6 Kommunens og fylkeskommunens ansvar

6.1 Kommunens ansvar

6.1.1 Gjeldende rett

Introduksjonsloven inneholder ingen overordnet bestemmelse om kommunens ansvar. Kommunens ansvar reguleres imidlertid i flere bestemmelser i loven, deriblant § 3 om introduksjonsprogram og § 18 om opplæring i norsk og samfunnskunnskap. I § 3 fremgår det at kommunens plikt til å sørge for introduksjonsprogram ikke gjelder personer som har avbrutt eller avvist deltagelse i introduksjonsprogram.

Kommunen har videre plikt til å registrere personopplysninger i personregistre, jf. introduksjonsloven § 25 a. Vertskommuner for mottak skal sørge for opplæring i mottak, jf. § 20 b.

Introduksjonsloven inneholder ingen bestemmelse om at kommunen skal sørge for nødvendig informasjonsflyt eller at kommunens tilbud etter loven skal være forsvarlig.

6.1.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å regulere kommunens ansvar i en overordnet bestemmelse i loven. Det ble foreslått å synliggjøre at kommunen er ansvarlig for å sørge for tidlig kvalifisering før bosetting, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Departementet foreslo at kommunens plikter ikke skal gjelde overfor personer som har avbrutt eller avvist deltagelse i ordningene som reguleres i loven.

Videre ble det foreslått å regulere at kommunen skal sørge for nødvendig informasjonsflyt internt i kommunen og mellom kommunen og andre aktører som har oppgaver etter loven. Det ble også foreslått å synliggjøre i loven at kommunen kan overholde sine plikter ved å gi andre aktører i oppdrag å utføre oppgavene.

I høringsnotatet ble det stilt et åpent spørsmål om det burde innføres et krav om at kommunens tilbud etter loven skal være forsvarlig og gis innen fristene som fremgår av loven. Det ble også bedt om innspill til eventuelle andre forslag til andre måter å regulere krav til kvalitet og individuell tilpasning.

6.1.3 Høringsinstansenes syn

6.1.3.1 Kommunens ansvar

Om lag 30 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å tydeliggjøre kommunens ansvar i en overordnet bestemmelse. Flertallet av høringsinstansene som uttaler seg støtter hele eller deler av forslaget. Dette gjelder blant annet Bærum kommune, Fylkesmannen i Vestland, Kompetanse Norge, Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) og Sjøvegan videregående skole. Bærum kommune uttaler:

Bærum kommune støtter en tydeliggjøring på at kommunen er ansvarlig for å sørge for tidlig kvalifisering, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Sunnfjord kommune er positiv til at kommunen får flere lovfestede oppgaver innen integreringsfeltet, men understreker viktigheten av at det også blir overført tilstrekkelig med midler til å oppfylle oppgavene på en god måte. Også Fylkesmannen i Rogaland påpeker at det er viktig at det settes av tilstrekkelig med ressurser og kompetanse for å få til et godt samarbeid på tvers av etater i kommunen, noe Fylkesmannen i Rogaland erfarer gjennom tilsyn at er utfordrende.

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) er usikre på om det er hensiktsmessig med en egen bestemmelse som angir kommunens ansvar etter loven, i alle fall slik den er formulert i utkastet. Videre påpeker JD at det er lagt opp til en dobbeltregulering av spørsmålet ved at det også er presisert i de enkelte bestemmelsene om tidlig kvalifisering, introduksjonsprogram mv., at det er kommunen som har ansvaret for å tilby tjenestene.

Noen av høringsinstansene kommenterer ansvarsfordelingen mellom kommune og fylkeskommune, deriblant Grong kommune, Regionrådet for Fjellregionen,Tolga kommune og Tynset kommune, som er positive til fordelingen av ansvar mellom kommune og fylkeskommune. Grong kommune mener at utviklingen mot mer formalisering og systematisering kan fremme likeverdig tjenestetilbud og tydeligere føringer og bistand til kommunene i utvikling av tjenestetilbudet til flyktninger. Både Tolga kommune og Tynset kommune er positiv til fordelingen av ansvar mellom kommune og fylkeskommune, men negativ til at inntektene til kommunen trolig vil reduseres, samtidig som utgiftene mest sannsynlig vil øke uten at staten kompenserer for de økte utgiftene.

Noen høringsinstanser er skeptiske til en ansvarsdeling mellom kommune og fylkeskommune, blant annet Bømlo kommune og Fylkesnettverket for kommunal voksenopplæring i Møre- og Romsdal. For eksempel mener Fylkesnettverket for kommunal voksenopplæring i Møre- og Romsdal at hovedansvaret for norskopplæringen og kvalifiseringen fortsatt bør ligge til kommunene, som har opparbeidet seg bred erfaring og kompetanse på feltet.

Bømlo kommune uttaler:

Samstundes med at lovforslaget er tydleg på at det er kommunen si oppgåve å tilretteleggja for god integrering, ynskjer ein å overføre fleire av kommunen sine oppgåver og inntekter til fylkeskommunen. Bømlo kommune vurderer at dette kan føra til fragmentering av gode samarbeidsmodellar og pulverisera gode fagmiljø som alt er opparbeidd i kommunar ute i distrikta.

Flere høringsinstanser kommenterer kommunenes mulighet til å gi andre i oppdrag å utføre kommunens oppgaver etter loven. Blant annet uttaler Kontaktutvalet for innvandrarar og flyktningar i Stord kommune at det er viktig å presisere hvem disse andre er, og føre tilsyn. Skolelederforbundet vil advare mot at kommunen gis adgang til å legge ansvaret for norskopplæringen over på en privat aktør og ønsker like strenge bestemmelser på dette som for skoler etter friskoleloven. Voksenopplæringsforbundet (VOFO) støtter også forslaget, men ønsker at det synliggjøres i forslaget at studieforbund kan være en aktør. Også StudieforbundetFolkeuniversitetet mener at studieforbund og nettskoler bør nevnes eksplisitt i lovbestemmelsen.

Forslaget om at kommunen skal sikre nødvendig informasjonsflyt, har fått blandede tilbakemeldinger. Kvinesdal kommune mener regulering av informasjonsflyt vil kvalitetssikre arbeidet som gjøres rundt en bruker, og kan føre til at kommunen generelt tar mer ansvar når informasjon blir delt med aktuelle samarbeidspartnere innad i kommunen. Fylkesmannen i Agder er positiv til at loven understreker behovet for informasjonsflyt, men savner konkrete tiltak som kan bedre informasjonsflyten. Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) uttaler at informasjonsflyt er avgjørende for å sikre gode løp for den enkelte, men fremhever også at det er avgjørende at samarbeidet mellom kommune og NAV-kontor nedfelles i en skriftlig samarbeidsavtale lokalt. Kommunesektorens Organisasjon (KS) er uenig i forslaget og uttaler:

KS mener forslaget representerer en form for detaljstyring og umyndiggjøring av kommuner, som verken samsvarer med nærhetsprinsippet eller forholdsmessighetsprinsippet som angitt i kommuneloven § 2-2, og som heller ikke er godt begrunnet. Kommunen skal selv kunne organisere seg slik kommunen anser hensiktsmessig for å oppfylle de formål og plikter som fastsettes i lov, og KS mener det er unødvendig å lovfeste en plikt til å informere internt i kommunene. KS er ikke kjent med at en tilsvarende regel er fastsatt på andre velferdsområder, og kan heller ikke se at det er grunn for en slik regel på dette området.

