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Norske Kvinners Sanitetsforening (N.K.S) trekker frem at eldre innvandrere bør få gratis opplæring i norsk og samfunnskunnskap og uttaler:

N.K.S. er bekymret for eldre innvandrere og deres muligheter for eksempel i møte med helsevesen samt deres muligheter til å gi og få helseinformasjon. Eldre innvandrere bør få tilbud om samfunnskunnskap og norsk opplæring slik at de også får mulighet til å delta i sine lokalsamfunn og få kjennskap til sine rettigheter.

10.1.3.3 Fritak fra plikt til opplæring

Departementet stilte spørsmål til høringsinstansene om karakterkravet for å få fritak fra opplæring i norsk og samfunnskunnskap, som følge av gjennomført opplæring i grunnskolen i norsk eller samisk etter opplæringsloven, bør heves fra dagens krav om standpunktkarakter. I underkant av 60 høringsinstanser uttaler seg om dette.

I underkant av 30 høringsinstanser støtter forslaget om å heve karakternivået, og litt over halvparten av disse foreslår karakternivå 2.

Time kommune støtter forslaget om å stille krav om at den enkelte må dokumentere et høyere karakternivå enn i dag og uttaler:

Departementet foreslår å endra reglane for fritak frå opplæring i norsk og samfunnskunnskap, slik at det vert stilt krav om at den enkelte må dokumentera eit høgare karakternivå i faga enn i dag. Time kommune vil støtta eit forslag om å standardisera eit krav om minstekarakter, men meiner at dette kravet ikkje bør setjast for høgt. Vårt forslag til minstekarakter er 2.

Enkelte høringsinstanser foreslår at karakterkravet settes til 3. Lillestrøm kommune mener at karakterkravet fra grunnskolen bør være 2, mens karakterkravet fra videregående opplæring bør være 3.

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om karakternivået, uttaler seg om karakternivået i norsk, men noen skriver også at det samme karakterkravet bør gjelde for å få fritak fra opplæring i samfunnskunnskap.

De som er imot mener at standpunktkarakter fra grunnskole eller videregående opplæring bør være tilstrekkelig for å få fritak. Tynset kommune skriver:

Tynset kommune går imot forslaget om å stille krav om et visst nivå ved standpunktkarakter fra vgs og grunnskole i fagene norsk og samfunnskunnskap for å få fritak. Tynset kommune mener at det bør være tilstrekkelig å ha bestått og gjennomført faget.

Gran og Lunner voksenopplæring og Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring (IKVO) påpeker at fritak på grunn av vurderinger fra grunnskolen kan være diskriminerende for elever som følger læreplanen i grunnleggende norsk for språklige minoriteter (GNO). Ettersom det ikke gis vurdering etter denne læreplanen, kan ikke elever som følger den få fritak fra opplæringen i norsk og samfunnskunnskap.

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) bemerker:

Det bør fremgå klart av bestemmelsen hva som er et akseptabelt kunnskapsnivå om det norske samfunnet. Dette må minimum være en forståelse for norske verdier, norsk kultur, kvinners rettigheter, likestilling, LHBTI-rettigheter og frihet til å avstå fra religion, som er viktige minstekrav for å kunne fungere i et vestlig demokrati.

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussbuss, Jusshjelpa i NordNorge og Rettspolitisk forening mener alle at opplæring i samfunnskunnskap gjennom introduksjonsprogrammet er viktig, men at resultatet på en flervalgsprøve ikke kan være avgjørende for hvilke rettigheter og plikter en lengeværende innvandrere skal ha. Noen høringsinstanser uttaler at dagens fritak på grunn av helsemessige årsaker eller andre tungtveiende årsaker bør konkretiseres.

10.1.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om i all hovedsak å videreføre dagens målgruppe for deltagere med rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap og for deltagere med plikt til slik opplæring, se forslag til § 26.

Departementet opprettholder også forslaget om å skille ut hvilke oppholdstillatelser som gir rett og plikt eller bare plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap i en egen bestemmelse, se forslag til §§ 27 og 28.

10.1.4.1 Alderskravet

Departementet opprettholder forslaget om at den nedre aldersgrensen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap settes til 18 år og at det ikke lenger skal være mulig å vokse seg inn i målgruppen. Alle under 18 år har rett til grunnskole eller videregående opplæring, se punkt 3.2. Departementet ser det som hensiktsmessig at 16- og 17-åringer deltar i grunnskole eller videregående opplæring sammen med jevnaldrende. Videre er integreringsloven i hovedsak tilpasset voksne og deres behov.

Forslaget har fått blandede tilbakemeldinger fra høringsinstansene. Flere støtter forslaget og mener det er riktig at de unge under 18 år går i grunnskole eller videregående opplæring sammen med jevnaldrende. Det trekkes også frem som positivt at disse unge ved endringen ikke vil måtte dokumentere kunnskaper i norsk muntlig og samfunnskunnskap ved søknad om permanent oppholdstillatelse. Samtidig er mange høringsinstanser bekymret for hvilket tilbud denne gruppen får, særlig dersom de enten ikke ønsker å gå i videregående opplæring eller venter på oppstart. Det vises til at grunnskole for voksne og videregående opplæring er frivillig å delta i, mens opplæring i norsk og samfunnskunnskap til nå har vært en plikt for denne gruppen.

Departementet er kjent med at unge under 18 år i noen kommuner ikke har fått mulighet til å gå i grunnskole eller videregående opplæring på grunn av plikten til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven. Dette mener departementet er uheldig. Unge innvandrere har gode forutsetninger for å lære seg språk og andre fag, og vil ha stort utbytte av å delta i opplæring sammen med jevnaldrende. Det kan oppleves demotiverende å delta i den samme norskopplæringen som foreldre og andre eldre, samtidig som de unge kan miste verdifull tid i utdanning. Elever i videregående opplæring har rett til særskilt norskopplæring frem til de har tilstrekkelige kunnskaper til å følge den vanlige opplæringen i skolen, jf. opplæringsloven § 3-12. Dette innebærer altså at elevene i videregående opplæring ikke står uten tilbud om språkopplæring.

Når det gjelder de som ikke ønsker å gå i grunnskole for voksne eller videregående opplæring, viser departementet til at formelle kvalifikasjoner er stadig viktigere for varig tilknytning til arbeidslivet og deltagelse i det norske samfunnet. I lys av dette bør kommunen oppfordre de unge til å gå i grunnskole eller videregående opplæring, noe som også vil gi dem en god mulighet til å lære norsk.

Integreringsloven er i utgangspunktet rettet mot voksne. Departementet vurderer at risikoen for at ungdommen ikke får gå i opplæring med jevnaldrende er et hensyn som må veie tyngre enn hensynet til de som ikke ønsker å gå i grunnskole eller videregående opplæring for å skaffe seg formelle kvalifikasjoner. Sistnevnte gruppe er liten og de velger selv å ikke benytte seg av muligheten til å få opplæring i norsk gjennom grunnskole eller videregående opplæring. De må da selv ta ansvar for å tilegne seg kunnskaper i norsk og om samfunnet for å oppfylle vilkår for statsborgerskap. Departementet viser dessuten til at det stilles krav om opphold i Norge av en viss varighet for å få norsk statsborgerskap (for denne gruppen som hovedregel fem av de siste syv årene), se punkt 3.1.3 over.

Departementet oppfordrer kommuner og fylkeskommuner til å sikre at unge i denne aldersgruppen så raskt som mulig får starte opp i et opplæringstilbud etter opplæringsloven. Der det er mulig bør personer i denne aldersgruppen bosettes et sted der det finnes et tilrettelagt tilbud med mulighet for rask oppstart. Departementet vil vurdere om fylkeskommunen kan gis plikt til å ta inn elever i videregående opplæring mellom søknadsfristen og frem til oppstart.

Flere kommuner uttrykker bekymring for å miste tilskuddet til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for denne gruppen, og mener det vil svekke tilbudet ellers i kommunen. Til dette bemerker departementet at målgruppen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap uansett ikke er konstant og at kommunen må innrette sitt tilbud deretter. Videre er gruppen det her er snakk om liten. IMDi anslår at det i 2021 vil være rundt 800 personer på landsbasis som er 16 eller 17 år og som etter gjeldende rett ville være i målgruppen for tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Ut fra de samme hensynene som nevnt over opprettholder departementet forslaget om at det ikke lenger skal være mulig å vokse seg inn i målgruppen. Departementet mener det er uheldig at personer som har fått innvilget oppholdstillatelse, blitt bosatt og som starter opp i et opplæringstilbud plutselig får nye plikter fra fylte 16 år eller fra fylte 18 år etter forslaget ovenfor. Høringsinstansene har hatt blandede tilbakemeldinger til dette forslaget. Blant de som ikke støtter forslaget, er bekymringene de samme som for forslaget om å heve den nedre aldersgrensen til 18 år. Se ovenfor om dette.

Departementet opprettholder også forslaget om å videreføre den øvre aldersgrensen på 67 år for rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Denne grensen er sammenfallende med den alminnelige pensjonsalderen i Norge. Forslaget om å videreføre dagens ordning med at vedkommende vokser seg ut av målgruppen ved fylte 67 år opprettholdes også. Norske Kvinners Sanitetsforening mener det er aldersdiskriminerende at ikke personer eldre enn 67 år får tilbud om opplæring i norsk og samfunnskunnskap. De eldre sin kontakt med helsevesenet trekkes særlig frem som en utfordring ved manglende språkkunnskaper. Departementet viser til at deltagelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap krever mye tid og egeninnsats. Språklæring generelt blir også vanskeligere ved høyere alder. Innvandrere som vokser seg ut av målgruppen har nådd den alminnelige pensjonsalderen på 67 år. Departementet vurderer dermed at det vil være urimelig å pålegge dem en plikt til å delta i opplæring. I mange tilfeller kan det imidlertid være hensiktsmessig at kommunen tilbyr norskopplæring til innvandrere over 67 år. Denne vurderingen overlates til den enkelte kommune.

10.1.4.2 Oppholdstillatelser og når rett og plikt inntrer

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre dagens regler for hvilke oppholdstillatelser som gir rett og plikt eller bare plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Se forslag til §§ 27 og 28.

Det presiseres at dersom det oppstår uklarheter rundt den enkeltes oppholdstillatelse, for eksempel hvis den vurderes tilbakekalt, skal vedkommende anses for å være i målgruppen frem til situasjonen er avklart. Hvis oppholdstillatelsen tilbakekalles går vedkommende ut av målgruppen fra tidspunktet for endelig vedtak.

Forslaget om at personer som har rett til å fullføre introduksjonsprogrammet, jf. § 9 andre ledd, også skal ha rett til å fullføre opplæringen i norsk og samfunnskunnskap opprettholdes også. Se omtale av dette forslaget i punkt 8.1.4.3 ovenfor.

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at rett og plikt til opplæring for den største delen av målgruppen inntrer når oppholdstillatelsen som gir rett og plikt innvilges, se forslag § 26 annet ledd. I dag regnes fristen for opplæring fra innvilgelse av den første oppholdstillatelsen vedkommende får etter utlendingsloven, selv om den første oppholdstillatelsen ikke gir rett og plikt til opplæring. Departementet mener at rett og plikt tidligst bør inntre på tidspunktet for innvilgelse av oppholdstillatelsen som gir rett og plikt. Endringen innebærer at ingen lenger vil få kortere frist på å gjennomføre gratis opplæring fordi de tidligere har hatt en annen oppholdstillatelse i Norge som ikke ga rett til opplæring. Høringsinstansene som har uttalt seg om dette støtter forslaget. Det foreslås tilsvarende endring for de som kun har plikt til opplæring.

For noen deler av målgruppen inntrer rett og plikt på andre tidspunkter. Rett og plikt for personer som har fått innvilget oppholdstillatelse før innreise til Norge inntrer ved ankomst til Norge. For personer med oppholdstillatelse nevnt i § 9 første ledd bokstav d, begrenset oppholdstillatelse som medlem av barnefamilie, inntrer rett og plikt ved førstegangs fornyelse av tillatelsen. Fylkesmannen i Oslo og Viken har pekt på at det er uklart hva som menes med «førstegangs fornyelse av tillatelsen for de som har oppholdstillatelse etter § 9 første ledd bokstav f». Departementet bemerker at det var inntatt feil henvisning i høringsnotatet og forslaget til lovtekst. Henvisningen skulle vært til bokstav d, altså begrenset oppholdstillatelse som medlem av barnefamilie. Departementet viser til at mens rett og plikt for øvrige i målgruppen inntrer fra tidspunktet for innvilgelse av oppholdstillatelsen, må medlemmer av barnefamilier vente til tillatelsen er fornyet én gang før de inngår i målgruppen. For personer med oppholdstillatelse nevnt i § 9 første ledd bokstav e, altså kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon, inntrer rett og plikt på tidspunktet personen bosettes etter avtale mellom integreringsmyndighetene og kommunen.

I særlige tilfeller kan rett og plikt inntre fra det tidspunktet krav om opplæring settes frem. Departementet kan gi forskrift om hva som skal anses som særlige tilfeller.

For bedre systematikk i loven foreslår departementet at tidspunktet for når rett og plikt eller bare plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap inntrer fremgår av den overordnede målgruppebestemmelsen istedenfor bestemmelsen om oppholdstillatelser.

IMDi mener at bestemmelsen om oppholdstillatelser bør formuleres mer generelt og viser til flere som er i målgruppen i dag, men som ikke omfattes etter departementets nye forslag. Det er ikke intensjonen å begrense målgruppen ytterligere sammenlignet med introduksjonsloven. Departementet ser at det er risiko for at noen ikke omfattes når oppholdstillatelsene listes opp så spesifikt. Kjernen er at de fleste som har oppholdstillatelser som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, skal ha rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Departementet foreslår derfor å justere ordlyden, slik at den formuleres mer generelt.

Flere høringsinstanser reiser spørsmål om opplæringen også bør kunne tilbys andre enn de som i dag inngår i målgruppen, deriblant arbeidsinnvandrere både fra land innenfor og utenfor EØS. Avgrensningen av målgruppen for rett og plikt til opplæring er gjort ut fra en vurdering av ulike grupper innvandrere, deres forutsetninger og behovet for å få gratis opplæring. Departementet finner ikke grunn til å gjøre endringer i målgruppen på nåværende tidspunkt. Arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS har i dag plikt til å delta i 300 timer opplæring. Vurderingen er at disse har gode forutsetninger og motivasjon til å lære seg norsk, samt at de ved å være i Norge som arbeidsinnvandrere har økonomisk kapasitet til å betale for opplæringen selv eller få opplæring betalt av arbeidsgiver. Arbeidsinnvandrere fra EØS-land kan ikke pålegges en tilsvarende plikt til å delta i opplæring. En av de helt sentrale delene av EØS-avtalen, er prinsippet om fri bevegelse av arbeidskraft innenfor EØS-området. Det vil kunne virke begrensende på den frie bevegeligheten å pålegge EØS-borgere pliktig norskopplæring. Kommunen kan tilby opplæring i norsk og samfunnskunnskap til andre enn innvandrere nevnt i første ledd, for eksempel EØS-borgere og deres familiegjenforente. Kommunen kan kreve egenbetaling for slik opplæring.

10.1.4.3 Fritak på grunn av dokumenterte kunnskaper

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre dagens regler om fritak fra opplæring i norsk og samfunnskunnskap, med enkelte justeringer. Se forslag til § 29 første ledd.

Sammenlignet med dagens fritaksregel i introduksjonsloven § 17 tredje ledd, foreslår departementet to språklige justeringer. For det første foreslås det å endre fra «rett og plikt foreligger ikke» til «kan søke om fritak». Dette utgjør ikke en realitetsendring, ettersom det er slik fritaksreglene praktiseres i dag. Endringen er altså kun en tydeliggjøring av dagens praksis.

For det andre foreslås det å endre dagens krav om å dokumentere «tilstrekkelige kunnskaper» til å dokumentere «et minimum av kunnskaper» i norsk og samfunnskunnskap. Denne endringen foreslås i lys av forslaget om å gå fra antall timer opplæring til et krav om at deltagere skal nå et minimumsnivå i norsk, se punkt 10.3.4. Endringen innebærer ikke i seg selv en realitetsendring, ettersom det fortsatt vil fremgå av forskrift hva som kreves for å oppfylle vilkåret om fritak.

Forslagene om hva som kreves for å oppfylle vilkåret om fritak vil bli en del av arbeidet med forskrift til integreringsloven, men omtales kort her.

En av dagens sentrale fritaksgrunner er bestått norskprøve eller avsluttende prøve i norsk med ferdigheter på minimum nivå A2 på skriftlig og muntlig prøve. På bakgrunn av forslaget i punkt 10.3.4 under, vil det foreslås å endre denne fritaksgrunnen til at den enkelte må ha oppnådd minimum nivå B1 på avsluttende prøve i norsk, i både skriftlige og muntlige ferdigheter, for å kunne få fritak fra opplæringen.

