10 Utvikling i kommunale tjenester

I dette kapittelet redegjøres det for befolkningsutviklingen og en del sentrale indikatorer for utviklingen i de store kommunale velferdstjenestene. Omtalen tar i første rekke for seg utviklingen fra 2015 til 2025, med særlig vekt på utvikling i de siste par årene.

Kapittelet gir i hovedsak en beskrivelse av utviklingen basert på KOSTRA-tall, og ser ikke på eventuelle årsaker til denne.

Senter for økonomisk forskning (SØF) har laget analyser for utviklingen i effektivitet i barnehage-, grunnskole- og omsorgstjenestene, både for sektoren samlet og for enkeltkommuner. Til slutt i dette kapittelet gis også en beskrivelse av disse analysene.

Store deler av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen er rettet mot bestemte aldersgrupper, og den demografiske utviklingen gir viktig informasjon om utviklingen i behovet for kommunale tjenester. De viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge i alderen 1–18 år og innbyggere 80 år og over. I perioden 2016–2026 økte antall innbyggere per 1. januar i disse gruppene med om lag 45 000 personer, eller med 3,3 prosent, noe som isolert sett indikerer et økt behov for kommunale tjenester. Økningen i aldersgruppen 80 år og over var på rundt 64 900 personer, mens det var en nedgang i antall barn og unge med om lag 20 000 personer. Isolert sett indikerer dette økt behov for velferdstjenester som er rettet mot eldre, og samtidig mindre behov for tjenester som er rettet mot barn og unge. Samlet sett økte innbyggertallet i perioden 2016–2026 med nærmere 413 400 personer, tilsvarende 7,9 prosent.

Som en følge av krigen i Ukraina, har tallet på ukrainske statsborgere i Norge økt fra 3 600 i 2022 til drøye 85 000 ved inngangen av 20261. Dette har bidratt til vekst i innbyggertallet i forskjellige målgrupper for kommunenes og fylkeskommunenes tjenesteyting, spesielt innen skole og helse.

10.1 Barnehage

Antall barn i barnehage har stort sett blitt redusert i perioden fra 2015 til 2025, noe som skyldes nedgang i antall barn i barnehagealder. Antall barn 1–5 år ble redusert med om lag 34 300 barn i perioden 2016–2026, og med 1 900 barn fra 1. januar 2025 til 1. januar 2026. Antall barn i barnehage ble redusert med 1 800 barn i 2025, jf. figur 10.1A. Antall barn i barnehage gikk ned både i private og kommunale barnehager, men nedgangen var betydelig større i de kommunale barnehagene.

Barnehagedekningen for barn 1–5 år har gradvis gått opp fra om lag 90 prosent i 2015 til 94,5 prosent i 2025, jf. figur 10.1B. For de eldste barna har dekningsgraden stabilisert seg på i overkant av 97 prosent. For 1–2-åringene har dekningsgraden økt gradvis fra om lag 80 prosent i 2015 til nesten 90 prosent i 2025. 4,5 prosent av barn under 1 år gikk i barnehage i 2025, noe som var en reduksjon på 0,7 prosentpoeng fra året før.

Tallet på barnehager har gått jevnt nedover de siste årene, og antall barnehager gikk ned med om lag 100 barnehager fra 2024 til 20252.

Avtalt, ukentlig oppholdstid per barn med barnehageplass økte med 0,6 timer til 44,9 timer fra 2015 til 2025, jf. figur 10.1C. I 2025 økte oppholdstiden marginalt fra året før.

Ressursinnsatsen målt ved avtalte årsverk gikk ned både i 2024 og 2025, og nedgangen var på om lag 500 årsverk fra 2024 til 2025. Antall årsverk i kommunale barnehager ble redusert med om lag 400 årsverk, mens det var en marginal nedgang i private barnehager, jf. figur 10.1D. Nedgangen i antall årsverk må ses i sammenheng med nedgangen i antall barnehagebarn.

Bemanningsnormen for barnehagene stiller krav om minimum én ansatt i grunnbemanningen per tre barn under tre år, og én ansatt per seks barn over tre år.3 I gjennomsnitt er det 5,7 barn per ansatt i barnehage. Kommunale barnehager har over tid hatt litt høyere bemanningstetthet enn private barnehager, og i 2025 var den i snitt på 5,6 barn per ansatt. De private barnehagene har også over tid økt bemanningstettheten, men denne gikk ned marginalt fra 2024 til 2025. Bemanningstettheten er lavere jo større barnehagene er, noe som gjelder både private og kommunale barnehager.

Andel barnehager som oppfyller kravet om maksimum seks barn over tre år per ansatt har holdt seg stabilt rundt 99 prosent siden 2020, jf. figur 10.1E. Totalt gikk det drøyt 1 000 barn i 26 barnehager som ikke oppfylte bemanningsnormen i 2025.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet.

