5 Et sterkt og velfungerende kommunesystem

Det norske kommunesystemet er bygget på en betydelig desentralisering av ansvar og myndighet. Generalistkommuneprinsippet er et grunnleggende kjennetegn ved kommunesystemet som står sterkt og har bred forankring.

Prinsippet innebærer at alle kommuner har et bredt og helhetlig ansvar for de samme lovfestede oppgavene, uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur, økonomi eller andre kjennetegn. Staten styrer kommunene likt, og kommunene har et bredt oppgaveansvar med folkevalgt ledelse. Generalistkommunesystemet bidrar til at innbyggerne har likeverdige tjenester og rettigheter uavhengig av bosted, og styrker lokaldemokratiet gjennom bredt folkevalgt ansvar. Det gir også rom for å tilpasse tjenestene til lokale behov på tvers av sektorer, innenfor nasjonale rammer. Et system med like oppgaver gir et oversiktlig og forutsigbart styrings- og finansieringssystem med avklarte ansvarsforhold mellom de ulike forvaltningsnivåene.

Utfordringer knyttet til demografi, økonomisk handlingsrom, mangel på arbeidskraft og andre samfunnsutfordringer vil påvirke hele offentlig sektor og alle kommuner, og medfører et stort omstillingsbehov. Dagens kommuner har imidlertid svært ulike forutsetninger for å håndtere disse utfordringene, noe som vil forsterkes framover. Flere offentlige utredninger og rapporter har de seneste årene pekt på at det særlig er små og usentrale kommuner som har de største utfordringene med befolkningsnedgang og aldrende befolkning. Disse kommunene har også størst utfordringer med å levere i tråd med det brede oppgaveansvaret kommunene har.

Regjeringen vil bevare et sterkt lokaldemokrati og et kommunesystem basert på generalistkommuneprinsippet som leverer likeverdige tjenester til innbyggerne. Regjeringen vil derfor gjennomføre flere tiltak for å bidra til å opprettholde et sterkt og velfungerende kommunesystem. Dette omfatter blant annet arbeidet med mulige endringer i de økonomiske virkemidlene for kommuner som vurderer å slå seg sammen. Samtidig jobber Kommunal- og distriktsdepartementet med et høringsnotat med forslag til endringer i reglene om interkommunalt samarbeid, som vil kunne legge til rette for mindre fragmentert og mer framtidsrettet interkommunalt samarbeid. For kommuner som over tid har en særlig krevende økonomisk situasjon og langvarige og store styringsutfordringer, utreder regjeringen en særskilt oppfølging, som skal støtte opp om disse kommunenes evne til å rette opp forholdene i kommunen. Redusert statlig detaljstyring for å gi kommunene handlingsrom til å bruke sine ressurser effektivt i tråd med lokale forutsetninger og behov, er viktig for å legge til rette for nødvendig omstilling. Regjeringen vil bidra til dette i sin oppfølging av anbefalingene fra Kommunekommisjonen.

5.1 Utfordringer i dagens kommunesystem

5.1.1 Utviklingstrekk

Utviklingen i befolkningssammensetning og tilgang på arbeidskraft legger press på kommunesektorens evne og mulighet til å levere likeverdige og bærekraftige tjenester. En aldrende befolkning, økende konkurranse om arbeidskraft og strammere nasjonaløkonomiske rammer, kombinert med høyere krav til sikkerhet og beredskap, forsterker behovet for omstilling. For å videreføre et velfungerende generalistkommunesystem må både staten og kommunene bidra til god styring og hensiktsmessig organisering, som fremmer effektiv ressursbruk og fleksibel utnyttelse av arbeidskraft.

Fortsatt befolkningsvekst, men regionale forskjeller

Folketallet i Norge fortsetter å øke, men ikke like kraftig som de siste årene. 1. januar 2026 var det bosatt 5 627 400 innbyggere i Norge. Dette er en økning på 33 100 personer i løpet av 2025. 1/3 av økningen kom som naturlig befolkningsvekst (fødselsoverskudd), mens 2/3 kom på grunn av nettoinnvandring.

Som det går fram av figur 5.1, er det relativt store regionale forskjeller i befolkningsutviklingen. I 2025 var befolkningsveksten sterkest i Akershus, Rogaland og Østfold, mens Nordland var det eneste fylket med befolkningsnedgang. Alle fylkene hadde nettoinnvandring i 2025, mens det var fødselsoverskudd i åtte fylker og netto innenlandsk flytting til seks fylker. Bare Akershus og Rogaland hadde vekst i alle tre befolkningsendringskomponentene; fødselsoverskudd, nettoinnvandring og innenlandsk flytting.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (tabell 01223). Beregninger: Kommunal- og distriktsdepartementet.

I perioden 2022–2026 var det befolkningsvekst i alle fylkene og i 296 kommuner, fordelt på alle sentralitetsnivåer. En økning av folketallet på alle sentralitetsnivåer er uvanlig. Befolkningsvekst på alle sentralitetsnivå fire år på rad har ikke vært registrert de siste seksti årene. Befolkningsveksten i distriktskommunene kan i stor grad forklares med bosettingen av fordrevne fra Ukraina. Antallet ukrainske statsborgere i Norge har økt fra 2 346 i 2022 til 86 363 i 2026. Ukrainske statsborgere er bosatt betydelig mer desentralt enn øvrige innvandrere og resten av befolkningen.1 Figur 5.2 viser at det uten veksten av ukrainske statsborgere, ville vært befolkningsnedgang i alle de tre nordligste fylkene, og lav vekst i Innlandet, Telemark og Møre og Romsdal. Etter avsluttet introduksjonsprogram øker tilbøyeligheten blant bosatte flyktninger til å flytte fra bosettingskommunen. Mange velger å flytte til Oslo-regionen eller andre store bykommuner.2 Bosettingen av ukrainere vil derfor sannsynligvis ikke føre til en varig vekst i bosetting i distriktskommunene.