En annen sentral fritaksgrunn i dag er gjennomført opplæring i norsk eller samisk i henhold til læreplaner i faget i grunnskolen eller videregående opplæring, og hvor det er satt standpunktkarakter i faget. Standpunktkarakter i faget i videregående opplæring tilsvarer karakterene 2 til 6. Standpunktkarakter i faget fra grunnskolen tilsvarer imidlertid karakterene 1 til 6. Etter forskrift til opplæringsloven § 3-4 uttrykker karakteren 1 at eleven har svært lav kompetanse i faget. Departementet vil foreslå å heve kravet til karakternivå for fritak på grunnlag av gjennomført opplæring i norsk eller samisk i grunnskolen. Det er departementets vurdering at karakteren 1 fra grunnskolen ikke gir dokumentasjon på at vedkommende kan tilstrekkelig norsk eller samisk til å komme i utdanning eller få en varig tilknytning til arbeidslivet. Departementet ba i høringen om høringsinstansenes syn på dette forslaget, og flertallet av høringsinstansene støtter at karakternivået for fritak fra opplæringen heves. Utdanningsdirektoratet og Kompetanse Norge er blant dem som støtter dette. I likhet med over halvparten av høringsinstansene som støtter en heving av karakternivået for fritak, foreslår de to direktoratene at nivået heves til karakteren 2 fra grunnskolen. Karakteren 2 indikerer at eleven stort sett kan uttrykke seg hensiktsmessig skriftlig og kommunisere og begrunne egne oppfatninger og meninger muntlig. Norsk i henhold til læreplaner etter opplæringsloven er dessuten et mer omfattende fag enn norsk etter integreringsloven og omfatter mer enn bare språklige krav. Samlet sett gir dette departementet grunnlag for å foreslå at det kan søkes om fritak fra opplæringen i norsk dersom den enkelte kan dokumentere gjennomført opplæring i norsk eller samisk i henhold til læreplaner for faget i grunnskolen, og hvor det er satt standpunktkarakter 2 eller høyere i faget.

Departementet vil vurdere tilsvarende endring i karakterkravet for å få fritak fra opplæringen i samfunnskunnskap.

Når det gjelder videregående opplæring mener departementet at det bør være tilstrekkelig med halvårsvurdering med karakter i faget for å få fritak. Fritak fra plikt til opplæring i norsk etter integreringsloven kan dermed gis hvis det er gitt halvårsvurdering med karakter eller satt standpunktkarakter i norsk eller samisk i videregående opplæring med karakterene 2 til 6. Tilsvarende gjelder ved gjennomført opplæring i samfunnskunnskap i videregående opplæring.

Undervisning etter Læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter, hvor det ikke gis en sluttvurdering i form av karakter, gir derfor ikke fritak fra plikt til opplæring etter integreringsloven.

Det er den enkelte selv som må dokumentere at ett av grunnlagene for fritak som vil fremgå av forskrift er oppfylt og søke om fritak. Det kan også søkes om fritak fra plikten til å gå opp til prøver, se punkt 10.9.4.

10.1.4.4 Fritak på grunn av helsemessige årsaker

Departementet opprettholder også forslaget om å videreføre at det kan søkes om fritak fra opplæringen på grunn av helsemessige utfordringer eller andre tungtveiende årsaker, se forslag til § 29 andre ledd. Flere høringsinstanser uttaler at dagens fritak på grunn av helsemessige årsaker eller andre tungtveiende årsaker bør konkretiseres.

Fritaksgrunnen er kort omtalt under gjeldende rett i punkt 10.1.1. I det følgende vil departementet utdype hva som kreves for å få fritak på dette grunnlaget.

Fritak på grunn av helsemessige utfordringer forutsetter en sykdom eller skade. Relevante momenter i vurderingen av om vilkåret er oppfylt er blant annet sykdommens eller skadens art, varighet og omfang. Personer som er alvorlig eller kronisk syke kan være aktuelle for fritak. Sykdommen eller lidelsen kan være av fysisk eller psykisk art. Det er ikke tilstrekkelig at vedkommende er varig arbeidsufør. Som et minimum må det oppstilles vilkår om at sykdommen eller tilstanden er av langvarig og/eller stadig tilbakevendende karakter, og ikke en akutt (plutselig) sykdom eller lidelse av forbigående karakter. Følgelig skal vilkåret om særlige helsemessige årsaker tolkes strengt.

Vilkåret andre tungtveiende årsaker er ment som en sikkerhetsventil for tilfeller som ikke dekkes av særlige helsemessige årsaker. Kommunen må foreta en konkret helhetsvurdering for å avgjøre om fritak skal innvilges. Vilkåret er ment å fange opp tilfeller som ikke skyldes sykdom eller skade, men som har samme alvorlighetsgrad og gjør deltagelse i opplæring like vanskelig som ved alvorlig eller kronisk sykdom. Fritak skal bare innvilges når det er urimelig å pålegge vedkommende et krav om å gjennomføre opplæring. Tungtveiende årsaker kan for eksempel foreligge hvis personens sikkerhetssituasjon tilsier at vedkommende ikke kan delta i opplæringen. Dette kan for eksempel være i tilfeller der personen frykter represalier etter brudd med familie og bor på fortrolig adresse.

For å få fritak på grunn av særlige helsemessige årsaker eller på grunn av tungtveiende årsaker må sykdommen/skaden eller det som hindrer deltagelse være av en viss varighet slik at opplæringen ikke kan gjennomføres i løpet av fristen for gjennomføring på tre år.

10.2 Ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap

10.2.1 Gjeldende rett

Kommunen skal sørge for tilbud om opplæring i norsk og samfunnskunnskap jf. introduksjonsloven § 18. Dette skal skje så snart som mulig og innen tre måneder etter folkeregistrering i kommunen eller at krav om deltagelse blir fremsatt. Kommunens plikt til å sørge for tilbud om opplæring gjelder også overfor personer som bor midlertidig på et asylmottak i kommunen. Fylkeskommunen har i dag ikke ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven, selv om flere i målgruppen går i videregående opplæring. Det følger av § 19 at kommunen skal utstede deltagerbevis ved gjennomført eller avbrutt opplæring. Innholdet i opplæringen er nærmere regulert i læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere som er en forskrift til introduksjonsloven.

10.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å dele ansvaret for opplæring i norsk og samfunnskunnskap mellom kommunen og fylkeskommunen. Kommunen skal fortsatt ha hovedansvaret for opplæring i norsk og samfunnskunnskap, mens fylkeskommunen skal ha ansvaret for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for de som går fulltid i videregående opplæring etter opplæringsloven.

Det ble også foreslått å videreføre at tilbud om opplæring skal gis så snart som mulig og innen tre måneder etter folkeregistrering i kommunen eller at krav om deltagelse blir fremsatt. Departementet foreslo også å videreføre at kommunen kan kreve at deltagere som kun har plikt til opplæring betaler for opplæringen.

Departementet foreslo å videreføre at kommunen skal utstede deltagerbevis ved gjennomført eller avbrutt opplæring. Departementet foreslo også å videreføre at innholdet i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap reguleres i forskrift.

10.2.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 60 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å dele ansvaret for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap mellom kommunen og fylkeskommunen. I overkant av 30 høringsinstanser støtter forslaget og mener det er positivt at fylkeskommunen i større grad får ansvar for norskopplæringen for ungdom, herunder flere kommuner, Aust-Agder fylkeskommune, Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf), Innlandet fylkeskommune, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi),Kommunesektorens Organisasjon (KS) og Ålesund voksenopplæring.IMDi uttaler at forslaget om delt ansvar vil kunne sikre bedre koordinering mellom norskopplæring og videregående opplæring. Flere av kommunene fremhever behovet for tilrettelagt tilbud innenfor videregående opplæring og muligheten for et samarbeid mellom fylkeskommune og kommune. Også andre høringsinstanser, blant annet Alvdal kommune, Odda Voksenopplæring og Rauma kommune, viser til at dette krever et godt samarbeid mellom kommunen og fylkeskommunen.

Nedre Eiker kommune uttaler:

Nedre Eiker er positive til at fylkeskommunene tilføres nye oppgaver knyttet til kvalifisering og inkludering av nyankomne innvandrere og at disse oppgavene lovfestes. Nedre Eiker kommune håper en lovfesting og tydeliggjøring av fylkeskommunens ansvar på integreringsfeltet vil bidra til at de i større grad imøtekommer denne gruppens behov for mer tilrettelagte tilbud om videregående opplæring.

KS skriver:

Det kan være hensiktsmessig at opplæringen gjennomføres i et samarbeid med kommunen, som fra før plikter å tilby undervisning i påvente av inntak til videregående opplæring. KS vil påpeke at høringsnotatet ikke gir svar på hvordan per-capita tilskuddet til opplæring i norsk og samfunnskunnskap skal fordeles mellom kommune og fylkeskommune, i tilfeller der personer først starter med opplæring i kommunal regi for deretter å bli overført til fylkeskommunen. KS mener dette må klargjøres, og at god økonomisk kompensasjon må sikres både til kommuner og fylkeskommuner for opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

ffkf og Tromsø kommune støtter forslaget og foreslår at kompetansekravet til lærere også bør gjelde for fylkeskommunens norskopplæring. Viken fylkeskommune fremhever at språkinnlæring er en egen profesjon som ikke ligger innenfor ordinære lærerutdanninger, og anser det derfor som viktig at den som skal ha ansvar for opplæring av flerspråklige elever innehar kompetanse om språkinnlæring.

Lier kommune mener det er naturlig at tilskuddet til norskopplæring går til fylkeskommunen når deltageren starter der, men at det er svært viktig at kommunen får dekket sine kostnader ved opplæringen dersom oppstart i videregående skole blir senere enn ankomst til kommunen. Lier kommune trekker frem at dette vil være tilfelle for svært mange deltagere siden inntaket til videregående skole er mindre fleksibelt enn inntak i kommunens voksenopplæring, og forutsetter at kommunene blir kompensert for dette. Kristiansand kommune mener det er positivt at deltagere i aldersgruppa 16–24 år skal sortere under fylkeskommunen, men påpeker at det da må legges opp til et like fleksibelt inntak for alle deltagerne i denne gruppa som enten skal motta grunnskoleopplæring eller videregående opplæring.

ffkf uttaler:

ffkf mener det er et godt forslag at fylkeskommunene skal få ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for dem som går fulltid i videregående opplæring. Videre mener vi at det bør kunne vurderes om de også skal kunne gi slik opplæring til de elevene som ikke har fulltid.

Flere høringsinstanser uttrykker bekymring over forslaget. Dette gjelder blant annet Bamble kommune, Bømlo kommune, Drammen kommune, Indre Fosen voksenopplæring og innvandringstjeneste, felles uttalelse fra Eidskog kommune, Kongsvinger kommune, Nord-Odal kommune, Sør-Odal kommune og Glåmdal interkommunale voksenopplæringssenter, Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO), Sogndal kommune,Viken fylkeskommune og Volda læringssenter. Flere av disse høringsinstansene mener at splitting av opplæring på to aktører vil gi begge utfordringer med å differensiere opplæringen optimalt og at finansieringen ikke vil strekke til for noen av aktørene. Andre er bekymret for at kompetansen på feltet vil svekkes og at elevgrunnlaget blir så lite at man ikke får til differensiering. En del nevner også bekymringen for at en svekkelse av inntektsgrunnlaget til kommunen kan føre til et dårligere opplæringstilbud for deltagere i kommunal voksenopplæring.

Sogndal kommune uttaler:

Vi meiner at opplæring i norsk og samfunnskunnskap framleis bør vere eit kommunalt ansvar. Meir ansvar for fylkeskommunen fører til at økonomien i kommunale opplæringssentra blir trongare, og det vil føre til mindre tilpassa undervisning enn vi har i dag. Fylkeskommunane har ikkje naudsynt kompetanse på dette feltet, og slik vi ser det, er det ikkje hensiktsmessig å byggje ned ei kompetent teneste for å byggje opp ei ny.

Viken fylkeskommune påpeker at overføring av ansvaret for opplæring i norsk og samfunnskunnskap til fylkeskommunen for de som skal gå full tid i videregående opplæring vil kreve økt bruk av særskilt språkopplæring, utvidet tid og krav til økt kompetanse hos lærere som underviser i språkinnlæringen.

Indre Fosen voksenopplæring og innvandringstjeneste stiller spørsmål ved når på dagen opplæringen i norsk og samfunnskunnskap skal legges til, og hva slags utbytte deltagerne vil ha av fulltidsundervisning på videregående skole hvis de har så lavt språknivå at de trenger norskopplæring samtidig. Drammen kommune uttrykker bekymring over opplæringen i samfunnskunnskap og spør om fylkeskommunen skal gi tilbudet på et språk deltageren forstår. Det vises til at dette i så fall vil bli kostbart. Bærum kommune uttaler:

Bærum kommune vil uttrykke bekymring hva gjelder administrative konsekvenser ved fordeling av persontilskuddet knyttet til opplæring i norsk og samfunnskunnskap mellom fylkeskommunen og kommunen, da dette ikke beskrives i høringsnotatet. Bærum kommune stiller spørsmål ved hva som for eksempel skjer dersom deltager slutter («drop out») og trenger ytterligere norskopplæring i kommunen.

IMDi mener det bør presiseres dersom departementet mener at kommunenes utgifter til norskopplæring før oppstart i videregående opplæring skal dekkes av for eksempel integreringstilskuddet.

10.2.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å dele ansvaret for opplæring i norsk og samfunnskunnskap mellom kommunen og fylkeskommunen, se forslag til § 30. Det foreslås å videreføre at tilbud om opplæring skal gis så snart som mulig og innen tre måneder etter folkeregistrering i kommunen eller at krav om deltagelse blir fremsatt. Fylkeskommunens ansvar inntrer ved oppstart i videregående opplæring.

Det var blandede tilbakemeldinger til departementets forslag om å legge deler av ansvaret for opplæring i norsk og samfunnskunnskap til fylkeskommunen. Om lag halvparten av høringsinstansene mener det er positivt at fylkeskommunen får større ansvar på integreringsfeltet og støtter forslaget. Samtidig er det flere kommuner som er bekymret for konsekvensene av at ansvaret for opplæringen deles, blant annet av frykt for å miste kompetanse i kommunene. I tillegg viser flere til at særlig små kommuner vil få utfordringer med å differensiere tilbudet når elevgrunnlaget blir mindre, og at finansieringen kanskje ikke vil strekke til.

Departementet er av den oppfatning at opplæring i norsk og samfunnskunnskap for de som går fulltid i videregående opplæring, så langt som mulig, bør gis som en del av øvrig opplæring. Bakgrunnen for dette er at opplæringen da blir en integrert del av hverdagen. For de unge som går i videregående opplæring, bidrar dette til at de får opplæring sammen med jevnaldrende. At ansvaret legges til fylkeskommunen, som har ansvar for videregående opplæring, vil ansvarliggjøre fylkeskommunen på dette området og sikre at opplæring i norsk og samfunnskunnskap gis i tilknytning til øvrig opplæring. Det foreslås at fylkeskommunens ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap bare skal gjelde overfor de som har rett og plikt til opplæring og går fulltid i videregående opplæring. Forslaget gjelder altså ikke de som kun har plikt til opplæring. Dersom personer i plikt-gruppen går fulltid i videregående opplæring, må de enten søke om fritak fra opplæringen på grunn av dokumenterte kunnskaper eller delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap i kommunen.

Flere av høringsinstansene har påpekt at det kan være utfordrende for fylkeskommunene å ha tilstrekkelig kompetanse tilgjengelig på de videregående skolene som den enkelte skal gå på. Departementet viser til at fylkeskommunen allerede har ansvar for særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige elever i videregående opplæring i dag og at om lag 12 prosent av deltakerne i introduksjonsprogram har fag i videregående opplæring som del av sitt program. Som følge av dette ansvaret bør fylkeskommunen ha en viss kompetanse i språkopplæring. Denne kompetansen vil også komme de som i dag ikke har rett til særskilt språkopplæring til gode, for eksempel voksne i videregående opplæring. En konsekvens av forslaget er imidlertid at fylkeskommunen må sikre at de har tilstrekkelig kompetanse på språkopplæring for å møte behovene til de nye personene som nå skal benytte seg av sine rettigheter etter opplæringsloven.

Kommunene har kompetanse på dette feltet i dag. Dersom fylkeskommunen ikke har eller får tak i personer med tilstrekkelig kompetanse, er det et alternativ å etablere samarbeid med kommunen om utlån av ansatte. Kommunen og fylkeskommunen vil uansett måtte samarbeide om denne målgruppen. Departementet viser også til at det er en fordel om deltagere som skal inn i videregående opplæring bosettes et sted der det finnes tilrettelagte tilbud, for eksempel innføringstilbud og kombinasjonsklasser. Se punktene 8.5.4.4 og 8.6.4.2 om dette.