Pedagognormen4 innebærer at det skal være minst én pedagogisk leder i grunnbemanningen for hvert sjuende barn under tre år og minst én pedagogisk leder for hvert fjortende barn over tre år. I 2025 oppfylte 65 prosent av barnehagene pedagognormen uten dispensasjon, jf. figur 10.1F. 26,3 prosent av barnehagene oppfylte normen med dispensasjon, mens 8,4 prosent av barnehagene ikke oppfylte normen i 2025. Andel barnehager som ikke oppfylte pedagognormen økte med 0,9 prosentpoeng fra 2024 til 2025. Siden 2021 er det 5,6 prosentpoeng færre barnehager som oppfyller normen, mens det er 1,7 prosentpoeng flere som ikke oppfyller pedagognormen, noe som innebærer at det er flere barnehager som oppfyller normen med dispensasjon. I gjennomsnitt var det 13,5 barn per barnehagelærer i 2025. Det manglet 2 600 årsverk på nasjonalt nivå for å oppfylle kravet om maks 14 barn per pedagogisk leder for alle barnehager, og vel 600 årsverk når barnehager med dispensasjon holdes utenom5.

I 2025 hadde 3,4 prosent av barna i barnehage vedtak om spesialpedagogisk hjelp, og denne andelen gikk marginalt ned i 2025. Gjennom spesialpedagogisk hjelp skal barna få tidlig hjelp til å utvikle språklige og sosiale ferdigheter.

20 prosent av barna i barnehagen er minoritetsspråklige6, og 21 prosent av disse igjen får støtte til styrket språkutvikling. I 2025 var 3 500 barn i barnehage fra Ukraina, noe som var en reduksjon på 230 barn fra året før7.

10.2 Grunnskole

Elevtallet i grunnskolen gikk svakt ned i perioden 2019–2021, men gikk opp igjen i 2022 og 2023, jf. figur 10.2A. I 2024 og 2025 gikk antallet elever ned igjen, med drøye 15 000 færre elever over disse to årene. I 2025 gikk elevtallet i de kommunale grunnskolene ned, mens det var en økning i de private skolene.

Antall elever som får spesialundervisning ble redusert med drøye 3 100 elever fra 2024 til 2025.

Andelen elever som fikk spesialundervisning har vært stabil på rundt 8 prosent i perioden 2015–2025, se figur 10.2A. Denne andelen gikk ned marginalt, til 7,6 prosent i 2025 sammenliknet med året før. Andelen med spesialundervisning varierer og øker med elevtrinnene, men denne andelen har gått ned marginalt for alle trinnene i 2025 fra året før, jf. figur 10.2B. Samtidig fikk elevene som hadde spesialundervisning i gjennomsnitt flere timer, jf. figur 10.2C. Andelen elever med spesialundervisning varierer mellom skoler, kommuner og fylker, og det er trolig sammensatte årsaker til at omfanget av spesialundervisning varierer.

Ressursinnsatsen, målt ved årstimer til undervisning, økte svakt gjennom perioden 2015–2025, men gikk ned med om lag 1 400 årstimer i 2025 fra året før, jf. figur 10.2E.

Hovedregelen for individuelt tilrettelagt opplæring er at dette skal skje i den ordinære klassen hvis det er mulig. 9 av 10 elever med individuelt tilrettelagt opplæring er knyttet til den ordinære klassen. Andelen elever som hovedsakelig får tilrettelagt opplæring i den ordinære klassen har gått betydelig opp fra 37 prosent i skoleåret 2016–2017 til 49 prosent i skoleåret 2025–2026. Andelen av tilrettelagt opplæring i grupper har gått motsatt vei, fra om lag 50 prosent til om lag 37 prosent i den samme perioden8.

Andelen elever med forsterket opplæring i norsk økte i perioden 2022–2024, fra 6,9 prosent i 2022 til 7,8 prosent i 2024, før denne gikk ned marginalt til 7,5 prosent i 2025.

De siste årene har lærertettheten i grunnskolen økt, jf. figur 10.2D. «Gjennomsnittlig gruppestørrelse 2» er en indikator som viser antall elever per lærer i ordinær undervisning, hvor ressurser til spesialundervisning og undervisning i særskilt norskopplæring ikke regnes med. Gjennomsnittlig gruppestørrelse 2 ble redusert fra 16,8 elever i 2014 til 15,6 elever i 2025. Gruppestørrelse 2 har ligget på samme nivå i perioden 2022–2024 for grunnskolen samlet, men gikk marginalt ned for alle trinn i 2025.

Høsten 2018 ble det innført en norm for lærertetthet på 1.–10. trinn.9 Tallene viser at 92 prosent av skolene oppfylte lærernormen på 1.–4. trinn skoleåret 2025–2026, en økning på fire prosentpoeng fra forrige skoleår. På 5.–7. trinn oppfylte omtrent 95 prosent av skolene kravet, mens 88 prosent oppfylte normen på 8.–10. trinn10.

I perioden 2015–2025 er det blitt om lag 5 000 flere årsverk til undervisning i grunnskolen, mens elevtallet i den samme perioden har gått ned med 1 700 elever. Antall årsverk i 2025 gikk ned med i underkant av 1 000 årsverk sammenliknet med året før.

Gjennomsnittlige grunnskolepoeng11 for elevene i 10. klasse økte fram til 2023, og det var en økning i alle fylker, jf. figur 10.2F. I perioden 2023–2025 gikk antall grunnskolepoeng noe ned igjen. Dette må ses i sammenheng med at karaktersnittet økte under pandemien, både på grunn av at eksamenskarakterene ikke inngikk i beregningen av grunnskolepoeng, og på grunn av at standpunktkarakterene gikk litt opp i mange av fagene. Avgangselevene fra grunnskolen våren 2025 hadde i gjennomsnitt 42,2 grunnskolepoeng, noe som er omtrent på samme nivå som før pandemien. Jentene hadde i gjennomsnitt 3,8 grunnskolepoeng mer enn guttene, noe som er en reduksjon på 0,2 grunnskolepoeng sammenliknet med året før.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet.

