5 Alminnelige bestemmelser

5.1 Formålet med loven

5.1.1 Gjeldende rett

Formålet med introduksjonsloven er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltagelse i yrkes- og samfunnslivet og deres økonomiske selvstendighet, jf. introduksjonsloven § 1 første punktum. Innvandrere som før introduksjonsloven var henvist til økonomisk sosialhjelp, skulle rette innsatsen mot å komme i arbeid og gjøre seg berettiget til den økonomiske ytelsen. Hvem som omfattes av betegnelsen «nyankomne innvandrere», følger av avgrensningene av lovens ordninger. Det er i hovedsak flyktninger og personer som har fått opphold på humanitært grunnlag samt deres familiemedlemmer som er i målgruppen for introduksjonsprogram. Også andre innvandrere som har en oppholdstillatelse etter utlendingsloven som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, omfattes av målgruppen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. EØS-borgere i Norge, som i all hovedsak er arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer, omfattes ikke av lovens ordninger.

Loven skal også legge til rette for at asylsøkere raskt får kjennskap til norsk språk, kultur og samfunnsliv, jf. introduksjonsloven § 1 andre punktum. Dette kom inn i loven i 2018, som følge av at opplæring for asylsøkere i mottak ble lovfestet. Formålet med loven er noe annerledes for asylsøkere enn for innvandrere som har fått innvilget oppholdstillatelse. Ikke alle asylsøkere får oppholdstillatelse i Norge, og formålet er derfor utformet med tanke på at mange kun skal ha midlertidig opphold i Norge.

Formålsbestemmelsen har ikke et selvstendig rettslig innhold, men gir retning ved tolkning av andre bestemmelser i loven.

5.1.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo at formålet med loven skal være at nyankomne innvandrere tidlig integreres i det norske samfunnet og blir økonomisk selvstendige. Videre ble det foreslått at loven skal bidra til at innvandrere får gode norskkunnskaper, kunnskap om norsk kultur og samfunnsliv, formelle kvalifikasjoner og en varig tilknytning til arbeidslivet.

Departementet foreslo å videreføre dagens formål når det gjelder asylsøkere.

5.1.3 Høringsinstansenes syn

Nitten høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om endringer i formålet med loven. Av disse støtter åtte høringsinstanser forslaget, herunder Arendal kommune, Kristiansand kommune, Det Felles Innvandrerråd i Hordaland, Fylkesmannen i Oslo og Viken,Fylkesnettverket for kommunal voksenopplæring Møre og Romsdal, Trondheim kommune, Tønsberg Læringssenter og Ålesund Voksenopplæring. Blant annet støtter Fylkesmannen i Oslo og Viken at denne paragrafen legger sterkere føringer på utvikling av formelle kvalifikasjoner og en varig tilknytning til arbeidslivet enn det har vært tidligere. Ålesund Voksenopplæring og Fylkesnettverket for kommunal voksenopplæring i Møre og Romsdal uttaler:

Lovens formål er presis. Det er positivt at formelle kvalifikasjoner og varig tilknytning til arbeidslivet fremheves, samt gode norskkunnskaper og økonomisk selvstendighet.

Flere høringsinstanser har blandede tilbakemeldinger til forslaget. Frivillighet Norge, som får støtte fra Voksenopplæringsforbundet (VOFO), er positive til forslaget men foreslår å styrke formålsbestemmelsen. Frivillighet Norge uttaler:

Frivillighet Norge foreslår at formålsparagrafen styrkes slik at loven ikke bare skal bidra til at nyankomne innvandrere tidlig integreres i det norske samfunnet og blir økonomisk selvstendige, men også bidrar til varig tilknytning og gode forutsetninger for å delta på ulike samfunnsarenaer.

Alvdal kommune, Regionrådet for Fjellregionen, Tolga kommune og Tynset kommune uttaler at de er negative til den omfattende bruken av tidsadverbet «tidlig» i formålsparagrafen og i lovteksten for øvrig, uten at det defineres hva lovgiver legger i ordlyden «tidlig integrering». Røyrvik kommune vurderer at en utvidelse av formålet må antas å få konsekvenser for kommunenes arbeid ved at formålet kan og bør bli vurdert opp mot tilbudet som landets egne innbyggere får. Kommunen savner en drøftelse av flere viktige faktorer som vil påvirke flyktningers integrering.