NAV Luster Flyktningteneste og vaksenopplæring lurer på hvordan kommunen kan sikre informasjonsflyten uten å gå utover lov om personvern og taushetsplikt. Vaksenopplæringa i Vinje kommune ser ikke behovet for lovregulering av informasjonsflyten fra kommunene for å sikre god koordinering av integreringsfeltet. Derimot opplever Vaksenopplæringa i Vinje kommune ofte for dårlig informasjon fra IMDi ut til kommunene, og mener at et bedre system for kommunikasjon og saksbehandling hos IMDi hadde vært et bedre grep her.

6.1.3.2 Krav om forsvarlig tilbud

Omtrent 80 høringsinstanser har innspill til spørsmålet om det bør innføres et forsvarlighetskrav.

Godt over halvparten av høringsinstansene støtter forslaget om å innføre et forsvarlighetskrav, blant annet flere kommuner og fylkeskommuner, AVdir, Caritas, IMDI, Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf), Fylkesmannen i Agder, Fylkesmannen i Innlandet, Fylkesmannen i Nordland, Norsk Folkehjelp og Norges Kristne Råd. AVdir vurderer at innføringen av et forsvarlighetskrav kan være formålstjenlig og viser til de store forskjellene i kvaliteten på tilbudet som blir gitt, både i omfang og innhold. Også Caritas støtter lovfesting av et slikt krav for i større grad å sikre god kvalitet i tilbudet på tvers av kommunene. Norsk Folkehjelp mener det er bra at kommunene eksplisitt blir ansvarliggjort. Norges Kristne Råd tror at kravet og minimumsstandarden fører til nødvendige innskjerpinger og økt måloppnåelse. Rådet antar at kravet ikke bare gjelder kommuner, men også alle andre aktører som påtar seg oppgaver etter loven.

Kvinesdal kommune uttaler:

Dette har vært etterlyst i mange år, vi tenker derfor at det vil være bra med slike krav. Tilbudene er noe ulike fra kommune til kommune, dette er ikke bra for de som bosettes. Deretter må man dimensjonere arbeidet ut fra de krav og midler som er tilgjengelig.

IMDi mener at dette vil tydeliggjøre at det stilles krav til kvaliteten på kommunenes tilbud, og fremhever at et forsvarlighetskrav vil gi rom for variasjon i kommunenes tilbud, samtidig som det stilles kvalitetskrav. IMDi vurderer at det må utarbeides tydelige retningslinjer for at kommunene skal kunne vurdere om tilbudet de gir, er forsvarlig og slik at fylkesmannen kan føre tilsyn. Videre mener IMDi at det også bør stilles krav til kommunen om at de skal sikre et godt psykososialt miljø for deltagere i integreringslovens ordninger.

Rogaland fylkeskommune mener at praksisen skal være forsvarlig, men det må likevel være rom for lokale og regionale tilretteleggelser.

ffkf er i utgangspunktet positiv til at det innføres et forsvarlighetskrav i integreringsloven, og viser til at medlemskommunene mener at et slikt krav vil styrke rettssikkerheten til deltagerne. Det vil kunne bidra til økt kvalitet på program i de kommunene der dette ikke er tilfredsstillende i dag. ffkf fremhever at det er viktig at kriteriene som skal ligge til grunn for en vurdering av kommunenes tilbud, er tydelige og likt forvaltet i alle fylkene.

Flere kommuner som støtter forsvarlighetskravet, peker også på at det er behov for kriterier og klargjøring. Dette gjelder blant annet Askøy kommune, Bamble kommune, Bodø kommune, Hemsedal kommune, Sør-Varanger kommune,Tromsø kommune og Tønsberg Læringssenter. For eksempel påpeker Tønsberg Læringssenter at det må foreligge klare kriterier for hva som er forsvarlig. Bodø kommune uttaler:

Bodø kommune er positive til forslag om forsvarlighet og kvalitetskrav, slik at den enkelte deltaker får et tilrettelagt, helhetlig og forsvarlig tilbud. Det bidrar til bedre rettsikkerhet for deltaker. Men det må lages målbare kriterier, da det kan være ulik forståelse av hva som ligger i begrepet forsvarlig.

Tromsø kommune mener departementet må klargjøre mer utdypende hvilke konsekvenser forsvarlighetskravet får i praksis. Sør-Varanger kommune uttaler at et forsvarlighetskrav vil stille krav til kvaliteten i tilbudet og ha nær sammenheng med eksisterende plikter og innhold i programmet. Samtidig viser kommunen til at det vil være utfordrende og vanskelig å fastslå og spør hvor grensen går for ikke å overprøve kommunens skjønnsutøvelse. Bamble kommune påpeker at det er utfordrende å sette slike generelle krav, og at rammebetingelsene eventuelt må være klare og realistiske slik at kommunene har mulighet til å oppfylle kravet. Askøy kommune mener det i utgangspunktet er positivt å innføre krav til kvalitet, men ser blant annet at det kan være utfordrende for kommunen til enhver tid å vurdere om tilbudet som gis, holder den nødvendige kvaliteten. Askøy kommune vurderer at individuell plan ivaretar kravet til forsvarlighet.

Statens helsetilsyn (Helsetilsynet) fremhever flere utfordringer i sin høringsuttalelse, på bakgrunn av sin erfaring som tilsynsmyndighet. Helsetilsynet anbefaler at det tas stilling til hvorvidt det faglige grunnlaget på integreringsområdet er av en slik karakter at det kan danne en faglig målestokk utenfor loven og dermed gi et konkret innhold til forsvarlighetskravet. Dersom en slik faglig målestokk ikke kan identifiseres, mener Helsetilsynet at et bedre alternativ vil være å ha egne bestemmelser om de spesifikke kvalitetskrav man ønsker å stille til kommunenes tjenester, for eksempel når det gjelder innhold, omfang og når tjenestene ytes. Helsetilsynet anbefaler også at det drøftes om kommunenes oppgaver etter den nye loven vil være sammensatt av så mange elementer fra ulike fagområder at det vil gjøre det krevende å definere innholdet i kravet. Til slutt mener Helsetilsynet at man bør unngå å omtale forsvarlighetskravet som en minimumsstandard, da dette kan skape inntrykk av at kravet til forsvarlighet innebærer å planlegge sin virksomhet på grensen til det ulovlige.

Omtrent 25 høringsinstanser støtter ikke forslaget om å innføre et forsvarlighetskrav, herunder blant annet Fylkesmannen i Vestland, JD,KS og noen kommuner. Fylkesmannen i Vestland er i tvil om dette forslaget gjør kommunenes plikter mer tydelige enn etter gjeldende rett.

KS mener det er uklart hvilke forpliktelser som vil følge av kravet ved siden av de øvrige pliktreglene som er foreslått. Videre påpeker KS at dersom regelen skal tolkes i lys av formålsbestemmelsen, blir det ytterligere uklart hvilke krav som følger av regelen. KS uttaler:

KS frykter også at en lovfesting av et forsvarlighetskrav sammen med øvrige pliktregler vil innebære en ytterligere rettsliggjøring gjennom rettsprosesser for domstolene, noe vi anser som lite hensiktsmessig ressursbruk. I tillegg frykter KS at avstanden mellom idealet som rettsregelen oppstiller og det som i mange tilfeller er realistisk å oppnå, blir for stor. Det er under enhver omstendighet behov for at lovgiver redegjør nærmere for innholdet i en slik regel.

