9 Introduksjonsstønad
9.1 Gjeldende rett
Deltagelse i introduksjonsprogrammet utløser rett til introduksjonsstønad, jf. introduksjonsloven § 8 første ledd. Vilkåret for å motta stønad er at vedkommende deltar i et fulltids introduksjonsprogram. Det stilles ikke krav om at deltageren har et økonomisk behov for å motta introduksjonsstønaden.
Stønaden er individbasert, og uten hensyn til individuelle behov eller familiesituasjon. Stønaden skal i utgangspunktet dekke alle de løpende utgifter deltageren (og familien) måtte ha til et nøkternt forbruk. Hvis deltageren har utgifter til livsopphold som ikke dekkes av stønaden, må vedkommende eventuelt søke om økonomisk sosialhjelp til dekning av utgiftene på lik linje med andre.
Stønaden utgjør to ganger folketrygdens grunnbeløp (G) på årsbasis, jf. introduksjonsloven § 8 andre ledd. Med utgangspunkt i grunnbeløpet per mai 2019 utgjorde dette 199 716 kroner. Deltagere under 25 år har rett til en introduksjonsstønad som utgjør 2/3 av stønaden på årsbasis, jf. introduksjonsloven § 8 tredje ledd. I 2019 tilsvarer dette 133 144 kroner.
For at stønaden skal kunne reduseres forholdsmessig fremgår det av § 9 at stønaden per måned utgjør 1/12 av stønaden på årsbasis. Stønaden per dag utgjør 1/30 av månedsstønaden. Stønaden per time utgjør 1/1 850 av stønaden på årsbasis.
Ved fravær som ikke skyldes sykdom eller andre tvingende velferdsgrunner, og som det ikke er gitt tillatelse til, reduseres introduksjonsstønaden tilsvarende, jf. § 9. Ved fravær som ikke skyldes sykdom eller andre tvingende velferdsgrunner, og som det ikke er gitt tillatelse til, reduseres introduksjonsstønaden tilsvarende, jf. § 9. Det fremgår uttrykkelig av forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning i hvilke tilfeller det gis permisjon med eller uten introduksjonsstønad.
I motsetning til økonomisk sosialhjelp påvirkes ikke deltagerens stønad dersom andre familiemedlemmer også mottar introduksjonsstønad, eller har annen form for inntekt. Det er et mål at introduksjonsordningen skal ivareta likestillingsperspektivet og gi deltagerne mulighet til å forsørge seg selv upåvirket av inntekten til andre i husstanden.
En deltager kan ha ordinært lønnet arbeid som en del av introduksjonsprogrammet. I slike tilfeller trekkes arbeidsinntekten fra introduksjonsstønaden. Fradraget gjøres time for time i introduksjonsstønaden, og ikke krone for krone, jf. § 11.
Introduksjonsstønaden reduseres i den utstrekning vedkommende har rett til dagpenger under arbeidsløshet, sykepenger eller foreldrepenger og retten til disse ytelsene er opparbeidet før vedkommende startet i et introduksjonsprogram. Stønaden reduseres tilsvarende for uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger vedkommende mottar, jf. § 12 første ledd. Der deltager mottar ytelser som listet opp i lovbestemmelsen, reduseres introduksjonsstønaden krone for krone.
Ytelser fra folketrygden som ikke er nevnt ovenfor, reduserer ikke introduksjonsstønaden. Barnetrygd og kontantstøtte kommer heller ikke til fradrag i stønaden, jf. introduksjonsloven § 12 tredje ledd.
Deltagere som har krav på overgangsstønad, beholder denne fullt ut. Introduksjonsstønaden reduseres imidlertid på årsbasis med 40 prosent av den overgangsstønad som overstiger halvparten av folketrygdens grunnbeløp, jf. introduksjonsloven § 12 andre ledd.
