8 Utviklingen i kommuneøkonomien

8.1 Utviklingen i kommuneøkonomien

Klar forbedring i 2025, men fortsatt behov for omstilling

Kommuneøkonomien i 2025 markerte et klart skifte etter flere år med aktivitetsvekst som oversteg inntektsutviklingen. Inntektsveksten i 2025 var sterk. Aktiviteten i sektoren avtok gjennom året og veksten var under veksten i inntektsnivået, slik figur 8.1A viser. Dette var en tydelig kontrast til situasjonen i 2024, da aktivitetsveksten endte med å ligge over inntektsveksten og bidro til svake driftsresultater.

2024 var et krevende år for kommunesektoren. Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) pekte på skattesvikt, høye kostnader og betydelig utgiftsvekst, særlig innen barnevern og sosialtjenester, som sentrale forklaringer på de svake resultatene. Samtidig ble kostnadsveksten høyere enn anslått, og mange kommuner trengte tid til å tilpasse seg lavere realinntekter. Summen av dette presset økonomien i ubalanse.

I 2025 bedret situasjonen seg betydelig. Store statlige bevilgninger og tiltak som reduserte kommunesektorens utgifter, kombinert med omstillingsarbeid i mange kommuner og fylkeskommuner, bidro til et kraftig løft i resultatene. Netto driftsresultat ble ifølge foreløpige KOSTRA-tall 2,5 prosent av inntektene, en markant forbedring opp fra 0,1 prosent i 2024 og over TBUs anbefalte nivå på 2 prosent, jf. figur 8.1B. TBU framhever at resultatbedringen også må ses i lys av sterk realvekst i frie inntekter, merskattevekst, og at skattesvikten i 2024 viste seg å være midlertidig.

Samtidig som store statlige bevilgninger har bidratt til at kommuneøkonomien ble forbedret i 2025, har også omstillingen i kommunesektoren vært viktig. Fra 2022 til 2024 økte utgiftene raskere enn inntektene, men den midlertidig høye skatteveksten i denne perioden kunne gi et bilde av at den løpende driften i kommunesektoren var mer balansert enn den faktisk var, og skjulte at det bygde seg opp en underliggende ubalanse mellom inntekter og utgifter. Da skattesvikten kom i 2024, ble ubalansen tydelig. Selv om Stortinget vedtok å øke bevilgningene høsten 2024, ble det krevende for mange kommuner. Omstillingsarbeidet i kommunesektoren har derfor vært viktig for å gjenopprette økonomisk balanse og redusere aktivitetsnivået til et mer bærekraftig nivå. Samtidig var inntektsveksten i 2025 uvanlig stor, og det er grunn til å forvente at veksten vil avta framover. Kommunesektoren vil derfor også i årene framover være avhengig av videre omstilling og effektivisering for å sikre at aktivitetsnivået forblir bærekraftig over tid.

Disposisjonsfondene i kommunesektoren gir sektoren samlet sett noe tid til nødvendig omstilling og gjør den bedre rustet til å håndtere usikkerhet og uforutsette hendelser. De gode driftsresultatene i årene før 2023 og 2024, i stor grad drevet av betydelig merskattevekst, bidro til at kommunesektoren bygde opp solide reserver og at få kommuner var i Register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK), jf. figur 8.1B og D. De svake resultatene i 2024 førte til at flere kommuner måtte ta i bruk disposisjonsfond for å finansiere driften. Til tross for dette hadde sektoren samlet sett fortsatt betydelige fondsmidler ved utgangen av 2024. De gode driftsresultatene i 2025 bremset bruken av disposisjonsfond og bidro til en mindre oppbygging av sektorens samlede fondsbeholdning. For sektoren samlet utgjorde den frie egenkapitalen til drift, definert som disposisjonsfond fratrukket akkumulerte merforbruk, 11,5 prosent av driftsinntektene ved utgangen av 2025, jf. figur 8.1B. Dette tilsvarer en økning på 0,2 prosentpoeng fra året før.

Utsiktene for kommuneøkonomien i 2026 er gode. Stortinget har lagt opp til en klar styrking av de frie inntektene, både gjennom regjeringens forslag og den påfølgende budsjettavtalen, jf. figur 8.1C. Samlet innebærer dette at kommunesektoren ut fra gjeldende anslag for skatteinntekter og kostnadsvekst kan forvente høyere inntektsnivå enn i 2025, også etter at økte demografiutgifter er tatt hensyn til.

Selv om økonomien framstår som bedre enn i 2024, viser utviklingen de siste årene at sektoren framover fortsatt vil være avhengig av omstilling, effektivisering og god økonomistyring for å sikre et bærekraftig aktivitetsnivå.

¹ Aktivitetsnivå og overføringer er aktivitetsnivå pluss overføringer til private (utenom ideelle organisasjoner), overføringer til statsforvaltningen, netto anskaffelse av ikke-finansiell ikke-produsert kapital og andre kapitaloverføringer.

² Sektorens disponible inntekt er definert som kommunesektorens løpende utgifter fratrukket formuesutgifter, og er ikke korrigert for oppgaveendringer, engangsoverføringer mv.

³ Korrigert for oppgaveendringer, engangsoverføringer mv. og justert for merkostnader til pensjon og demografi.

⁴ Anslag på 2025 er anslag fra saldert budsjett 2025.

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og distriktsdepartementet.

Store variasjoner mellom kommunene i driftsresultater og reserver

Selv om kommuneøkonomien samlet sett er betydelig forbedret i 2025, er det fortsatt store forskjeller mellom kommunene. Spredningen i resultatene er riktignok mindre enn i 2024. Dette skyldes særlig at kommuner som hadde svake resultater i 2024, har hatt den største forbedringen i 2025. Likevel er variasjonene fortsatt betydelige innenfor alle kommunegrupper.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 8.2C viser netto driftsresultat for alle kommuner, gruppert etter innbyggertall. Innenfor hver gruppe er kommunene sortert etter nivået på driftsresultatet, og de horisontale linjene markerer vektet gjennomsnitt for hver gruppe. Dette illustrerer tydelig at selv om mange kommuner opplever økonomisk framgang, er det fortsatt store forskjeller i både resultatnivå og økonomisk handlefrihet.