Antall statsborgere fra Ukraina per 1.1.2026 minus antall statsborgere fra Ukraina per 1.1.2022.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (tabell 11366). Beregninger: Kommunal- og distriktsdepartementet.

Det blir færre barn og unge, flere eldre, og færre i yrkesaktiv alder i distriktene

I Regionale utviklingstrekk 2025 ble det sett på utviklingen innenfor ulike aldersgrupper de siste ti årene, og anslag for utviklingen de neste ti årene. Alderssammensetningen i befolkningen har endret seg betydelig de siste årene, med færre barn og unge og flere eldre. De siste ti årene har antallet barn og unge under 19 år samlet sett gått ned med om lag 16 000 personer, og det ventes en ytterligere nedgang på rundt 52 000 de neste ti årene. I samme periode har antallet innbyggere over 67 år økt med om lag 215 000 personer, og fram mot 2035 forventes en ny økning på nær 230 000, hovedsakelig blant personer over 80 år.

Kommunekommisjonen viser til at befolkningsveksten siden 2001 i hovedsak har skjedd i aldersgruppene 20–79 år, og veksten har vært sterkest blant innbyggere over 45 år. Dette vil gi en sterk økning i de eldste aldersgruppene framover. Ifølge Statistisk sentralbyrås (SSB) framskrivinger vil alle kommunene få flere eldre, uavhengig av sentralitet, mens utviklingen i yrkesaktiv alder vil variere. I de mest sentrale kommunene ventes fortsatt vekst i aldersgruppene 20–66 år, mens denne gruppen vil reduseres i mindre sentrale kommuner. Kombinasjonen av flere eldre og færre yrkesaktive vil kunne gi betydelige utfordringer for distriktskommuner, med økt risiko for arbeidskraftmangel fram mot 2040.

Kilde: Kommunekommisjonen (2026), jf. NOU 2026: 1 En bærekraftig kommunesektor – Kommunekommisjonens første delutredning.

5.1.2 Mangel på arbeidskraft

Perspektivmeldingen peker på mangel på arbeidskraft som en av hovedutfordringene for norsk økonomi framover. Det er utsikter til stor knapphet på arbeidskraft i hele landet, og det kan gi særlig store utfordringer for små distriktskommuner (Meld. St. 31 (2023–2024)). Dette er i tråd med funnene til blant annet Generalistkommuneutvalget (NOU 2023: 9) og Helsepersonellkommisjonen (NOU 2023: 4). Generalistkommuneutvalget peker på at manglende kapasitet og kompetanse er hovedårsaken til manglende lovoppfyllelse i kommunene og at utfordringen er størst i små og usentrale kommuner. Helsepersonellkommisjonen peker på at situasjonen i helse- og omsorgssektoren bare vil bli vanskeligere framover og at utfordringen er størst i distriktene.

Befolkningsframskrivinger viser at veksten i befolkningen framover nærmest utelukkende vil være blant de eldste aldersgruppene. Mange kommuner opplever allerede konsekvensene av den demografiske utviklingen, og står overfor et stort omstillingsbehov. Behovet for arbeidskraft i kommunene øker samtidig som tilgangen til relevant arbeidskraft går ned, noe som gjør det vanskelig for mange kommuner å rekruttere til ledige stillinger. Enkelte kommuner forsøker å løse utfordringen ved å heve lønningene, noe som igjen kan føre til økte utgifter i egen kommune og kompetansemangel i andre kommuner.

På oppdrag fra departementet har Telemarksforsking gjennomført en helhetlig kartlegging av arbeidskraftsbehovet i kommunesektoren, hvordan det utvikler seg over tid og i ulike deler av landet, og konsekvenser for kommunenes oppgaver og roller.3

Telemarksforskings rapport viser at distriktskommuner står overfor en betydelig og varig mangel på arbeidskraft i årene som kommer. I 108 av de minst sentrale kommunene forventes det 26 prosent færre sysselsatte. I 12 av disse kommunene vil antallet sysselsatte halveres.

Analysene bygger på befolkningsframskrivinger og arbeidsmarkedsdata og viser at en sterk vekst i den eldre delen av befolkningen samtidig som sysselsettingen faller i mange områder, vil redusere tilgangen på arbeidskraft i store deler av landet. Utfordringsbildet er særlig tydelig i små og mindre sentrale kommuner der antallet sysselsatte ventes å synke raskere enn folketallet, samtidig som behovet for arbeidskraft i kommunale tjenester øker.