Ytelser fra Statens lånekasse for utdanning eller andre former for stipender eller støtte til utdanning er ikke omtalt i lovbestemmelsen, og samordnes ikke med introduksjonsstønaden. Unntatt fra dette er flyktningstipendet. Retten til flyktningstipend faller bort hvis en deltager mottar introduksjonsstønad, jf. forskrift om tildeling av utdanningsstøtte for undervisningsåret 2011–2012, kapittel 44.
Utbetaling av introduksjonsstønaden skjer etterskuddsvis på grunnlag av registrert fremmøte, dvs. at stønaden skal være opptjent før utbetaling skjer.
Dersom vedkommende har fått utbetalt høyere stønad enn det hun eller han har krav på, kan det overskytende trekkes i fremtidig stønad, jf. § 14. Det er ikke en forutsetning at deltageren kan bebreides for feilen, eller at vedkommende burde ha oppdaget den.
Har noen fått utbetalt en ytelse fordi vedkommende, eller noen som har handlet på vedkommendes vegne, forsettlig eller grovt uaktsomt har gitt uriktige opplysninger eller har fortiet opplysninger, kan det vedtas at stønaden skal betales tilbake, jf. § 15.
Vilkårene for tilbakebetaling er strengere enn vilkårene for å kunne trekke deltageren i fremtidige utbetalinger, jf. § 14.
Det følger av introduksjonsloven § 16 at dersom en mottaker av introduksjonsstønad med tilbakevirkning får innvilget ytelser som nevnt i § 12, kan kommunen kreve hel eller delvis refusjon i det beløp som skal etterbetales, til dekning av sine utlegg til samme formål og for samme tidsrom.
Dersom introduksjonsstønaden i enkelte perioder overstiger trygdens ytelser for samme perioder, kan det overskytende ikke kreves refundert ved fratrekk i trygden.
9.2 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo i det vesentlige å videreføre dagens regler om introduksjonsstønad, men at det gjøres noen endringer i størrelsen på stønaden for deltagere under 25 år. Videre foreslo departementet at stønaden reduseres krone for krone for arbeid som inngår i programmet hvis det er til gunst for deltageren.
Departementet foreslo å ikke gjøre endringer i introduksjonsstønaden for deltagere over 25 år i introduksjonsprogrammet. For disse ble det foreslått å videreføre en stønad på 2 G årlig. For deltagere under 25 år, foreslo departementet at introduksjonsstønaden differensieres mer enn i dag. Departementet foreslo at personer under 25 år mottar 2/3 G som i dag, men at personer under 25 år som bor med mor og/eller far mottar 1/3 stønad.
Departementet foreslo å videreføre reglene om at fravær kan føre til reduksjon i stønaden. Dette gjelder også deltagere i introduksjonsprogram som går i videregående opplæring. Fylkeskommunen må i disse tilfellene rapportere fravær til kommunen.
Departementet foreslo å videreføre reglene om at inntekt av egen eller andres virksomhet eller som følge av formue ikke fører til reduksjon av stønaden. Departementet foreslo også å videreføre at stønaden reduseres ved lønnet arbeid som inngår i programmet og at stønaden reduseres tilsvarende den tid arbeidet tar. Departementet foreslo videre at stønaden reduseres krone for krone hvis det er til gunst for deltageren.
Departementet foreslo også å videreføre reglene for samordning med andre offentlige ytelser.
9.3 Høringsinstansenes syn
I overkant av 40 høringsinstanser har uttalt seg om forslagene om introduksjonsstønaden. Et mindretall av disse støtter forslaget om å redusere stønaden for personer under 25 år som bor med foreldrene sine. Dette gjelder Arendal kommune,Brønnøy kommune, Bømlo kommune, Harstad kommune, Kristiansand kommune, Moss kommune, Nedre Eiker kommune, Nordre Land kommune, Oslo kommune og Sarpsborg kommune. Nedre Eiker kommune uttaler:
Det støttes en reduksjon til utbetaling av introduksjonslønn til 1 / 3 av 2 G for ungdom under 25 år som bor med foreldre. Det vil være større samsvar med disse ungdommene, og annen norsk ungdom som bor i foreldrehjemmet, og det har til tider opplevdes som at ungdom med introduksjonslønn får urimelig høy utbetaling om de bor hjemme.