Noen av kommunene som ikke støtter forslaget, mener at kvaliteten ivaretas gjennom andre kriterier i loven eller kan ivaretas på andre måter. Røyrvik kommune ber om at det vurderes hvorvidt forsvarligheten i stedet kan oppnås ved å bli kontraktsfestet i den enkeltes bosettingsavtale. Sola kommune mener at økt kvalitet kan oppnås på andre måter, blant annet gjennom god informasjon og veiledning til kommunene. Sola kommune viser til at kvaliteten har økt etter den nye malen for individuell plan. Indre Fosen voksenopplæring og innvandringstjeneste uttaler:

Vi mener at krav som stilles til kommunen om kommunens ansvar er tydelig nok, men det bør ses på bedre samhandling mellom kommune og fylkeskommune, og eventuelt andre aktører for å unngå unødvendige hindringer i måloppnåelse.

JD vurderer at det ikke er åpenbart at et forsvarlighetskrav vil bidra til at deltagere i større grad får et program som er egnet til å oppfylle formålet med loven eller programmet. Dersom dagens ordning ikke fungerer etter hensikten, mener JD at det bør vurderes om det i stedet kan presiseres ytterligere i loven hva kommunen er forpliktet til å tilby den enkelte.

Det er flere høringsinstanser som kommenterer forholdet mellom forsvarlighetskravet og andre bestemmelser i loven. Kragerø kommune ønsker å bemerke at det i mange tilfeller vil kunne oppstå konflikt mellom den foreslåtte varigheten på programmet for enkelte av gruppene og kravet til kvalitet og forsvarlighet. Dette gjelder særlig for gruppen som skal ha seks måneders program. Nye Ålesund kommune er positiv til forsvarlighetskrav, men mener at sluttmålene til den enkelte deltager ikke er forsvarlige. Fredrikstad kommune mener det bør innføres et forsvarlighetskrav, men er spørrende til hvordan det kan innfris når det i lovforslaget er strenge føringer og liten mulighet til å benytte skjønn til det beste for den enkelte introduksjonsdeltager.

Elverum kommune mener at det også bør knyttes et forsvarlighetskrav til oppgavene som overføres til fylkeskommunen, for eksempel ansvaret for kombinasjonsklasser.

LDO fremhever at det må tas hensyn til individuelle forskjeller hos deltagerne i introduksjonsprogrammet i vurderingen av hvilket tilbud som anses forsvarlig. LDO uttaler at departementet bør etterstrebe å gjøre kravet konkret, i den forstand at det kommer tydelig frem hvilke hensyn som skal avveies, og hvilke kriterier som skal vektlegges.

UNICEF Norge tar ikke stilling til om det bør innføres et forsvarlighetskrav, men trekker frem at det bør stilles krav om at offentlige instanser innehar tilpasset barnefaglig kompetanse.

6.1.4 Departementets vurderinger

6.1.4.1 Kommunens ansvar

Departementet opprettholder forslaget om å synliggjøre kommunens kjerneansvar etter loven, se forslag til § 3. Bestemmelsen synliggjør at kommunen er ansvarlig for tidlig kvalifisering, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter lovens kapittel 3, 4 og 6.

Departementet opprettholder også forslaget om å regulere at kommunenes plikter ikke gjelder overfor personer som har avbrutt eller avvist deltagelse i ordningene som reguleres i loven. I dagens regelverk presiseres dette kun eksplisitt for deltagelse i introduksjonsprogram, og forslaget innebærer dermed en endring av dagens rettstilstand. Departementet mener at kommunen ikke skal være forpliktet til å tilby opplæring eller kvalifisering til personer som ikke ønsker det. Det må som utgangspunkt kreves uttrykkelig avbrytelse eller avvisning fra den enkelte. Fravær er ikke tilstrekkelig, og det vises da til muligheten for å stanse programmet eller opplæringen, se punktene 8.9.4 og 10.8.4 nedenfor. Personer som flytter eller forsvinner anses for å ha avbrutt eller avvist deltagelse. Ved flytting er ikke personen lenger bosatt etter avtale og inngår derfor ikke i målgruppen for introduksjonsprogram i den nye kommunen, jf. § 8.

Departementet foreslo å regulere informasjonsflyt i et eget ledd i bestemmelsen. Enkelte høringsinstanser mener slik regulering ikke er nødvendig. Departementet viser til at dårlig informasjonsflyt har vært en utfordring etter introduksjonsloven, særlig mellom kommunen og Arbeids- og velferdsetaten. I tillegg er det flere kommuner som ikke oppfyller sin plikt til å registrere personopplysninger i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR), noe som blant annet gjør det utfordrende for IMDi å utføre sine oppgaver. Samtidig ser departementet at den foreslåtte bestemmelsen var uklar, og at det er andre tiltak som kan være bedre egnet til å sikre tilstrekkelig informasjonsflyt. Plikten til å registrere personopplysninger i NIR er allerede lovregulert. Videre pågår det arbeid i departementene med å endre en rekke velferdslover for å sikre bedre samarbeid mellom velferdstjenestene. I tillegg har Forvaltningslovutvalget i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov – Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven), blant annet foreslått nye regler om taushetsplikt og informasjonsdeling mellom forvaltningsorgan. Som følge av dette opprettholder departementet ikke forslaget om å regulere at kommunen skal sørge for nødvendig informasjonsflyt internt i kommunen og mellom kommunen og andre aktører som har oppgaver etter loven.

Departementet opprettholder forslaget om å synliggjøre i loven at kommunen kan overholde sine plikter også ved å gi andre aktører i oppdrag å utføre oppgavene. Kommunen kan for eksempel legge ansvaret for norskopplæringen til en privat aktør eller la private og sosiale entreprenører tilby elementer i introduksjonsprogrammet.

Skolelederforbundet advarer i høringen mot at kommunene skal ha mulighet til å legge ansvaret over på en privat aktør og ønsker like strenge bestemmelser som for skoler etter friskoleloven. Departementet viser til at forslaget gir uttrykk for gjeldende rett i dag, og at det ikke er holdepunkter for at dette svekker kvaliteten i tilbudet. Noen kommuner er avhengige av private aktører for å gi et tilstrekkelig godt tilbud.

Høringsinstansene har blant annet hatt innspill om at det bør fremgå hvem de andre aktørene er. Blant annet foreslår både VOFO og Studieforbundet Folkeuniversitetet at studieforbund bør nevnes eksplisitt. Departementet gjør ikke endringer som følge av disse innspillene. Studieforbund og frivillige organisasjoner er eksempler på private aktører som kan gis oppdrag etter bestemmelsen, men det kan også være andre aktuelle aktører. Departementet anser det som en fordel at bestemmelsen ikke legger føringer på hvilke aktører som kan gis oppdrag.

Kommunen har alltid det overordnede ansvaret for at pliktene etter loven overholdes. Dette gjelder også når kommunen har gitt andre aktører i oppdrag å utføre oppgaver. Å sikre at kommunen følger opp private aktører som utfører lovpålagte oppgaver for kommunen, vil være en del av kommunens internkontrollansvar. Private aktører omfattes ikke av internkontrollkravet etter kommuneloven. Kommunen må sikre og følge med på at deltakere i ordningene etter integreringsloven får det de har krav på når oppgaver er satt bort til private. Kommunen kan for eksempel ta inn et krav til internkontroll i avtalen med aktøren, se Prop. 46 L (2017–2018) punkt 23.4.2 om kommunens internkontroll og private aktører. Dersom tjenesten kommunen anskaffer har en verdi på over 100 000 kroner ekskludert merverdiavgift, må kommunen følge anskaffelsesregelverket.