Andelen barn i alderen 6–9 år som hadde plass i skolefritidsordningen (SFO) varierte noe i perioden 2014–2021 og har de siste årene økt betydelig fra 61 prosent i 2021 til 78 prosent i 2025. Den markante økningen de siste årene må ses i sammenheng med flere ordninger som har kommet de siste årene, med blant annet redusert foreldrebetaling og gratis 12 timers SFO for 1.–3. trinn.

10.3 Videregående opplæring

I skoleåret 2025/2026 økte elevtallet med drøye 10 100 elever sammenliknet med skoleåret 2024/2025. I perioden 2021–2025 har antall unge i aldersgruppen 16–18 år økt, noe som har sammenheng med større fødselskull i andre halvdel av 2000-tallet og at en del av flyktningene fra Ukraina befinner seg i denne aldersgruppen.

Avtalte årsverk i videregående opplæring har ligget stabilt på rundt 34 000 fra og med 2015. Antall elever per lærerårsverk i fylkeskommunale skoler i 2025 ble redusert til 7,8 elever per lærerårsverk, jf. figur 10.3C.

Etter ny opplæringslov12 har alle rett til opplæring til de har oppnådd studie- eller yrkeskompetanse. Ungdommer har fri rett til omvalg til de er 19 år, og de som ikke har brukt retten til omvalg før de er 19 år, har rett til ett omvalg senere. I alt 82,0 prosent av de som begynte i videregående opplæring i 2018 fullførte med oppnådd studie- eller yrkeskompetanse innen fem/seks år, jf. figur 10.3D. Dette er omtrent på samme nivå som fullføringen for 2017-kullet.

Det er variasjon mellom fylkeskommunene, og mellom utdanningsprogrammene, i andelen som fullfører og består, jf. figur 10.3E og F. Innenfor studieforberedende utdanningsprogram var andelen elever som fullførte innen fem/seks år på 91,1 prosent. For de yrkesfaglige utdanningsprogrammene var andelen lavere, med 71,1 prosent. Det er også variasjonen mellom fylkeskommunene i andelen som fullfører videregående opplæring. Det er høyest fullføring blant elever i Oslo, Sogn og Fjordane og Rogaland på rundt 85 prosent, mens den var lavest i Finnmark med 74,9 prosent. Andelen i Finnmark økte imidlertid med 1,8 prosentpoeng fra året før, som var den største økningen blant fylkeskommunene. Siden 2006-kullet har andelen som fullfører i Finnmark økt med 23 prosentpoeng og økningen har vært særlig stor innenfor yrkesfag.

Variasjonen er også relativt stor mellom de forskjellige yrkesfaglige utdanningsprogrammene. Mens litt over 80 prosent av elevene som begynner på elektro og datateknologi fullførte innenfor seks år, var det kun 53,1 prosent av elevene i restaurant- og matfag som fullførte innenfor seks år. At andelen er lavest for restaurant- og matfag, skyldes både at mange elever slutter, og at mange fullfører med planlagt grunnkompetanse, ifølge Utdanningsdirektoratet. 15 prosent av elevene innen dette faget sluttet med planlagt grunnkompetanse.

¹ Årstallet tilsvarer kullet som startet videregående opplæring seks år tidligere. For eksempel henviser 2024 til elevene til 2018-kullet. Tall for 2019-kullet blir publisert senere i juni 2026.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet.

10.4 Barnevern

Kommunen har ansvaret for barn bosatt i sin kommune og står for førstelinjetjenesten i barnevernet. Dette innebærer å håndtere alle oppgaver som i barnevernsloven ikke er lagt til et statlig organ. Dette vil for eksempel omfatte å vurdere bekymringsmeldinger, gjennomføre undersøkelser og gi hjelpetiltak for å styrke foreldreferdigheter eller barnets omsorgssituasjon, tjenester som har samarbeidsflater med andre kommunale tjenester (barnehage, grunnskole, primærhelsetjenesten/helsestasjonene) og akuttberedskap. Det statlige barnevernet har ansvaret for andrelinjetjenesten, herunder institusjoner, spesialiserte fosterhjem eller spesialiserte hjelpetiltak. Det statlige barnevernet har også ansvar for å skaffe fosterhjem til barn når kommunen ber om det.

Omfanget av saker i det kommunale barnevernet økte svakt i perioden 2023–2025, og holdt seg omtrent på samme nivå i 2025 som i 2024, jf. figur 10.4A. Antall barn med tiltak ble redusert med nesten 1 500 i den samme perioden. Både antall barn med hjelpetiltak og antall barn med omsorgstiltak har gått ned i perioden 2023–2025.

Antallet avtalte årsverk har økt i hele perioden 2015–2025, jf. figur 10.4C. Andelen barn med undersøkelser og antall barn med barnevernstiltak holdt seg på samme nivå i 2025 som året før, jf. figur 10.4B.

Fra 1. januar 2021 ble retten til ettervern etter barnevernsloven utvidet fra 23 til 25 år. Formålet med lovendringen var å gi unge voksne med barnevernserfaring viktig støtte i overgangen til voksenlivet. Dette gir et tidsseriebrudd i statistikken.