Kommunegruppene som hadde de svakeste driftsresultatene i 2024, opplevde den største forbedringen i 2025. Ingen av kommunegruppene har dermed lenger negative netto driftsresultater. For kommuner med færre enn 5 000 innbyggere ble resultatene imidlertid noe svakere sammenliknet med året før. Samtidig er variasjonen i driftsresultatene stor innenfor denne kommunegruppen. Samlet sett var driftsresultatene best i kommuner med under 1 000 innbyggere og i kommuner med mer enn 20 000 innbyggere, selv om det også innenfor disse gruppene var betydelige variasjoner mellom kommunene.

I alt hadde nærmere 34 prosent av kommunene et negativt netto driftsresultat i 2025, mot 56 prosent året før. Over tid kan ikke en kommune ha vedvarende negative driftsresultater uten å bli meldt inn i ROBEK. Samtidig har kommunene fortsatt betydelige disposisjonsfond etter flere år med gode driftsresultater, noe som har gitt mange kommuner et økonomisk handlingsrom til å håndtere midlertidige underskudd.

Dette framgår av figur 8.2D, der kommunene er sortert på samme måte som i framstillingen av driftsresultatene i figur 8.2C. Figuren viser disposisjonsfond for alle kommuner etter at eventuelle regnskapsmessige merforbruk er trukket fra. En negativ verdi innebærer at kommunen har et akkumulert merforbruk, ofte omtalt som «negative disposisjonsfond». Dersom et slikt merforbruk overstiger tre prosent av driftsinntektene, eller ikke dekkes inn innen to år etter at det oppsto, innebærer regelverket at kommunen skal meldes inn i ROBEK.

Den frie egenkapitalen til drift følger samme trend som resultatene, men spredningen i fondene mellom kommunene fortsatte å øke også i 2025. Fondene var størst i kommunene med under 5 000 innbyggere, hvor den lå på rundt samme nivå som året før, men variasjonen også mellom disse kommunene økte. Kommunene i de øvrige kommunegruppene hadde også solide reserver samlet sett, men den frie egenkapitalen ble redusert fra året før.

I omtrent 70 prosent av kommunene tilsvarte den frie egenkapitalen til drift mer enn fem prosent av inntektene. Av de 342 kommunene som hadde rapportert inn balanseregnskapet til Statistisk sentralbyrå (SSB) i tide til publiseringen av KOSTRA-tallene 16. mars 2026, hadde 26 kommuner relativt små disposisjonsfond på i størrelsesorden 0–2 prosent av inntektene, mens 38 kommuner hadde et akkumulert merforbruk ved utgangen av 2026. Moskenes kommune, som ikke hadde rapportert inn tall til KOSTRA i tide til publiseringen av de ureviderte 2025-tallene, er kommunen med de største økonomiske utfordringene, med et akkumulert merforbruk på over 100 prosent av kommunens driftsinntekter. Blant kommunene som hadde rapportert, hadde én kommune akkumulert merforbruk på over 20 prosent av driftsinntektene.

Antall kommuner i ROBEK forventes å gå noe opp i løpet av 2026

En kommune kan ikke ha negative driftsresultater over tid uten å komme inn i ROBEK, men vil i første omgang kunne tære på oppsparte midler. Normalt vil det derfor være en viss forsinkelse i hvordan svak kommuneøkonomi slår ut i antall ROBEK-kommuner. De fleste kommuner som er i ROBEK har hatt underskudd i den løpende driften uten lenger å ha disposisjonsfond å trekke på, og hvor merforbrukene er såpass store at kommunene har valgt å dekke dette inn over flere enn to år.

Ved inngangen til mai 2026 er 27 kommuner registrert i ROBEK, en økning fra 21 ved inngangen til mai 2025. Oppgangen må ses i sammenheng med de svake økonomiske resultatene i 2024, men nivået er fortsatt lavt i et historisk perspektiv. Situasjonen framover vurderes som mer stabil. Det kan komme en mindre økning i løpet av året, men samlet sett forventes antallet å holde seg rundt dagens nivå, om lag 30 kommuner.

Blant kommunene som hadde rapportert inn balanseregnskapet til Statistisk sentralbyrå (SSB) i tide til publiseringen av KOSTRA-tallene 16. mars 2026, er det én ROBEK-kommune som dekket inn sitt akkumulert merforbruk i løpet av 2025. Denne kommunen forventes derfor å bli meldt ut av registeret når årsregnskapet er vedtatt. I tillegg er én kommune inne i ROBEK som følge av at årsregnskapet for 2024 ikke ble vedtatt innen fristen. Dersom årsregnskapet for 2025 vedtas innen utgangen av juni, vil også denne kommunen bli meldt ut.

På den andre siden er det seks kommuner som opparbeidet seg et akkumulert merforbruk i løpet av 2025 som oversteg tre prosent av driftsinntektene, eller hvor innrapporterte regnskapstall tilsier at kommunene ikke klarte å dekke inn merforbruk fra 2023 i løpet av to år. Disse kommunene forventes å bli meldt inn i ROBEK når årsregnskapet vedtas. For de øvrige kommunene som hadde et regnskapsmessig merforbruk i 2025-regnskapet for kommunekassen, vil en eventuell innmelding i ROBEK avhenge av hvor lang tid kommunen vil planlegge å bruke på å dekke inn merforbruket.

¹ I regnskapsstatistikken i KOSTRA lar det seg ikke gjøre å skille omsorgsboliger fra øvrige kommunalt disponerte boliger. I figuren er kommunalt disponerte boliger lagt inn i gruppen for helse og omsorg.