Norges kristne råd er kritiske til lovforslagets manglende fokus på mangfold og inkludering og er bekymret over integrerings- og samfunnsbegrepet i forslaget. UNICEF Norge savner en mer helhetlig tilnærming til integrering enn språk, utdanning og arbeid for voksne. Redd Barna er positiv til den vide definisjonen av begrepet integrering, men mener dette ikke gjenspeiles i formålsbestemmelsen. De etterlyser mer fokus på innsatsområdene i integreringsstrategien som fremmer deltagelse i samfunnsliv, fritid og frivillighet og som motvirker utenforskap i hverdagen. Integreringsloven bør referere til andre relevante tiltak, kompetansekrav og regelverk. Redd Barna savner også et tydelig barneperspektiv i forslaget.

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) påpeker at formålsbestemmelsen med fordel kan forenkles, og mener at andre ledd bør vurderes tatt ut.

5.1.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder i hovedsak forslaget fra høringsnotatet, se forslag til § 1.

Formålet med loven skal være at innvandrere tidlig integreres i det norske samfunnet og blir økonomisk selvstendige. Dette omfatter i hovedsak flyktninger, personer som har fått opphold på humanitært grunnlag, og andre innvandrere med oppholdstillatelser som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse. EØS-borgere i Norge, som i all hovedsak er arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer, omfattes ikke av lovens ordninger.

Begrepet integrere er vidt og sikter til innvandreres deltagelse på ulike områder av samfunnet, deriblant arbeid, utdanning, frivillighet, nærmiljø og oppfølging av barn i barnehage og skole med videre. Loven skal legge til rette for at innvandrere får delta på flere av disse områdene, og vil på den måten bidra til integrering. Slik deltagelse styrker tilhørigheten til det norske samfunnet og bidrar til en enklere overgang til et nytt land med ny kultur. Det er viktig at den enkelte raskt kan bli en del av små og store samfunn. Sivilsamfunnets og frivillighetens rolle er avgjørende for at innvandrere så raskt som mulig skal komme inn i en ny hverdag med skole, arbeid og deltagelse i lokalsamfunnet. De frivillige organisasjonene gir informasjon, tilbyr norsktrening, kulturaktiviteter, rekrutterer barn til idretten og bidrar til dialog mellom trossamfunnene med videre.

Departementet merker seg at noen høringsinstanser mener at det vide formålet ikke gjenspeiles i loven for øvrig. Det som reguleres i introduksjonsloven i dag, og som foreslås videreført i integreringsloven, er kvalifiseringsordninger som primært er rettet mot voksne nyankomne innvandrere, herunder introduksjonsprogram, opplæring i norsk og samfunnskunnskap og opplæringstiltak for asylsøkere i mottak.

Kvalifiseringen skal bidra til å dekke gapet mellom kompetansen den enkelte har med seg, og hva som kreves i det norske arbeidsmarkedet. Samtidig er kvalifiseringen i stor grad en forutsetning for deltagelse på ulike samfunnsarenaer og dermed en sentral del av integreringen generelt. Selv om det ikke foreslås å regulere andre integreringstiltak enn kvalifisering, er departementet av den oppfatning at formålet likevel gjenspeiles i loven for øvrig. Dersom det på sikt er aktuelt å pålegge kommunen eller andre aktører flere oppgaver enn det som fremgår av loven i dag, vil loven bli endret.

Videre er det noen høringsinstanser som er negative til bruken av tidsadverbet tidlig uten at det defineres hva som menes med «tidlig integreres». Et av hovedgrepene i regjeringens integreringsstrategi er rask oppstart av kvalifisering for nyankomne innvandrere. Strategien fremhever at Brochmann II-utvalget (NOU 2017: 2) påpeker at tiltak som bidrar til aktivering og fremmer integrering på sikt, bør starte allerede i asylmottak. Hensikten med å fremheve tidlig integrering i formålsbestemmelsen, er å synliggjøre at det er viktig å komme raskt i gang med kvalifisering og andre integreringsfremmende tiltak. Jo tidligere prosessen starter, jo raskere kan den enkelte komme i arbeid eller ordinær utdanning og jo raskere vil den enkelte bli økonomisk selvstendig. Både samfunnet og den enkelte er tjent med å unngå lange perioder med passivitet etter ankomst til Norge.