¹ Fra 1. januar 2021 er retten til ettervern utvidet, og målgruppen er 0–25 år (0–23 år før 2021).

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Et hovedskille for tiltak i barnevernet går mellom barn og unge som mottar hjelpetiltak i hjemmet, og barn og unge som er plassert i tiltak utenfor hjemmet. Definisjonen av omsorgstiltak er barn som barnevernet har overtatt omsorgen for gjennom vedtak i barneverns- og helsenemnda, mens hjelpetiltak inkluderer alle øvrige tiltak, også barn som er plassert utenfor hjemmet i fosterhjem eller institusjon.

Tallene for barn plassert i tiltak utenfor hjemmet inkluderer både de barna som barnevernet har overtatt omsorgen for og barn som er plassert utenfor hjemmet hvor plasseringen er hjemlet som et hjelpetiltak, atferdstiltak eller som et akuttvedtak. Ettersom ett barn kan ha flere tiltak og flere plasseringer i løpet av året, er dette kun oppgitt ved utgangen av året. Av de drøyt 29 100 barna med barnevernstiltak ved utgangen av 2025, hadde 63 prosent hjelpetiltak i hjemmet, mens 37 prosent var plassert utenfor hjemmet. Andel barn som blir plassert utenfor hjemmet har vært stabilt siden 2015. I 2025 økte antall barn med barnevernstiltak i hjemmet med om lag 1 000 barn sammenliknet med året før, mens det var om lag 1 100 færre barn som mottok tiltak utenfor hjemmet.

Når barnevernstjenesten har grunn til å anta at et barn har behov for hjelp fra barnevernet, skal de undersøke barnets omsorgssituasjon. Hvis det er grunnlag for å åpne undersøkelse, skal barnevernstjenesten snarest og senest innen tre måneder undersøke innholdet i bekymringsmeldingen. Over tid har saksbehandlingstiden ved undersøkelsene gått ned. I 2025 ble 91 prosent av undersøkelsene behandlet innen fristen, en økning på 8 prosentpoeng fra året før.

Figur 10.4D viser barn og unge med ulike tiltak ved utgangen av 2025. For flertallet av barna og familiene som kommer i kontakt med barnevernet, er det tilstrekkelig med hjelpetiltak i hjemmet. Hjelpetiltak i hjemmet er hovedsakelig råd og veiledning, tilbud om besøkshjem og avlastningstiltak, økonomisk hjelp og deltakelse i ansvarsgruppe og samarbeidsteam. Plassering av barn og unge utenfor hjemmet er bare aktuelt dersom barnevernets hjelpetiltak ikke er tilstrekkelig for å sikre barnet forsvarlig hjelp og omsorg.

10.5 Helse og omsorg

Omfanget av helse- og omsorgstjenester tildelt av kommunen har økt over tid. I perioden 2015–2025 har antall brukere som får helse- og omsorgstjenester, og antall timer som brukes på omsorgstjenester økt. Samtidig har det vært en dreining i retning av at det gis mer hjemmebaserte helse- og omsorgstjenester, jf. figur 10.5A og B. Antall mottakere av helse- og omsorgstjenester har gått ned i 2025, og nedgangen gjelder først og fremst brukere med noe og middels til stort bistandsbehov innenfor hjemmebaserte tjenester. Brukere med omfattende behov for helse- og omsorgstjenester har økt i 2025.

Andelen mottakere som var under 67 år i 2015 var på 39,1 prosent. Denne andelen har økt gradvis fram mot 2022, men har gått ned igjen i perioden 2023–2025, til om lag samme nivå som i 2015. Om lag 70 prosent av timene innen hjemmebaserte tjenester går til de som er under 67 år i 2025. Andelen innbyggere i de eldre aldersgruppene som mottar institusjons- og/eller hjemmetjenester har blitt gradvis redusert de siste årene, jf. figur 10.5C og D.

¹ Nedgang i antall brukere med hjemmetjenester fra 2018 til 2019 kan for noen kommuner skyldes ny IPLOS-spesifikasjon, der «rehabilitering utenfor institusjon» fra og med 2022 ikke lenger registreres som omsorgstjeneste, men som et kjennetegn ved mottakeren.

² Brukerdata (IPLOS), endringer fra 2018 til 2019: Innføring av ny IPLOS-versjon har ført til mangelfulle registeringer i enkelte kommuner, som kan medføre utslag i tall for enkelttjenester og grupperinger av tjenester i publiseringen. 2025-tall er foreløpige KOSTRA-tall.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I perioden 2015–2025 ser den institusjonsbaserte omsorgen i økende grad ut til å ha blitt forbeholdt dem med størst behov, mens tallet på mottakere med lite eller middels bistandsbehov har gått ned innen den institusjonsbaserte omsorgen, jf. figur 10.5A. I 2025 har antall brukere med omfattende bistandsbehov for institusjonsbasert omsorg gått noe ned, mens brukere med omfattende behov innen hjemmebasert omsorg har gått noe opp. Ulike forhold vil kunne påvirke dataene fra år til år, og tallene for 2025 er foreløpige, så det må utvises varsomhet ved tolkning av resultatene. Samlet sett viser utviklingen over tid en betydelig endring i hvilke grupper som mottar hjemmetjenester. Den gjennomsnittlige pleietyngden per tjenestemottaker økte både for institusjonsbasert omsorg og for hjemmetjenesten fram til 2025. Innen hjemmetjenestene økte gjennomsnittlig bistandsbehov per mottaker fra 8,9 timer i uka i 2015 til 10,1 timer i 2025.