² Tallene er hentet fra KOSTRA, men i prisjusteringen er det brukt samme deflator som i nasjonalregnskapet (samme som i figur A) for å justere fra 2015 til 2025.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

8.2 Investeringer og gjeld

Høyt investeringsnivå også i 2025, særlig innen tekniske tjenester

Investeringene i kommunesektoren lå på et historisk høyt nivå i 2019, men gikk noe ned under pandemien, og har siden stabilisert seg rett over 100 mrd. kroner årlig, målt i faste 2025-priser, jf. figur 8.3A. Som andel av sektorens samlede inntekter har investeringsnivået vært om lag 14 prosent de siste årene. I 2025 lå investeringsnivået fortsatt på et høyt nivå, om lag 104 mrd. kroner i faste 2025-priser. Målt som andel av inntektene falt investeringene noe sammenliknet med 2024, men holder seg fortsatt over 13 prosent.

Investeringene er høye innenfor de fleste tjenesteområder. Figur 8.3B viser hvor mye sektoren investerte innen de ulike tjenesteområdene i 2025, sammenholdt med 2015.

Vann, avløp og renovasjon er den sektoren som har hatt størst prosentvis økning i investeringene med en økning på 66 prosent i perioden. Sammen med samferdsel stod sektoren for over halvparten av investeringene i sektoren i 2025.

Gjelden fortsatte å vokse, men ikke all gjeld belaster kommuneøkonomien

Gjeldsutviklingen er nært knyttet til investeringsnivået i sektoren, ettersom kommunenes og fylkeskommunenes låneadgang er begrenset og for det aller meste knytter seg til lån til egne investeringer i varige driftsmidler. Investeringsnivået har bidratt til at gjeldsnivået over tid har økt, jf. figur 8.4A, men som andel av inntekt har gjelden stabilisert seg de siste årene, jf. figur 8.4C. Investeringene er likevel i tråd med nasjonale politiske mål om å gi innbyggerne bedre tjenester. Staten har gjennom tilskuddsordninger som investeringstilskudd og rentekompensasjon stimulert kommunene og fylkeskommunene til å øke sine investeringer, noe som kan bidra til å forklare deler av gjeldsveksten.

Rentenivået var lenge lavt, men gikk opp gjennom 2022 og 2023. Gjeldsoppbygging bidrar isolert sett til at kommunesektorens økonomi blir mer sårbar for renteøkninger. Det er likevel ikke all gjeld som belaster kommunebudsjettene. I figur 8.4B er sammensetningen av kommunesektorens langsiktige gjeld, det vil si lån som kommunesektoren har tatt opp til investeringer i bygg og anlegg samt til videre utlån, splittet opp for å illustrere dette.

Samlet utgjorde langsiktig gjeld i kommunesektoren (inkludert kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper) 857 mrd. kroner ved utgangen av 2025. Deler av denne gjelden var videreformidlet til privatpersoner og selskaper, eller stod fremdeles ubrukt på konto. Andre deler av gjelden knytter seg til investeringer innenfor vannforsyning, avløp og renovasjon, der kommunene etter selvkostprinsippet får dekket kostnadene gjennom gebyr fra innbyggerne. Noe av gjelden knytter seg til investeringer innenfor skole, svømmeanlegg, sykehjem, kirker og transporttiltak, som kommunene får rentekompensasjon for gjennom særskilte kompensasjonsordninger. Kommunesektoren har i tillegg rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet). Ved en eventuell renteoppgang vil inntektene fra disse øke og delvis motsvare effekten som en økt rente har på gjelden.

Når en tar hensyn til disse forholdene, kan kommunesektorens totale netto renteeksponering ved utgangen av 2025 anslås til om lag 372 mrd. kroner. Det innebærer at ett prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med 3,7 mrd. kroner, eller rundt ½ prosent av driftsinntektene. På kort sikt vil utslagene av en renteendring dempes ytterligere fordi kommunesektoren har bundet renten på deler av gjelden.

Selv om enkelte forhold tilsier at gjeldsbelastningen på kommunebudsjettene ikke har vært så stor som gjeldsstatistikken i utgangspunktet kan tyde på, har det vært en klar økning i kommunesektorens gjeldsbelastning og renteeksponering de siste ti årene. Ved utgangen av 2025 tilsvarte netto renteeksponert gjeld i størrelsesorden 47 prosent av de samlede driftsinntektene, ned fra 49 prosent i 2024. De siste årene har langsiktig gjeld stabilisert seg som andel av inntekt, jf. figur 8.4B, men renteeksponeringen har økt som følge av svakere likviditet. Fylkeskommunene er i utgangspunktet mindre eksponert enn kommunene for endringer i rentenivået, og dette er nærmere omtalt i vedlegg 3.

¹ F.o.m. januar 2018 skiller ikke statistikken mellom sertifikatgjeld og obligasjonsgjeld.

² Av hensyn til lesbarheten i figuren er ikke navnet på alle kommunene og fylkeskommunene tatt inn.

³ Enkelte kommuner hadde en netto renteeksponering større eller lavere enn skalaen på y-aksen i figuren.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Gjeldsbelastningen varierer mye mellom kommunene

I figur 8.4D er liknende øvelse gjort for enkeltkommuner. Søylene viser hver enkelt kommunes netto renteeksponering, målt som andel av driftsinntektene. Kommunene er gruppert etter innbyggertall og deretter sortert etter gjeldsgrad innen hver gruppe. Blant kommunene som hadde rapportert inn tilstrekkelige data for å kunne beregne netto renteeksponering for 2025, hadde 5 prosent en netto renteeksponering på over 100 prosent. For disse vil en økning i renten på ett prosentpoeng øke kommunens netto renteutgifter med over ett prosent av driftsinntektene, før det tas hensyn til eventuelle rentebindinger og eventuelt andre inntekter som kan være knyttet til renten (for eksempel pensjonsmidler eller utleieboliger der leieinntektene dekker rentene). Kommunene Båtsfjord, Hammerfest og Dyrøy var ut fra en netto renteeksponeringsgrad på henholdsvis 180, 137 og 130 prosent mest sårbare for et høyt rentenivå. Kommuner med en negativ verdi vil i utgangspunktet tjene på en renteoppgang.