Flertallet støtter ikke forslaget, blant annet Antirasistisk senter, Drammen kommune, Jussbuss, Larvik kommune, Nordfjordkommunene, Risør kommune, Skien kommune, Sogndal kommune, Stord kommune og Tynset kommune. Skien kommune ser det positive ved at unge flyktninger likestilles med andre i en økonomisk vanskelig situasjon og støtter i utgangspunktet dette, men de ser også utfordringer ved dette forslaget. Skien kommune uttaler:
Samtidig ser våre ansatte som jobber med Lov om sosiale tjenester at for storfamilier/familier som har store boutgifter, vil dette kunne ha en negativ konsekvens i form av at de muligens vil være avhengig av å få noe supplerende sosialhjelp i tillegg til introduksjonsstønaden sin. Hvordan vil dette påvirke bekjempelsen av barnefattigdom, da spesielt med tanke på store familier?
Helsetilsynet er enig med departementet at det ikke er rimelig at deltagere som går på videregående skole skal ha inntekt som er mye høyere enn sine medelever. Videre uttaler de at det er viktig å motvirke at ungdom avslutter skolegangen. Samtidig påpeker Helsetilsynet at foreldre ikke har forsørgelsesplikt for barn over 18 år som ikke gjennomfører vanlig skolegang, jf. barnelova § 68. Helsetilsynet uttaler:
For disse deltakerne vil det kunne forekomme tilfeller der foreldrene vil kreve husleie. Med en så lav stønad vil disse deltakerne måtte søke økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven for å dekke sine løpende utgifter, noe vi anser som uheldig. Helsetilsynet savner en analyse av hvor mange mottakere av introduksjonsstønaden som vil bli avhengige av økonomisk stønad som følge av innstramningen.
Samtidig som de støtter forslaget om 1/3 stønad for unge deltagere som bor sammen med foreldrene sine, uttaler noen av de samme høringsinstansene, blant annet Brønnøy kommune, Moss kommune, Nedre Eiker kommune og Nordre Land kommune, at personer under 25 år som ikke bor med foreldre bør motta full stønad. Nedre Eiker kommune uttaler:
Imidlertid mener vi at skille bør være på om ungdom bor hjemme eller ikke. Ungdom under 25 år som bor i egen husholdning, gjøres i de fleste tilfeller til brukere av NAV – systemet, da 2 / 3 av 2 G ikke gir rom for å bo i egen husholdning med de utgifter det medfører. Når lovforslaget nå ser mulighet for differensiering på ungdom som bor hjemme kontra de som ikke bor hjemme, bør man i tillegg legge introduksjonslønnen for ungdom som bor i egen husholdning på 2 G så de kan slippe å søke NAV om supplering og starte sitt liv i Norge som sosialhjelpsmottager.
Dette synet støtter også blant annet Bamble kommune, Drammen kommune, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Integreringstenesta i Voss kommune og Lier kommune. IMDi mener at personer under 25 år med forsørgeransvar bør motta full introduksjonsstønad. Direktoratet mener det er viktig at det tilrettelegges for at deltagere i introduksjonsprogram med barn kan forsørge disse. IMDi er videre av den oppfatning at kommunene selv skal kunne vurdere å innvilge full stønad dersom de ønsker det. IMDi uttaler:
Når det gjelder den øvrige gruppen under 25 år, mener imidlertid IMDi at kommunen bør kunne velge å innvilge full stønad dersom de ønsker det. I praksis gir en del kommuner full stønad til denne gruppen i dag. (…) Å overlate denne vurderingen til kommunen vil bidra til at det er mulig å tilpasse utbetalingen til aldersgruppen blant annet etter individuelle behov og lokale variasjoner. Videre harmonerer en slik løsning med at det ellers ikke er lagt føringer for kommunenes bruk av integreringstilskuddet.