Ressursinnsatsen til helse- og omsorgstjenestene økte betydelig i perioden 2015 til 2025, jf. figur 10.6A. I 2025 økte antall årsverk med i underkant av 3 000 fra 2024. En noe lavere andel av de brukerrettede årsverkene hadde helsefaglig utdanning, og denne trenden har vært nedadgående siden 2021, jf. figur 10.6B. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har blitt bygd ut, og målt per 10 000 innbyggere i alderen 0–20 år økte antall avtalte årsverk i tjenesten fra 39 i 2017 til 54,9 i 2025, jf. 10.6C.

Legedekningen holdt seg på samme nivå i 2025 som i 2024, mens fysioterapidekningen har holdt seg stabil de siste årene, jf. figur 10.6C og D. Innen kommunalt psykisk helse- og rusarbeid har det blitt flere årsverk av sykepleiere med videreutdanning i psykisk helsearbeid og/eller rusarbeid i kommunene fra starten av perioden 2015–2025 mot slutten av perioden, jf. figur 10.6E. Antall årsverk av øvrig helsepersonell enn sykepleiere har også økt til 8,9 i 2025.

Dekningsgraden for brukere av hjemmetjenester som er 80 år og over er stigende med redusert sentralitet og er høyest i de minst sentrale kommunene, jf. figur 10.6F. Dekningsgradene for brukere av institusjonstjenester er høyest i de mest sentrale kommunene, jf. figur 10.6F.

¹ Tall for 2015–2020 i figur 10.6B ble oppdatert med ny beregningsmetode i mars 2022, som gir noe lavere tall sammenliknet med tidligere tall.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

10.6 Boligsosialt arbeid

Boligsosialt arbeid omfatter alt kommunene gjør for å sikre vanskeligstilte på boligmarkedet en trygg bosituasjon. Kommunene har ansvar for å gi individuelt tilpasset bistand til vanskeligstilte på boligmarkedet, jf. Lov om kommunenes ansvar på det boligsosiale feltet. Kommunene har frihet til å vurdere hvordan de skal innrette den boligsosiale innsatsen.

Kommunalt disponerte boliger er et sentralt virkemiddel i det boligsosiale arbeidet til kommunene, og boliger tildeles etter kriterier kommunen bestemmer. Kommunale boliger blir brukt både som omsorgsboliger for personer med behov for ulike oppfølgingstjenester og som boliger til vanskeligstilte med og uten oppfølgingsbehov. Fra 2021 har det totalt blitt nesten 8 000 flere kommunalt disponerte boliger. Ifølge de ureviderte KOSTRA-tallene for 2025 disponerte kommunene rundt 1 000 færre boliger i 2025 enn i 2024, jf. figur 10.7A. Nedgangen kan skyldes salg av uegnede boliger. Alle kommuner får nå tilbud om å ta i bruk Kobo – Husbankens digitale fagsystem for kommunale boliger og boligsosialt arbeid. Kobo gjør det enklere for kommunene å finne egnet bolig til hver enkelt boligsøker, forenkler søknads- og tildelingsprosessen og gir kommunene bedre oversikt over boligene de har, og hvilke boliger de trenger. Kobo bidrar også til bedre utnyttelse av den kommunale boligmassen. Til enhver tid er det en del av boligene som ikke er utleide. Dette kan være fordi de er uegnede for målgruppen eller at de er under rehabilitering. Andelen uutleide boliger har sunket de senere årene.

Antall kommunalt disponerte boliger per 1 000 innbyggere varierer en del mellom fylkene, med høyest andel for kommunene i Nordland og Finnmark og lavest andel for kommunene i Akershus, jf. figur 10.7B. Det henger blant annet sammen med forskjeller i de lokale leiemarkedene og med hvordan kommunene bruker kommunale boliger som virkemiddel i den sosiale boligpolitikken. Ifølge de ureviderte tallene for 2025 fra KOSTRA, var det en liten økning i antall søknader om kommunal bolig fra 2024 til 2025, jf. figur 10.7C, men avslagsprosenten er den samme som den har vært de siste årene, 31 prosent. I Husbankens dialog med kommunene peker mange kommuner på mangel på boliger for å bosette flere flyktninger og økt bruk av midlertidige boligtilbud. Totalt har kommunene bosatt drøye 85 000 flyktninger fra Ukraina per 1. januar 2026. Om lag 19 100 av alle nyinnflyttede husstander i kommunalt disponerte boliger disse årene, har vært flyktninger.

Kommunene gir ulike typer bistand til innbyggerne sine, som for eksempel råd, veiledning og praktisk bistand. Kommunene kan også bruke ulike økonomiske lån- og støtteordninger for å hjelpe folk til å skaffe seg eller beholde en egnet bolig. Fra 2024 til 2025 viser ureviderte tall fra KOSTRA en liten nedgang i kommunenes bruk av lån til depositum, men en økning i antall garantier for depositum. Noen flere fikk også bistand i form av kommunal bostøtte, jf. figur 10.7D. Økningen i bruk av kommunal bostøtte og garanti for depositum kan ha sammenheng med økte leiepriser.