Det legges til grunn at fylkeskommunens opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil følge læreplanene etter opplæringsloven. Fylkeskommunen pålegges altså ikke å følge læreplanen etter integreringsloven. Se punkt 3.2 om opplæring etter opplæringsloven. Deltagere i denne gruppen som er under 25 år vil vanligvis ha rett til særskilt språkopplæring. Deltagere som er over 25 år har ikke samme rett, men omfattes av de samme kravene etter integreringsloven som deltagere under 25 år. Departementet viser derfor til muligheten for å ta inn særskilt språkopplæring i enkeltvedtaket om hvilket opplæringstilbud den voksne skal ha, se punkt 3.2.5.

Deltagerne som går i videregående opplæring er også omfattet av krav om å nå et minimumsnivå i norsk etter forslaget til § 31. Fylkeskommunen skal derfor sørge for opplæring slik at deltagerne kan nå minimumsnivået etter forslaget til § 32. Fristen på tre år gjelder også for deltagerne som går i videregående opplæring, men det presiseres at fylkeskommunen fortsatt kan ha plikt til å gi særskilt norskopplæring etter opplæringsloven selv om fristen har utløpt. Dersom opplæringen etter opplæringsloven ikke medfører at deltageren kan oppnå minimumsnivået i norsk, må fylkeskommunen sørge for ekstra opplæring. Det samme gjelder dersom deltageren går i fag- og yrkesopplæring, der det etter den nye fag- og timefordelingen ikke er undervisning i norskfaget i løpet av det første året (Vg1). Elevene vil for øvrig ha rett til særskilt norskopplæring på vanlig vilkår selv om de ikke skal ha norskfaget på Vg1.

Det er sentralt for deltagelsen i resten av opplæringen at deltagerne så raskt som mulig oppnår gode norskferdigheter. I de tilfellene fylkeskommunen må sørge for ekstra opplæring i norsk utenfor den ordinære videregående opplæringen, er det opp til fylkeskommunen hvordan denne opplæringen organiseres. Det kan for eksempel gis flere timer opplæring etter læreplaner i norsk etter opplæringsloven eller fylkeskommunen kan benytte læreplanene etter integreringsloven. Departementet mener at fylkeskommunen er nærmere til å vurdere hvordan den enkelte bør få ekstra opplæring enn departementet, og vil derfor ikke legge flere føringer her.

Enkelte høringsinstanser har stilt spørsmål ved hvilket tidspunkt opplæringen i norsk og samfunnskunnskap skal gis, ettersom deltagerne dette gjelder tar videregående opplæring på fulltid. Det er også stilt spørsmål ved opplæringen i samfunnskunnskap, og om fylkeskommunen skal tilby opplæringen på et språk den enkelte forstår. Som nevnt ovenfor vil opplæringen i de fleste tilfellene gis som del av fag som inngår i den videregående opplæringen. Da vil det ikke være spørsmål om å måtte ta opplæringen etter vanlig skoletid. Ved behov for ekstra opplæring må fylkeskommunen vurdere tidspunktet opp mot den enkeltes timeplan for øvrig.

Når det gjelder samfunnskunnskap, følger det av forslag til § 33 at opplæringen skal gjennomføres på et språk deltageren forstår og innen ett år etter vedkommende kom inn i målgruppen. Disse kravene gjelder ikke for gruppen som fylkeskommunen har ansvar for etter § 30 andre ledd. Dette innebærer for det første at fylkeskommunen ikke må gi opplæringen på et språk deltageren forstår, men at opplæringen kan følge læreplanene og reglene etter opplæringsloven, blant annet regler om tospråklig fagopplæring. For det andre innebærer det at de som ikke har undervisning i samfunnskunnskap før på Vg2, kan gjennomføre opplæringen da. Samtidig kan det være deltagere i denne gruppen som skal søke om permanent oppholdstillatelse før de kommer til Vg2. Det kan også være deltagere som ikke består faget samfunnskunnskap, og dermed ikke oppfyller vilkår for fritak fra å ha bestått prøve i samfunnskunnskap ved søknad om permanent oppholdstillatelse. I disse tilfellene må den enkelte ta prøven i samfunnskunnskap for å få permanent oppholdstillatelse. Fylkeskommunen bør da vurdere å gi opplæring etter læreplanen i samfunnskunnskap etter integreringsloven, slik at deltageren får gjennomgått temaene på prøven i forkant. Fylkeskommunen kan også i andre tilfeller vurdere å gi opplæring i samfunnskunnskap etter læreplanen etter integreringsloven dersom fylkeskommunen mener at det er hensiktsmessig.

Fylkeskommunen får tilskudd for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for denne gruppen, se punkt 13.6 nedenfor. Dette er midler som bør brukes til å tilrettelegge opplæringen i form av ekstra språk- og læringsstøtte.

Departementet merker seg bekymringene fra kommunene om mindre elevgrunnlag og tilhørende utfordringer med differensiering av opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. Som omtalt under punkt 10.1.4.1 er elevgrunnlaget for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap uansett ikke konstant, ettersom det varierer hvor mange som kommer til Norge. Kommunene må derfor være forberedt på å skalere kapasiteten opp eller ned etter behov. For gruppen av deltagere som vil få opplæring fra fylkeskommunen, kan delingen ha stor betydning. De slipper å delta i opplæring på ulike steder og opplæringen gis i tilknytning til annen opplæring. Etter departementets vurdering veier disse hensynene tungt.

Departementet opprettholder forslaget om at fylkeskommunens ansvar inntrer ved oppstart i videregående opplæring. Dette innebærer at kommunen har ansvar for opplæringen frem til deltageren starter i videregående opplæring. Som redegjort for i punktene 8.5.4.4 og 8.6.4.2 kan noen deltagere måtte vente en stund på oppstart i videregående opplæring. Det er viktig at kommunen da sørger for opplæring i norsk og samfunnskunnskap så snart som mulig og senest innen tre måneder etter folkeregistrering i kommunen.

Når opplæringen starter i kommunen og deretter fortsetter i fylkeskommunen skal tilskuddet deles etter reglene som fremgår av tilskuddsregelverket. Det samme gjelder dersom deltageren slutter i videregående opplæring og returnerer til kommunen før vedkommende har nådd norskmålet eller maksimal varighet av opplæringen.

For elever i grunnskolen vil det være kommunens ansvar å organisere tilbud om opplæring i norsk og samfunnskunnskap. For unge elever som starter i innføringstilbud bør opplæringen fortrinnsvis gis i tilknytning til øvrig opplæring, slik det legges opp til for de som går i videregående opplæring.

Det foreslås også å presisere at kommunen kan kreve at deltagere som kun har plikt til opplæring og deltagere som tilbys opplæring uten å være omfattet av loven betaler for opplæringen selv.

Forslaget om å videreføre at kommunen skal utstede deltagerbevis ved gjennomført eller avbrutt opplæring opprettholdes.

Departementet gir forskrift om innholdet i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap.

10.3 Krav til opplæring i norsk

10.3.1 Gjeldende rett

I dag har kommunen plikt til å tilby et antall timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Deltagere med rett og plikt skal ha 550 timer norskopplæring og 50 timer samfunnskunnskap. Kommunene har i tillegg plikt til å tilby deltagere ytterligere inntil 2 400 timer opplæring ved behov.

Deltagere med bare plikt skal ha 250 timer norskopplæring og 50 timer samfunnskunnskap. Opplæringen er nærmere regulert i læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere som er en forskrift til introduksjonsloven.

Kravene til opplæringen gjelder for alle i målgruppen. Deltagere som går i grunnskole eller videregående opplæring vil imidlertid kunne få fritak fra disse kravene ved gjennomført grunnskole eller videregående opplæring.

Målet for opplæringen i norsk er at deltagerne skal kunne nå et ferdighetsnivå i norsk som setter dem i stand til å bruke eller bygge videre på sin kompetanse i utdanning, arbeid og samfunnsliv for øvrig. Læreplanen bygger på Det felles europeiske rammeverket for språk og angir nivåer for språkferdigheter (Basisnivåer: A1 og A2, Selvstendig bruker: B1 og B2). Det følger av læreplanen at opplæringen skal organiseres i form av tre spor med ulik tilrettelegging og progresjon.

Læreplanen stiller ingen krav til hvilket minimumsnivå i norsk som den enkelte deltager bør oppnå etter fullført opplæring, men fastsetter veiledende språknivåer for de tre sporene: Spor 1: A2 til B1 muntlig og A1 til A2 skriftlig. Spor 2: A2 til B1 muntlig og skriftlig. Spor 3: B1 muntlig og skriftlig.

Deltagere med rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap har plikt til å ta avsluttende prøve både i norsk og samfunnskunnskap, se punkt 10.9.4 nedenfor. Norskprøven består av delprøver i lytteforståelse, leseforståelse, skriftlig fremstilling og muntlig kommunikasjon. Deltageren får resultater per delprøve og ikke en samlet vurdering.

10.3.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo at dagens krav om opplæring i et visst antall timer erstattes med at deltageren skal oppnå et minimumsnivå i norsk og at minimumsnivået for ulike grupper skal fremgå av forskrift.

Det ble foreslått at minimumsnivået skal reflektere hvilket nivå deltageren bør oppnå for å komme i utdanning eller få en varig tilknytning til arbeidslivet på sikt. Departementet vurderte at dette nivået burde tilsvare B1 i alle delferdigheter og at nærmere fastsettelse av minimumsnivået skal fremgå av forskrift.

Videre ble det foreslått at minimumsnivået er veiledende og differensieres både etter ulike delferdigheter og etter deltagerens utdanningsbakgrunn ved ankomst til landet:

  • Deltagere som ikke har fullført grunnskole fra før bør oppnå minimum nivå A2 i skriftlige ferdigheter og nivå B1 i muntlige ferdigheter.

  • Deltagere som har fullført grunnskole fra før bør oppnå minimum nivå B1 i skriftlige og muntlige ferdigheter.

  • Deltagere som minimum har fullført videregående opplæring fra før, bør minimum oppnå nivå B1 i skriftlige ferdigheter og nivå B2 i muntlige ferdigheter.

For deltagere som skal ha sin norskopplæring i videregående skole foreslo departementet at minimumsnivået skal være å bestå faget norsk.

For deltagere med rett og plikt til opplæring foreslo departementet en plikt til å oppnå et minimumsnivå i norsk, men at denne plikten opphører etter tre år med tillegg av godkjent permisjon. For deltagere med minimum videregående opplæring foreslo departementet at plikten opphører etter 18 måneder med tillegg av godkjent permisjon.

For deltagere som kun har plikt til opplæring, foreslo departementet plikt til å oppnå et minimumsnivå i norsk, men at denne plikten opphører når 300 timer opplæring er gjennomført.

Departementet foreslo at minimumsnivået den enkelte deltager bør oppnå skal være norskmålet til deltageren og fremgå av vedkommendes individuelle plan. Dersom vedkommende deltar i introduksjonsprogram, skal norskmålet også fremgå av integreringskontrakten.

Departementet fremhevet at minimumsnivået er veiledende og at nivået kan endres eller fravikes dersom en konkret helhetsvurdering tilsier det. Det ble presisert at terskelen for å sette et norskmål som er høyere enn det som følger av de veiledende minimumsnivåene, skal være lav. Terskelen for å sette et lavere mål skal derimot være høy. Vurderingen av om norskmålet skal settes ned skal være streng, og målet bør ikke settes ned før det har gått noe tid.

10.3.3 Høringsinstansenes syn

Omtrent 90 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om at dagens krav om opplæring i et visst antall timer erstattes med at deltageren skal oppnå et minimumsnivå i norsk. Et klart flertall støtter forslaget om å gå bort fra krav om timetall til nivå for opplæringen, herunder blant annet Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir), Brønnøy kommune, Drangedal voksenopplæring, Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf), Indre Fosen voksenopplæring og innvandringstjeneste, Innvandrertjenesten i Oppdal kommune, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Kompetanse Norge, Oslo voksenopplæring, Rogaland fylkeskommune og Time kommune. Indre Fosen voksenopplæring og innvandringstjeneste uttrykker at måloppnåelse fremfor antall norsktimer i mange tilfeller kan være et mer nyttig verktøy i pedagogisk øyemed. Drangedal voksenopplæring fremhever at de har mange deltagere med sammensatte, emosjonelle, psykiske og fysiske vansker, og at de derfor er enig i at norskopplæringen styrkes ved å endre krav fra antall gjennomførte timer til et minimumsnivå i norsk. Time kommune gir sin tilslutning til forslaget ved å påpeke at flyktninger ikke får jobb på bakgrunn av antallet gjennomførte timer i norsk, men på bakgrunn av norsknivå. Innvandrertjenesten i Oppdal kommune uttrykker seg slik:

Vi er positive til å gå fra et visst antall gjennomførte timer til et minimumsnivå i norsk. Dette er med på å ansvarliggjøre for at læring foregår, i stedet for at undervisning er gitt. Både personen som skal lære norsk blir ansvarlig, men også kommunene blir pålagt større ansvar for å ha et tilbud som er så bra at elevene faktisk har mulighet til å komme på et visst nivå.

AVdir uttaler:

Dagens ordning er ikke god nok, og mange som avslutter introduksjonsprogrammet har for svake norskkunnskaper til å kunne få seg en jobb eller nyttiggjøre seg av NAVs arbeidsmarkedstiltak. Departementet foreslår å sette krav til at kommunen skal sørge for opplæring til vedkommende har oppnådd et minimumsnivå i norsk. Deltageren får en tilsvarende plikt til å nå dette nivået. Etter Arbeids- og velferdsdirektoratet vurdering er dette gode forslag.

Seks høringsinstanser er negative til forslaget i sin helhet. Dette gjelder Hemsedal kommune, Kommunesektorens organisasjon (KS), Skiptvet kommune, Troms fylkeskommune, Vaksenopplæringa i Vinje kommune og Ørsta kommune. Skiptvet kommune beskriver departementets forslag som usosialt og omtaler det foreslåtte minimumsnivået som overraskende høyt og som et urealistisk krav. Hemsedal kommune og Vaksenopplæringa i Vinje kommune uttaler at de ikke tror de foreslåtte endringene vil gi deltagerne høyere norskferdigheter. KS skriver:

KS mener at departementets forventninger til resultater i norskopplæringen generelt er satt urealistisk høyt, og at en gjennomgående svakhet er at forslaget ikke tar hensyn til foreliggende kunnskap om hva som kreves for voksne for å tilegne seg et nytt språk. KS mener departementet generelt undervurderer den læringsmengden og innsatsen som kreves for å gå fra ett nivå til neste, og heller ikke tar høyde for at opplæringen for mange foregår under krevende personlige omstendigheter.

Flere av høringsinstansene, blant annet Drangedal voksenopplæring, Flyktningtjenesten og voksenopplæringen i Levanger kommune, Fylkesnettverket for kommunal voksenopplæring Møre og Romsdal, Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring (IKVO), Karmøy voksenopplæringssenter, Kompetanse Norge, Sandnes kommune og Tromsø kommune, er positive til at timetallet erstattes av et minimumsnivå, men har merknader til det foreslåtte minimumsnivået og de veiledende minimumsnivåene. Fylkesnettverket for kommunal voksenopplæring Møre og Romsdal uttaler:

Vi er enige i intensjonen om at flere enn i dag må lykkes i å nå et høyere nivå i norsk. Vi mener likevel at de foreslåtte norskmålene er høye, spesielt gjelder dette kravet om B1 muntlig for deltagere som ikke har fullført grunnskole. Vår erfaring er at kun et lite fåtall av spor 1- deltagere oppnår nivå B1 muntlig. Det fremstår som urealistisk og uetisk å foreslå mål som kun et fåtall elever vil ha mulighet til å klare innenfor 3-årsperioden som er satt.

Om lag 15 av høringsinstansene, herunder flere kommuner og Kompetanse Norge, problematiserer at inndelingen i ulike grupper gjøres kun etter utdanningsbakgrunn. Lier kommune skriver at utdanningsbakgrunn er en for snever kategorisering for å forutsi hvor mye tid en deltager trenger på å lære seg norsk på ønsket nivå. De hevder at faktorer som deltagers alder, avstand mellom deltagers morsmål og norsk, om deltager har lært et fremmedspråk tidligere og hvordan skolesystemet i deltagerens hjemland er, har betydning for hvor raskt den enkelte tilegner seg norsk. Kompetanse Norge skriver:

Kompetanse Norge mener ikke at man skal se bort fra utdanningsbakgrunn og andre forutsetninger for læring når man setter mål for løpet, men vi mener at fokus i sterkere grad bør dreies fra kjennetegn ved deltagerne til hva som er målet med opplæringen. Sluttnivået for opplæringen bør settes basert på kartlegging av både utdanningsbakgrunn, kompetanse, karriereplanlegging, helse, livssituasjon og arbeidserfaring.