Kompetanse Norge administrerer en godkjenningsordning for tilbydere av opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Kommunale voksenopplæringssentre er godkjente tilbydere av opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Det samme gjelder andre aktører som kommunen har inngått avtale med, for eksempel et studieforbund eller en privat tilbyder. På Kompetanse Norge sine hjemmesider finnes det en oversikt over godkjente tilbydere.

6.1.4.2 Krav til forsvarlighet

Departementet hørte åpent hvorvidt det burde innføres et forsvarlighetskrav til tjenestene kommunen yter etter integreringsloven. Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, støtter det og mener at et slikt krav vil bidra til å redusere forskjeller mellom kommunene og sikre bedre tjenester for deltagerne. Samtidig er det mange som reiser spørsmål ved hva et slikt krav innebærer i praksis, og som understreker behovet for konkretisering og veiledning til både kommunen og tilsynsmyndigheten. En del høringsinstanser støtter ikke forslaget og mener kvalitet i opplæring og andre tjenester etter loven ivaretas eller kan ivaretas på andre måter.

Bakgrunnen for forslaget om innføring av et forsvarlighetskrav i integreringsloven er blant annet at flere deltagere i introduksjonsprogram og i norskopplæringen i dag opplever å få et program eller en opplæring som verken er egnet til å oppfylle formålet med loven eller formålet med programmet om å forberede for deltagelse i yrkeslivet. Departementet er for eksempel kjent med at deltagere gis språkpraksis på arbeidsplasser der det ikke er mulighet for å praktisere norsk. Den enkelte har i dag begrenset mulighet til å klage på innholdet av programmet eller norskopplæringen. Det kan heller ikke føres tilsyn med om innholdet av programmet eller norskopplæringen er egnet. Både introduksjonsprogrammet og opplæringen i norsk og samfunnskunnskap kan bestå av en rekke ulike elementer og tiltak og gjennomføres ved bruk av ulike metoder.

Departementet mener at de nevnte funnene, og det at tjenestene som ytes er sammensatt av elementer fra ulike fagområder, gjør det særlig viktig at kommunen løfter blikket og vurderer tjenestene fra et overordnet perspektiv. Dette vil også bevisstgjøre kommunen om at det som tilbys deltagerne må holde en viss kvalitet. Departementet har vurdert andre måter å sikre kvaliteten i opplæring og andre tjenester etter loven på enn et forsvarlighetskrav, for eksempel krav til de enkelte delene av tjenestene som ytes. Innholdet av programmet og opplæringen tilpasses den enkelte deltager og varierer ut fra hvilke kvalifisering- og opplæringstilbud som finnes lokalt. Det faktum at kvalifiseringen og opplæringstilbudet vil variere, både ut fra hvilke behov deltageren har og lokale forhold, er en utfordring som gjelder generelt for mange kommunale tjenester. Det gjør det uansett utfordrende å fastsette innholdsmessige krav til de enkelte elementene i introduksjonsprogrammet eller opplæringen, enten i lovgivningen eller gjennom rammeplaner. Som følge av dette foreslår departementet å innføre et krav om at opplæring og tjenester som kommunen yter etter denne loven skal være forsvarlige.

Forsvarlighetskrav følger blant annet av barnevernloven, sosialtjenesteloven og helselovgivningen. Kravet etter barnevernloven innebærer at alle tjenester og tiltak skal være forsvarlige, både når det gjelder innhold, omfang og når tjenestene ytes. Etter sosialtjenesteloven skal tjenestene som ytes være forsvarlige både når det gjelder tilgjengelighet, kompetanse, innhold og omfang. Forsvarlighetskravet i helselovgivningen innebærer at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i tilstrekkelig omfang.

Krav om forsvarlighet er en rettslig standard. Det innebærer at innholdet er forankret blant annet i fagkunnskap og faglige retningslinjer. Innholdet i kravet endrer seg dermed også i takt med utviklingen av fagkunnskap og endringer i verdioppfatninger. Kravet må ses i sammenheng med de øvrige pliktene som kommunen har etter loven og innebærer ikke at kommunen får plikter utover dette. Forsvarlighetskravet har en dobbel funksjon. Det er en rettesnor for kommunen og viser til normer som beskriver hvordan tjenestene bør være. Disse normene utgjør kjernen i forsvarlighetskravet og kan betegnes som god praksis. Samtidig danner normene utgangspunkt for å fastlegge hvor grensen mot det uforsvarlige går. Det vil si de konkrete vurderingene av hvor store avvik fra god praksis som kan aksepteres før avviket medfører at tjenestene blir uforsvarlig.

Mellom god praksis, og forsvarlighetskravets nedre grense, vil det være rom for at kommunen kan utøve skjønn. Det følger imidlertid av forsvarlighetskravet at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i tilstrekkelig omfang.

Statens helsetilsyn er overordnet faglig myndighet for tilsynsvirksomheten på de nevnte områdene. I sin høringsuttalelse til forslaget om innføring av forsvarlighetskrav i integreringsloven anbefaler tilsynet at det tas stilling til hvorvidt det faglige grunnlaget på integreringsområdet er av en slik karakter at det kan danne en faglig målestokk utenfor loven og dermed gi kravet et konkret innhold. Dersom dette ikke er mulig mener Helsetilsynet at det er et bedre alternativ å ha egne bestemmelser om de spesifikke kvalitetskravene til kommunens tjenester.

Med utgangspunkt i høringsuttalelsen til Statens helsetilsyn, har departementet vurdert det faglige grunnlaget på integreringsområdet. I forbindelse med utviklingen av introduksjonsprogrammet ble det i 1999 og 2000 igangsatt 26 forsøksprosjekter i kommunene for å prøve ut nye kvalifiseringsmetoder for nyankomne innvandrere, koblet til utbetaling av en stønad som alternativ til økonomisk sosialhjelp. Forsøkene ble evaluert og dannet grunnlaget for anbefalingene til innholdet i og organiseringen av introduksjonsprogrammet. Det har også vært gjennomført en rekke evalueringer av introduksjonsordningen etter at ordningen ble innført i 2003. I den første perioden etter 2003 kunne kommunene søke på en tilskuddsordning for prosjektmidler for blant annet metodeutvikling innenfor introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Fra 2013 ble tilskuddsordningen for kommunale utviklingsmidler (KUM) opprettet. Formålet med ordningen var å øke kvaliteten og bedre resultatene i kommunenes integreringsarbeid. Ordningen ble fra 2019 erstattet av tilskuddsordningen Utvikling av kommunale integreringstiltak. Denne ordningen skal bidra til kunnskaps- og metodeutvikling av nasjonal interesse innen introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Kunnskapen og metodene skal ha overføringsverdi til øvrige kommuner. Som følge av dette er det mye kunnskap om hva som er god praksis i arbeidet med kvalifiseringen av flyktninger, og det har vært en kontinuerlig utvikling av metoder, tiltak og beste praksis siden ordningene i introduksjonsloven ble innført. Det finnes blant annet kunnskap og kvalitetsstandarder om hva individuell tilpassing og tett oppfølging bør være, og hva som kjennetegner en god arbeidspraksis- og en god språkpraksisplass. IMDi utarbeidet i 2019 en modell for kommuner som ønsker å utvikle arbeidsrettede løp for deltagere i introduksjonsprogram med lite eller ingen skolebakgrunn. Videre foreligger det kunnskap som tilsier at lederforankring, økonomisk handlefrihet og at kommunen setter egne mål for integreringsarbeidet har en positiv effekt på resultatene av kvalifiseringsarbeidet (Fafo 2017:31).