De minste kommunene var i utgangspunktet minst eksponert for en renteendring, og var tilnærmet nøytral overfor endret rente ved utgangen av 2025. Kommuner med 5 000–50 000 innbyggere hadde høyest renteeksponering. Sett ut fra sentralitet, var de mest og de minst sentrale kommunene minst eksponert for en endring i rentenivået.

Kommuners evne til å bære gjeld vil være påvirket av en rekke faktorer. For eksempel vil forventet befolkningsutvikling, inntektsnivå, inntektsutvikling og økonomisk handlingsrom ha betydning både for investeringsbehovet og for evnen til å betjene gjelden. Figurene illustrerer like fullt at enkelte kommuner har betydelig høyere gjeld enn andre, og de vil i utgangspunktet være klart mer utsatt for endringer i rentenivået.

Kommunesektorens kortsiktige gjeld

Kommunesektoren tar opp lån i ulike markeder. Banker og kredittforetak, der Kommunalbanken AS er den klart største enkeltaktøren i markedet, står bak over halvparten av låneopptakene til kommunal sektor, jf. figur 8.4A.

De aller fleste kommuner er kunder i Kommunalbanken, men banken er spesielt viktig for de små og mellomstore kommunene. Alternativet til Kommunalbanken er primært sertifikat- og obligasjonsmarkedet. For de mindre kommunene kan dette markedet være mer krevende å forholde seg til enn for de større kommunene. I årene etter finanskrisen ble sertifikat- og obligasjonsmarkedet en viktigere lånekilde for kommunene, og veksten var særlig sterk for sertifikatlån. Etter 2016 har sertifikat- og obligasjonslån som andel av sektorens samlede gjeld ligget stabilt på i underkant av 30 prosent. Samtidig har det innenfor denne gruppen skjedd en dreining fra sertifikatlån til obligasjonslån med lengre løpetid. Ifølge tall fra KOSTRA fortsatte denne utviklingen også i 2025.

Renten vil normalt være lavere på kortsiktig finansiering, men kort løpetid gjør kommunene sårbare for endringer i rente og tilgang på nye lån ved forfall i kapitalmarkedet. Ettersom kommunene ved kortsiktig finansiering må rullere lånene jevnlig, kan kortsiktig finansiering innebære at kommunene påtar seg en ekstra refinansieringsrisiko som de ikke påtar seg ved lån med lang løpetid. Denne risikoen knytter seg til at kommunen ikke klarer å innfri sine forpliktelser ved forfall uten at det oppstår store kostnader i form av dyr refinansiering. For refinansiering av mindre beløp vil eventuelle vanskeligheter med å skaffe til veie rimelig finansiering kunne håndteres ved at kommunen i stedet trekker på egen likviditet når lånene forfaller. Kommuner som må refinansiere større beløp og ikke har tilstrekkelig likviditet, vil derimot være mer sårbare dersom refinansieringen må skje i et vanskelig marked.

Figur 8.4E forsøker å illustrere denne risikoen. Figuren viser de 121 kommunene og 13 fylkeskommunene som ved utgangen av 2025 ifølge KOSTRA-tall hadde utestående sertifikatlån eller obligasjonslån med forfall i løpet av inneværende år. I alt hadde kommunesektoren anslagsvis sertifikatlån på 63 mrd. kroner, mens obligasjoner med forfall i 2025 utgjorde 32 mrd. kroner. Langs den horisontale aksen vises hvor stor andel disse lånene utgjorde av kommunenes eller fylkeskommunenes samlede gjeld, mens den vertikale aksen viser forholdet mellom den enkelte kommunes og fylkeskommunes lån og likviditet ved utgangen av 2025. Likviditeten omfatter kommunens bankinnskudd og plasseringer i sertifikater, obligasjoner og aksjer, det vil si verdipapirer som raskt kan omsettes ved behov. Dersom sertifikat- og obligasjonsgjelden som forfaller i 2026 er betydelig større enn likviditeten, kan det være en indikasjon på at kommunen eller fylkeskommunen kan være mer sårbar dersom situasjonen i kapitalmarkedet skulle endre seg. Om lag 57 prosent av kommunene og fylkeskommunene som hadde tatt opp lån i sertifikatmarkedet eller hadde obligasjoner med forfall i 2026, hadde ved årsskiftet en likviditet større enn de forefallende lånene, og kunne i prinsippet om nødvendig løse inn lånene uten behov for å ta opp nye lån.

Ettersom figuren illustrerer situasjonen ved utgangen av 2025, gir den ikke nødvendigvis et presist bilde av kommunens og fylkeskommunens refinansieringsrisiko. Likviditeten kan for eksempel endre seg fram til lånene forfaller, forfallene kan være spredt utover en lengre periode, ikke alle lånene skal refinansieres og kommunene vil kunne benytte trekkrettigheter eller liknende. Hvis likviditeten i tillegg var unormalt liten ved årsskiftet, vil den forefallende gjelden framstå som relativt høy selv om den ikke er stor i forhold til kommunens eller fylkeskommunens økonomi.

Kommuneloven § 14-13 og tilhørende finansforskrift setter de overordnede rammene for hvordan kommunene og fylkeskommunene skal forvalte egen gjeld og egen likviditet. Den slår blant annet fast at det ikke skal tas vesentlig finansiell risiko, og midlene skal forvaltes på en slik måte at kommunen eller fylkeskommunen kan dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall. Innenfor disse avgrensingene skal kommunestyret eller fylkestinget ut fra egen situasjon konkretisere hvor grensene skal gå gjennom fastsettelsen av et eget finansreglement. Å sette rammer for den kortsiktige gjelden er en naturlig del av et slikt finansreglement. Når kommunene og fylkeskommunene går ut i sertifikatmarkedet, skal de ha gjort sine egne vurderinger av risikoen som følger med å ta opp kortsiktige lån, og de skal ha tatt stilling til hvilken risiko kommunen eller fylkeskommunen kan håndtere.