Flere høringsinstanser uttaler at det ikke er realistisk at deltagere med lite eller ingen skolebakgrunn skal kunne nå de foreslåtte minimumsnivåene i muntlige og skriftlige ferdigheter. Dette gjelder blant annet Askøy kommune, Bærum kommune, Fredrikstad kommune, Fylkesmannen i Rogaland, Kristiansand kommune, Lillestrøm kommune, Læringssenteret i Nedre Eiker, Risør kommune, Volda læringssenter og Utdanningsforbundet. Bærum kommune uttaler:

Bærum kommune erfarer at det er en gruppe spor 1- og spor 2 deltagere (for definisjon vises til det Europeiske rammeverket) som har langsom progresjon og som til tross for mange norsktimer ikke har klart å nå de veiledende sluttmålene som er angitt i dagens læreplan. Årsakene til dette er sammensatte.

Askøy kommune skriver:

Askøy kommune er enig i intensjonen med lovendringen om at flere enn i dag må lykkes i å nå et høyere nivå i norsk. Samtidig vurderer vi at norskmålene som høye, særlig norskmålet om B1 muntlig for deltagere som ikke har fullført grunnskole i sitt hjemland.

Noen få høringsinstanser uttaler seg om departementets forslag om når minimumsnivåene kan endres eller fravikes. Kompetanse Norge uttaler at det i loven må sikres lik praksis i kommunene slik at opplæringen ikke avsluttes dersom sluttmålet til en deltager er satt for lavt. De mener at dette særlig vil kunne gjelde deltagere uten fullført grunnskole og deltagere som minimum har fullført videregående skole som underveis i løpet vil kunne oppnå høyere progresjon enn forventet. Disse deltagerne vil dermed ha mulighet til å nå et høyere sluttmål enn det som er satt som veiledende nivå. Eksempelvis kan det, ifølge Kompetanse Norge, vise seg at deltagere i gruppen uten fullført grunnskole kan klare å nå nivå B1 i skriftlig fremstilling innenfor tre år. Fredrikstad kommune uttaler:

Departementet fastslår at kommunene skal føre en streng praksis når det gjelder å sette sluttmålet på norskferdighetene til et lavere nivå enn det som foreslås i høringsnotatet. Ved mangelfull progresjon hos deltageren skal også terskelen for å endre sluttmålet være høy. Vi mener at kommunene må få utøve skjønn i forhold til den enkelte deltager, men at det kan settes nasjonale retningslinjer på ønsket/anbefalt måloppnåelse ut fra den enkeltes medbrakte kompetanse.

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) ber departementet om å følge med på om språkkravet vil ramme noen grupper på en særlig uheldig måte og eventuelt vurdere kompenserende tiltak. Statped mener en må være spesielt oppmerksom på de utfordringer det kan være for innvandrere med en funksjonsnedsettelse å nå et gitt språknivå, eksempelvis for de med lærevansker, og at dette må gjenspeiles i kravet om språknivå.

Noen høringsinstanser stiller spørsmål ved departementets økonomiske og administrative vurdering av forslaget om deltagerens norskmål, herunder blant annet Bergen kommune, Elverum kommune, Integreringstenesta i Voss kommune, KS, Nordfjordkommunene og Sør-Varanger kommune. KS er positive til at det stilles høye krav, men mener samtidig det må erkjennes at en mer individuelt tilrettelagt opplæring som det her legges opp til, generelt vil være mer ressurskrevende enn dagens opplæring. Bergen kommune skriver:

Departementet vurderer at eventuelle merutgifter som følge av forslaget kan dekkes innenfor kommunenes totale inntektsrammer, (…) At konsekvensene av departementets forslag vil bli et slikt nullsumsspill fremstår som lite sannsynlig all den tid det er snakk om en betydelig endring. Dette understreker at det er viktig at det foretas mer grundige analyser av konsekvensene før en eventuell endring trer i kraft. Bergen kommune vil gjerne legge til i denne sammenhengen at dagens ordning allerede er underfinansiert fra statens side.

10.3.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om at dagens krav om opplæring i et visst antall timer erstattes med at deltageren skal oppnå et minimumsnivå i norsk, se forslag til § 31. Et klart flertall av høringsinstansene støtter dette forslaget og trekker blant annet fram at dette kan være et nyttig verktøy i pedagogisk øyemed og at det er med på å ansvarliggjøre kommunene for at deltagerne oppnår et visst nivå i norsk.

Kompetanse Norges rapport Arbeidsgiveres kjennskap til og bruk av norskprøver for voksne innvandrere fra 2018 viser at det er en svak økning i andelen arbeidsgivere som stiller formelle norskkrav ved ansettelser i 2017 sammenlignet med 2014. I tillegg er det lovregulerte krav om et visst nivå i norsk ved ansettelser i flere sektorer, se nedenfor. Gode norskkunnskaper er videre avgjørende for at minoritetsspråklige skal kunne fullføre grunnskole eller videregående opplæring, og få tilgang til høyere utdanning.

På bakgrunn av dette mener departementet at målet for opplæringen bør være et oppnådd minimumsnivå i norsk, istedenfor et visst antall timer gjennomført opplæring. Forslaget skal bidra til at flere i målgruppen får gode norskkunnskaper, og dermed tilgang til formell opplæring og varig tilknytning til arbeidslivet. Forslaget vil gi kommunene større grad av fleksibilitet til å legge opp opplæringen på en måte som den enkelte deltager vil ha utbytte av.

Departementet foreslo i høringsnotatet at det veiledende minimumsnivået bør være B1 i alle delferdigheter. Bakgrunnen var at minimumsnivået skal reflektere hvilket nivå deltageren bør oppnå for å komme i utdanning eller få en varig tilknytning til arbeidslivet på sikt.

Tilbakemeldingene fra høringsinstansene til denne delen av forslaget er mer blandet. Mange høringsinstanser mener dette nivået er for høyt, særlig for deltagere med lite eller ingen skolebakgrunn, og noen er usikre på forslaget på bakgrunn av den foreslåtte rammen for opplæringen.

Hvilket nivå i norsk deltagerne bør oppnå for å komme i utdanning eller få en varig tilknytning til arbeidslivet på sikt, beror etter departementets oppfatning blant annet på hva som er nødvendig for å få tilgang til eller utbytte av formell opplæring, hvilke lovregulerte krav som stilles for å bli ansatt i enkelte yrker og hvilke krav som stilles av arbeidsgivere.

Når det gjelder utdanning, stilles det ikke spesielle krav til norskkunnskaper for inntak til videregående opplæring. Samtidig foreligger det indikasjoner på at man trolig bør ha norskferdigheter utover basisnivå for å kunne gjennomføre videregående opplæring, uten særskilt tilrettelegging av opplæringen. For opptak til høyere utdanning kreves det som hovedregel dokumenterte ferdigheter i norsk på nivå B2.

Hvorvidt det stilles norskkrav i arbeidslivet varierer, og hvorvidt en virksomhet stiller et formelt eller uformelt norskkrav ved ansettelse varierer også. Den nevnte rapporten fra Kompetanse Norge viste at flertallet av norske arbeidsgivere ikke stiller formelle norskkrav ved ansettelser tross en svak økning i andelen som gjør det. I en ny undersøkelse gjennomført av Kompetanse Norge i 2019, ble ni arbeidsgivere intervjuet. Funnene viser at alle de spurte stiller krav til norskferdigheter ved ansettelser. Fem av arbeidsgiverne stiller formelle norskkrav, i form av krav til spesifikke norsknivå. Øvrige fire stiller uformelle norskkrav uten å spesifisere norsknivå. Felles for arbeidsgiverne er at de ønsker seg medarbeidere med gode språkferdigheter, slik at de kan utføre arbeidsoppgavene, men også kommunisere godt med kollegene og eventuelt andre personer de må samhandle med.

I enkelte sektorer følger krav om et visst nivå i norsk ved ansettelse av lov. Fra 1. august 2018 kreves det blant annet at søkere til stillinger som barnehageassistent må ha nivå A2 på delprøven i skriftlig fremstilling og nivå B1 på delprøvene i leseforståelse, lytteforståelse og muntlig kommunikasjon. Kravene er veiledende og kommunen kan stille høyere krav. Det foreligger ikke kunnskap om hvilken virkning lovendringen har hatt på rekrutteringen til barnehageassistentstillinger.

I 2017 innførte Helsedirektoratet nye krav til autorisasjon for helsepersonell med utdanning utenfor EU/EØS, hvor det oppstilles krav om B2 for å bli autorisert. Departementet er også kjent med at flere kommuner stiller særskilte språkkrav for ansettelse i barnehager, pleie- og omsorgsektoren og andre kommunale tjenesteområder. Oslo kommune stiller for eksempel krav om at barnehage- og skoleassistenter må ha fullført videregående opplæring og ha norskferdigheter på et nivå mellom B1 og B2. Kommunen stiller videre krav om at alle som skal ansettes i faste- eller deltidsstillinger som helsefagarbeider må ha nivå B2, mens alle sykepleiere og leger må ha nivå C1.

En god del norske virksomheter bruker engelsk som kommunikasjonsspråk, særlig i industrien. To av ti bedrifter i industrien i Norge har ifølge Språkrådet engelsk som offisielt arbeidsspråk. Norsk er likevel det mest brukte språket i norsk arbeidsliv, og et stort flertall av innvandrere til Norge har ikke engelsk som morsmål. Departementet er derfor av den oppfatning at gode norskferdigheter er en forutsetning for å få en varig tilknytning til arbeidslivet. På denne bakgrunn mener departementet at det veiledende minimumsnivået som hovedregel bør være B1 i alle delferdigheter. Dette tilsvarer det språklige målet i integreringsopplæringen i Finland, hvor målet for opplæringen er at innvandrere skal få fungerende, elementære språkferdigheter i finsk eller svensk og at deltagerne i gjennomsnitt oppnår ferdighetsnivå B1.

Flere høringsinstanser er av den oppfatning at forslaget om B1 som et minimumsnivå ikke tar hensyn til hva som må til for å tilegne seg et nytt språk som voksen. Noen høringsinstanser påpeker at forsking viser at det tar ett til tre år å lære norsk på et basisnivå, og fem til syv år for å lære et nytt språk på akademisk nivå. Departementet erkjenner at språkinnlæring er en krevende og langvarig prosess, og at hvilket norsknivå den enkelte deltager har forutsetninger for å oppnå vil variere, blant annet ut fra deltagerens utdanningsbakgrunn. Det er behov for å understreke at språkinnlæringen også er en prosess som vil fortsette etter avsluttet opplæring etter integreringsloven. Departementet viser imidlertid til at det er opp til kommunen å organisere opplæringen på en slik måte at deltageren kan nå sitt norskmål. Forslaget kan føre til endringer i hvordan opplæringen organiseres i kommunen og til økt bruk av digitale opplæringsverktøy.

Videre vil departementet fremheve at resultatene på avsluttende prøve i norsk viser at 87,7 prosent av deltagerne oppnådde A2 eller høyere på muntlig prøve i norsk i 2019. Resultatene har vært relativt stabile de siste årene. Den nasjonale målsetningen om at 90 prosent av deltagerne i opplæringen i norsk skal nå nivå A2 eller høyere på muntlig prøve i norsk, har med andre ord vært tilnærmet nådd de siste årene. Departementet ser at den nasjonale målsettingen, slik den har vært formulert til nå, har vært for lav og gir lite retning for opplæringen. Det er også bakgrunnen for at den nasjonale målsetningen for opplæringen i norsk er hevet fra 2020 og nå reflekterer forventninger om norskferdigheter på nivå B1. Den justerte nasjonale målsetningen for opplæringen og det foreslåtte veiledende minimumsnivået B1 i alle delferdigheter, skal angi ambisjonsnivået opplæringsstedene bør ha på vegne av deltagerne. Det skal også reflektere kravene som stilles i utdanning og arbeid og forventningen om bedre resultater i opplæringen. B1 som veiledende minimumsnivå for opplæringen er også i tråd med målene i den tidligere læreplanen i norsk og samfunnskunnskap fra 2005. Der var B1 muntlig formulert som et realistisk mål for samtlige deltagere.

Resultater fra andre nordiske land viser at det bør være mulig for flere deltagere å oppnå nivå B1 innenfor rammen av opplæringen. I Danmark oppnår, ifølge det danske integrationsbarometeret, 68 prosent av flyktninger og familiegjenforente minimum Danskprøve 1, som måler ferdigheter på nivå B1 muntlig og A2 skriftlig, innen fem år fra påbegynt danskutdannelse, se punkt 3.6.1. Danmark oppnår disse resultatene med et noe lavere timeomfang for opplæringen enn det gjennomsnittlige timeomfanget per deltager i Norge, jf. punkt 10.4.4.

Departementet vil på denne bakgrunn opprettholde forslaget om at det veiledende minimumsnivået bør være B1 i alle delferdigheter. Kravet må ses i sammenheng med innføringen av kompetansekrav for lærere og standardiserte elementer, som samlet sett vil bidra til å heve kvaliteten i opplæringen.

Forslaget innebærer at flere deltagere enn i dag må gå raskere gjennom opplæringen, noe som vil skape rom for at andre deltagere kan bruke lengre tid på å lære norsk. For deltagere med medbrakt høyere utdanning bør det iverksettes særskilte tiltak som sikrer et bedre tilpasset tilbud til denne gruppen. Departementet oppfordrer kommunene til å samarbeide om å utvikle et slikt tilbud, herunder vurdere samlokalisering av opplæringen for målgruppen og nettbaserte opplæringstilbud.

10.3.4.1 Differensierte veiledende minimumsnivåer

Departementet foreslo i høringsnotatet å fastsette veiledende minimumsnivåer for grupper av deltagere på grunnlag av utdanningsbakgrunn. Det er kommunen i samråd med deltageren som skal fastsette minimumsnivået for den enkelte. Minimumsnivået for den enkelte kan endres eller fravikes, se nedenfor.

En del høringsinstanser har problematisert bruken av utdanningsbakgrunn som eneste kriterium for fastsettelse av norskmål, og at dette også skal være bestemmende for opplæringens varighet, se punkt 10.4.3 under. Departementet viser til at det til nå har vært lite variasjon for ulike deltagere, både når det gjelder innhold og progresjon i opplæringen. Som følge av dette ser departementet behov for kriterier som er objektive og enkle å praktisere for kommunene. Utdanningsbakgrunn er et svært relevant kriterium når lovens ordninger handler om kvalifisering til utdanning og arbeid. For deltagere i introduksjonsprogram kartlegges utdanningsbakgrunn gjennom kompetansekartlegging og er dermed lett tilgjengelig for kommunen. Utdanningsbakgrunn gir klare indikasjoner på hvilke typer språkopplæring vedkommende har forutsetninger for å kunne nyttiggjøre seg av i opplæringen. Det vil for eksempel være lettere for personer som har skolegang fra før å tilpasse seg språkopplæring i Norge. Departementet mener at kriteriet utdanningsbakgrunn er enkelt å praktisere og dermed sikrer likebehandling, forutsigbarhet og etterprøvbarhet. Som det fremgår av drøftingene nedenfor, er det fortsatt rom for individuell tilpasning innenfor de enkelte gruppene, selv om handlingsrommet er mer begrenset enn etter introduksjonsloven.

Departementet vil foreslå at følgende veiledende minimumsnivåer fastsettes i forskrift:

  • Deltagere som ikke har fullført grunnskole fra før bør oppnå minimum nivå A2 i delprøvene i lytteforståelse, leseforståelse og skriftlig fremstilling og nivå B1 i delprøve i muntlig kommunikasjon.

  • Deltagere som har fullført grunnskole fra før bør oppnå minimum nivå B1 i delprøvene i lytteforståelse, leseforståelse og skriftlig fremstilling og i delprøve i muntlig kommunikasjon.

  • Deltagere som har minimum utdanning på videregående nivå fra før, bør minimum oppnå nivå B1 i delprøvene i lytteforståelse, leseforståelse og skriftlig fremstilling og B2 i delprøve i muntlig kommunikasjon.

Hva som skal være minimumsnivået for den enkelte skal fastsettes med utgangspunkt i de veiledende nivåene og skal utgjøre norskmålet til deltageren.

Sammenlignet med dagens veiledende sluttnivåer i læreplanen i norsk og samfunnskunnskap, vil nivåene bli hevet noe på bakgrunn av vurderingen over om at minimumsnivået som en hovedregel bør være B1.

De veiledende nivåene vil være differensiert på bakgrunn av hvilke forutsetninger den enkelte har for å lære seg norsk, med utgangspunkt i tidligere skolegang. Hvilke mål den enkelte har med opplæringen vil også påvirke norskmålet som settes. For eksempel kan det i gruppen uten fullført grunnskole fra før, ifølge Kompetanse Norge, vise seg å være enkelte deltagere med raskere progresjon enn antatt, som har mulighet til å nå eksempelvis nivå B1 i skriftlige ferdigheter innenfor tre år. Deltagere som har fullført minimum grunnskole bør etter departementets syn ha forutsetninger for å oppnå nivå B1 i både skriftlige og muntlige ferdigheter i løpet av opplæringen.