Rapporten viser at flere kommuner vil få behov for langt flere arbeidstakere enn det som er tilgjengelig lokalt og at muligheten for å kompensere gjennom innpendling er begrenset. Dette kan gi alvorlige konsekvenser for kommunenes evne til å levere tjenester, spesielt innen helse- og omsorgssektoren, og flere kommuner risikerer ikke å kunne opprettholde lovpålagte tjenester uten omfattende strukturelle tiltak. Dette kan også få store konsekvenser for lokalsamfunnene:

En konsekvens av mangel på arbeidskraft i distriktene kan være at næringslivet krymper. I denne rapporten har hensikten vært å belyse problemer knyttet til drift av kommunesektoren, men et minst like stort problem for distriktskommunene er at det ikke blir nok sysselsatte til å opprettholde næringslivet. Et stadig krympende næringsliv vil underminere grunnlaget for bosetting i distriktene på lengre sikt (Vareide et.al. (2026:7)).

Telemarksforsking bruker egne tall for befolkningsframskrivinger, som anslår at befolkningsnedgangen i distriktskommuner fortsetter i større grad enn SSB anslår i sine framskrivinger. Telemarksforsking fant i sin gjennomgang flere distriktskommuner som får en «urimelig og brå positiv endring i nettoinnflyttingen i SSBs framskrivinger etter 2020». Befolkningstall per 1. januar 2026 viser at befolkningsveksten ble lavere enn SSB anslo i 2024, og avvikene er størst i de minst sentrale kommunene. SSB skal publisere nye framskrivinger i juni 2026.

I sine årsrapporter for 2025 skriver flere statsforvalterembeter om utfordringer med rekruttering, vakante stillinger og fordyrende vikarbruk i kommunene. Statsforvalteren i Vestland skriver blant annet følgende:

Hovudutfordringa framover for kommunane vil, forutan økonomien, vere rekruttering av kompetanse på velferdsområda. Vi ser at både byar og bygder rapporterer om mangel på lærarar, barnehagelærarar, barnevernsutdanna, fastlegar, sjukepleiarar, vernepleiarar og helsefagarbeidarar, og dette blir forsterka framover av den venta eldrebølgja, samstundes som mange yngre fell utanfor arbeidslivet. Kommunane har dessutan vanskar med å rekruttere jordmødrer og psykologar. På nokre av områda, som barnehage- og lærarutdanningane, ser vi stor nedgang i søknader, på andre verkar det ikkje som det er nok studieplassar for å dekkje etterspurnaden.

Statsforvalteren i Vestland skriver videre at det i større grad bør diskuteres på sentralt hold om man framover bør styre høyere utdanning inn mot velferdstjenester, eller om man bør dempe forventningene til og etterspørselen etter slike tjenester.

Statsforvalteren i Rogaland peker i sin årsrapport på at kommunene framover må gjennomføre nødvendig omstilling innenfor helse- og sosialområdet og barnehage/utdanning på grunn av demografiske endringer:

Kommunene i Rogaland har i utgangspunktet enn sunn økonomi og er kompetente kommuner. Utfordringen de står ovenfor er å bruke de neste årene til nødvendige omstillinger på de to store tjenesteområdene helse- og sosial og barnehage/utdanning. Vi er nå inne i de tiårene der de demografiske endringene krever omstilling. Befolkningen vil forvente en kontinuerlig forbedring og vekst i de kommunale tjenestene, samtidig som kommunen vil få mindre økonomisk handlingsrom og store rekrutteringsutfordringer. Dette vil også påvirke statsforvalterens evne til å løse samfunnsoppdraget.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark viser i årsrapporten til en kartlegging av det kommunale utfordringsbildet gjennomført av PwC høsten 2025. Statsforvalteren skriver at kartleggingen viser at kommunene i Troms og Finnmark står overfor et sammensatt utfordringsbilde med blant annet vedvarende rekrutteringsutfordringer, særlig innen fagkompetanse, og sentralisering og aldring som reduserer andelen i yrkesaktiv alder. Et utdrag fra statsforvalterens vurdering av framtidsutsiktene beskriver situasjonen slik:

Demografiutfordringene med en stadig eldre befolkning i kommunene i våre to fylker er sterkt økende og vi ser en utvikling hvor stadig flere av våre kommuner sliter med å levere lovpålagte tjenester, sørge for rettssikkerhet og samtidig håndtere en stadig dårligere kommuneøkonomi. Alle kommuner opplever økende utfordringer med rekruttering, mange vakante stillinger og fordyrende vikarbruk. Dette gjelder spesielt innenfor helseområdet. Vi oppfordrer gjennom bruk av skjønnsmidler til økt interkommunalt samarbeid på flere områder.

Manglende tilgang på rett kompetanse og arbeidskraft gjelder både offentlig og privat sektor.

I Statsforvalteren i Trøndelags årsrapport framgår det at mangel på fagfolk også gjelder i kritiske funksjoner utenom velferdstjenestene og at statsforvalteren i sin kommunedialog trekker fram at utvidet samarbeid kan bøte på denne sårbarheten:

Mangel på fagfolk – ikke bare innen velferdstjenester, men også kritiske funksjoner om jurister og planfaglig kompetanse – gjør kommunene mer sårbare. Dette øker behovet for tydelig veiledning, forutsigbarhet og samordning fra statsforvalteren. Mange kommuner vil ha nytte av utvidet samarbeid også innen velferdstjenester, noe vi løfter frem i kommunedialogen. Noen deler av fylket har utviklet et godt grunnlag for et mer systematisk samarbeid, men vi opplever også at interkommunale samarbeid kuttes eller reduseres.