8.3 Likviditet

Likviditeten i kommuner og fylkeskommuner gjenspeiler evnen til å betale løpende utgifter etter hvert som de forfaller. Likviditetsstyringen må derfor sikre at betalingsforpliktelser kan innfris til rett tid. Dersom tilgjengelige betalingsmidler ikke er tilstrekkelige, kan kommunene benytte likviditetslån eller trekkrettigheter for å dekke midlertidige behov.

Kommuner og fylkeskommuner kan etter kommuneloven ikke gå konkurs, og har generelt høy kredittverdighet og god tilgang på likviditetslån eller trekkrettigheter. Likviditetsutfordringer innebærer derfor først og fremst dyrere finansiering og høyere renteutgifter, ikke risiko for videre drift.

Likviditeten er nært knyttet til størrelsen på omløpsmidlene og den kortsiktige gjelden. Omløpsmidler omfatter eiendeler som forventes omgjort til kontanter innen ett år, som bankinnskudd og kortsiktige fordringer, mens kortsiktig gjeld består av betalingsforpliktelser som forfaller innen samme periode, blant annet leverandørgjeld, feriepenger og kortsiktige lån. Arbeidskapitalen, definert som omløpsmidler fratrukket kortsiktig gjeld, er et sentralt mål på likviditet. Utviklingen i arbeidskapitalen er tett knyttet til kommunenes og fylkeskommunenes fondsbeholdninger, som igjen henger sammen med resultatene i drifts- og investeringsregnskapene. Utviklingen i 2025 viser en viss bedring i arbeidskapitalen etter fallet i 2023 og 2024, men nivået ligger fortsatt lavere enn i perioden med særlig sterke resultater rundt 2020–2021, jf. figur 8.5A.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Likviditeten påvirkes av de løpende inn- og utbetalingene både på drifts- og investeringssiden. Det kan være forskjeller i periodiseringen mellom når inntekter og utgifter regnskapsføres, og når de faktiske inn- eller utbetalingene finner sted. Likviditeten på et gitt tidspunkt kan derfor avvike fra nivået på arbeidskapitalen, men arbeidskapitalen gir likevel et godt uttrykk for midler som i utgangspunktet kan konverteres til likvide midler innen relativt kort tid.

I balanseregnskapet inngår også premieavvik under kortsiktige poster. Premieavvik kan imidlertid ikke benyttes til å dekke løpende betalinger og gir ikke uttrykk for reell likviditet. Premieavvik holdes derfor utenom likviditetsindikatorene i dette kapittelet, slik at indikatorene bedre gjenspeiler faktisk tilgjengelige betalingsmidler.

Kommuner og fylkeskommuner har i praksis én felles likviditets-/betalingsbeholdning, og ved betaling av lønn eller regninger skilles det ikke mellom midler fra drift, investeringer og frie eller øremerkede inntekter. Likviditeten kan dermed variere betydelig gjennom året, avhengig av tidspunktet for innbetalinger og utbetalinger.

Figur 8.5B viser arbeidskapitalen, eksklusive premieavvik, målt i prosent av brutto driftsinntekter for enkeltkommuner. Kommunene er gruppert etter innbyggertall og sortert etter nivået på arbeidskapitalen innen hver gruppe. De horisontale linjene viser gjennomsnittet for de ulike kommunegruppene, mens spredningen illustrerer store forskjeller i likviditet mellom enkeltkommuner. Kommuner med færre enn 5 000 innbyggere har gjennomgående høyere arbeidskapital enn større kommuner, noe som indikerer bedre likviditet. Samtidig er variasjonen innenfor disse gruppene betydelig. I alt hadde 29 kommuner en negativ arbeidskapital ved utgangen av 2025, en reduksjon fra 36 i 2024.

8.4 Pensjonskostnader – finansiering og likviditet

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2026 fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak (Meld. St. 1 (2025–2026), Innst. 2 S (2025–2026), vedtak 83): «Stortinget ber regjeringen i Kommuneproposisjonen 2027 redegjøre for ordningen med premieavvik og redegjøre for ev. tiltak for å forbedre ordningen.»

Kommunesektorens pensjonspremier glattes ut over flere år i kommunebudsjettene

Kommunesektoren betaler hvert år pensjonspremier til pensjonsleverandørene. Pensjonspremiene avsettes og forvaltes i pensjonsordningene og skal sikre at pensjonsleverandørene til enhver tid har midler som dekker framtidige pensjonsutbetalinger, basert på rettighetene arbeidstakerne har opptjent. Premiene beregnes etter forsikringsfaglige prinsipper som skal sørge for at pensjonsforpliktelsene er fullt finansiert over tid. Premiene utgjør store beløp som svinger betydelig fra det ene året til det andre. I 2023 utgjorde regningen for kommunene og fylkeskommunene 55 mrd. kroner, mot 36 mrd. kroner i 2022, jf. figur 8.6A. I 2024 falt de betalte premiene igjen, til om lag 40 mrd. kroner. En sentral årsak til svingningene er årlige variasjoner i faktisk lønnsvekst, som har stor betydning for premienivået det enkelte år.

Den årlige lønnsveksten blir kjent etter lønnsoppgjøret og dermed godt ute i budsjettåret. Den endelige pensjonspremien for budsjettåret fastsettes dermed lenge etter at Stortinget har vedtatt inntektsrammen for kommunesektoren for det aktuelle året. Hvis pensjonspremiene skulle vært utgiftsført i samme år som de betales, ville disse premiesvingningene innebære at kommunene måtte håndtere en stor og volatil utgift innenfor den gitte inntektsrammen. Det ville i praksis bety at kommunene måtte tilpasse tjenesteproduksjonen mye og raskt for å håndtere variasjonene i premiene og samtidig overholde balansekravet, noe som ville redusert stabiliteten i tjenestetilbudet til innbyggerne.