Mye av denne kunnskapen er tilgjengelig for kommunene og andre gjennom nettsidene til blant annet IMDi, Kompetanse Norge og KS. Kommunene kan blant annet finne nye evalueringer og kunnskapsoppsummeringer og direktoratenes maler og veiledere. En utfordring er at kunnskapen ikke er samlet på ett sted og heller ikke brukes av alle kommunene i dag. Samtidig mener departementet at kunnskapen som finnes, gir veiledning om en form for beste praksis for de fleste mulige tiltak i introduksjonsprogrammet. Selv om opplæringstilbudet og andre tjenester må tilpasses lokale forhold, vil kommunene for eksempel kunne finne veiledning om hva som kreves av en arbeidspraksisplass, og vil kunne bruke dette i sitt lokale arbeidsmarked.

På denne bakgrunn mener departementet at kunnskapen og det faglige grunnlaget som er tilgjengelig på integreringsfeltet, er av en slik karakter at det danner en faglig målestokk. Departementet vil arbeide videre for å gjøre kunnskapen bedre tilgjengelig for kommunene innen tidspunktet for lovens ikrafttredelse. De standardiserte elementene som utvikles til bruk i introduksjonsprogrammet, skal gjøre det enklere for kommunene å tilby differensierte introduksjonsprogram av god kvalitet for alle typer deltagere. Som del av arbeidet vil det bli utviklet en digital ressurs med lett tilgjengelige kvalitetsstandarder, faglige anbefalinger og verktøy som skal gjøre det enklere for kommunene å få på plass relevante tiltak. Departementet ønsker at denne ressursen fremover også skal inneholde øvrige kvalitetsstandarder for arbeidet med oppfølging av ordningene i integreringsloven.

Departementet viser for øvrig til at flertallet av fylkesmennene som har uttalt seg om forsvarlighetskravet, støtter innføringen.

Det sentrale i forsvarlighetskravet er at opplæringen og tjenestene som ytes, skal være egnet til å oppfylle formålet med loven om tidlig integrering i det norske samfunnet. Dette er et overordnet krav og det som skal vurderes er det samlede tjenestetilbudet deltageren får. Når det gjelder innholdet av tilbudet, må kommunene i praksis vurdere opplæringen og andre tjenester opp mot tilgjengelig kunnskap. Kommunene må dessuten se på hvorvidt tjenestetilbudet er tilpasset den enkeltes behov, og om det bidrar til at deltageren vil oppnå sitt sluttmål og norskmål. Kommunen skal sikre at det er samsvar mellom det som fremkommer av kompetansekartleggingen og karriereveiledningen og innholdet av opplæringen og andre tjenester. Et introduksjonsprogram kan inneholde elementer som ikke direkte gjør deltageren i stand til å delta i arbeid eller utdanning. Dette ligger innenfor kommunens skjønn. Noen slike elementer medfører ikke at tjenestetilbudet er uforsvarlig. Tjenestetilbudet kan likevel anses for å være uforsvarlig dersom slike elementer utgjør hoveddelen av programmet, siden dette ikke vil være egnet til å oppfylle formålet med loven. Andre eksempler på tilfeller hvor tilbudet vil være uforsvarlig, er dersom deltageren får norskopplæring tilpasset en annen progresjon enn det som er nødvendig for at deltageren når sitt norskmål. Det kan for eksempel gis for lite opplæring eller opplæring som ikke er tilpasset deltagerens norsknivå og norskmål. Tilsvarende vil gjelde dersom deltageren får språkpraksis uten mulighet for å praktisere norsk. Har deltageren en uegnet språkpraksis som et engangstilfelle, men opplæringen ellers er tilpasset deltagerens behov, vil derimot opplæringen anses å være forsvarlig.

Tjenestetilbudet bør være organisert med tydelig oppgave- og ansvarsfordeling slik at det er klart for både deltageren og for kommunen hvem skal tilby hva og til hvilken tid. Fristene i loven skal overholdes. Videre bør kommunen sikre at personalet har god kompetanse innenfor deres ansvarsområde, både lærere, programrådgivere og andre som har ansvar for tjenester etter integreringsloven i kommunen.

Kommunen må selv sørge for å oppfylle forsvarlighetskravet. En rettslig standard kan være krevende å overholde for kommunen, siden innholdet i forsvarlighetskravet ikke følger direkte av loven, men av en faglig målestokk. Det kan være utfordrende for kommunen å vurdere om tjenestene til enhver tid er forsvarlige, men dette er samtidig vurderinger kommunen allerede har erfaring med på andre områder, for eksempel etter barnevernloven og sosialtjenesteloven. Videre har kommunene erfaring med integreringsarbeid, og er godt rustet til å vurdere tjenestene som ytes. Det vil være naturlig å gjøre en vurdering av opplæringen og andre tjenester når kommunen er i kontakt med deltageren gjennom programtid og opplæring. Dersom deltageren ikke oppnår forventet progresjon eller har bekymringer rundt tjenestetilbudet, kan det være indikasjoner på at opplæring og andre tjenester ikke er i samsvar med kravene i § 3. Kunnskapsgrunnlaget som er omtalt ovenfor, og lovens formålsbestemmelse gir veiledning i vurderingen.

Departementet har ikke grunn til å tro at innføring av et krav til forsvarlighet vil medføre ytterligere rettsliggjøring gjennom rettsprosesser for domstolene, slik KS uttaler.

6.2 Fylkeskommunens ansvar

6.2.1 Gjeldende rett

Fylkeskommunen har ingen plikter etter introduksjonsloven. Stortinget har vedtatt at fylkeskommunen skal få et økt ansvar på integreringsfeltet. Flere integreringsoppgaver ble overført fra regionkontorene i Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) til fylkeskommunene fra og med 1. januar 2020, jf. Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner. Dette gjelder blant annet oppgaver relatert til bosetting, veiledning og oppfølging av kommunene i arbeidet med kvalifisering av nyankomne innvandrere. IMDis ansvar for disse oppgavene har fulgt av tildelingsbrevet til IMDi og øvrig styringsdialog.

Det er videre besluttet at fylkeskommunen skal utarbeide regionale kompetanseplaner for kvalifisering av innvandrere. Planene skal omfatte tiltak for å kvalifisere innvandrere til å møte regionale arbeidsmarkedsbehov.

Stortinget har også vedtatt at fylkeskommunen skal få et økt ansvar på kompetansefeltet, herunder oppgaver knyttet til karriereveiledning. Karriereveiledning er ikke et lovregulert tilbud til deltagere i introduksjonsprogrammet i dag. Karriereveiledning i etterkant av kompetansekartlegging i mottak er prøvd ut på fem integreringsmottak og i tre ordinære mottak siden 2016. Det finnes karrieresentre som tilbyr karriereveiledning i alle fylker.