Statsforvalteren i Møre og Romsdal peker i sin årsrapport på at budskapet om behovet for å ta strukturelle og organisatoriske grep for å sikre sterke og velfungerende kommuner, nå gir resultater:

Omstillingsbehov, økonomiske utfordringar og mangel på nok og kvalifisert arbeidskraft pregar kvardagen i kommunane våre. Midt i dette ser vi no fleire kommunar som finn nye måtar å løyse oppgåvene på.

Vi har over tid oppmoda kommunane til å ta strukturelle og organisatoriske grep som sikrar ein sterk og velfungerande kommune. No ser vi resultat av dialog, kronikkar og innlegg om temaet: Det er spennande samarbeid og samtalar på gang mellom mange kommunar.

5.2 Virkemidler for et sterkt og velfungerende kommunesystem

5.2.1 Aktiv politikk for større kommuner

Regjeringen er positiv til kommuner som ønsker å slå seg sammen med en eller flere nabokommuner for en mer framtidsrettet organisering av kommunen. Større kommuner vil i de fleste tilfeller ha bedre rammebetingelser for blant annet å håndtere utfordringer knyttet til mangel på arbeidskraft og sårbare fagmiljøer. Det er krevende å gjennomføre en sammenslåing, og det beste utgangspunktet for å bygge en ny kommune er lokale ønsker og initiativ. Det finnes i dag gode økonomiske virkemidler for kommuner som vurderer sammenslåing. Departementet har det siste året totalt gitt om lag 6 mill. kroner i støtte, eller tilsagn om støtte, til utredning og til informasjon og innbyggerhøring om mulig kommunesammenslåing.

Kommunene Moskenes og Vestvågøy ble 12. september 2025 vedtatt slått sammen til Vest-Lofoten kommune med ikrafttredelse 1. januar 2028. I tillegg til ekstraordinær støtte på 163,5 mill. kroner fra departementet, har kommunene mottatt 1,7 mill. kroner i støtte til utredning av sammenslåing, til innbyggerhøring og til informasjon til innbyggere. Kommunene har også så langt fått 15 mill. kroner som delvis kompensasjon for engangskostnader.

Flakstad kommune har mottatt 100 000 kroner i støtte fra departementet til å gjennomføre folkeavstemning og folkemøter i forbindelse med en eventuell utredning av kommunesammenslåing med Moskenes og Vestvågøy. Kommunen har i tillegg fått tilsagn om 650 000 kroner til utredningsarbeidet. Vågan kommune har fått tilsagn om 100 000 kroner fra departementet til å gjennomføre innbyggerhøring om mulig sammenslåing med nabokommunene.

Departementet har støttet kommunene Gjøvik, Østre Toten og Vestre Toten med 850 000 kroner til utredning og innbyggerhøring om en mulig sammenslåing. I tillegg har statsforvalteren gitt skjønnsmidler til kommunenes arbeid.

Kommunene Sande, Herøy og Ulstein har hver fått tilsagn om 500 000 kroner fra departementet til en felles utredningsprosess om mulig kommunesammenslåing.

Kommunene Ørsta og Volda har også fått tilsagn om 500 000 kroner hver fra departementet til en felles utredningsprosess om mulig kommunesammenslåing.

Nye økonomiske virkemidler

Kommunesektoren har etterspurt mer forutsigbare økonomiske virkemidler fra staten. Dagens søknadsbaserte ordninger oppleves av mange kommuner som krevende, da de forutsetter relativt detaljerte søknader innenfor et område kommunene ikke har erfaringer fra. I tillegg oppleves det uforutsigbart med hensyn til beløp og utbetalingstidspunkt. Dette gjør en allerede omfattende prosess med mange involverte mer kompleks. Det er mulig å gjøre prosessene enklere og mer forutsigbare for kommunene og staten. For eksempel kan det etableres standardiserte ordninger med faste beløp. Støtte kan også variere med antall kommuner eller antall innbyggere i kommunen. Det kan også være en fordel at støtte utbetales på fastsatte tidspunkt, for eksempel etter nasjonalt vedtak om sammenslåing. Regjeringen arbeider videre med mulige endringer i de økonomiske virkemidlene for større kommuner, og vil komme tilbake til Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 2027.

Evaluering av kommunereformen

Kommunereformen, som ble gjennomført i perioden fra 2014 til 2020, førte til at antallet kommuner gikk fra 428 til 356 i 2020. 119 kommuner slo seg sammen til 47 nye kommuner.

Rammene for kommunereformen ble presentert i Prop. 95 S (2013–2014) Kommuneproposisjonen 2015. Stortinget sluttet seg til fire mål for kommunereformen: Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner og styrket lokaldemokrati. Stortinget fattet vedtak om endringer i kommunestrukturen juni 2017, jf. behandling av Prop. 96 S (2016–2017) Endringer i kommunestrukturen.

På oppdrag fra daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjennomførte Senter for økonomisk forskning ved NTNU (SØF), NIVI Analyse, Handelshøyskolen BI, Samfunnsøkonomisk analyse og Telemarksforsking en nullpunktsmåling for kommunereformen. Hovedrapporten ble publisert i 2017 (SØF-rapport nr. 01/17). Rapporten definerte et sett med indikatorer for de fire målene for kommunereformen, og ga et samlet bilde av kommunenes situasjon i forkant av kommunereformen.