For personer som skal ha sin norskopplæring i videregående skole, vil departementet foreslå at minimumsnivået bør være å bestå faget norsk. Dette innebærer at den enkelte bør oppnå karakteren 2 eller bedre etter å ha gjennomført opplæring etter læreplaner etter opplæringsloven, se punkt 10.1.4.3 for detaljer. Departementet vil vurdere hvorvidt det bør settes et tilsvarende minimumsnivå for de som har sin norskopplæring i grunnskolen. Det bemerkes at fastsettelse av norskmål ikke gir deltagere som får sin norskopplæring i videregående opplæring en rett til å bestå faget, slik enkelte høringsinstanser har påpekt. Norskmålet gir heller ikke deltagere i norskopplæringen rett til opplæring inntil målet er nådd. Retten til opplæring gjelder til oppnådd norskmål, men ikke lenger enn henholdsvis tre år eller 18 måneder med tillegg av godkjente permisjoner, jf. punkt 10.4.4 under.

For deltagere i introduksjonsprogram må deltagerens norskmål ses i sammenheng med sluttmålet for introduksjonsprogrammet, jf. § 13. Deltagere som skal over til høyere utdanning bør ha B2 som veiledende minimumsnivå for alle delferdigheter. Tilsvarende gjelder for deltagere som skal inn i yrker hvor B2 kreves.

Norskmålet settes med utgangpunkt i de differensierte veiledende nivåene over, men skal justeres opp underveis dersom deltageren viser seg å ha en raskere progresjon enn antatt.

Den enkeltes norskmål vil fremgå av norskplanen, jf. punkt 10.6.4, eller av integreringsplanen for deltagere som går i introduksjonsprogram, jf. punkt 8.7.4.1. For deltagere i introduksjonsprogram som avslutter programmet og ikke har nådd sitt norskmål, vil opplæringen i norsk og samfunnskunnskap fortsette og det skal utarbeides en egen norskplan. Når deltageren når sitt norskmål, vil deltageren ikke lenger ha plikt til å delta i opplæring og kommunen vil ikke lenger ha plikt til å sørge for ytterligere opplæring. Deltagerens plikt til å nå sitt norskmål opphører innen enten tre år eller 18 måneder med tillegg av godkjente permisjoner, jf. punkt 10.4.4, samtidig med at deltagerens og kommunens øvrige plikter opphører.

For deltagere som kun har plikt til opplæring etter § 28 andre ledd, foreslår departementet at vedkommende må oppnå et minimumsnivå i norsk, men at denne plikten opphører ved gjennomførte 300 timer opplæring. Det vil si at det øvre timetallet for denne gruppen videreføres. Begrunnelsen for at timetallet videreføres for denne gruppen, er at disse må betale for opplæringen selv, og departementet vurderer at det vil være urimelig å kreve at denne gruppen skal betale for opplæring utover 300 timer.

10.3.4.2 Tilfeller hvor de veiledende minimumsnivåene kan fravikes

Departementet opprettholder forslaget om at norskmålet, som kommunen har fastsatt i samråd med deltageren, i enkelte tilfeller kan endres eller fravikes. De veiledende nivåene skal være det klare utgangspunktet, men terskelen for å sette et mål som er høyere enn det som følger av de veiledende minimumsnivåene, skal være lav. Terskelen for å sette et lavere mål skal derimot være høy.

Alle deltagere i opplæring i norsk og samfunnskunnskap skal starte opplæringen med et mål om å oppnå språknivået som følger av de veiledende nivåene, eventuelt et høyere mål. Ved høyere progresjon enn forventet må kommunen påse at opplæringen ikke avsluttes på et for lavt norsknivå.

Vurderingen av om nivået i en delferdighet skal settes ned, skal være streng, og målet bør ikke settes ned før det har gått noe tid. Hvorvidt deltagerens norskmål skal justeres beror på en konkret helhetsvurdering, hvor sentrale momenter er deltagerens progresjon og motivasjon til å lære over en lengre periode. Høyt udokumentert fravær og at deltageren ikke legger ned den nødvendige innsatsen for å nå sine mål, er eksempler på momenter som kan inngå i denne vurderingen. Det er først når deltagerens progresjon tilsier at vedkommendes norskmål er urealistisk at målet bør justeres ned.

Også andre momenter kan være relevante, for eksempel endret livssituasjon, som gjør at det blir en urimelig byrde for deltageren å oppnå målet. Vurderingen må ta utgangspunkt i at opplæringen skal tilpasses den enkelte, og at det først er når det foreligger forhold som det ikke kan tilpasses for, at deltagerens norskmål kan settes ned. Det må vurderes konkret om det å sette ned norskmålet kan få negative konsekvenser for fremtiden til den enkelte, og om dette veier tyngre enn den antatte byrden det vil være for vedkommende å oppnå norskmålet.

Endringer av deltagerens norskmål skal tas inn i norskplanen og i integreringsplanen for deltagere i introduksjonsprogram. Endring av deltagerens norskmål vil være en vesentlig endring av innholdet i norskplanen og utgjøre et enkeltvedtak som kan påklages, jf. punkt 10.6.4.

10.4 Varighet og omfang av opplæring i norsk

10.4.1 Gjeldende rett

Det følger av introduksjonsloven § 17 fjerde ledd at rett til deltagelse i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap gjelder i tre år, og i fem år for deltagere som har behov for ytterligere opplæring, jf. § 18 andre ledd. Kommunen skal tilby opplæring i fem år, som hovedregel fra det tidspunktet den enkelte utlending har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven.

Retten inntrer på forskjellige tidspunkter ettersom hvilken oppholdstillatelse deltageren har. Rett eller plikt til deltagelse etter § 17 første ledd bokstav a og d og andre ledd, inntrer ved innvilgelse av førstegangs oppholdstillatelse. For personer som fikk slik tillatelse før innreise til Norge, inntrer retten og/eller plikten fra vedkommendes ankomst til Norge.

For personer som omfattes av § 17 første ledd bokstav b (kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjoner), inntrer rett og plikt til deltagelse fra vedkommende er bosatt i kommunen etter avtale, se punkt 4.1. For personer som omfattes av § 17 første ledd bokstav c, inntrer rett og plikt til deltagelse fra førstegangs fornyelse av oppholdstillatelsen. I særlige tilfeller kan rett og plikt til deltagelse inntre fra det tidspunktet krav om opplæring settes frem.

Omfanget av opplæringen er i dag angitt til henholdsvis 600 timer for de som har rett og plikt og 300 timer for de som kun har plikt. Timene fordeler seg på henholdsvis 550 timer norsk og 50 timer samfunnskunnskap og 250 timer norsk og 50 timer samfunnskunnskap.

Retten til gratis opplæring (600 timer) opphører etter tre år, og ytterligere opplæring (inntil 2 400 timer) må være gjennomført innen fem år. Rammene på tre og fem år utvides ikke med tillegg av godkjente permisjoner.

10.4.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo at deltagerens og kommunens forpliktelse til å delta i eller tilby opplæring i norsk er oppfylt når deltageren når sitt norskmål.

Departementet foreslo at kommunens plikt og deltagerens forpliktelser under alle omstendigheter opphører senest etter tre år med tillegg av godkjent permisjon. For deltagere som minimum har gjennomført videregående opplæring fra før, ble det foreslått at opplæringen opphører etter 18 måneder med tillegg av godkjent permisjon. Departementet foreslo å videreføre dagens timeangivelse på 300 timer for deltagere som kun har plikt til å delta i opplæring.

Videre foreslo departementet at retten til gratis opplæring løper fra innvilgelse av oppholdstillatelsen.

10.4.3 Høringsinstansenes syn

I underkant av 30 høringsinstanser har uttalt seg isolert om forslaget om varighet og omfang for opplæringen, slik forslaget fremgikk av høringsnotatet. Mange instanser har også uttalt seg om varighet og omfang for opplæringen under spørsmålet om krav til opplæringen i norsk, jf. punkt 10.3.3.

Flertallet støtter ikke forslaget om at kommunens plikt og deltagerens forpliktelser under alle omstendigheter opphører senest etter tre år eller etter 18 måneder for deltagere som minimum har utdanning på videregående nivå fra før. Dette gjelder blant annet Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir), Askøy kommune, Kompetanse Norge, Lier kommune, Oslo voksenopplæring, Stord kommune, Trøndelag fylkeskommune, Viken fylkeskommune og Ålesund voksenopplæring. Lier kommune mener at dersom det er nivå og ikke antall timer som skal gi rammer for opplæringen, må begrensningen på tre år fjernes. Trøndelag fylkeskommune etterspør en mer fleksibel ramme, slik at deltagerne kan få mulighet til å nå norskmålet. AVdir understreker at det er en risiko for at forslagene om differensierte minimumsnivåer ikke vil ha ønsket effekt, ettersom det foreslås at kommunenes forpliktelser opphører etter henholdsvis tre år eller 18 måneder. Viken fylkeskommune skriver:

Viken fylkeskommune er kritiske til at retten og plikten til å oppnå et språknivå utgår etter langt kortere tid enn det språkforskningen viser at er nødvendig.

Flere høringsinstanser er særlig skeptiske til at opplæringen for de med minimum fullført videregående opplæring skal ha en ytre ramme på 18 måneder, eksempelvis, Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf), Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Kristiansand kommune, Skolelederforbundet, Sør-Varanger kommune og Trøndelag fylkeskommune. Kristiansand kommune uttaler:

Det er tidligere kommentert at det er store ulikheter på nivået på utenlandsk utdanning, så å sette maksimaltid i programmet på 18 måneder for deltaker med minst videregående utdanning og forvente at de skal nå de nasjonale målene på B2 både muntlig og skriftlig, vil bli en krevende eller nærmest en umulig øvelse.

Bodø kommune vurderer det som utfordrende at deltagere som har minimum videregående opplæring bare skal ha rett og plikt til opplæring i 18 måneder, og mener varighet på opplæring må være en individuell vurdering. Bærum kommune uttaler:

Opplæringen for deltakere som minimum har fullført videregående opplæring skal i henhold til høringsnotatet oppnå B2 muntlig og B1 skriftlig, maksimalt i løpet av 18 måneder. Bærum kommune erfarer at svært mange bruker mer enn 18 måneder på å nå B1 skriftlig. Videre erfares det at personer med akademisk utdanning og skolelært engelsk (spor 3) minimum bruker 18 måneder for å oppnå B2. De som klarer dette er personer som legger inn betydelig egeninnsats gjennom hele perioden.

Flere instanser er også skeptiske til definisjonen av fullført videregående opplæring som ligger til grunn for forslaget. Tilsvarende motforestillinger er også fremsatt i forbindelse med forslaget til sluttmål og varighet for introduksjonsprogrammet, se punkt 8.5.3. Kompetanse Norge mener at disse deltagerne bør sikres rett til tilstrekkelig norskopplæring på lik linje med deltagere som får rett til norskopplæring inntil tre år, da de mener det kun vil være en liten andel som har mulighet til å lære seg norsk med rask progresjon. Bærum kommune uttrykker bekymring for at flere deltagere som heretter skal tilbys 18 måneders opplæring skal ende opp med ukvalifiserte jobber.

Flere instanser problematiserer dessuten konsekvensen av forslaget om at deltagere med minimum videregående opplæring fra før kun skal ha program og tilhørende stønad i inntil seks måneder, og den betydning det vil ha for norskopplæringen. Dette gjelder blant annet Faggruppe for migrasjon og transnasjonalitet ved OsloMet, Høyskolen i Innlandet, Kompetanse Norge og NAV Luster Flyktningteneste og vaksenopplæring. Faggruppe for migrasjon og transnasjonalitet ved OsloMet skriver:

Vår bekymring her dreier seg om hvordan det er tenkt at flyktninger som følger norskopplæring skal forsørge seg etter det forkortede introduksjonsprogrammet. Verken dagpenger eller sosialhjelp er egnet til å støtte under kvalifiserende studier i norsk som denne gruppa kommer til å trenge.

Kompetanse Norge uttaler:

Det vil være vanskelig å ta ut retten om norskopplæring ut over 6 måneder ved siden av fulltidsjobb, fordi det krever stor arbeidsinnsats å lære seg et nytt språk opp til nivå B2. Samtidig er det få kommuner som har tilpasset tilbud om norskopplæring på for eksempel kveldstid eller helg.

Lillestrøm kommune mener at forslaget vil føre til at kommunen må endre organiseringen av opplæring i norsk og samfunnskunnskap for å kunne tilby forsvarlig opplæring over en mer konsentrert tidsperiode, og mener dette på kort sikt vil gi en merutgift for kommunen.

Noen høringsinstanser ser ut til å ha tolket forslaget om en ytre ramme på 18 måneder for gruppen med minimum fullført videregående opplæring fra før, dithen at også norskopplæring skal skje innenfor rammen av den foreslåtte programtiden på seks måneder for denne gruppen.

Flere høringsinstanser har uttalt seg om forslaget til at godkjente permisjoner foreslås lagt til den ytre rammen for rett og plikt til opplæring på tre år, og samtlige er positive til forslaget. Dette gjelder blant annet AVdir, Bergen kommune, IMDi, MiRA-Senteret, Sogndal kommune og Troms fylkeskommune. MiRA-Senteret uttaler:

MiRA-Senteret er svært glad for å se at regjerningen nå foreslår at fristen for rett til norskopplæring forskyves ved fødselspermisjon. Vi støtter argumentasjonen til Likestillings og diskrimineringsombudet om at nåværende regler rammer kvinner særlig hardt, da perioden kvinner vanligvis tar lengre fødselspermisjon enn menn, og at de dermed får redusert tid til å gjennomføre opplæringen. Da vi vet at mange minoritetskvinner også strever med å få jobb, er det spesielt viktig at de ikke får dårligere betingelser enn menn til å gjennomføre opplæring i norsk og samfunnsfag.

Enkelte høringsinstanser stiller spørsmål til konsekvenser av å ikke nå sitt norskmål innen den ytre rammen på henholdsvis tre år og 18 måneder. Dette gjelder blant annet Fredrikstad kommune, Indre Fosen voksenopplæring og innvandringstjeneste, Kompetanse Norge og Oslo voksenopplæring.Kompetanse Norge skriver:

Kompetanse Norge kan ikke se at det er omtalt noe sted i forslaget hvordan det er tenkt løst dersom deltakeren ikke oppnår nivået på norskprøven som han/hun har som norskmål. Slik vi forstår forslaget fra departementet har deltakeren i et slikt tilfelle fortsatt rett til gratis norskopplæring inntil vedkommende når sitt norskmål, innenfor de ytre rammene på 18 måneder eller 3 år. Det må komme tydelig frem av forslaget hvorvidt deltakeren har rett på mer enn én gratis prøve eller delprøve dersom deltageren ikke når sitt norskmål på avsluttende prøve i norsk.

Kompetanse Norge mener det må stilles tydelige krav til vertskommuner for mottak når det gjelder tilbud, omfang og kvalitet på opplæring i norsk til deltagere med rett og plikt, gitt at varigheten på opplæringen for noen grupper vil være kortere enn i dag.

Bergen kommune og Kompetanse Norge etterspør en tydeliggjøring av hvor mange timer deltageren minimum skal få tilbud om per uke.

Noen høringsinstanser har uttalt seg spesifikt om departementets forslag om å videreføre dagens timeangivelse på 300 timer for deltagere som kun har plikt til å delta i opplæring, og samtlige støtter forslaget.

10.4.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at deltagerens, kommunens og fylkeskommunens forpliktelse til å delta i eller tilby opplæring i norsk er oppfylt når deltageren når sitt norskmål, se forslag til § 32. Norskmålet er satt ut i fra det som er tilstrekkelig nivå i norsk til å komme i utdanning eller få varig tilknytning til arbeidslivet for den enkelte, og innebærer at forpliktelsene er oppfylt når norskmålet er nådd. For fylkeskommunen innebærer dette at forpliktelsen etter integreringsloven opphører når norskmålet nås, mens forpliktelsene etter opplæringsloven fortsatt kan bestå.

Departementet foreslår at forpliktelsene etter integreringsloven under alle omstendigheter opphører senest etter tre år eller etter 18 måneder for deltagere med minimum utdanning på videregående nivå fra før. Når det gjelder gruppen med rett og plikt til norskopplæring i 18 måneder bemerker departementet at ordlyden er justert sammenlignet med forslaget som var på høring. I høringsnotatet ble gruppen med rett og plikt til norskopplæring i inntil 18 måneder avgrenset noe annerledes enn gruppen med introduksjonsprogram på mellom tre og seks måneder. Departementet vil bemerke at dette beror på en feil, og at det ikke har vært meningen å operere med ulik begrepsbruk. Ordlyden er nå justert, slik at begrepsbruken er lik i de to bestemmelsene.

Enkelte høringsinstanser er negative til at dagens behovsprøvde frist på fem år, som i dag følger av introduksjonsloven § 18 andre ledd siste punktum, ikke videreføres.