6.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å lovfeste fylkeskommunens ansvar for noen av de sentrale integreringsoppgavene som er besluttet overført fra IMDi til fylkeskommunen. Det ble foreslått at fylkeskommunen skal anbefale hvor mange flyktninger som bør bosettes i den enkelte kommune i fylket, og at arbeidet skal gjøres i tråd med nasjonale føringer og i samarbeid med kommunene og integreringsmyndighetene.

Videre ble det foreslått å lovfeste at fylkeskommunen skal utarbeide regionale kompetanseplaner for kvalifisering av innvandrere, og at det presiseres at fylkeskommunen skal sørge for tilbud om karriereveiledning. Det ble også foreslått at fylkeskommunen skal følge opp kommunene i deres arbeid med kvalifisering av nyankomne innvandrere.

Departementet foreslo også at det inntas en forskriftshjemmel i bestemmelsen om fylkeskommunens ansvar.

6.2.3 Høringsinstansenes syn

Omtrent 60 høringsinstanser har uttalt seg om fylkeskommunens økte ansvar på integreringsfeltet og til forslaget om at oppgavene lovfestes.

Flertallet av høringsinstansene er positive til hele eller deler av forslaget. Dette gjelder blant annet flere kommuner, Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir), Faggruppe for migrasjon og transnasjonalitet ved OsloMet, Rogaland fylkeskommune, Troms fylkeskommune, Universitetet i Bergen og Viken fylkeskommune. Faggruppe for migrasjon og transnasjonalitet ved OsloMet mener det er positivt at fylkeskommunens ansvar på integreringsfeltet lovfestes, og at fylkeskommunens ansvar blant annet innebærer planer for kvalifisering og karriereveiledning. Kristiansund kommune håper en lovfesting og tydeliggjøring av fylkeskommunens ansvar på integreringsfeltet vil bidra til at de i større grad imøtekommer denne gruppens behov for mer tilrettelagte tilbud om videregående opplæring – spesielt yrkesrettede tilbud for voksne.

Bergen kommune uttaler:

Bergen kommune er positive til at fylkeskommune tilføres nye oppgaver knyttet til kvalifisering og inkludering av nyankomne innvandrere og at disse oppgaven lovfestes. Det er bra at en viktig samarbeidspartner for oss i integreringsfeltet på denne måten blir tilført mer ansvar innenfor dette forvaltningsområdet.

AVdir påpeker at integrering er en etatsovergripende oppgave, og at vi bare kan lykkes dersom etater klarer å samhandle. Direktoratet mener at dersom integreringsfeltet organiseres svært ulik fra fylkeskommune til fylkeskommune, kan samarbeid bli utfordrende for andre etater, både sentralt og lokalt.

Et mindretall av høringsinstansene er skeptiske til eller støtter ikke hele eller deler av forslaget. Dette gjelder blant annet Flyktningtjenesten og voksenopplæringen i Levanger kommune, Fylkesmannen i Agder, Fylkesmannen i Oslo og Viken, Integreringstenesta i Voss kommune, Karmøy voksenopplæringssenter, Læringssenteret i Nedre Eiker, Vaksenopplæringa i Vinje kommune og Vestland fylkeskommune.

6.2.3.1 Planer for kvalifisering av innvandrere

Ti høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om at fylkeskommunen skal utarbeide planer for kvalifisering av innvandrere. Flertallet støtter forslaget, herunder AVdir, Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid(ffkf), IMDi, Kristiansand kommune, Nordre Land kommune, Tromsø kommune, Trøndelag fylkeskommune og Ålesund voksenopplæring. Blant annet mener Kristiansand kommune det er positivt at fylkeskommunen skal utarbeide planer for kvalifisering basert på regionens arbeidskraftsbehov, og at planene materialiserer seg i utdanningstilbud for målgruppen. ffkf uttaler:

Det er bred enighet i ffkf om at det er meget bra at fylkeskommunen skal utforme regionale kvalifiseringsplaner. Dette håper vi også vil medføre mer likhet i det tilbudet som gis i de ulike fylkene. Mer likhet i tjenestetilbudet er løftet opp som en av hovedårsakene til flere av forslagene, og ffkf vil påpeke at det er viktig å sikre at det fylkeskommunale tilbudet også blir gitt en nasjonal standard.

Det at planene skal inngå i fylkeskommunenes regionale strategiske kompetanseplaner, vurderer AVdir som viktig for å sikre en helhetlig innsats og god forankring. IMDi uttaler:

Ansvaret til fylkeskommunen for å utarbeide planer for kvalifisering av innvandrere er viktig. Det kommunale og fylkeskommunale tilbudet ovenfor gruppen må utvikles i tråd med behovet for kompetanse og arbeidskraft lokalt. For at fylkeskommunene skal lykkes i en slik sentral og viktig rolle for at Norge skal nå de nasjonale målsettingene innenfor integreringspolitikken, er godt samarbeid med kommunene nødvendig.

Ålesund voksenopplæring og Fylkesnettverket for kommunal voksenopplæring i Møre og Romsdal er positive til forslaget, men påpeker at det er en forutsetning at fylkeskommunen har god kjennskap til arbeidskraftsbehovet i kommunene.

Enkelte høringsinstanser støtter ikke forslaget om at fylkeskommunen skal utarbeide planer for kvalifisering av innvandrere. Dette gjelder blant annet Viken fylkeskommune og Integreringstenesta i Voss kommune.Viken fylkeskommune mener at planer for kvalifisering av innvandrere bør inngå som en del av fylkeskommunens regionale planer, og at fylkeskommunen selv må kunne avgjøre hvilket planarbeid som er relevant for kompetanse og kvalifisering av innvandrere. Integreringstenesta i Voss kommune mener at forslaget i realiteten vil være en byråkratisering av dagens ordning og ser på det som mer naturlig at kommunen har dette ansvaret.

6.2.3.2 Fylkeskommunens ansvar for bosetting

Om lag 25 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å lovfeste fylkeskommunenes ansvar for bosetting av flyktninger. Flertallet av disse er positive til forslaget, herunder AVdir, ffkf, Hemsedal kommune, Kristiansand kommune, Oslo kommune, Viken fylkeskommune, Troms fylkeskommune og Trøndelag fylkeskommune. AVdir vurderer forslaget som fornuftig ettersom det er fylkeskommunen som skal vurdere og anbefale hvor mange flyktninger som skal bosettes i den enkelte kommune i fylket. Direktoratet mener det er positivt at disse anbefalingene gjøres av en aktør som er så tett på kommunene. Trøndelag fylkeskommune som har erfaring med integreringsmottak på Steinkjer gjennom tre år, synes at en samhandling mellom lokale og regionale aktører for anbefaling, samtidig som sentrale myndigheter har helhetsbildet på nasjonalt nivå, er en hensiktsmessig arbeidsdeling. Oslo kommune, som har fylkeskommunale oppgaver uttaler:

En vurdering og anbefaling på regionnivå fra fylkeskommunen til IMDi om hvor mange flyktninger som bør bosettes i den enkelte kommune, i Oslos tilfelle bydel, kan bidra til god bosetting i regionen. En samlet oversikt over bydelenes situasjon kan bidra til å justere antall flyktninger som bosettes i bydelene med hvilke tjenester de da har tilgjengelige eller planlegger å etablere for flyktninger.