Departementet mener det er viktig at reformer evalueres på et egnet tidspunkt. Det er nå seks år siden de nye kommunene ble etablert, og departementet mener nullpunktsmålingen gir et godt grunnlag for å kunne evaluere effektene av reformen, ved å sammenlikne utviklingen i sammenslåtte og ikke-sammenslåtte kommuner.

Departementet lyser i disse dager ut et forsknings- og utredningsoppdrag om å evaluere kommunereformen.

5.2.2 Behov for endringer i reglene om interkommunalt samarbeid

Interkommunalt samarbeid er en viktig forutsetning for at kommunene skal kunne løse sine oppgaver. Den demografiske utviklingen med flere eldre og færre i arbeidsfør alder, vil kreve nye og bedre måter å løse oppgaver på for å utnytte arbeidskraftressursene som er tilgjengelig. Interkommunalt samarbeid vil framover være et enda viktigere bidrag til økt effektivitet og kvalitet på tjenestene, og kan være med på å løse utfordringer med kapasitet og kompetanse.

Det er fremdeles en utfordring at samarbeid er fragmentert. Mange ulike samarbeid om ulike oppgaver kan gjøre det vanskeligere å samordne oppgaver som bør ses i sammenheng. Det kan også medføre at kommunene bruker mye ressurser på å koordinere og styre samarbeidene. I Prop. 142 S (2024–2025) Kommuneproposisjonen 2026 varslet derfor departementet at det var aktuelt å utrede endringer i regelverket for å legge bedre til rette for mer langsiktig og helhetlig samarbeid. Departementet har fulgt dette opp, og jobber nå med et høringsnotat med forslag til flere endringer i reglene om interkommunalt samarbeid i kommuneloven.

Departementet ser særlig på hvordan kommunalt oppgavefellesskap kan videreutvikles, ved at oppgavefellesskap kan delegeres myndighet til å fatte enkeltvedtak. En slik endring vil bidra til at samarbeidsmodellen kan brukes til langsiktig samarbeid om flere oppgaver og tjenester. For at det skal være forsvarlig å delegere myndighetsutøvelse til et oppgavefellesskap, vurderer departementet i tillegg flere andre lovendringer. Dette blant annet for å styrke deltakernes mulighet for styring og kontroll og for å klargjøre hvilke regler som gjelder ved omgjøring av enkeltvedtak, kontroll og tilsyn.

Departementet viser til at Oxford Research har fått i oppdrag fra departementet å evaluere kommuneloven av 2018. Målet med evalueringen er å finne ut om de mest sentrale endringene i ny lov fungerer godt og har hatt ønsket effekt. Evalueringen skal gi grunnlag for å kunne vurdere eventuelle justeringer i regelverket eller andre tiltak. Hovedtemaene som skal evalueres er folkevalgt organisering, medvirkningsråd, fjernmøter, folkevalgtes innsynsrett, interkommunalt samarbeid, kommunedirektørens rolle, forholdet mellom folkevalgte og kommunedirektøren, økonomistyring, egenkontroll og lovlighetskontroll på eget initiativ. Oppdraget har to leveranser, en foreløpig delrapport og en endelig sluttrapport. Fullstendig og endelig sluttrapport er forventet i desember 2026.

I første leveranse har Oxford Research beskrevet foreløpige funn og vurderinger om reglene i kommuneloven om interkommunalt samarbeid (Oxford Research 2026/1). Evalueringen viser at kommunalt oppgavefellesskap oppfattes av mange som en krevende samarbeidsform, blant annet fordi den er vanskelig å forstå, er lite gjennomregulert og har uavklarte juridiske problemstillinger.

I tråd med funnene i den foreløpige delutredningen fra Oxford Research vurderer departementet lovendringer for å tydeliggjøre og klargjøre gjeldende regelverk for oppgavefellesskap. Som en følge av endringene som vurderes for oppgavefellesskap, ser departementet på en del tilsvarende endringer for samarbeidsmodellen interkommunalt politisk råd.

Som varslet i kommuneproposisjonen for 2026 vurderer departementet også om vertskommunemodellen kan brukes til samarbeid mellom kommuner og fylkeskommuner om oppgaver de har felles. Etter gjeldende regelverk er det ikke mulig å inngå vertskommunesamarbeid mellom forvaltningsnivåer. En slik endring vil være i tråd med et pågående forsøk i Vestland, hvor Vestland fylkeskommune er vertskommune for flere kommuner på arkivområdet.

I tillegg vil departementet vurdere om det er behov for andre grep enn lovendringer for å bidra til at kommunene organiserer interkommunalt samarbeid på en mer hensiktsmessig måte. Det kan være økonomiske og pedagogiske virkemidler, for eksempel mer støtte og veiledning.

5.2.3 Behov for nye styringsvirkemidler for en særskilt oppfølging av kommuner med omfattende styringsutfordringer

Noen kommuner kan over tid ha en særlig krevende økonomisk situasjon og langvarige og store styringsutfordringer, slik at det påvirker kommunens evne til å levere lovfestede tjenester til innbyggerne, for eksempel helse- og omsorgstjenester med tilstrekkelig kvalitet, være en samfunnsutvikler eller utøve myndighet. Generalistkommuneutvalget anbefalte at det utredes en særskilt oppfølgingsordning for kommuner med store og vedvarende utfordringer, blant annet for å forebygge at kommuner havner i svært krevende situasjoner som både går utover kommunens tjenester til sine innbyggere og kan utfordre legitimiteten til hele kommunesystemet. I kommuneproposisjonen for 2026 varslet departementet at regjeringen ville utrede en slik særskilt ordning, og departementet jobber nå med et høringsnotat med forslag til nye regler.