For at kommunesektoren skal ha forutsigbare rammebetingelser som legger til rette for stabilitet i tjenestetilbudet, er det fastsatt egne regnskapsregler for pensjon i budsjett- og regnskapsforskriften for kommunene og fylkeskommunene. Forskriftsreglene er fastsatt med hjemmel i kommuneloven § 14-6. Reglene ble innført i 2002 fordi kommunene opplevde det som krevende å håndtere de store svingningene i premiebetalingene innenfor den fastsatte inntektsrammen.

I korte trekk går regnskapsreglene ut på at kommunene og fylkeskommunene ikke skal belaste driftsresultatet med den faktiske pensjonspremien, men med en beregnet pensjonskostnad og en amortiseringskostnad. Pensjonskostnaden og amortiseringskostnaden er nærmere forklart i boks 8.2. Pensjonskostnaden er betydelig mer stabil enn premiene fordi den beregnes ut fra langsiktige beregningsforutsetninger og ikke avhenger i like stor grad av årlige svingninger i lønnsvekst og rentenivå. Dette gir derfor mer forutsigbarhet for kommunenes og fylkeskommunenes økonomiplanlegging.

Utviklingen i pensjonspremier og -kostnader er illustrert i figur 8.6A. Pensjonspremiene har svingt mye, og de økte særlig mye fra året før i 2012, 2014, 2021 og 2023. Samlet pensjonskostnad (inklusive amortisering) har til sammenlikning gitt en betydelig mer stabil belastning av pensjon på kommunebudsjettene. Regnskapsreglene har på denne måten gitt kommunesektoren mer forutsigbare og stabile rammebetingelser, sammenliknet med en situasjon der kommunene måtte ha håndtert store årlige premiesvingninger innenfor en på forhånd fastsatt inntektsramme.

¹ Figurene viser kassetall, dvs. ekskl. kommunale og fylkeskommunale foretak og interkommunale selskaper.

² Tallene er inkl. arbeidsgiveravgift.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Regnskapsførte pensjonskostnader har vært lavere enn innbetalte pensjonspremier

Over tid har de betalte pensjonspremiene vært høyere enn pensjonskostnadene, jf. figur 8.6A.

Det årlige premieavviket (forskjellen mellom innbetalt pensjonspremie og beregnet pensjonskostnad) var særlig stort i perioden 2021–2023, i stor grad drevet av høy pris- og lønnsvekst som har gitt en sterk vekst i pensjonspremiene. Høyere pensjonspremier enn pensjonskostnad over flere år har resultert i en betydelig økning i det akkumulerte premieavviket, jf. figur 8.6B. Basert på foreløpige regnskapstall utgjorde det akkumulerte premieavviket for sektoren samlet om lag 63 mrd. kroner ved utgangen av 2025. Det akkumulerte premieavviket består av tidligere års premieavvik som enda ikke er amortisert, og står oppført i kommunenes og fylkeskommunenes balanseregnskaper. Det gjenspeiler den delen av de samlede pensjonspremiene som allerede er betalt, men som ikke har blitt utgiftsført og belastet driftsresultatet. Dette vil imidlertid bli utgiftsført og belastet resultatet som amortiseringskostnader de neste syv årene, slik at kommuneregnskapene over tid blir belastet med betalte premier. Amortiseringsordningen for premieavvik medfører et etterslep i utgiftsføringen av betalte premier, noe som har konsekvenser for kommunesektorens likviditet, se nærmere omtale i eget punkt nedenfor.

Rammestyring og håndtering av pensjonskostnader

Kommuner og fylkeskommuner er rammestyrt. Rammestyring innebærer at staten fastsetter en samlet økonomisk ramme som kommunene må holde seg innenfor. Regjeringen legger i det årlige statsbudsjettet fram sitt forslag til inntektsrammer for kommunene og fylkeskommune. Den foreslåtte inntektsrammen baseres på flere anslag som på dette tidspunktet vil være usikre, herunder anslag for veksten i pensjonskostnadene. Kommuner og fylkeskommuner har etter kommunelovens balansekrav ansvar for å tilpasse aktivitet og tilhørende utgiftsnivå til den samlede inntektsrammen som vedtas av Stortinget, selv om rammen er basert på usikre anslag.

Det vil alltid oppstå avvik mellom den faktiske utviklingen i skatteinntekter, kostnadsvekst eller befolkningsutviklingen med videre og de anslagene som ligger til grunn for inntektsrammen. Slike avvik må kommunene og fylkeskommunene ut fra prinsippet om rammestyring håndtere innenfor inntektsrammen. Når anslagene for pensjonskostnadene, som inngår i anslaget for deflator, avviker fra den faktiske utviklingen, er konsekvensene for kommunesektoren den samme. Dersom prinsippet om rammestyring skal fravikes, skal dette være begrunnet i nasjonale mål. Pensjonskostnadene i kommunesektoren skiller seg ikke fra andre usikre størrelser som ligger til grunn for inntektsrammene, og det er derfor etter departementets vurdering naturlig å behandle pensjon på samme måte som lønn og andre sentrale anslagsstyrte forutsetninger.

Fra og med budsjettåret 2026 inngår anslaget for veksten i de samlede pensjonskostnadene i anslaget for den kommunale deflatoren. Dette er først og fremst en teknisk endring i hvordan inntektsveksten presenteres. De samlede pensjonskostnadene har hele tiden vært finansiert gjennom inntektsrammen. Endringen betyr imidlertid at den anslåtte veksten i pensjonskostnadene blir behandlet på samme måte som lønns- og prisvekst.