Redd barna savner et barneperspektiv i lovforslaget. Også UNICEF Norge påpeker at den nye integreringsloven både direkte og indirekte vil ha betydning for barn og mener at det barnefaglige perspektivet ikke er gitt nok plass. Voksnes deltagelse i ordningene som reguleres i integreringsloven får betydning for barn, blant annet ved at voksnes språklæring og øvrig kvalifisering bidrar til at foreldre kan følge opp barn i barnehage og skole, samt at introduksjonsstønaden sikrer livsopphold for familien. Loven er imidlertid rettet mot voksne. Som nevnt ovenfor, er kvalifiseringsordninger kjernen i loven, selv om formålet også rekker videre. Departementet anser det derfor ikke som nødvendig å innta en bredere omtale av barneperspektivet i de enkelte bestemmelsene om innholdet av kvalifiseringstilbudet for voksne. Det er fortsatt et sentralt formål med loven at nyankomne innvandrere blir økonomisk selvstendige. Økonomisk selvstendighet innebærer at den enkelte så langt mulig skal sørge for sitt livsopphold og ikke være avhengig av offentlige ytelser. Loven legger til rette for at deltageren vil bli økonomisk selvstendig ved overgang til utdanning, hvor den enkelte kan søke utdanningsstøtte på lik linje med den øvrige befolkningen, og ved å få en varig tilknytning til arbeidslivet. I løpet av introduksjonsprogrammet får deltageren introduksjonsstønad som skal dekke utgifter til den enkeltes livsopphold i løpet av programtiden.

Frivillighet Norge har foreslått å styrke formålet ved å fremheve at loven også bidrar til varig tilknytning og gode forutsetninger for å delta på ulike samfunnsarenaer. Departementet anser dette som en del av første ledd første punktum om «tidlig integreres i det norske samfunnet».

I lys av at det foreslås å innlemme opplæringen i norsk kultur og norske verdier i mottak i lærerplanen til opplæringen i samfunnskunnskap, se punkt 10.5.4, foreslår departementet å justere formålsbestemmelsen. Det bør fremgå at loven skal bidra til at asylsøkere får kunnskap om norsk samfunnsliv.

Loven skal bidra til at innvandrere får gode norskkunnskaper, kunnskap om norsk samfunnsliv, formelle kvalifikasjoner og en varig tilknytning til arbeidslivet. Disse punktene gjenspeiler det som reguleres i loven, og hva ordningene skal bidra til innenfor hovedformålet om tidlig integrering. Gode norskkunnskaper er en viktig forutsetning for integrering i det norske samfunnet. Kunnskap om norsk samfunnsliv omfatter blant annet kunnskap om grunnleggende rettigheter, verdier, omgangsformer, arbeidsliv, familieliv, likestilling, barneoppdragelse og samfunnsinstitusjoner. Formelle kvalifikasjoner omfatter for eksempel fullført grunnskole og videregående opplæring, godkjenning av medbrakt utdanning og kurs som gir formell kompetanse. Varig tilknytning til arbeidslivet er også viktig for integrering, og lovens ordninger skal samlet bidra til dette.

Røyrvik kommune har spilt inn at utvidelsen av formålet har konsekvenser for kommunenes arbeid ved at formålet kan og bør bli vurdert opp mot tilbudet landets egne innbyggere får. Departementet viser til at formålet primært gir veiledning ved tolkningen av loven for øvrig. Formålsbestemmelsen gir ikke rettskrav på noe utover det som ellers følger av loven. Integreringsloven regulerer særlige ordninger for nyankomne innvandrere og retter seg i hovedsak ikke mot andre innbyggere i Norge.

Departementet foreslår å videreføre formålet med loven for asylsøkere. Det innebærer at loven skal legge til rette for at asylsøkere tidlig får kjennskap til norsk språk og samfunnsliv. Asylsøkere er en sammensatt gruppe, som både består av personer som vil få oppholdstillatelse i Norge, og av personer som vil få avslag på sine søknader og dermed skal returneres. Integreringsloven skal bidra til å motvirke passivitet i perioden den enkelte venter på svar på søknaden om beskyttelse og oppholdstillatelse. Ettersom asylsøkerne oppholder seg i Norge i denne perioden, er det en fordel om de får kjennskap til norsk språk og samfunnsliv, uavhengig av om de senere får oppholdstillatelse i Norge eller om de skal returneres.

Loven regulerer også prøver i norsk og samfunnskunnskap. Det er imidlertid ikke bare personer som omfattes av integreringsloven som avlegger disse prøvene, se punkt 10.9 nedenfor. Departementet anser det ikke som hensiktsmessig at alle som kan ha behov for å avlegge en prøve i norsk eller samfunnskunnskap, skal omfattes av lovens formål, ettersom loven primært retter seg mot innvandrere. Loven vil dermed på dette punktet favne en større krets av personer enn det som fremgår av forslaget til formålsbestemmelse.

5.2 Geografisk virkeområde

5.2.1 Gjeldende rett

Introduksjonsloven har ingen bestemmelse om det geografiske virkeområdet for loven.