Virkemidlene skal være rettet mot kommuner med vesentlige mangler eller svikt i styring og kontroll av kommunen. Det kan være kommuner med betydelig ubalanse i kommunens økonomi og mangler i styringen som får konsekvenser for levering av tjenester, for eksempel lovfestede helse- og omsorgstjenester, innbyggernes rettssikkerhet eller andre av kommunens ansvarsområder.

Departementet utarbeider forslag til noen nye styringsvirkemidler som staten kan iverksette overfor kommuner som oppfyller vilkårene. Virkemidlene vil kunne innebære sterkere statlig styring overfor kommuner med vesentlige mangler innenfor sentrale tjenesteområder, for eksempel helse- og omsorgstjenester eller svikt i styring og kontroll av kommunen.

Formålet med den særskilte oppfølgingen vil være å bidra til å styrke kommunens egen evne og vilje til å rette opp vesentlige mangler og svikt i kommunens styring og kontroll. I tillegg vil det være et mål at muligheten til å følge opp og styre noen kommuner med noen særlige virkemidler skal bidra til å sikre at innbyggerne får sine lovfestede rettigheter oppfylt, samt støtte opp om tilliten til hele kommunesektoren, tilliten til generalistkommunesystemet og tilliten til at staten styrer kommunesektoren på en hensiktsmessig måte. På den måten vil ordningen ha effekt utover de kommunene som omfattes av den.

Regjeringen tar sikte på å sende forslag til nye regler om særskilt oppfølging av kommuner med vesentlige mangler eller svikt i styring og kontroll av kommunen på høring i løpet av året. I sammenheng med nye regler om særskilt oppfølging utredes også enkelte endringer i reglene for kommuner og fylkeskommuner i ROBEK, for å forsterke ROBEK-ordningen. Dette vil være en del av høringen.

5.2.4 Oppfølging av Kommunekommisjonen – mindre statlig detaljstyring

Regjeringen satte ned Kommunekommisjonen i mai 2025. Kommisjonen skal foreslå endringer i statens styring av kommunesektoren som legger til rette for god ressursbruk, fleksibel bruk av personell og effektiv oppgaveløsning i kommunesektoren. Kommisjonen skal også vurdere og foreslå tiltak om det er andre forhold som binder kompetanse unødvendig, bidrar til unødvendig høye kostnader eller lite effektiv oppgaveløsning i kommuner og fylkeskommuner.

Kommisjonen leverte sin første delutredning 9. januar i år, og den andre delutredningen skal komme i løpet av 2026. I sin første delutredning beskriver kommisjonen det norske kommunesystemet, statens styring av kommunesektoren og utfordringer sektoren står overfor. Endringer i befolkningssammensetningen, og økt behov for og tilgang til arbeidskraft trekkes særlig fram. Kommisjonen foreslår konkrete endringer i den statlige juridiske og økonomiske styringen. Videre skisserer kommisjonen rammene for den andre delutredningen. Den første delutredningen ble sendt på offentlig høring 16. januar, med høringsfrist 16. april. Departementet har mottatt nærmere 7 200 høringsinnspill.

Nedenfor omtales anbefalingene i Kommunekommisjonens første rapport, høringsinnspill og regjeringens vurdering og oppfølging av anbefalingene. Siden det er kort tid siden høringsfristen gikk ut, og det har kommet svært mange innspill, omtales disse relativt overordnet. Departementet har ikke hatt mulighet til å gå gjennom alle høringsinnspill til framleggelsen av kommuneproposisjonen.

Utfordringsbilde

Kommunekommisjonen vurderer at kommunesektoren står overfor et sammensatt og langsiktig utfordringsbilde, særlig drevet av den kraftige veksten i antall eldre og tilsvarende press på helse- og omsorgstjenestene. Samtidig fører statlig detaljstyring til redusert handlingsrom for fleksibel bruk av personell og øvrige ressurser. Kommisjonen mener det derfor er nødvendig å legge bedre til rette for helhetlig oppgaveløsning og mer målrettet ressursbruk for å sikre en bærekraftig kommunesektor i møte med framtidige krav.

For at kommunesektoren skal kunne fortsette å levere gode tjenester i en situasjon med økende knapphet på arbeidskraft og store demografiske endringer som krever omstilling av tjenestetilbudet, mener kommisjonen at det må vurderes om statens styring av kommunesektoren og andre rammebetingelser legger til rette for at arbeidskraft og øvrige ressurser kan brukes best mulig, både innenfor en sektor og på tvers av sektorer.

Høringsinnspill

Svært mange høringsinstanser, inkludert kommuner, uttrykker støtte til kommisjonens beskrivelse av utfordringene kommunesektoren står overfor. Selv om støtten til de konkrete anbefalingene er mer varierende, opplever mange instanser at det totale statlige styringstrykket er krevende å håndtere for kommunesektoren i en situasjon med stort omstillingsbehov.