Den mest sårbare gruppen på boligmarkedet er de som ikke disponerer egen eid eller leid bolig. I Norge har bostedsløse vært kartlagt med jevne mellomrom siden 1996. I november 2025 gjennomførte By- og regionsforskningsinstituttet på oppdrag fra Husbanken en ny nasjonal kartlegging av bostedsløse. Tallene vil offentliggjøres i mai/juni 2026. Siste kartlegging ble gjennomført i 2020. For å følge med på utviklingen mellom de nasjonale kartleggingene innhenter Husbanken informasjon fra store kommuner som tradisjonelt har hatt flest bostedsløse. På bakgrunn av informasjon har Husbanken de fire siste årene anslått utviklingen i bostedsløshet. I 2025 anslår Husbanken at rundt 5 000 personer var bostedsløse. Dette er 300 flere enn i 2024. KOSTRA-tallene gir også indikasjoner av utviklingen på området. Husstander som oppholder seg i et midlertidig botilbud regnes som bostedsløse. Ureviderte tall for 2025 fra KOSTRA viser at opphold i midlertidig botilbud økte fra 2024 til 2025. 7 357 husstander hadde opphold i midlertidig botilbud i løpet av 2025. 666 av disse var husstander med barn. Men økningen er mindre enn den har vært de senere årene; fra 2024 til 2025 økte antall opphold med fire prosent, mot 7 prosent fra 2023 til 2024, jf. figur 10.7E. Det er også færre som oppholder seg i et midlertidig botilbud i mer enn tre måneder. Samtidig viser de ureviderte tallene fra KOSTRA at det i 2025 var 148 flere sosialhjelpsmottakere som var uten bolig enn i 2024. Økte bo- og levekostnader og mangel på boliger i leiemarkedet kan være blant årsakene. Antallet utkastelser har holdt seg relativt stabilt de siste årene, jf. figur 10.7E, noe som kan tyde på at forebygging av utkastelser følges godt opp av kommunene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Husbanken.

10.7 Samferdsel

Fylkeskommunen er en sentral aktør for utvikling av god og sammenhengende infrastruktur og et godt kollektivtransporttilbud. Målt som andel av brutto driftsutgifter, er samferdsel den største fylkeskommunale sektoren etter videregående opplæring, og stod for 38 prosent av fylkeskommunenes samlede brutto driftsutgifter i 2025.

Fylkeskommunene har ansvar for den lokale kollektivtransporten, bestemmer omfanget av kollektivtransporten og fastsetter billettprisene i sitt fylke. Den eneste lovpålagte transporttjenesten fylkeskommunene har i samferdselssektoren, er skoleskyss. Fylkeskommunen er løyvemyndighet for drosjeløyver og rutetransport på vei og til sjøs. Videre skal fylkeskommunen vurdere om det er et tilfredsstillende drosjetilbud i enkeltturmarkedet i fylket som en del av et helhetlig transporttilbud. Et helhetlig transporttilbud omfatter blant annet kollektivtransport, ulike former for bestillingstransport og drosje.

I 2025 ble det i landet foretatt 673 mill. kollektivreiser i fylkeskommunal regi (buss, båt, trikk, T-bane og bybane), noe som er en økning på 1,5 prosent eller 9,9 mill. reiser. Det er stor variasjon mellom fylkene i antall reiser. Oslo hadde det høyeste antallet med 282,5 mill. reiser, som utgjør 40 prosent av alle kollektivreisene. Finnmark hadde lavest antall kollektivreiser, med 1,7 mill. reiser, jf. vedlegg 6. Sett opp mot innbyggertall hadde Oslo 388 kollektivreiser per innbygger, mens Finnmark hadde 23.

Antall elever med rett til skoleskyss er stabilt høyt, men har avtatt det siste tiåret. Hovedregelen er at fylkeskommunen er ansvarlig for all skyss på grunn av lang skolevei, funksjonshemming, midlertidig skade eller sykdom. Det er stor variasjon mellom fylkene i antall skolereiser. I Oslo var 0,2 prosent av alle kollektivreiser skolereiser, mens i Finnmark gjaldt dette 41 prosent av alle kollektivreiser. I underkant av 70 000 elever i videregående opplæring hadde rett til skoleskyss i 2025, noe som var en nedgang på 1 800 elever fra året før.

Fylkeskommunene er pålagt å organisere en ordning med tilrettelagt transport for personer som av ulike årsaker ikke kan bruke kollektive transportmidler, også kalt TT-ordningen. Om lag 96 400 personer benyttet TT-ordningen i 2025, og det er betydelig variasjon mellom fylkeskommunene når det gjelder antall personer som benyttet denne ordningen.

Fylkeskommunene har ansvar for investeringer, drift og vedlikehold av fylkesvei. Det samlede fylkesveinettet er på 44 777 kilometer. Innlandet og Trøndelag har det lengste veinettet, med henholdsvis 6 816 og 6 101 kilometer, som betyr at 29 prosent av fylkesveinettet er i disse fylkene. I 2025 hadde 7,7 prosent av fylkesveinettet ikke fast dekke. Høyest andel uten fast dekke hadde Trøndelag, Innlandet og Agder. I Rogaland, Vestland, Møre og Romsdal og Vestfold hadde hele veinettet fast dekke. Fast dekke kan gi en indikasjon på standarden på fylkesveiene, men bruk og trafikkbelastning avgjør behovet for å asfaltere grusveier.