Bare Kristiansand kommune har uttalt seg om forslaget om å endre avkortingen av stønaden fra time for time til krone for krone. Kristiansand kommune har god erfaring med at introduksjonsstønaden reduseres time for time dersom deltager har lønnet arbeid som del av programmet, men uttaler:
Kommunen mener at departementets forslag om trekk krone for krone dersom det er til gunst for deltaker, vil innebære unødvendig merarbeid på grunn av at kommunen da må etterspørre lønnsopplysninger før beregning av introduksjonsstønaden.
Det har også kommet innspill om at det bør ses nærmere på om Lånekassens ordninger i større grad kan tilpasses målgruppen for introduksjonsprogram, eventuelt i kombinasjon med utprøving av en grunnskolestønad, fremfor en ytterligere utvidelse av tid med introduksjonsstønad for enkelte grupper.
Når det gjelder deltagere under 25 år mener Bamble kommune, Melhus kommune, Tromsø kommune og Volda læringssenter at det er unødvendig at programtiden kan utvides til inntil fire år, ettersom denne gruppen vil ha rett til flyktningstipend fra Lånekassen og kan fullføre videregående opplæring på den måten. Elverum kommune mener at det vil bli en økt kostnad for kommunen i utbetaling av introduksjonsstønad til denne gruppen, fordi de det gjelder i dag benytter ordningen med flyktningstipend når de skal fullføre videregående opplæring etter avsluttet introduksjonsprogram.
9.4 Departementets vurdering
Departementet opprettholder forslaget om å differensiere stønaden for personer under 25 år, se forslag til § 20 tredje ledd. Det vil ikke foreslås å gjøre endringer i introduksjonsstønaden for deltagere over 25 år i introduksjonsprogrammet.
Departementet opprettholder forslaget om at personer under 25 år mottar 2/3 G som i dag, men at personer under 25 år som bor med mor og/eller far mottar 1/3 stønad. Med endringene som foreslås i introduksjonsprogrammet skal disse deltagerne primært ha fullført videregående opplæring som sitt sluttmål. Det vil være en del i denne gruppen hvor fullført videregående opplæring ikke vil være et realistisk sluttmål, men de vil likevel kunne ha sluttmål relatert til opplæring etter opplæringsloven. Formålet med endringen i introduksjonsstønaden er å likestille dem med andre ungdommer som går i videregående opplæring. Departementet mener det ikke er rimelig at deltagere som bor med foresatte skal ha inntekt som er mye større enn sine medelever. Forslaget vil i større grad likestille unge i introduksjonsprogram med andre unge i tilsvarende økonomisk situasjon.
Forslaget innebar at også deltagere under 25 som bor hjemme og ikke går i videregående opplæring vil motta 1/3 stønad. Årsaken til det er å unngå at unge deltagere velger seg bort fra videregående opplæring som følge av at de da får lavere introduksjonsstønad. For de som av ulike årsaker ikke ønsker å gå i opplæring, vil en lavere stønad også kunne virke som et insentiv for å komme raskere ut i ordinært arbeid.
Departementet mener unge deltagere i introduksjonsprogrammet i størst mulig grad bør likestilles med jevnaldrende. Flyktninger utgjør ofte den delen av befolkningen med lavest inntekt og med størst behov for offentlig støtte. Det vil imidlertid kunne virke urimelig om unge flyktninger får vesentlig mer i økonomisk støtte enn andre unge i lavinntektsfamilier.