Vurdering og oppfølging

Regjeringen mener den omfattende og økende statlige styringen av kommunesektoren reduserer kommunenes handlingsrom til å finne effektive løsninger lokalt. Regjeringen har derfor allerede tatt noen grep for å redusere detaljstyringen. Fra 1. januar 2026 er terskelen for når kommunesektoren som hovedregel ikke skal rapportere på øremerkede tilskudd hevet fra 100 000 kroner til 1 mill. kroner. Dette er en større økning enn kommisjonens anbefaling om å øke terskelen til 0,5 mill. kroner. Videre ble det i statsbudsjettet for 2026 innlemmet øremerkede tilskudd som totalt utgjør om lag 1,6 mrd. kroner for å gi kommunene økt handlingsrom.

Lærernormen i grunnskolen

Lærernormen ble innført som forskrift til opplæringsloven fra skoleåret 2018–2019. Da var maksimaltallet for antall elever per lærer 16 på 1.–4. trinn og 21 på 5.–10. trinn. Normen ble skjerpet fra skoleåret 2019–2020 til maksimalt 15 elever per lærer på 1.–4. trinn og 20 på 5.–10. trinn.

Kommisjonens flertall anbefaler at lærernormen i grunnskolen avvikles. Subsidiært mener det samme flertallet at lærernormen bør endres til å gjelde på kommunenivå og ikke på hovedtrinn på skolenivå som i dag.

Høringsinnspill

Hoveddelen av høringsinnspillene kommer fra privatpersoner som mener dagens lærernorm bør beholdes, blant dem mange lærere. Utdanningsforbundet mener dagens norm bør beholdes, og mange av privatpersonene som har gitt innspill støtter forbundets vurderinger. Også et flertall av kommunene som har gitt høringsinnspill, mener dagens norm bør beholdes. Samtidig er det også en rekke kommuner som mener normen bør avvikles eller heves til kommunenivå. KS anbefaler at normen løftes til kommunenivå.

Vurdering og oppfølging

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å styrke elevenes grunnleggende ferdigheter og motivasjon og bygge en sterkere fellesskole. Regjeringen er opptatt av å se ulike prosesser i sammenheng og vil komme tilbake til Kommunekommisjonens forslag om endringer i lærernormen.

Regjeringen vil redusere dagens detaljerte forskriftskrav for ansettelse i lærerstilling på ulike trinn, med sikte på å gi kommuner og fylkeskommuner økt fleksibilitet ved rekruttering og disponering av lærerressurser. Det vil også kunne gi lærere større valgfrihet med tanke på hvor de kan bruke sin kompetanse. Kompetansekravene for undervisning i fag berøres ikke av arbeidet.

Kompetansekrav i helse- og omsorgstjenesten

Helse- og omsorgstjenesteloven inneholder krav om hvilke profesjoner kommunene som minimum må ha knyttet til seg for å oppfylle det overordnede ansvaret for helse- og omsorgstjenester. Loven stiller krav til at kommunene skal ha knyttet til seg lege, sykepleier, fysioterapeut, jordmor, helsesykepleier, ergoterapeut og psykolog. Kommisjonens flertall foreslår at disse kravene oppheves.

Høringsinnspill

KS mener de formelle kompetansekravene i helse- og omsorgstjenesteloven bør oppheves. Også et flertall av kommunene som har gitt innspill, støtter kommisjonen, selv om det også er mange kommuner som mener kravene bør beholdes. Arbeidstakerorganisasjoner som organiserer profesjoner som omfattes av lovbestemmelsen, mener kravene bør videreføres.

Vurdering og oppfølging

Regjeringen støtter kommisjonens vurdering av at lovfesting av hvilke profesjoner kommunene må ha knyttet til seg (kompetansekrav), kan svekke det lokale handlingsrommet. Kommunene må likevel oppfylle kravet om forsvarlige tjenester og sikre tilstrekkelig fagkompetanse i tjenestene. Regjeringen vil sende på høring et forslag om å oppheve kravene i helse- og omsorgstjenesteloven til hvilke profesjoner kommunene må ha knyttet til seg. Regjeringen jobber samtidig med en virkemiddelpakke for å sikre kvalitet i tjenestene, herunder en forsterket oppfølgingsordning for kommuner med vesentlige mangler innenfor sentrale tjenesteområder, for eksempel helse- og omsorgstjenesten eller svikt i styring og kontroll, som blant annet fører til svikt i tjenesteytingen, samt enkelte endringer i ROBEK. Det vises videre til arbeidet med å videreutvikle Eldrebarometeret som en del av Eldreløftet, som skal være et verktøy for styring av tjenesten etter kvalitetsmål, slik at tilliten øker, god kvalitet opprettholdes og ressursene prioriteres i tråd med lokale behov.

Innlemming av øremerkede tilskudd

Kommisjonens flertall foreslår at 22 øremerkede tilskudd avvikles og at midlene legges inn i kommunesektorens rammetilskudd (innlemming). Bevilgningene til ordningene utgjorde om lag 4,3 mrd. kroner i regjeringens budsjettforslag for 2026. Kommisjonen viser til at tilskuddene som foreslås innlemmet i hovedsak er landsdekkende tilskudd som finansierer ordinære kommunale oppgaver, der finansieringen kommer i tillegg til hovedfinansieringen fra frie inntekter.