Veksten i frie inntekter dekker økningen i anslåtte pensjonskostnader…

Hvert år utarbeider Kommunal- og distriktsdepartementet anslag på hva veksten i de samlede pensjonskostnadene i kommunesektoren vil bli i det kommende budsjettåret. Anslaget på veksten i de samlede pensjonskostnadene består av anslag for veksten i netto pensjonskostnad og veksten i amortiseringskostnadene. Inntektsveksten for kommunesektoren som foreslås i budsjettproposisjonen hvert år, har vært satt slik at den dekker departementets anslåtte vekst i samlede pensjonskostnader. Dette er i tråd med anmodningsvedtak nr. 521 av 18. juni 2014, hvor regjeringen ble bedt om gjennom de årlige budsjettforslagene å foreslå vekst i kommunenes inntekter som blant annet fullt ut dekker demografi- og pensjonskostnader. På denne måten har både årlig vekst i netto pensjonskostnad og veksten i amortiseringskostnader (som er veksten i kostnadene for nedbygging av premieavvik) blitt ivaretatt i regjeringens forslag til kommuneopplegg.

… og da dekker dagens inntektsnivå nedbyggingen av det akkumulerte premieavviket

Ved at inntektsveksten hvert år har dekket den anslåtte økningen i de samlede pensjonskostnadene, har inntektsnivået i det enkelte budsjettår også tatt høyde for å finansiere den anslåtte økningen i amortiseringskostnader som følge av nye premieavvik som har oppstått. Når regjeringen har foreslått vekst i kommunesektorens inntektsrammer, har den altså anslått behovet for finansiering både av veksten i netto pensjonskostnad og av veksten i amortiseringskostnadene for nedbyggingen av premieavvik. I fastsettelsen av inntektsrammene i statsbudsjettet for 2026 ble det altså tatt høyde for kommunesektorens årlige kostnader knyttet til å amortisere det akkumulerte premieavviket, fordelt over de kommende syv årene. Gitt en uendret inntektsramme, vil denne rammen gi dekning for kostnadene ved å bygge ned det akkumulerte premieavviket de syv neste årene.

Dette illustreres i tabell 8.1 gjennom et forenklet eksempel. I år 1 er pensjonspremiene 70 høyere enn årets beregnede netto pensjonskostnad, og det oppstår dermed et premieavvik på 70. Dette premieavviket skal amortiseres over de påfølgende syv år, noe som innebærer at nivået på de samlede pensjonskostnadene øker med 10 fra og med år 2 til og med år 8. Inntektsrammen tilpasses tilsvarende, slik at sektoren får økte frie inntekter på 10 i hvert av disse årene. Når inntektsrammen i år 2 til 8 ligger 10 høyere enn i år 1, er nedbyggingen av premieavviket fra år 1 fullt ut finansiert.

I år 2 og 3 oppstår det nye premieavvik på henholdsvis 140 og 35 som amortiseres over syv år og gir økte pensjonskostnader og tilsvarende vekst i inntektsrammen. På denne måten finansieres hvert års premieavvik gjennom økte inntekter i amortiseringsperioden.

Premieavvikene som oppstår føres som en balansepost i kommuneregnskapet. Det akkumulerte premieavviket viser summen av uamortiserte premieavvik fra tidligere år, og reduseres gradvis etter hvert som amortiseringskostnadene utgiftsføres og belaster driftsresultat i de påfølgende syv årene. Dermed vil hele det akkumulerte premieavviket bli bygget ned over tid gjennom amortiseringen.

Dette innebærer at det akkumulerte premieavviket i seg selv ikke svekker kommunenes økonomi, ettersom de framtidige amortiseringskostnadene blir kompensert av staten gjennom de frie inntektene. Metoden for håndtering av pensjonskostnader i kommuneopplegget sørger for at kommunene samlet sett har finansiering for både kostnadene ved å bygge ned premieavvik som har oppstått fram til nå og framtidig vekst i nettopensjonskostnad og amortiseringskostnader.

Et større premieavvik gir samtidig svakere likviditet

Ordningen for regnskapsføring av pensjon har fungert etter hensikten på den måten at ordningen har gitt en mer stabil belastning av pensjon på kommunebudsjettene. Ordningen har samtidig konsekvenser for kommunenes likviditet. Det akkumulerte premieavviket ved utgangen av 2025 på 63 mrd. kroner gjenspeiler pensjonspremier som har blitt betalt, men som først vil bli utgiftsført over de kommende syv årene. Når beløpet som resultatføres i årets regnskap (pensjonskostnaden inkludert amortisering) er lavere enn det som faktisk betales i pensjonspremier, vil dette isolert sett svekke kommunens likviditet ved at bankinnskuddene blir lavere sammenliknet med en situasjon der det som betales er likt det som resultatføres. Kommunesektorens samlede likviditet påvirkes av flere forhold enn pensjon alene, men premieavvik kan bidra til at enkelte kommuner i perioder også må bruke kassekreditt for å dekke løpende forpliktelser, også i situasjoner der de fullt ut overholder kommunelovens krav til budsjettbalanse. Bruk av kassekreditt er legitimt, men redusert likviditet i form av reduserte bankinnskudd eller bruk av kassakreditt er likevel en ulempe som påfører kommunene rentekostnader.

Ved utgangen av 2025 var det akkumulerte premieavviket for kommunesektoren på 63 mrd. kroner. Dersom det forutsettes at kommunenes bankinnskudd er redusert tilsvarende, og at kommunenes gjennomsnittlige innskuddsrente er på 4,35 prosent ved inngangen til 2026, kan rentekostnaden i form av lavere renteinntekter grovt anslås til om lag 2,8 mrd. kroner for sektoren samlet i 2026. Denne negative renteeffekten må imidlertid ses i sammenheng med at kommunesektoren har betydelige midler på premiefond på anslagsvis over 45 mrd. kroner, som vil gi en positiv renteeffekt, se omtale nedenfor.

Kommunene blir ikke særskilt kompensert for slike rentekostnader, på samme måte som kommunene generelt har et selvstendig ansvar for sine kapitalkostnader. Denne ulempen har samtidig blitt mer merkbar i takt med at både det akkumulerte premieavviket og rentenivået har økt. Ulempen ved svakere likviditet må veies opp mot fordelene det gir kommuner og fylkeskommuner å ha stabile og forutsigbare økonomiske rammer. Dagens ordning har bidratt til en mer forutsigbar økonomi og et mer stabilt tjenestetilbud til innbyggerne enn tilfellet ville vært uten ordningen.