I 2024 var det i alt 665 drepte og hardt skadde, hvorav 324 på fylkesveinettet. I årene 2021–2024 var det 19,1 drepte og hardt skadde per mrd. kjøretøykilometer på fylkesveinettet og 10,5 drepte og hardt skadde per mrd. kjøretøykilometer på riksveinettet.

I 2025 var det registrert i alt 111 fylkesveiferjesamband i KOSTRA. Vestland, Møre og Romsdal og Nordland har flest samband. Det ble fraktet 13 mill. kjøretøy, tilsvarende om lag 18,8 mill. personbilenheter, på fylkesveiferjer i 2025, som var en økning på 6 prosent fra 2024. Det ble fraktet flest kjøretøy i Vestland og Møre og Romsdal.

10.8 Administrasjon

Avtalte årsverk til administrasjon i kommunene økte med 1 730 årsverk, eller med 3,0 prosent, fra 2020 til 2025, jf. figur 10.8B. Kommunenes andel av årsverk som går til administrasjon av samlede årsverk gikk ned med 0,5 prosentpoeng i perioden 2020–2025. Avtale årsverk til administrasjon i fylkeskommunene økte med 1 520 årsverk, eller med 11 prosent i perioden 2020–2025, jf. figur 10.8A. Fylkeskommunenes andel av årsverk som går til administrasjon økte med 0,8 prosentpoeng i den samme perioden.

En del av økning i administrative ansatte henger sammen med befolkningsvekst fordi flere innbyggere gir behov for flere ansatte totalt i kommunene og i administrasjonen. Befolkningen i hele landet økte med 2,6 prosent i perioden fra 1. januar 2020 til 1. januar 2025. Det er grunn til å tro en del av økningen i administrative ansatte i kommunene henger sammen med bosetting av flyktninger fra Ukraina. Per 1. januar 2026 var det bosatt drøye 85 000 personer fra Ukraina i Norge, en økning fra 6 500 personer i 2022. En del av økningen i administrative ansatte i fylkeskommunene i 2023 og 2024 kan ha sammenheng med at tre fylkeskommuner (Troms og Finnmark, Vestfold og Telemark, og Viken) ble delt fra og med 2024.

Som en del av kommunereformen vedtok Stortinget i juni 2017 å slå sammen 119 kommuner til 47 nye, fra og med 2020. Ålesund kommune ble fra 1. januar 2024 delt i to deler, og Haram kommune ble etablert som en ny kommune etter de samme kommunegrensene som før sammenslåingen. Dermed er det 310 kommuner som regnes som ikke-sammenslåtte kommuner. De 47 sammenslåtte kommunene har økt totalt antall ansatte med 5,6 prosent fra 2020 til 2025, mens antall administrative ansatte er redusert med 1,0 prosent. Andelen administrative ansatte i disse kommunene har gått fra 13,5 prosent i 2020 til 12,7 prosent i 2025, en reduksjon på 0,8 prosentpoeng. De 310 ikke-sammenslåtte kommunene har økt antall ansatte med 7 prosent, og antallet administrative ansatte med 4,9 prosent i perioden i den samme perioden. Andelen administrative ansatte i disse kommunene har vært stabil, 13,9 prosent i 2020 mot 13,7 prosent i 2025.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 11919 og 11918. Konserntall.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og distriktsdepartementet.

10.9 Effektivitet i kommunale tjenester 13

Det pågår et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser til å opprettholde og videreutvikle tjenester til innbyggerne. Gjennom effektivisering kan det kommunale tjenestetilbudet styrkes utover det som følger av inntektsveksten.

Kommunenes tjenestetilbud til innbyggerne er i hovedsak godt over hele landet, selv om det er variasjoner kommunene imellom. Det er likevel rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Sammenlikninger mellom kommunene indikerer forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet, også om man sammenlikner kommuner med omtrent like mange innbyggere. Gjennom et systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og effektivisering kan tjenestetilbudet i kommunene forbedres og ressurser frigjøres, slik at innbyggerne får flere tjenester og tjenester med høyere kvalitet.

Produktivitetskommisjonen peker i sin første rapport (NOU 2015: 1) på at mer og bedre bruk av teknologi vil være avgjørende for økt produktivitet både i offentlig sektor og i næringslivet. Helse- og omsorgstjenestene utgjør om lag 1/3-del av den kommunale virksomheten, det som skjer her er derfor avgjørende for produktivitetsveksten i hele kommunen. Bruk av velferdsteknologi vil gi store muligheter til å forbedre ressursutnyttelsen i omsorgssektoren.

Analyse fra Senter for økonomisk forskning indikerer et potensial for effektivitetsgevinster

Senter for økonomisk forskning (SØF) har på oppdrag fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) laget et anslag på effektiviteten innenfor barnehage, grunnskole og omsorgstjenestene i kommunene.

De har laget analyser for utviklingen i effektivitet i barnehage-, grunnskole- og omsorgstjenestene, både for sektoren samlet og for enkeltkommuner. SØFs analyser indikerer at det er betydelige forskjeller mellom kommunene.