Etter dagens regelverk gjelder rett til deltagelse i 600 timer gratis opplæring i norsk og samfunnskunnskap i tre år, og i fem år for deltagere som har behov for ytterligere opplæring. Tall fra IMDi for perioden våren 2014 til og med 30. juni 2018 viser at gjennomsnittlig antall timer i norskopplæring, for alle deltagere i den aktuelle perioden, er om lag 1 100 timer. Kommunene bruker i snitt mer enn minimumsgrensen på 600 timer, men samtidig tilbys spor 1- deltagere (lite eller ingen skolebakgrunn) langt mindre enn maksimumsgrensen på til sammen 3 000 timer. Tallene fra IMDi viser at de i snitt får 1479 timer, mens spor 2 deltagere (noe skolebakgrunn) i snitt får 1110 timer. Spor 3 deltagere (god allmennutdanning) får i underkant av 850 timer, mens de som ikke er registrert på spor får i overkant av 850 timers opplæring.

På bakgrunn av disse tallene deler ikke departementet høringsinstansenes bekymring om at forslaget vil innebære en innskjerping fra i dag for deltagere med kun grunnskole eller lite/ingen utdanning.

Det at godkjente permisjoner foreslås lagt til den ytre rammen på tre år, se under, innebærer at en stor andel av deltagerne i denne gruppen vil ha tilnærmet like lang tid som i dag på å nå sitt norskmål. I tillegg mener departementet at utvikling av et opplæringstilbud som er individuelt tilpasset og som har tilstrekkelig intensitet, vil legge til rette for at deltagerne i gruppen med lite eller ingen utdanning kan nå sitt norskmål innen fristen.

Mange høringsinstanser er også skeptiske til forslaget om at rett og plikt til norskopplæring opphører etter 18 måneder for deltagere med minimum utdanning på videregående nivå fra før. Bakgrunnen for dette forslaget er at denne gruppen skal ut i arbeid eller høyere utdanning raskt og vil både ha behov for og forutsetninger for å lære seg norsk raskt.

I høringen var flere instanser skeptiske til hvilken innvirkning foreslått varighet for introduksjonsprogram og tilhørende stønad for deltagere med minimum videregående opplæring fra før kunne ha på norskopplæringen. Som det fremgår av punkt 8.5.4.3 over, foreslår departementet at introduksjonsprogramtiden for denne gruppen kan forlenges med seks måneder, hvis det er realistisk at deltageren kan oppnå sitt sluttmål med en forlengelse. Dette innebærer at deltagere i denne gruppen kan motta introduksjonsstønad i inntil 12 måneder dersom programtiden forlenges.

Videre har departementet sett behov for å tydeliggjøre definisjonen av minimum utdanning på videregående nivå fra før. I punkt 8.5.4.3 presiseres det at det med dette menes utdanning som kan gi generell studiekompetanse i Norge ifølge GSU-listen (Generell studiekompetanse for utenlandske søkere).

De deltagerne som nå inngår i gruppen med minimum utdanning på videregående nivå fra før bør, med et tilpasset og fleksibelt norskopplæringstilbud, ha mulighet til å oppnå sitt norskmål innen 18 måneder. Departementet påpeker at det er viktig å se utvikling av fleksible tilbud og digitalisering i sammenheng, for eksempel i form av opplæring på kveld og i helger ved hjelp av nettbaserte ressurser. På dette grunnlag opprettholdes forslaget om at opplæringen opphører etter 18 måneder for deltagere med minimum utdanning på videregående nivå fra før, se forslag til § 32 første ledd andre punktum.

Departementet foreslår som nevnt at den ytre rammen for opplæringen kan utvides med godkjente permisjoner. Dette er en endring sammenlignet med gjeldende rett. Forslaget har fått bred støtte i høringen. Bakgrunnen for forslaget er Likestillings- og diskrimineringsombudets behandling av sak 12/2423 hvor ombudet tok stilling til om dagens absolutte frister for å gjennomføre norskopplæring innen tre og fem år er kjønnsdiskriminerende. Ombudet mente at introduksjonsloven § 18 andre ledd hadde en kjønnsskjev effekt da vesentlig flere kvinner enn menn tok lengre foreldrepermisjon og risikerte å ikke fullføre norskopplæringen innen fem år. Forskjellsbehandlingen hadde heller ikke saklig formål ettersom en absolutt frist som ikke tok høyde for kvinners fravær på grunn av fødsels- og foreldrepermisjon kunne bidra til å svekke minoritetskvinners tilgang til arbeidsmarkedet. Det ble vist til at både FNs kvinnekomité og FNs rasediskrimineringskomité har uttrykt bekymring for minoritetskvinners tilgang til arbeidsmarkedet og frafall fra introduksjonsprogrammet. Departementet ser at dagens ordning kan virke diskriminerende, spesielt overfor kvinner i fødselspermisjon.

Departementet foreslår derfor å endre den absolutte fristen for å gjennomføre opplæring i norsk og samfunnskunnskap, slik at godkjent permisjon blir lagt til.

Forslaget om å utvide opplæringens varighet med godkjente permisjoner innebærer at regelverket for opplæring i norsk og samfunnskunnskap blir likt med regelverket for introduksjonsprogrammet.

Videre opprettholder departementet forslaget om at retten til gratis opplæring løper fra innvilgelse av oppholdstillatelsen som nevnt i § 28 første ledd, jf. punkt 10.1.4.2. Etter dagens regelverk gjelder retten til deltagelse i gratis norskopplæring som hovedregel fra tidspunktet for innvilgelse av førstegangs oppholdstillatelse i Norge, selv om førstegangstillatelsen ikke ga rett til opplæring. Dette fører til at en person som endrer oppholdstillatelse får kortere frist for gjennomføring av gratis opplæring enn den som får rett og plikt til deltagelse med en gang. Denne situasjonen vil ikke oppstå med den foreslåtte endringen.

Deltagere med rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil ha rett til å nå et minimumsnivå i norsk, jf. forslag til § 32, oppad begrenset til tre år. Kompetanse Norge har gitt innspill om at det bør stilles krav overfor vertskommuner for asylmottak når det gjelder tilbud, omfang og kvalitet på opplæring i norsk for beboere i mottak med rett og plikt til opplæring etter innvilget oppholdstillatelse, for å motvirke lang ventetid. Departementet vurderer at det ikke er hensiktsmessig å sette særskilte krav til vertskommunen, da retten til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for beboere i mottak som har fått innvilget oppholdstillatelse er den samme som for øvrige deltagere som er bosatt i en kommune. Vertskommuner for mottak får altså de samme pliktene som bosettingskommunen når det gjelder opplæring i norsk og samfunnskunnskap for personer i målgruppen etter lovens kapittel 6.

En del av høringsinstansene har etterlyst en omtale av hvilke konsekvenser det får for den enkelte å ikke nå sitt norskmål innenfor den foreslåtte ytre rammen for norskopplæringen. Departementet foreslår ingen sanksjoner hvis norskmålet ikke nås innen fristen. Å ikke bestå norskprøve eller unnlatelse av å gå opp til prøve medfører ingen sanksjoner etter gjeldende rett og departementet foreslår heller ingen endringer på dette punkt. Å nå norskmålet og bestå prøve er imidlertid viktig for den enkelte av andre grunner, se punkt 10.3.4. over.

Kommunen og fylkekommunen skal sørge for opplæring slik at deltageren realistisk kan oppnå minimumsnivået i norsk. Omfanget av opplæringen i kommunen skal fremgå av deltagerens norskplan, se punkt 10.6.4 nedenfor. Det vil dermed være opp til kommunen å eventuelt tydeliggjøre hvor mange timer deltageren minimum skal få tilbud om per uke. Kommunens plikt til å gi tilbud om norskopplæring gjelder under forutsetning av at den enkelte deltar aktivt i opplæringen. Kommunen kan ellers stanse norskopplæringen, se punkt 10.8.4.

Departementet foreslår å videreføre dagens timeangivelse på 300 timer for deltagere som kun har plikt til å delta i opplæring, se forslag til § 32 andre ledd. Det foreslås likevel at plikten opphører når deltageren oppnår nivå B1 på alle delferdigheter, se punkt 10.3.4 ovenfor. Etter dette vil plikten enten opphøre ved oppnådd nivå B1 på alle delferdigheter eller ved 300 gjennomførte timer opplæring. Høringsinstansene som har uttalt seg om dette gir sin støtte til forslaget.

10.5 Krav til opplæring i samfunnskunnskap

10.5.1 Gjeldende rett

Deltagere i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap skal ha 50 timer samfunnskunnskap på et språk deltageren forstår.

Opplæringen i samfunnskunnskap, skal beskrive og forklare viktige trekk ved det norske samfunnet. Opplæringen skal gi deltageren informasjon om rettigheter, plikter, muligheter og formidle kjennskap til sentrale verdier. Opplæringen i samfunnskunnskap bør starte så tidlig som mulig, slik at innvandrere raskt etter ankomst til Norge får kunnskap om det norske samfunnet. At opplæringen skal gis på et språk innvandreren forstår, innebærer ikke nødvendigvis at opplæringen skal være på morsmålet.

Det nærmere innholdet i opplæringen er regulert i læreplanen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere.

10.5.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å videreføre dagens ordning med opplæring i samfunnskunnskap, men ga uttrykk for at det vurderes å gjøre endringer i opplæringen.

Departementet ba om høringsinstansenes innspill på om opplæringen og prøven i samfunnskunnskap bør gjennomføres innen en gitt frist, for eksempel innen seks måneder etter oppstart av kvalifisering.

10.5.3 Høringsinstansenes syn

I underkant av 70 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om videreføring av dagens ordning med opplæring i samfunnskunnskap og gitt innspill om hvorvidt opplæringen bør gjennomføres innen en gitt frist. Fem høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å videreføre dagens ordning med opplæring i samfunnskunnskap, og alle uttrykker at de er positive til å videreføre dagens ordning med opplæring. Dette gjelder Askøy kommune, Bærum kommune, Hå kommune, Kompetanse Norge og Kontaktutvalet for innvandrarar og flyktningar i Stord kommune. Kontaktutvalet for innvandrarar og flyktningar i Stord kommune påpeker at det er viktig å sikre at deltagere tidlig får kunnskap om det norske samfunn. Kompetanse Norge uttaler:

Kompetanse Norge støtter forslaget om en videreføring av dagens ordning med opplæring i samfunnskunnskap, og er positive til at det vurderes endringer i opplæringen i forbindelse med utviklingen av standardiserte elementer.

Det er primært departementets ønske om innspill til å sette en frist for gjennomføring av opplæringen og prøve, høringsinstansene har uttalt seg om. Enkelte instanser støtter forslaget om en frist på seks måneder for gjennomføring av opplæring og prøve. Dette gjelder Nye Ålesund kommune, Sola kommune og Tromsø kommune. Tromsø kommune uttrykker seg slik:

Tromsø kommune støtter i utgangspunktet forslaget om en frist til å gjennomføre samfunnskunnskapsprøven innen seks måneder. Det vil imidlertid være enkelte språkgrupper hvor det er meget få deltakere, samt få morsmålsstøtter/tolker, hvor det vil bli både ressurs- og kostnadskrevende å gjennomføre. Videre er det foreslått å endre/sette ned antall prøvesteder, noe som også kan påvirke muligheten til å gjennomføre prøven innen foreslått frist. Dersom Tromsø skulle være ett av de nasjonale prøvestedene, vil dette ikke være en problemstilling.

Flertallet av høringsinstansene er negative til at det settes en frist for å gjennomføre opplæring og prøve i samfunnskunnskap, blant annet Bærum kommune, Drammen kommune, Innvandrertjenesten i Oppdal kommune, Karmøy voksenopplæringssenter, Kommunesektorens organisasjon (KS), Melhus kommune og NAV Luster Flyktningteneste og vaksenopplæring. NAV Luster Flyktningteneste og vaksenopplæring skriver at det vil skape store utfordringer for distriktskommunene på bakgrunn av at opplæringen skal være på et språk som deltageren forstår, fordi det ikke er høy tilgang på kvalifiserte språkhjelpere, og kjøp av slike kurs eksternt har høye kostnader. Drammen kommune advarer sterkt mot en annen frist enn «innen 3 år etter første oppholdstillatelse, som gir status rett og plikt eller plikt», da dette vil resultere i enten ekstremt dårlig og dyrt tilbud eller manglende tilbud. Kommunen påpeker at det ikke er forsvarlig hverken pedagogisk eller kostnadsmessig å starte kurs med en eller to deltagere, noe som vil være nødvendig ved forkortet frist.

KS uttaler:

Sammen med de andre reglene som er foreslått, som eksempelvis tidlig kvalifisering og nye obligatoriske emner i introduksjonsprogrammet, vil en slik regel [frist for gjennomføring av opplæring] ytterligere bidra til å redusere kommunenes handlingsrom og mulighet til å organisere tjenesten på en hensiktsmessig måte innenfor egne rammer.

Melhus kommune og Innvandrertjenesten i Oppdal kommune mener at dette bør vurderes individuelt og at det bør være frihet for den enkelte kommune å legge opp dette slik det passer. Melhus kommune synes formuleringen «så snart som mulig» i dagens lov er bedre, mens Innvandrertjenesten i Oppdal kommune foreslår at det kan være en frist for å komme i gang med opplæring i samfunnskunnskap.

Flere høringsinstanser er positive til at opplæringen bør komme tidlig, men er imot at det settes en frist. Begrunnelsen er blant annet at det er lite fleksibelt og at det kan være utfordrende å samle nok deltagere og lærere i en språkgruppe før kurset må holdes. Høringsinstansene trekker også frem at deltagerne får større utbytte av opplæringen etter å ha bodd i landet i noen måneder. Blant annet mener Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) at det bør gis en anbefaling om å gi opplæringen tidlig, men ikke at dette blir et krav. Noen høringsinstanser er positive til at det settes en frist for når opplæring og prøve i samfunnskunnskap skal gjennomføres, men at fristen ikke bør være kortere enn ett år blant annet grunnet praktiske gjennomføringshensyn. Dette gjelder Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf), Flyktningtjenesten og voksenopplæringen i Levanger kommune, Folkeuniversitetet Asker Norsk, Kvinesdal kommune, Nordre land kommune, Sola kommune og Tønsberg Læringssenter.ffkf uttaler:

ffkf støtter ikke forslaget til en frist på seks måneder for gjennomføring av opplæring og prøve i samfunnskunnskap. (…) Dersom det skal settes en frist for gjennomføring, bør ikke denne være kortere enn 1 år. Det kan likevel fortsatt anmodes om at opplæringen skal starte så tidlig som mulig. Enkelte av våre medlemskommuner har forøvrig stilt spørsmål ved om det medfølger sanksjoner, overfor deltager eller kommunen, dersom prøven ikke gjennomføres innen frist.

10.5.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre ordningen med opplæring i samfunnskunnskap, se forslag til § 33, men har foretatt enkelte justeringer med utgangspunkt i rapporten Undersøkelse av informasjons- og opplæringstilbud for nyankomne innvandrere (Proba-rapport nr. 2019-15), utarbeidet på oppdrag for Kompetanse Norge.

Proba-rapport 2009-15 viser at det er høy grad av tematisk overlapp mellom opplæring i norsk kultur og norske verdier i mottak og opplæring i samfunnskunnskap. Videre viser den at opplæringen i norsk kultur og norske verdier oppfattes som organisatorisk utfordrende på grunn av manglende tilgang til tospråklige lærere, og fordi deltagergruppen endrer seg raskt. Departementet foreslår derfor at opplæringen i norsk kultur og norske verdier innlemmes i læreplanen i samfunnskunnskap etter integreringsloven. Departementet vil utrede hva som skal være det eksakte timeomfanget for opplæringen. Utredningen vil gjøres i forbindelse med revisjon av læreplanen etter integreringsloven. Departementet foreslår at det nye faget gis navnet samfunnskunnskap.

Utviklingen av den nye opplæringen i samfunnskunnskap vil innebære at opplæringen i norsk kultur og norske verdier opphører som eget tilbud når revidert læreplan implementeres august 2021. Det eksisterende kursmateriellet som er utarbeidet til opplæringen i norsk kultur og norske verdier vil kunne tilpasses og benyttes inn i den nye opplæringen.

Departementet foreslår at målgruppen for den nye opplæringen i samfunnskunnskap både skal være de som omfattes av rett og plikt til deltagelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og de som omfattes av plikt til deltagelse i opplæring for asylsøkere i mottak, se punktene 10.1.4 og 7.1.4.

Departementet foreslår at denne opplæringen deles inn i avsluttende moduler. På denne måten kan opplæringen begynne i mottak og fortsette etter bosetting i en kommune. Departementet vil utrede hvilket omfang opplæringen skal ha, og hvilke moduler som skal være obligatorisk for hvem. Omfanget av opplæringen vil bli regulert i forskrift.

Departementet vurderer ikke at det er behov for justering når det gjelder forholdet mellom kulturorienteringsprogrammet, UDIs informasjonsprogram og opplæring i samfunnskunnskap og opplæring i norsk kultur og norske verdier.