Enkelte høringsinstanser, herunder Trøndelag fylkeskommune og Viken fylkeskommune etterlyser ytterligere presiseringer av forslaget for å unngå potensiell uenighet og uklar ansvarsfordeling. IMDi mener det er en risiko for at forslaget i høringsnotatet kan bidra til at fylkeskommunens rolle i anmodningsprosessen oppfattes ulikt. IMDi gir også uttrykk for at forslaget om at «arbeidet skal gjøres i tråd med nasjonale føringer og i samarbeid med kommune og integreringsmyndigheten» kan forstås slik at fylkeskommunen er pålagt å samarbeide med kommunene. Dette vil ifølge IMDi kunne oppfattes av enkelte kommuner og fylkeskommuner som at den enkelte kommune må være enig i anbefalingen fra fylkeskommunen. Dette er ifølge IMDi ikke tråd med dagens praksis for arbeidet.

Noen høringsinstanser mener at det bør være en forutsetning for forslaget at fylkeskommunene tilføres nødvendig kompetanse og nok ressurser. Dette gjelder Brønnøy kommune, Fylkesmannen i Agder, Fylkesmannen i Rogaland, Sandnes kommune, Sarpsborg kommune, Trøndelag fylkeskommune, Viken fylkeskommune og Ålesund voksenopplæring. Både Fylkesmanneni Agder og Fylkesmannen i Rogaland trekker frem betydningen av at fylkeskommunen har god kjennskap, ikke bare til lokalt næringsliv, men også til barnehagekapasitet og grunnskoler i den enkelte kommune, samt kapasiteten innen helse- og omsorgssektoren. Fylkesmannen i Agder påpeker at det bør fremheves i ny lov at fylkeskommunen må ta initiativ til å samarbeide med relevante aktører.

Ifølge ffkf har flere medlemskommuner gitt tilbakemelding om at det vil være uheldig om fylkeskommunene skulle få en avgjørende rolle med tanke på fordeling av bosetting til kommunene. Andre medlemskommuner i ffkf har imidlertid gitt uttrykk for at de anser det som meget positivt at fylkeskommunene skal involveres i bosettingsarbeidet. Det begrunnes med at fylkeskommunene har mer lokalkunnskap og kjenner forholdene i den enkelte kommune godt.

Trondheim kommune og Vestland fylkeskommune tar til orde for å utvide fylkeskommunens ansvar. Vestland fylkeskommune ønsker primært at fylkeskommunen skal få rollen med å anmode kommunene om bosetting, mens Trondheim kommune mener fylkeskommunene bør gis større myndighet til å bestemme hvordan bosetting i fylket skal være.

Noen høringsinstanser støtter ikke forslaget om å lovregulere fylkeskommunens ansvar for bosetting. Dette gjelder blant annet IMDi, Integreringstenesta i Voss kommune, JD, KS, Nordre land kommune og Tromsø kommune.KS uttaler:

KS mener det er naturlig at fylkeskommunen inngår i samarbeidet med å anbefale bosettingstall til kommunene, forutsatt at arbeidet baseres på frivillighet. (…) Som følge av oppgaveoverføring fra IMDi til fylkeskommunene, er det naturlig at fylkeskommunen overtar IMDis regionale rolle som rådgivende i bosettingsarbeidet. KS ser imidlertid ingen grunn til å lovfeste denne oppgaven, all den tid bosettingsordningen for øvrig ikke er lovregulert.

JD er usikre på om det er hensiktsmessig med en egen bestemmelse om fylkeskommunens ansvar for bosetting, og uttaler:

Første ledd om at fylkeskommunen skal «anbefale» hvor mange flyktninger som bør bosettes i den enkelte kommune gir for eksempel i seg selv lite mening når det ikke gis mer informasjon om beslutningsprosessen. Det er videre uklart hva som omfattes av den tilhørende forskriftshjemmelen i § 5 fjerde ledd, der det heter at det kan gis forskrift om «ansvaret for bosetting».

6.2.3.3 Veiledning og oppfølging av kommunenes kvalifiseringsarbeid

Tolv høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om at fylkeskommunen skal følge opp kommunene i deres arbeid med kvalifisering av nyankomne innvandrere. Dette omfatter AVdir, ffkf, Fylkesmannen i Agder, Fylkesmannen i Oslo og Viken, Fylkesnettverket for kommunal voksenopplæring i Møre og Romsdal, IMDi, Telemarkfylkeskommune, Tromsø kommune, Trøndelag fylkeskommune, Vaksenopplæringa i Vinje kommune,Vestfold fylkeskommune og Ålesund voksenopplæring. Ingen av uttalelsene uttrykker klar støtte til forslaget.

Fylkesmannen i Agder, Fylkesmannen i Oslo og Viken og Trøndelag fylkeskommune mener at det er uklart hvor langt dette ansvaret strekker seg, og at fylkeskommunens ansvar må tydeliggjøres. Fylkesmannen i Agder uttaler:

Når det gjelder fylkeskommunens veiledning til kommunen i arbeidet med kvalifisering og bosetting må rollen tydeliggjøres ytterligere. Fylkesmannen veileder i dag på introduksjonsloven med forskrifter, og vi legger til grunn at vi også fremover skal ha denne rollen.

Telemark fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune og Vestfold fylkeskommune forutsetter full finansiering av nye oppgaver. Også AVdir er opptatt av at fylkeskommunene sikres nok ressurser og nødvendig kompetanse når ansvaret for å følge opp kommunen i deres arbeid med kvalifisering av innvandrere flyttes fra IMDi sine regionkontor og over til fylkeskommunen. AVdir mener det er viktig at IMDi, som nasjonalt fagorgan, jobber tett sammen med fylkeskommunene og støtter dem i deres nye rolle på integreringsfeltet.

Tromsø kommune er tydelig på at kommunen ikke støtter forslaget. Både Tromsø kommune og ffkf stiller spørsmål ved om fylkeskommunen har tilstrekkelig kompetanse til å veilede og følge opp kommunens arbeid med kvalifisering av nyankomne innvandrere. Tromsø kommune uttaler:

Høringsnotatet nevner at fylkeskommunen er en ny aktør på feltet, og det fremstår noe underlig at en ny aktør skal kunne veilede kommuner som har gode resultater på sitt integreringsarbeid.

Når det gjelder forslaget om at fylkeskommunen skal sørge for tilbud om karriereveiledning, se punkt 8.3.4 nedenfor.

6.2.4 Departementets vurdering

Forslaget om å lovfeste fylkeskommunens ansvar følger opp Stortingets vedtak om overføring av statlige oppgaver og tildeling av nye oppgaver til fylkeskommunene, jf. Meld. St. 6 (2018–2019) og Innst. 119 S (2018–2019). Tildeling av oppgaver til kommunesektoren skal som hovedregel fremgå av regulering i lov. Lovfesting av oppgavene tydeliggjør fylkeskommunens ansvar og skal bidra til likeverdige tjenester i alle fylkeskommunene. Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet med noen justeringer.

6.2.4.1 Ansvar for regionalt integreringsarbeid og planer for kvalifisering av innvandrere

Departementet foreslår å angi fylkeskommunens ansvar på et mer overordnet nivå enn forslaget i høringsnotatet. Det foreslås at bestemmelsen innledes med at fylkeskommunen er ansvarlig for det regionale integreringsarbeidet. Dette tydeliggjør fylkeskommunens nye rolle etter regionreformen. Flere oppgaver ble overført fra IMDi til fylkeskommunen som del av regionreformen, blant annet det regionale arbeidet mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse, regional oppfølging av frivillighet og samfunnsdeltagelse og samarbeid med regionale sektormyndigheter om kvalifisering av innvandrere. Disse oppgavene reguleres ikke spesifikt i loven, men inngår i ansvaret for det regionale integreringsarbeidet. Fylkeskommunen har også fått overført midler for tre tilskuddsordninger, henholdsvis Jobbsjansen del B, tilskudd til etablereropplæring for innvandrere og tilskudd til mentor- og traineeordninger.