Det kan være gode grunner til at ikke alle kommuner har lik målt effektivitet. Lav effektivitet kan for eksempel indikere lav kapasitetsutnyttelse som følge av endringer i barnehage- eller skolekullene fra ett år til et annet, og denne typen årlige svingninger vil typisk kunne være større i mindre kommuner. Det vil derfor ikke være mulig å ta ut hele det beregnede potensialet for effektivisering, men beregningen illustrerer en mulighet for bedre ressursutnyttelse og bedre tjenester.

Figur 10.10 viser utviklingen i beregnet effektivitet i perioden fra 2008 til 2024 for kommunene samlet. Figuren er basert på prosentvis endring i de veide gjennomsnittene for de enkelte år. I alle sektorer økte effektiviteten fra 2023 til 2024. Økningen var størst i grunnskole (0,7 prosentpoeng) og minst i barnehage (0,08 prosentpoeng). I omsorgsektoren økte effektiviteten med 0,14 prosentpoeng. Samlet sett var det en svak økning i effektiviteten (0,33 prosentpoeng) fra 2023 til 2024.

Kilde: Senter for økonomisk forskning (SØF)

I årene 2008–2013 var det en økning i samlet effektivitet. Økningen kan ha sammenheng med flere forhold. Én mulig forklaring er at inntektsveksten var relativt lav i denne perioden og at mange kommuner samtidig iverksatte tiltak for å øke effektiviteten. På den andre siden kan utviklingen ha sammenheng med at (den uobserverte) kvaliteten i tjenestene ble redusert når inntektsveksten var lav.

Fra 2015 til 2019 gikk beregnet effektivitet ned i alle sektorer. For barnehage og grunnskole skyldes dette trolig innføring av bemanningsnormer for å øke kvaliteten i barnehage og å øke elevenes læringsutbytte i grunnskolen.

Utviklingen i årene 2020–2022 har sammenheng med spesielle forhold knyttet til koronapandemien, og den målte effektivitetsutviklingen sier lite om den underliggende utviklingen. Figuren indikerer at effektivitetsnivået var lavere i 2023 og 2024 enn før pandemien (2019). Det er mulig at pandemien var et så stort sjokk at det er lite meningsfullt å sammenlikne effektivitetsnivået før og etter pandemien. Forskerne bak analysene peker på at grundigere analyser er nødvendig for å undersøke om det er reelt at effektivitetsnivået var lavere etter pandemien.

Effektivitetsanalysene baserer seg for hver sektor på to til seks indikatorer som måler tjenestene eller produktene. Hvor godt produksjonen kan beskrives gjennom tilgjengelig statistikk, varierer mellom sektorene. Innen grunnskolesektoren er det gode produktmål som tar utgangspunkt i reelle resultater av undervisningen, slik som skolens bidrag til resultater på nasjonale prøver samt læringsmiljø, mens det innen barnehagesektoren tas utgangspunkt i antall oppholdstimer. Som innsatsfaktorer brukes indikatorer for brutto driftsutgifter.

Kommunevise resultater fra effektivitetsanalysen på kommunedata.no

Resultatene for den enkelte kommune er tilgjengelig på nettsiden kommunedata.no. Her vises effektivitetspotensialet for den enkelte kommune i 2023 og 2024 som beskrevet ovenfor innenfor de tre sektorene barnehage, grunnskole og omsorgstjenester, samt et samlet, veid gjennomsnitt av sektorene. På kommunedata.no presenteres også metodikken og evalueringer av målingene.

Effektivitetsanalysene bør suppleres med flere kilder

SØFs effektivitetsanalyse er et utgangspunkt for en diskusjon om effektivitet i kommunene. For den enkelte kommune er det imidlertid nødvendig å supplere med andre tilnærminger og egne vurderinger for å få en god forståelse av effektiviteten i produksjonen av egne tjenester. Det er blant annet pekt på at kvaliteten i enkelte av tjenestene i begrenset grad inngår i analysene. Dette bør tas med i betraktning når resultatene for den enkelte kommune skal vurderes.

Kommunal- og distriktsdepartementets nettportal kommunedata.no har også nyttig informasjon om landets kommuner samlet på ett sted, med blant annet historiske befolkningstall og befolkningsframskrivinger, anslag på framtidig tjeneste- og arbeidskraftbehov og analyser av produktivitet og effektivitet i den enkelte kommune. På kommunedata.no ligger også produksjonsindeksen for de enkelte kommunene. Indeksen er beregnet av SØF på oppdrag fra TBU, og er ment å si noe om omfang og kvalitet på tjenestetilbudet som blir gitt til innbyggerne innenfor nasjonale velferdstjenester. Indeksen kan være et nyttig supplement til mer detaljerte studier av tjenesteproduksjonen i enkeltsektorer. Det må understrekes at produksjonsindeksene i seg selv ikke sier noe om hvor effektiv den enkelte kommune er uten at de relateres til bruk av ressurser. KS har også utviklet en produksjonsindeks for kommunene, og ved å relatere utviklingen i produksjon til utvikling i ressursbruk benyttes den til å analysere effektiviteten i tjenestene.

Se også avsnitt 3.2.3 i Kommunekommisjonens første delutredning (NOU 2026: 1 En bærekraftig kommunesektor) for informasjon om kilder som måler innretting og variasjon i tjenestetilbudet.