Når det gjelder spørsmålet om opplæringen og prøven i samfunnskunnskap bør gjennomføres innen en gitt frist, ser departementet at en kort frist kan gjøre gjennomføring av opplæringen lite fleksibel og at det kan være utfordrende å samle nok deltagere og lærere i en språkgruppe før kurset må holdes. Departementet har også merket seg at flere høringsinstanser er positive til en frist så fremt den ikke blir satt for tidlig. På bakgrunn av Proba-rapport 2019-15 har Kompetanse Norge foretatt en ny vurdering av spørsmålet om frist for gjennomføring av opplæringen i samfunnskunnskap, og anbefaler at fristen settes til ett år.

Departementet erkjenner at en frist for gjennomføring av opplæring kan gi kommunen noen utfordringer, men departementet er likevel av den oppfatning at frist for gjennomføring av opplæringen vil være den beste måten å sørge for at opplæringen i samfunnskunnskap kommer tidlig i kvalifiseringsløpet. Departementet foreslår derfor at det settes en frist for gjennomføring av opplæring i samfunnskunnskap på ett år fra tidspunktet man omfattes av rett og plikt til opplæring i samfunnskunnskap. Enkelte høringsinstanser er opptatt av eventuelle konsekvenser av å oversitte denne fristen. Departementet bemerker at hvorvidt fristen overholdes eller ikke kan bli et tilsynstema.

Fylkeskommunen vil i hovedsak følge læreplaner etter opplæringsloven for deltagere som går fulltid i videregående opplæring. Det kan også variere mellom ulike utdanningsprogram på hvilket år samfunnskunnskap inngår. På dette grunnlaget foreslår departementet at kravene som er foreslått i § 33 første ledd ikke gjelder når fylkeskommunen har ansvar for opplæringen etter § 30 andre ledd, se forslag til § 33 andre ledd.

10.6 Norskplan

10.6.1 Gjeldende rett

Det følger av introduksjonsloven § 19 at det skal utarbeides en individuell plan for deltagere i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. Den individuelle planen skal utarbeides etter de samme prinsippene som den individuelle planen for deltagere i introduksjonsprogrammet, jf. § 6.

Det følger av § 6 sjette ledd at de individuelle planene for deltagelse i henholdsvis introduksjonsprogrammet og opplæringen i norsk og samfunnskunnskap skal ses i sammenheng.

Det fremgår ikke av §§ 6 eller 19 når den individuelle planen skal utarbeides. Det følger imidlertid av § 18 at kommunen skal sørge for tilbud om opplæring i norsk og samfunnskunnskap så snart som mulig og innen tre måneder etter folkeregistrering i kommunen eller at krav om deltagelse blir fremsatt. Den individuelle planen er en forutsetning for at kommunen kan legge opp et opplæringsløp.

10.6.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å videreføre dagens krav om at det skal utarbeides en individuell plan for deltagere i norsk og samfunnskunnskap og at den individuelle planen for norsk og samfunnskunnskap utarbeides og vurderes etter de samme kriteriene som den individuelle planen i introduksjonsprogrammet.

Det ble videre foreslått at det skal utarbeides en samlet individuell plan for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap og deltagelse i introduksjonsprogrammet for deltagere som deltar i introduksjonsprogrammet.

For deltagere som bare deltar i norsk og samfunnskunnskap ble det foreslått at deltagerne skal ha en plan i norsk og samfunnskunnskap som minst inneholder deltagerens norskmål, og en angivelse av omfanget av opplæringen i norsk og samfunnskunnskap som deltageren skal gjennomføre og kommunen skal tilby for at deltageren kan nå sitt norskmål. Planen skal også angi deltagerens klagemuligheter.

Departementet foreslo ikke at kravet om å utarbeide individuell plan for deltagere i norskopplæringen skal gjelde der fylkeskommunen har ansvar for opplæringen. Kommunen og deltageren skal likevel utarbeide en individuell plan for introduksjonsprogram hvor det fremgår at deltageren går i videregående opplæring, men trenger ikke en individuell plan som angir omfanget av norskopplæring.

Departementet foreslo også å videreføre dagens krav om at planen skal utarbeides i samarbeid med deltageren på bakgrunn av en kartlegging av vedkommendes opplæringsbehov og av hvilke elementer vedkommende kan nyttiggjøre seg for å nå sitt norskmål. Planen skal bygge videre på elementer som vedkommende har gjennomført før bosetting i kommunen. Planen skal angi omfanget av opplæringen. Dette vil si at den individuelle planen skal inneholde en timeplan.

I høringsnotatet ble det bedt om innspill til om individuell plan bør endre navn.

10.6.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser uttalte seg kun om individuell plan for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Se punkt 8.7.3 for høringsinstansenes syn på individuell plan i introduksjonsprogrammet.

10.6.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om å videreføre dagens krav om at det skal utarbeides en individuell plan for deltagere i norsk og samfunnskunnskap, se forslag til § 34. Det foreslås at den individuelle planen for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap skal utarbeides og vurderes etter de samme kriteriene som den individuelle planen i introduksjonsprogrammet. Det er redegjort for disse kriteriene i punkt 8.7.4.1 over.

Som tidligere nevnt i punkt 8.7.4.1 foreslås det at det skal utarbeides en samlet individuell plan for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap og deltagelse i introduksjonsprogrammet for deltagere som deltar i introduksjonsprogrammet. Som gjort rede for der foreslår departementet at denne planen etter integreringsloven kalles integreringsplan. Departementet foreslår også å endre begrep på individuell plan for opplæring i norsk og samfunnskunnskap til norskplan.

Deltagere som bare deltar i opplæring i norsk og samfunnskunnskap skal ha en norskplan som minst inneholder deltagerens norskmål etter § 31. Norskplanen skal angi omfanget for opplæringen som deltageren skal gjennomføre og kommunen skal tilby. Omfanget skal være tilstrekkelig til at deltageren kan nå sitt norskmål. Planen skal også angi deltagerens klagemuligheter. Endring av deltagerens norskmål vil være en vesentlig endring av innholdet i norskplanen og utgjøre et enkeltvedtak som kan påklages.

Departementet opprettholder forslaget om at kravet om å utarbeide norskplan ikke gjelder der fylkeskommunen har ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. For personer i denne gruppen som deltar i introduksjonsprogram, skal kommunen og deltageren likevel utarbeide en integreringsplan, jf. § 15, hvor det fremgår at deltageren går i videregående opplæring, men det er ikke behov for å angi omfanget av norskopplæring. Bakgrunnen for dette er at opplæringen gis i tilknytning til opplæring etter opplæringsloven, og at fylkeskommunen derfor ikke skal måtte forholde seg til andre planer enn de som gjelder for organiseringen av det ordinære tilbudet. Dette innebærer at opplæringen i norsk og samfunnskunnskap skal ivaretas gjennom læreplanene etter opplæringsloven, se punkt 3.2. ovenfor.

Departementet mener det er viktig at den enkelte gis mulighet og ansvar for å planlegge sin egen opplæring. Departementet foreslår å videreføre dagens krav om at norskplanen skal utarbeides i samarbeid med deltageren på bakgrunn av en kartlegging av vedkommendes opplæringsbehov og av hvilke elementer vedkommende kan nyttiggjøre seg for å nå sitt norskmål. Planen skal bygge videre på elementer som vedkommende har gjennomført før bosetting i kommunen. Dette er nærmere omtalt i punkt 8.7.4.1 over. Deltagerens norskmål skal ta utgangspunkt i de veiledende nivåene, se punkt 10.3.4.1. Kommunens og deltagerens påvirkning på nivået ved utarbeidelse av deltagerens norskmål er derfor begrenset, men deltageren og kommunen skal sammen legge opp et opplæringsløp som gjør det mulig for deltageren å nå sitt norskmål. Det er viktig at kommunen sørger for at deltageren får relevant informasjon slik at vedkommende forstår betydningen og konsekvensene av at vedkommende forventes å nå sitt norskmål. Kommunen må vurdere om det er nødvendig å bruke tolk ved utarbeidelse og inngåelse av planen.

Norskplanen bør også angi hvem som er ansvarlig for å gi opplæringen og hvordan tilbudet skal gis, for eksempel om opplæringen gjennomføres i den kommunale norskopplæringen, i grunnskole/FVO eller på annen måte. Planen skal angi omfanget av opplæringen. Dette vil si at norskplanen skal inneholde en timeplan. Hvis deltageren er borte fra en planlagt time anses dette som fravær, se punkt 10.7.4. Det foreslås at planen skal vurderes jevnlig og ved vesentlige endringer i den enkeltes livssituasjon. Det kan derfor være hensiktsmessig at planen angir en timeplan som dekker noen måneder frem i tid. Det er viktig at det ikke oppstår opphold mellom timeplanene som forsinker opplæringen.

Omfanget av opplæringen skal tilpasses den enkelte deltager. Deltagere som kan ha rask progresjon og deltagere med lærevansker, skal få et tilbud som ivaretar dette. Dette innebærer ikke et krav om at kommunen skal skreddersy opplæringstilbudet til hver enkelt deltager. Opplæringen kan organiseres i grupper som ivaretar interessene til flere deltagere.

10.7 Fravær og permisjoner

10.7.1 Gjeldende rett

Reglene om fravær og permisjoner fra opplæring i norsk og samfunnskunnskap er regulert i forskrift av 20. april 2005 om norskopplæring mv. for innvandrere.

Deltagere med rett og plikt til deltagelse i norsk og samfunnskunnskap kan ha kortvarig fravær og fortsatt beholde sin rett til det totale timetallet på 600 timer gratis opplæring innenfor rammen på tre år. Kortvarig fravær er fravær som ikke overstiger 10 prosent av det totale timetallet på 600 timer i løpet av tre år, altså 60 timer, jf. forskriften § 6.

Har deltageren fravær utover ti prosent av det totale timetallet på 600 timer opplæring i løpet av tre år, mister vedkommende retten til å ta timene igjen gratis innenfor fristen på tre år, jf. forskriften § 8. Dette gjelder ikke hvis deltageren kan dokumentere fraværet med legeerklæring, jf. forskriften § 7. Kommunen kan kreve betaling for timene deltageren må ta igjen som følge av langvarig fravær som ikke er dokumentert. Deltagere som kan dokumentere fravær utover 600 timer med legeerklæring, har rett til å ta timene igjen gratis innen fem år, jf. forskriften § 9 første ledd.

Kommunen kan vedta å stanse programmet hvis deltageren har omfattende fravær, jf. forskriften § 8 fjerde ledd. Med omfattende fravær menes fravær som er hyppig, som er vesentlig lenger enn ti prosent av det totale timetallet på 600 timer, og som ikke er dokumentert med legeerklæring eller på annen måte varslet til kommunen. Deltager kan fratas rett til opplæring enten midlertidig eller permanent. Dersom rett til opplæring fratas midlertidig, skal deltager få et nytt tilbud om opplæring innen tre måneder, og en mulighet til å fullføre timene som gjenstår for å gjennomføre 600 timer opplæring innenfor fristen på tre år.

Deltagere med plikt til 300 timer opplæring, betaler for denne opplæringen selv og må gjennomføre 300 timer opplæring uavhengig av fravær.

Kommunen plikter å tilrettelegge opplæringen for den enkelte når det oppstår et forhold som gjør at deltager ikke kan følge opplæringstilbudet. Det er bare i tilfeller der individuell tilpasning ikke er mulig, at permisjon kan innvilges. Permisjonstiden legges ikke til fristen for å gjennomføre gratis opplæring på tre og fem år, jf. forskriften § 10 tredje ledd.

Kommunen kan innvilge permisjon i inntil ti virkedager i året når det foreligger viktige velferdsgrunner, jf. forskriften § 11. Det kan også innvilges permisjon for egen eller barns sykdom, jf. forskriften § 12 og for permisjon ved fødsel eller adopsjon, jf. forskriften § 13. Kommunen skal tilby oppfølging og opplæring til deltagere i opplæring i norsk og samfunnskunnskap fra og med fjerde permisjonsmåned.

Det er opp til kommunen å avtale med deltageren hva som skal være innholdet og kontinuiteten i oppfølgingen. Oppfølgingen kan for eksempel være at læreren på voksenopplæringen jevnlig tar kontakt med deltageren, eller at det avtales at deltageren tar kontakt ved behov.

10.7.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo en egen bestemmelse om fravær og permisjoner fra deltagelse i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, og at permisjonstiden legges til den ytre rammen for å gjennomføre opplæringen.

Videre ble det foreslått at deltageren mister retten til videre opplæring ved omfattende ugyldig fravær. Med ugyldig fravær siktes det til fravær som ikke kan dokumenteres med legeerklæring eller innvilget permisjon. Forslaget er ikke ment som en realitetsendring, men skal synliggjøre reglene om fravær og permisjoner i loven. Departementet foreslo at de nærmere reglene for når det kan innvilges permisjon og hvilke regler som gjelder for fravær, skal reguleres i forskrift slik som i dag.

10.7.3 Høringsinstansenes syn

Det er kun fire høringsinstanser som har uttalt seg om departementets forslag om fravær og permisjoner fra deltagelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, samt forslaget om at deltageren kan miste retten til opplæring. Dette er Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir), Kristiansand kommune, Oslo voksenopplæring og Troms fylkeskommune. Tre av instansene uttaler spesifikt at de støtter at permisjonstiden legges til maksgrensen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap på 18 måneder og tre år. AVdir og Troms fylkeskommune uttrykker at det at den ytre rammen for opplæring kan utvides med godkjente permisjoner, er hensiktsmessig i et likestillingsperspektiv. Troms fylkeskommune skriver:

Vi stiller oss positive til at den ytre rammen for opplæringen kan utvides med godkjente permisjoner. Dette styrker minoritetskvinners muligheter til både utdanning og arbeid.

Det har også kommet høringsinnspill om permisjoner fra deltagelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap under departementets forslag til norskmål jf. punkt 10.3.3 og departementets forslag om varighet og omfang for opplæringen jf. punkt 10.4.3. Samtlige høringsuttalelser har gitt støtte til at permisjonstiden legges til den ytre rammen for å gjennomføre opplæringen.

Kristiansand kommune uttaler seg ikke om permisjoner, men gir sin støtte til departementets presisering om at deltagere kan miste retten til videre opplæring ved omfattende fravær.

10.7.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å opprettholde forslaget om en egen bestemmelse om fravær og permisjoner fra deltagelse i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap og at de nærmere reglene for når det kan innvilges permisjon og hvilke regler som gjelder for fravær skal reguleres i forskrift slik som i dag, se forslag til § 35. Det er ingen høringsinstanser som har hatt innvendinger mot dette. Departementet foreslår også å opprettholde forslaget om at permisjonstiden legges til den ytre rammen for å gjennomføre opplæring. Sistnevnte forslag er det bred støtte til fra høringen.

Som et resultat av forslaget om at deltageren ikke må gjennomføre et visst antall timer, men oppnå et minimumsnivå i norsk, vil omfanget av undervisningen fremgå av deltagerens norskplan, se punkt 10.6.4. Hva som er omfattende fravær vil måtte vurderes opp mot omfanget av opplæringen som fremgår av deltagerens norskplan.

10.8 Stans av opplæringen

10.8.1 Gjeldende rett

Kommunen kan stanse opplæringen midlertidig eller permanent for den enkelte dersom det er saklig begrunnet i den enkeltes forhold, jf. introduksjonsloven § 19 fjerde ledd. Det følger av rundskriv til introduksjonsloven at midlertidig stans av opplæringen kan vare i inntil tre måneder.

Vilkåret om at stansen må være saklig begrunnet i den enkelte deltagers forhold er tilsvarende vilkåret for stans av introduksjonsprogrammet. Se punkt 8.9.1 for en nærmere redegjørelse av vilkåret. Som ved stans av introduksjonsprogrammet kan opplæringen stanses dersom vedkommende har hyppig og vedvarende ugyldig fravær, se punkt 10.7.1 om fravær.

Stans av opplæringen innebærer at deltagerne fratas retten til opplæring i 600 timer. Midlertidig stans endrer ikke vedkommendes rett til 600 timer opplæring og mulighet til ytterligere 2 400 timer opplæring ved behov. Fortsatt gjelder det at retten til gratis opplæring må tas ut i løpet av tre år og all opplæring i løpet av fem år fra det tidspunktet vedkommendes rett og plikt til opplæring inntrådte i henhold til § 17. De som har fått stanset sin opplæring permanent har selv ansvaret for å oppfylle plikten på annen måte. De må eventuelt selv betale for den opplæringen som gjenstår for at de skal oppfylle sin plikt. Deltagere som ikke har oppfylt sin plikt vil blant annet ikke oppfylle kravet til permanent opphold, jf. utlendingsloven § 62, eller til statsborgerskap, jf. statsborgerloven § 8 første ledd andre punktum.

Når kommunen beslutter å stanse opplæringen, er dette et enkeltvedtak og deltageren kan påklage vedtaket til fylkesmannen.