Departementet opprettholder forslaget om at fylkeskommunen skal utarbeide planer for kvalifisering av innvandrere. Dette er et virkemiddel for å bidra til at flere innvandrere deltar i arbeidslivet. Planene skal omfatte tiltak for å kvalifisere innvandrere til å møte regionale arbeidskraftbehov. Det er særlig aktuelt å fremheve hvilken opplæring innvandrere trenger for å møte slike behov. Planer etter denne bestemmelsen kan inngå i fylkeskommunens regionale strategiske kompetanseplaner, som beskrevet i Meld. St. 6 (2018–2019) punkt 8.3.3. Fylkeskommunen bør blant annet samarbeide med kommunene i fylket i utarbeidelsen av planene.

Fylkeskommunen har i tillegg selvstendig ansvar for videregående opplæring etter opplæringsloven. Med integreringsloven blir det økt fokus på at flere skal få formelle kvalifikasjoner, og særlig at flere skal kunne fullføre videregående opplæring. Det er viktig at fylkeskommunen sørger for å oppfylle retten til videregående opplæring for de som inngår i målgruppen for introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Se punkt 3.2 om opplæring etter opplæringsloven.

Arbeidet som er nevnt i dette punktet vil også bygge opp under grunnlaget for anbefalingen om hvor mange som bør bosettes i den enkelte kommune i fylket, se punkt 6.2.4.2 nedenfor.

6.2.4.2 Fylkeskommunens ansvar for bosetting

Departementet opprettholder forslaget om å lovfeste at fylkeskommunen skal anbefale hvor mange flyktninger som bør bosettes i den enkelte kommune i fylket. Anbefalingen skal ta utgangspunkt i anmodningstall fra Nasjonalt utvalg og være basert på nasjonale føringer, herunder anmodningskriterier, se punkt 4.1. Fylkeskommunen skal i sin anbefaling også legge vekt på regionale planer for kvalifisering av innvandrere og på fylkeskommunens kjennskap til regionen og den enkelte kommune. Det forutsettes at fylkeskommunen har kunnskap om hvilke tilpassede opplæringstilbud som finnes, herunder innføringstilbud, kombinasjonsklasser og fag- og yrkesopplæring for voksne, samt kunnskap om det lokale arbeidsmarkedet og avstander til sentrale tilbud.

Departementet foreslår justeringer i lovteksten etter innspill i høringen. Flere høringsinstanser har stilt spørsmål om samarbeid og samhandling mellom de ulike aktørene, og departementet ser at forslaget bør endres på dette punktet.

Det fulgte av forslaget i høringsnotatet at fylkeskommunens arbeid skulle gjøres i tråd med nasjonale føringer og i samarbeid med kommunene og integreringsmyndighetene. IMDi skal legge til rette for god informasjonsflyt om bosettingsbehov, nasjonale føringer og kommunevedtak samt overføre kompetanse til fylkeskommunene, og departementet legger til grunn at involverte aktører følger opp nasjonale føringer i arbeidet med bosetting av flyktninger. Departementet finner derfor etter en fornyet vurdering ikke grunn til å presisere i lovteksten at arbeidet skal gjøres i tråd med nasjonale føringer.

Departementet ser at det på nåværende tidspunkt heller ikke er hensiktsmessig å lovregulere hvilke aktører fylkeskommunen skal samarbeide med. Fylkeskommunen er en ny aktør i arbeidet med bosettingsanmodningene. I 2020 skal IMDi legge til rette for god samhandling mellom aktørene. Departementet legger til grunn at fylkeskommunene i samarbeid med IMDi vil komme frem til et system for hvordan fylkeskommunen kan gi sin anbefaling til integreringsmyndighetene. Fylkeskommunen kan selv vurdere hvilke aktører som det er hensiktsmessig å involvere i utarbeidelsen av anbefalingen.

Ut fra innspillene i høringen ser departementet at det er behov for å presisere hvordan beslutningsprosessen vil foregå, nå som fylkeskommunen har fått ansvaret for å anbefale hvor mange flyktninger som skal bosettes i den enkelte kommune. IMDi skal fortsatt ha ansvaret for å sende ut anmodning til kommunene om å bosette et gitt antall flyktninger. IMDi skal legge stor vekt på fylkeskommunens anbefaling om hvor mange flykninger som skal bosettes i den enkelte kommune.

Det forslås ingen øvrige endringer i bosettingsordningen, jf. punkt 4.1. Den enkelte kommune fatter fortsatt vedtak basert på anmodning fra IMDi. Bosetting av flyktninger skal fortsatt være basert på frivillighet og samarbeid mellom aktørene.

6.2.4.3 Karriereveiledning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Departementet opprettholder også forslaget om å presisere at fylkeskommunen skal sørge for tilbud om karriereveiledning etter § 11. Bakgrunnen for presiseringen er at de fleste andre oppgavene i samme kapittel er tillagt kommunen, og at det derfor kan være behov for å fremheve denne oppgaven overfor fylkeskommunen. Se punkt 8.3.4 nedenfor om karriereveiledning.

Departementet foreslår å synliggjøre også i denne bestemmelsen at fylkeskommunen skal sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter § 30 andre ledd. Etter bestemmelsen har fylkeskommunen ansvar for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap for de som går fulltid i videregående opplæring. Se punkt 10.2.4 nedenfor om ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

6.2.4.4 Veiledning og oppfølging av kommunenes kvalifiseringsarbeid og forskriftshjemmel

Mange høringsinstanser har hatt innspill til forslaget om fylkeskommunens ansvar for å veilede og følge opp kommunene i arbeidet med kvalifisering av innvandrere. Det har særlig blitt stilt spørsmål ved hvordan fylkeskommunen, som en ny aktør på integreringsfeltet, skal kunne veilede og følge opp kommuner som har flere års erfaring med integreringsarbeid og introduksjonsordningen.

Departementet ser at fylkeskommunene og kommunene har ulik erfaringsbakgrunn, og at det på nåværende tidspunkt ikke er hensiktsmessig å lovfeste at fylkeskommunen skal veilede kommunene om kvalifiseringsarbeidet. Departementet opprettholder derfor ikke dette forslaget.

Departementet opprettholder forslaget om en forskriftshjemmel i bestemmelsen. Gjennom forskriftshjemmelen kan departementet presisere fylkeskommunens ansvar for det regionale integreringsarbeidet. Bakgrunnen for forslaget om forskriftshjemmel er å kunne forskriftsfeste ansvaret for blant annet regionalt arbeid mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse samt regional oppfølging av frivillighet og samfunnsdeltagelse. Det er overført midler til fylkeskommunen for tilskuddsordningene etablereropplæring for innvandrere, mentor- og traineeordninger og Jobbsjansen del B. Departementet vil også forskriftsfeste fylkeskommunens ansvar for å ivareta oppgavene som det er overført midler til fra disse tidligere tilskuddsordningene.