Kommunenes premiefond har bygd seg opp over tid

Premiefond er fond for tilbakeførte premier og overskudd. Midlene på premiefondet bygges opp av overskudd i pensjonsordningen, herunder avkastning utover den garanterte renten, risikoresultatet og eventuelle tilbakeføringer av midler fra pensjonsleverandøren. Den enkelte kommunes premiefond står på en egen konto hos pensjonsleverandørene, og kommunene kan kun bruke midler på premiefond til å betale framtidige pensjonspremier. Bruk av midler på premiefond reduserer den årlige betalingen av pensjonspremier, og vil derfor både redusere kommunenes pensjonskostnader og bedre kommunenes likviditet.

Som følge av god avkastning og frigjøring av reserver de senere årene har kommunene fått tilført betydelige midler på premiefond. Midlene på premiefond forvaltes av pensjonsleverandørene og kommunene får avkastning på disse midlene som tilføres premiefondet. Mange kommuner har valgt å beholde midler på premiefond framfor å bruke midlene til å betale pensjonspremie. Dette bygger trolig på en vurdering av at de får bedre avkastning av å ha midlene på premiefond framfor å bruke de til å betale pensjonspremier. Det vil si at den forventede avkastningen på premiefond er høyere enn renten på kommunens likviditet som i hovedsak vil være renten på kommunens konsernkonto. Dersom kommunene i større grad hadde benyttet midlene på premiefond til å betale pensjonspremier, ville det akkumulerte premieavviket vært tilsvarende lavere og ha bedret kommunenes likviditet.

Ved utgangen av 2025 var kommunenes premiefond grovt anslått til i størrelsesorden over 45 mrd. kroner. Dette er et betydelig beløp som kommunene framover over tid skal benytte til å betale (redusere) pensjonspremiene, og som isolert sett vil redusere størrelsen på framtidige premieavvik og bedre kommunenes likviditet. Kommunene avgjør selv takten på bruken av midlene på kommunens premiefond.

Ved vurdering av den negative renteeffekten som akkumulert premieavvik har på kommunenes likviditet, må også størrelsen på det samlede premiefondet ved inngangen til 2026 tas i betraktning siden midlene på premiefondet gir en positiv renteeffekt. Når en legger til grunn at kommunene i årene framover skal bruke anslagsvis 45 mrd. kroner på premiefond til å betale premiene, vil dette over tid styrke kommunenes likviditet tilsvarende, i den takten kommunene avgjør at premiefondet skal brukes. Dersom en legger til grunn at bruk av premiefond over tid isolert sett styrker kommunenes bankinnskudd med 45 mrd. kroner sammenliknet med situasjonen i dag, vil dette anslått gi kommunene en positiv renteeffekt økende over tid opptil om lag 2 mrd. kroner gitt en innskuddsrente på 4,35 prosent. Det er kommunene selv som avgjør hvor raskt denne positive effekten slår inn i kommuneregnskapet, ut fra takten på bruken av midlene på kommunens premiefond.

Videreutvikling av ordningen

Kommunal- og distriktsdepartementet fastsetter de økonomiske forutsetningene som skal ligge til grunn for beregningen av netto pensjonskostnad. Det er særlig forholdet mellom diskonteringsrenten og lønnsvekst (det såkalte forholdstallet) som har betydning for nivået på pensjonskostnadene.

I rundskrivet for beregning av pensjonskostnadene for 2026 har departementet fastsatt en nedjustering av forholdstallet fra 1 til 0,88, som ledd i en gradvis tilpasning av beregningsforutsetningene som ble varslet i Prop. 142 S (2024–2025) Kommuneproposisjonen 2026. En nedjustering innebærer at forholdet mellom diskonteringsrenten og lønnsveksten settes lavere, slik at den beregnede pensjonskostnaden øker. Departementet uttrykte i Prop. 142 S (2024–2025) Kommuneproposisjonen 2026 at målet med justeringene er at pensjonskostnadene, gjennom forventningsrette anslag, over tid skal reflektere nivåene på pensjonspremiene, og at dette isolert sett forventes å bidra til et redusert premieavvik over tid. Departementet legger for 2027 opp til en ytterligere nedjustering av forholdstallet til 0,75, noe som isolert sett vil bidra til høyere beregnede pensjonskostnader i kommuneregnskapene og dermed større grad av samsvar med premiene som faktisk betales.

Innenfor dagens regnskapsmodell er det andre mulige tiltaket å justere amortiseringstiden. En kortere amortiseringsperiode vil ikke fjerne premieavviket eller forebygge nye premieavvik, men vil bygge oppståtte premieavvik raskere ned. En raskere nedbygging gir både høyere amortiseringskostnader, som hensyntas i anslått deflator og dermed i regjeringens forslag til inntektsramme for sektoren, og bedret likviditet. Samtidig vil en eventuelt kortere amortiseringstid svekke noe av stabiliseringseffekten som dagens syvårige periode gir, ettersom premieavviket i større grad vil slå direkte inn i driftsregnskapet over en kortere tidsperiode. En eventuelt kortere amortiseringsperiode vil også gi større svingninger i utgiftssiden på statsbudsjettet. En innstramming i amortiseringstiden innebærer derfor en avveiing mellom bedre likviditet og redusert stabilitet i budsjettene.

Departementet mener at nærmere vurderinger av forholdstallet bør prioriteres på kort sikt ut fra hensynet til forventningsrette anslag. Departementet legger som nevnt opp til en ytterligere nedjustering av forholdstallet i 2027, og vil i årene framover vurdere behov for eventuelle ytterligere tiltak.

Departementet anser med dette anmodningsvedtaket som fulgt opp.