10.8.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å videreføre dagens rettstilstand som gir kommunene mulighet til å stanse opplæringen midlertidig eller permanent dersom det er saklig begrunnet i den enkeltes forhold. Det ble også foreslått å videreføre at kommunen kan stanse opplæringen midlertidig i inntil tre måneder eller permanent, og at en avgjørelse om stans av opplæringen utgjør et enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

10.8.3 Høringsinstansenes syn

To høringsinstanser har uttalt seg om stans av opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, herunder Kristiansand kommune og Oslo voksenopplæring. Kristiansand kommune støtter departementets presisering om at deltagere kan miste retten til videre opplæring ved omfattende fravær. Oslo voksenopplæring etterlyser retningslinjer for hva som er omfattende fravær, og mener det er uklart om forskriftsbestemmelsene som ikke er nevnt videreføres.

10.8.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre dagens rettstilstand som gir kommunene mulighet til å stanse opplæringen midlertidig eller permanent dersom det er saklig begrunnet i den enkeltes forhold, se forslag til § 36. I likhet med forslaget om stans av introduksjonsprogrammet, foreslår departementet justeringer i lovteksten og gir en utdypende omtale av bestemmelsen.

All stans av opplæringen må være saklig begrunnet i den enkeltes forhold. Hva som ligger i saklig begrunnet må vurderes konkret. Det sentrale må være at det er en logisk sammenheng mellom vedtaket om stans og begrunnelsen for det. Departementet foreslår å legge inn noen konkrete eksempler i lovteksten. Opplistingen er ikke uttømmende.

Opplæringen kan blant annet stanses ved omfattende fravær. Hvorvidt fraværet er omfattende må vurderes opp mot hvor lenge vedkommende har vært i opplæringen, progresjonen og hvor hyppig fraværet har forekommet. Det er også av betydning om fraværet har vært ugyldig, ut fra grunnlaget for fraværet, om det er søkt om permisjon og om fraværet hadde gitt rett til permisjon dersom det hadde vært søkt om det.

Opplæringen kan videre stanses ved atferd som kan skade deltagerens eller andres muligheter til å gjennomføre opplæringen. Dette er ikke begrenset til atferd i opplæringssituasjonen.

Ved sykdom bør kommunen først og fremst vurdere permisjon fra opplæringen. Midlertidig eller permanent stans er kun aktuelt dersom sykdommen enten er så alvorlig eller må antas å bli så langvarig at det er usikkert om vedkommende kan gjennomføre opplæringen eller det er usikkert på hvilke tidspunkt det kan skje.

En avgjørelse om stans av opplæringen utgjør et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Dette innebærer at forvaltningslovens regler om blant annet begrunnelse gjelder. Det vil være en fordel om kommunens begrunnelse også omfatter hvorfor det er valgt henholdsvis midlertidig eller permanent stans.

Hvorvidt opplæringen stanses midlertidig eller permanent er opp til kommunen. Det skal mye til for å stanse opplæringen og terskelen er høy. I praksis vil det være situasjonens grovhet og deltagerens situasjon som avgjør om opplæringen stanses midlertidig eller permanent. Midlertidig stans bør ikke vare lenger enn tre måneder og kan for eksempel brukes hvis kommunen ønsker å gi deltageren mulighet til å endre sin atferd eller hvis deltageren har helseutfordringer av midlertidig karakter. Det kan være en fordel å forsøke midlertidig stans før eventuell permanent stans, men det er ikke noe krav. Dersom det ikke er utsikter til bedring kan altså opplæringen stanses permanent med en gang.

Bestemmelsen regulerer ikke ordinær avslutning av opplæringen ved oppnådd norskmål eller ved overgang til arbeid. Stans av opplæringen etter § 36 er i utgangspunktet kun aktuelt der det ikke oppnås enighet mellom kommunen og deltageren og det er kommunen som ønsker å stanse opplæringen.

10.9 Prøver i norsk og samfunnskunnskap

10.9.1 Gjeldende rett

Alle i målgruppen for rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap har plikt til å ta en avsluttende prøve i norsk og samfunnskunnskap, jf. introduksjonsloven § 19 andre ledd. Departementet har gitt nærmere regler om gjennomføringen av de avsluttende prøvene og fritaksregler i forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere.

Krav om en avsluttende prøve i norsk og samfunnskunnskap ble innført i 2013 for å understreke samfunnets forventing om at innvandrere skal lære seg norsk og tilegne seg kunnskap om det norske samfunnet, og samfunnets ansvar for å tilrettelegge for det. Ikke bestått prøve eller unnlatelse av å gå opp til prøve medfører ingen sanksjoner etter introduksjonsloven. Å bestå prøvene er imidlertid viktig for den enkelte av flere grunner, blant annet for å dokumentere ferdigheter i norsk muntlig i forbindelse med søknad om permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap, se punkt 3.1, for å komme i arbeid, ved inntak til høyere utdanning og for autorisasjon til enkelte yrker, se punkt 10.3.4. Antallet avlagte prøver har økt de siste årene.

Kravet i introduksjonsloven om å ta en avsluttende prøve i norsk og samfunnskunnskap gjelder ikke utlendinger som kun har plikt til opplæring. Disse kan ta prøvene som privatister, men må da betale for prøvene selv.

Vedtak om fritak fra opplæring innebærer også fritak fra prøvene. Den enkelte må selv søke kommunen om fritak. Kommunens vedtak om fritak er enkeltvedtak som kan påklages til fylkesmannen, jf. introduksjonsloven § 21 andre ledd bokstav a.

Det fremgår av forskriften § 22 fjerde ledd at kommunen plikter å sørge for tilbud om å avlegge prøver til alle som ønsker å melde seg opp til avsluttende prøver og som er folkeregistrert i kommunen, og at dette omfatter både deltagere i opplæringen og privatister utenfor målgruppen for introduksjonsloven. I tillegg kan kommunen velge å tilby prøver til personer som ikke er folkeregistrert i kommunen. Dagens ordning innebærer at samtlige kommuner som ønsker å opprette et prøvested får muligheten til det. Kommunene står fritt til å inngå interkommunalt samarbeid om prøvegjennomføringen.

Prøver i norsk skal avholdes minimum to ganger i året, jf. forskriften § 23 andre ledd. I veiledningen til tilskudd for 2019 er det fastslått at kommunen skal avholde minst to prøveperioder i året og inntil fire etter en konkret behovsvurdering. Det er Kompetanse Norge som har ansvaret for å utvikle og vedlikeholde prøvene.

Den avsluttende prøven skal teste deltagerens ferdigheter i lytte, lese, skrive, snakke og samtale slik de er beskrevet i forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere.

Den avsluttende prøven i samfunnskunnskap tester deltagerens grunnleggende kunnskaper om det norske samfunnet etter målene for samfunnskunnskap, slik de er beskrevet i læreplanen. Samfunnskunnskapsprøven kan gjennomføres på norsk eller på et språk vedkommende forstår.

10.9.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å videreføre dagens ordning med obligatorisk avsluttende prøve i norsk og samfunnskunnskap. Videre ble det foreslått at kommunens ansvar for å gjennomføre prøver lovfestes. En nærmere regulering av kravene til og gjennomføringen av prøvene ble foreslått regulert i forskrift.

For å bidra til bedre kapasitet og kvalitet i gjennomføringen av prøver, foreslo departementet en reduksjon av antall prøvesteder.

Det ble også presisert at selv om det foreslås at integreringsloven også kan gjelde utenfor det norske territoriet når oppgaver etter loven skal gjennomføres før en person ankommer Norge, skal prøvene gjennomføres på prøvesteder i Norge. Det ble ikke foreslått at bestemmelsen gir personer mulighet til å avlegge prøver på norske utenriksstasjoner i utlandet.

I høringsnotatet ble det bedt om innspill til om opplæringen og prøven i samfunnskunnskap burde gjennomføres innen en gitt frist, for eksempel innen seks måneder etter oppstart av kvalifisering.

10.9.3 Høringsinstansenes syn

Fire høringsinstanser har uttalt seg konkret om forslaget om å videreføre dagens ordning med obligatoriske avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap, og forslaget om at kommunens ansvar for å gjennomføre prøver lovfestes. Dette er Drammen kommune, Jussbuss, Kompetanse Norge og Nordre Land kommune.

Kompetanse Norge støtter forslaget om å lovfeste kommunens ansvar for å sørge for gjennomføring av prøvene og at en nærmere regulering av innholdet og gjennomføringen av prøvene forskriftsfestes. De mener imidlertid at oppbygningen av lovforslaget kan skape misforståelser. Kompetanse Norge uttaler:

Vi mener imidlertid at oppbyggingen av lovforslagets § 37 kan forstås som at deltagere med rett og plikt til opplæring, som dermed har plikt til å gå opp til avsluttende prøver, er de eneste kommunen må sørge for prøvegjennomføring for, jf. § 37 første og annet ledd. Vi antar at en slik tolkning ikke er etter intensjonen, men mener dette er utydelig. Vi ønsker derfor å videreføre, i lovs form, det som har vært formuleringen i gjeldende forskrift § 22 fjerde ledd, om at kommens ansvar retter som mot alle kommunens innbyggere som tar prøver.

Kompetanse Norge ønsker videre å lovfeste sitt tilretteleggingsansvar for gjennomføring av prøver og at prøveavgiften blir fastsatt nasjonalt, av hensyn til likhetsprinsippet. Kompetanse Norge mener også at det bør vurderes hvorvidt prøven i samfunnskunnskap bør videreføres, eller om prøven eventuelt kan utformes på en annen måte.

Drammen kommune går tilbake til utgangspunktet og formålet med opplæringen i 50 timer samfunnskunnskap, og hevder at innføringen av obligatoriske prøver i 2013 har påvirket innholdet i opplæringen. Drammen kommune uttaler:

Det ligger i flervalgsprøvens natur at man har konkrete spørsmål som krever konkrete svar, som igjen er basert på konkret faktakunnskap. På den måten har man måttet skifte fokus i undervisningen fra forståelse av samfunnet, herunder kultur og verdier, til faktakunnskaper som skal måles i form av tall etter en test. Dette har vært en uheldig utvikling når man tenker på integrering som noe som i stor grad innebærer forståelse av et samfunn, og forståelse av konsekvensene av ens egne handlinger i et samfunn.

Drammen kommune er positive til at man skal se samfunnskunnskap og opplæring i norsk kultur og norske verdier i sammenheng og foreslår å utvide opplæringen i samfunnskunnskap til 75 timer. Drammen kommune foreslår videre at deltageren bør ha B2 nivå i norsk dersom vedkommende skal få samfunnskapsundervisning på norsk.

Som gjort rede for i punkt 10.5.3 har i underkant av 70 høringsinstanser gitt innspill om frist for opplæring og prøve i samfunnskunnskap, og departementets spørsmål om en slik frist eksempelvis bør settes til seks måneder. De fleste av instansene som uttaler seg vurderer spørsmålet om å sette en frist for opplæring og prøve i samfunnskunnskap under ett. Som nevnt i 10.5.3 er flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg negative til at det settes en frist for å gjennomføre opplæring og prøve i samfunnskunnskap. Mange er positive til at opplæringen og prøven bør komme tidlig, men er imot at det settes en frist. Når det gjelder frist for gjennomføring av prøven er begrunnelsen blant annet at mange deltagere, på et tidlig tidspunkt etter ankomst til Norge, ikke har den digitale kompetansen de trenger for å kunne gjennomføre en digital flervalgsprøve.

Når det gjelder spørsmålet om reduksjon av prøvesteder, er det 25 høringsinstanser som har uttalt seg. Flertallet er negative til en reduksjon av prøvesteder, med begrunnelsen at det vil føre til lenger reisevei, et mindre fleksibelt system og at ansvar for gjennomføring av norskprøver har betydning for utvikling av lærernes kompetanse. Av de som støtter forslaget trekkes det frem at det vil føre til større likhet i prøvegjennomføringen, høyere kvalitet på sensorene og økt tilgjengelighet for alle typer prøver.

10.9.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre dagens ordning med obligatoriske avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap, se forslag til § 37. Departementet foreslår imidlertid å justere den foreslåtte bestemmelsen om kommunens ansvar for prøvene.

Departementet viderefører dagens ordning med at vedtak om fritak fra opplæring i norsk og samfunnskunnskap også innebærer fritak fra prøvene, jf. punkt 10.1.4.3 over. Det foreslås regulert at det også kan gis fritak fra kun prøvene. Den enkelte må selv søke kommunen om fritak.

Deltagere som får sin opplæring i norsk og samfunnskunnskap i videregående opplæring er også omfattet av plikten til å gå opp til prøver. De vil imidlertid få innvilget fritak etter søknad hvis de består fagene norsk og samfunnskunnskap, se punkt 10.1.4.3 ovenfor.

Departementet opprettholder videre forslaget om at den nærmere reguleringen av innholdet i prøvene, gjennomføringen av prøvene og reaksjoner ved overtredelse av bestemmelser om gjennomføring av prøvene, reguleres i forskrift.

Deltagere med plikt til å gå opp til prøve, kan gå opp til avsluttende prøve gratis én gang. De som ønsker det kan melde seg opp til ny prøve, men må i så fall betale prøveavgiften selv.

Antall prøver og delprøver som skal gjennomføres vil trolig øke fremover, og prøvene vil få økt betydning for den enkelte. Det er derfor departementets vurdering at antall prøvesteder bør reduseres for å sikre bedre kvalitet og kapasitet i gjennomføringen av avsluttende prøver. Kriterier for utvelgelse av prøvesteder bør være for eksempel volum, geografisk spredning, kapasitet og kvalitet/kompetanse. Departementet vurderer at større og færre prøvesteder vil bidra til mer standardisert og profesjonalisert prøvegjennomføring. Dette gjelder særlig delprøve i muntlig kommunikasjon hvor det benyttes ekstern eksaminator og sensor, og hvor resultatene på prøvene har store konsekvenser for den enkelte, jf. punkt 10.9.1 over. Departementet hadde på høring et forslag om at fylkesmannen skulle få i oppgave å velge ut prøvesteder, men foreslår ikke dette nå. Det pågår et arbeid med å gjennomgå ordningen med gjennomføring av prøver. Hvem som bør ha hvilken rolle, hvor langt plikten til å sørge for tilbud om prøver strekker seg og spørsmål om prøveavgift, er en del av dette arbeidet.

Det foreslås at kommunen skal sørge for at deltagere som har plikt til å gå opp til avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap får gjennomført prøvene. Denne plikten gjelder uavhengig av hva som blir resultatet av den pågående gjennomgangen av ordningen med gjennomføring av prøver.

I høringen har Kompetanse Norge gitt uttrykk for at deres tilretteleggingsansvar for gjennomføring av prøvene bør lovfestes. Departementet vurderer at det ikke er nødvendig å lovfeste Kompetanse Norges tilretteleggingsansvar. Tilrettelegging for gjennomføring av prøver er en statlig oppgave, og departementet mener det er mer hensiktsmessig å styre denne oppgaven gjennom andre virkemidler enn lov.

Å kunne dokumentere sine ferdigheter i norsk er, som det fremgår over, nødvendig i flere sammenhenger. Det er ikke bare personer som omfattes av integreringsloven som avlegger avsluttende prøve i norsk og samfunnskunnskap. Blant annet er det flere som tar prøver i norsk for å dokumentere norskkunnskaper for opptak til norske utdanningsinstitusjoner. Disse kan både være norske og utenlandske statsborgere, som kan være bosatt i eller utenfor Norge. Både personer som omfattes av integreringsloven og andre tar de samme prøvene, og det er ikke naturlig å regulere prøvegjennomføringen i et annet regelverk. Som følge av dette har integreringslovens regler om prøver et videre virkeområde enn resten av loven.

Flere høringsinstanser hadde innspill til når samfunnskunnskapsprøven skal gjennomføres, og flertallet var negative til forslaget om å innføre en frist. Mange er positive til at opplæringen og prøven i samfunnskunnskap bør komme tidlig, men er likevel imot at det settes en frist. Noen instanser er positive til at det settes en frist for gjennomføring av prøven i samfunnskunnskap, men mener fristen ikke bør være kortere enn ett år.

Departementet erkjenner at det kan være noen negative sider ved å sette en frist for gjennomføring av prøven i samfunnskunnskap. Departementet er likevel av den oppfatning at en frist for gjennomføring av både opplæringen og prøven vil være den beste måten å sørge for at opplæringen i samfunnskunnskap kommer tidlig i kvalifiseringsløpet. Departementet foreslår derfor at det settes en frist for gjennomføring av prøve i samfunnskunnskap på ett år fra det tidspunktet man omfattes av rett og plikt til opplæring i samfunnskunnskap. Dette vil bidra til at man når formålet med opplæringen i samfunnskunnskap, som er å gi deltagere en grunnleggende innføring i det norske samfunnet på et tidlig stadium.

Til dokumentets forside