Departementet ser at selv om flere høringsinstanser støtter intensjonen om at unge flyktninger likestilles med andre i en økonomisk vanskelig situasjon, er det også en del høringsinstanser som uttaler at personer under 25 år med forsørgeransvar bør motta full introduksjonsstønad. Statistikk fra SSB over husholdningsinntekter for husholdninger med deltagere i introduksjonsprogram viser at forskjellen i gjennomsnittlig inntekt etter skatt per forbruksenhet for husholdninger over og under 25 år varierer fra år til år, om ikke så mye. I 2016 hadde par under 25 år med barn omtrent 1 000 kroner mer enn par over 25 år, mens enslige forsørgere under 25 hadde omtrent 15 000 mindre enn enslige forsørgere over 25 år. I 2014 var det motsatt. Da hadde par under 25 år med barn omtrent 9 000 kroner mindre enn par over 25 år med barn, mens enslige forsørgere under 25 år hadde litt over 1 000 kroner mer enn enslige forsørgere over 25 år. I 2015 hadde de under 25 år rundt 3 000 kroner mindre for begge gruppene.
Statistikken fra SSB gir ikke noe helt entydig bilde. Selv om det i enkelte kommuner kan ha en effekt på husholdningens gjennomsnittlige inntekt at deltagere under 25 år får full stønad, viser SSBs statistikk at forskjellen i gjennomsnittsinntekten for disse husholdningene ikke er veldig stor, og at den varierer noe fra år til år. Departementet opprettholder derfor forslaget om at deltagere under 25 år som ikke bor med mor og/ eller far skal motta 2/3 stønad. Det er likevel mulig for enkeltkommuner å utbetale full introduksjonsstønad for unge under 25 år etter en egen vurdering, som IMDi foreslår.
Departementet opprettholder forslaget om at stønaden reduseres krone for krone hvis det er til gunst for deltageren. Dette vil sikre at deltagere som mottar lønn som ligger under stønaden per time, vil få stønaden redusert krone for krone og ikke time for time. Regelen om at stønaden reduseres tilsvarende den tid arbeidet tar kan gi et disinsentiv til å jobbe hvis lønnen er lavere enn stønaden. Dette vil for eksempel være aktuelt for deltagere som har fagopplæring som del av sitt program og mottar lærlinglønn. Lærlinglønn kan i noen tilfeller være lavere enn stønaden per time. Bakgrunnen for forslaget er at flere skal få formelle kvalifikasjoner i introduksjonsprogrammet, herunder fagbrev.
Departementet opprettholder forslaget om å videreføre reglene om at fravær kan føre til reduksjon i stønaden. Forslaget gjelder også deltagere i introduksjonsprogram som går i videregående opplæring. Fylkeskommunen må i disse tilfellene rapportere fravær til kommunen.
Departementet viderefører også reglene om utbetaling og reglene for samordning med andre offentlige ytelser.
Intensjonen med de foreslåtte endringene i ny integreringslov er at grunnskole eller videregående opplæring tas som en del av introduksjonsprogrammet. Den individuelle oppfølgingen deltagere i introduksjonsprogrammet får, vil være fordelaktig for deltagere som har grunnskole eller videregående opplæring som del av sitt program. Påbegynt opplæring i introduksjonsprogrammet kan ved behov fullføres med flyktningstipend.
Alternativt kan påbegynt videregående opplæring i introduksjonsprogrammet fullføres med livsopphold fra Arbeids- og velferdsetaten, hvis den enkelte ikke rekker å fullføre opplæringen innenfor rammene av introduksjonsprogrammet. Det nye opplæringstiltaket til Arbeids- og velferdsetaten åpner for at registrerte arbeidssøkere som har behov for å fullføre videregående opplæring for å etablere en varig tilknytning til arbeidslivet, kan tilbys fag- og yrkesopplæring, se punkt 3.4. Det er sentralt at deltageren som avslutter sitt introduksjonsprogram uten fullført videregående opplæring, ikke opplever brudd i opplæringen som følge av manglende livsopphold, jf. punkt 8.5.4.8.