Loven gjelder i Norge, men er ikke gitt anvendelse for Svalbard og Jan Mayen.

5.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å regulere lovens geografiske virkeområde eksplisitt. Det ble foreslått at loven skal gjelde i Norge. Når oppgaver etter loven skal gjennomføres før en person ankommer Norge, ble det foreslått at loven også skal gjelde utenfor det norske territoriet. Det ble ikke foreslått at loven skal gjelde på Svalbard eller Jan Mayen.

5.2.3 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser hadde innspill til forslaget om å regulere lovens geografiske virkeområde. Dette gjelder Alvdal kommune, Tolga kommune, Tynset kommune og Regionrådet for Fjellregionen, som alle er negative til at loven også skal gjelde utenfor det norske territoriet. Det er ikke begrunnet hvorfor de ikke støtter forslaget. Justis- og beredskapsdepartementet (JD) mener at bestemmelsen om geografisk virkeområde er unødvendig.

5.2.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder ikke forslaget om å regulere geografisk virkeområde i en egen bestemmelse. Loven skal gjelde i Norge, og bestemmelsen om kartlegging i forkant av innreise til Norge innebærer også at loven vil gjelde utenfor det norske territoriet. Departementet har merket seg innspillene fra noen kommuner om at de ikke støtter at loven bør gjelde utenfor det norske territoriet. Innspillene er ikke begrunnet og det er dermed uklart for departementet hva som er grunnen til at de ikke støtter forslaget. Bakgrunnen for forslaget om å utvide det geografiske virkeområde er forslaget om å lovfeste kartlegging av overføringsflyktningers kompetanse i forkant av innreise til Norge, se punkt 7.2.4.3 nedenfor. Det foreslås ikke å pålegge kommunene plikter før overføringsflyktningene ankommer riket. JD mener at bestemmelsen er unødvendig, og viser til at bestemmelsen som regulerer kartlegging før innreise til Norge ikke forutsetter en egen bestemmelse om geografisk virkeområde.

Departementet er enig i denne vurderingen og foreslår derfor ikke en egen bestemmelse om geografisk virkeområde i integreringsloven. Departementet opprettholder forslaget om at loven ikke skal gjelde på Svalbard eller Jan Mayen, men dette behøver ikke reguleres særskilt i loven.

5.3 Definisjoner

5.3.1 Gjeldende rett

Dagens introduksjonslov inneholder ikke en definisjonsbestemmelse. Noen begreper defineres i enkeltbestemmelser i loven, mens andre begreper kun defineres i forarbeidene eller i rundskriv.

5.3.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo at de mest brukte begrepene defineres i loven.

Departementet foreslo følgende definisjoner:

• asylsøker: person som søker beskyttelse etter utlendingsloven § 28

• innvandrer: person med oppholdstillatelse i Norge etter utlendingsloven

• overføringsflyktning: person som har fått flyktningstatus, jf. utlendingsloven § 28 første ledd, av Utlendingsdirektoratet før innreise til Norge eller som har fått en innreisetillatelse i påvente av behandling av sin søknad om flyktningstatus

• bosatt etter avtale: bosatt etter avtale mellom kommunen og integreringsmyndighetene

5.3.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser hadde innspill til forslaget om å definere de mest brukte begrepene i loven eller de foreslåtte definisjonene.

5.3.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om å definere de mest brukte begrepene i loven, se forslag til § 2.

Det foreslås følgende definisjoner:

Med begrepet asylsøker menes en person som søker beskyttelse i Norge etter utlendingsloven § 28, og ikke har fått søknaden sin endelig avgjort. En person er bare asylsøker fra vedkommende har meldt seg for politiet i Norge og søkt om beskyttelse (asyl), og til UDI eller Utlendingsnemnda (UNE) har behandlet søknaden og fattet et endelig vedtak.

Med innvandrer menes i denne loven en person som har fått oppholdstillatelse i Norge etter utlendingsloven. EØS-borgere som bosetter seg i Norge over en periode, vil også falle inn under definisjonen av innvandrer.

I høringsnotatet var det også foreslått å definere begrepene overføringsflyktning og bosatt etter avtale. Etter en gjennomgang av lovforslaget ser departementet at disse definisjonene egner seg bedre der begrepene blir brukt. Definisjonen av overføringsflyktning er derfor flyttet til bestemmelsen om kompetansekartlegging før bosetting, mens bosatt etter avtale beskrives i bestemmelsene om målgruppe for introduksjonsprogrammet og målgruppa for opplæring i norsk og samfunnskunnskap.