Høringsinnspill

KS støtter kommisjonens forslag om innlemming av øremerkede tilskudd, med unntak av den delen av veterinærtilskuddet under Landbruks- og matdepartementet som skal stimulere til dekning av veterinærtjenester i kommuner med svakt næringsgrunnlag. En klar hovedvekt av kommunene som har gitt innspill, støtter også anbefalingene om innlemminger, med unntak av veterinærtilskuddet. Organisasjoner som representerer sektorer og formål som de aktuelle tilskuddene er rettet mot, er gjennomgående negative til innlemming.

Vurdering og oppfølging

Rammefinansiering er hovedprinsippet for finansiering av kommunesektoren, som legger til rette for effektiv bruk av ressurser i tråd med lokale forutsetninger og behov. Regjeringen vil redusere den statlige detaljstyringen ved å innlemme flere øremerkede tilskudd. Innlemming av øremerkede tilskudd bidrar også til mindre ressursbruk på søknader og rapportering, i kommunesektoren og staten. Av de 22 øremerkede tilskuddene kommisjonen anbefaler å innlemme, ble seks tilskudd innlemmet allerede i statsbudsjettet for 2026. I tillegg ble ytterligere to tilskudd innlemmet. Disse åtte tilskuddene utgjorde til sammen om lag 1,6 mrd. kroner.

Regjeringen vil foreslå å innlemme åtte tilskudd i statsbudsjettet for 2027, hvorav to er foreslått innlemmet av kommisjonen. Disse åtte tilskuddene utgjør totalt om lag 0,5 mrd. kroner. Regjeringen vil i tillegg foreslå å innlemme ytterligere tilskudd i statsbudsjettet for 2027.

Øremerkede tilskudd som ikke skal finansiere tjenester eller oppgaver som bare er aktuelle i avgrensede geografiske områder, skal som hovedregel være tidsavgrensede. Dette følger av retningslinjene for statlig styring av kommunesektoren. I retningslinjene for regjeringens arbeid med statsbudsjettet for 2027 framgår det at maksimal varighet for slike øremerkede tilskudd ikke bør overstige tre år, jf. rundskriv R-9/2025 fra Finansdepartementet.

De enkelte innlemmingene er nærmere omtalt i kapittel 7 Oppgavefordeling og regelverk.

Tilskudd regjeringen vil foreslå å innlemme i statsbudsjettet for 2027:

• Tilskudd til skoleturer i forbindelse med handlingsplan mot antisemittisme (Kunnskapsdepartementet)

• Tilskudd til kommuner for samarbeid mellom skolefritidsordning og kulturskole, idrettslag og andre frivillige organisasjoner (Kunnskapsdepartementet)

• Tilskudd til svømmeopplæring for nyankomne minoritetsspråklige elever (Kunnskapsdepartementet)

• Tilskudd til forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme (Justis- og beredskapsdepartementet)

• Tilskudd til sekretariatsfunksjoner i helsefellesskapene (Helse- og omsorgsdepartementet)

• Lønnstilskudd til utdanning i avansert klinisk allmennsykepleie (Helse- og omsorgsdepartementet)

• Tilskudd til tryggere skoleveier og nærmiljøer (Samferdselsdepartementet)

• Utvidet TT-ordning for brukere med særskilte behov (Samferdselsdepartementet)

Regjeringen vil fordele tilskuddene som innlemmes etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet til kommunesektoren. Et unntak fra dette er at tilskuddet til utvidet TT-ordning for brukere med særskilte behov vil fordeles særskilt i tråd med dagens fordeling i 2027, som innebærer å videreføre de samme prinsippene for fordeling som i dag. Midlene skal gradvis fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet over en periode på to år fra og med 2028.

Sammenslåing av øremerkede tilskudd

Kommisjonen anbefaler at de tre tilskuddsordningene til natursats, klimasats og klimatilpasning under Klima- og miljødepartementet slås sammen til én større øremerket tilskuddsordning. Det vises til at dette legger til rette for å se ordningene i sammenheng, vil kunne lette søknads- og rapporteringsbyrden og vil kunne gi kommunene økt handlingsrom.

Høringsinnspill

Av de kommunene som gir innspill om dette, uttrykkes det overordnet støtte til å slå sammen de tre tilskuddene til klima- og naturtiltak.

Vurdering og oppfølging

Regjeringen legger som Kommunekommisjonen vekt på at en sammenslått ordning legger til rette for å se klima- og naturtiltak i sammenheng lokalt. Kommunene er best egnet til å prioritere mellom klima- og naturtiltak i tråd med lokale forutsetninger og behov. Regjeringen vil foreslå å slå sammen ordningene natursats, klimasats og klimatilpasning under Klima- og miljødepartementet i statsbudsjettet for 2027. Regjeringen kommer tilbake til nærmere innretning på den nye ordningen i budsjettforslaget for 2027.

Regjeringen vil videre foreslå å slå sammen tilskuddene til innkjøp av fysiske lærebøker, tilskudd til skolebibliotek og bøker og tilskudd til innkjøp av bøker i barnehagene under Kunnskapsdepartementet i statsbudsjettet for 2027. Regjeringen kommer tilbake til nærmere innretning på den nye ordningen i budsjettforslaget for 2027.

I statsbudsjettet for 2026 er flere sektorvise, øremerkede tilskuddsordninger slått sammen til et tverrsektorielt tilskudd til forebyggende tiltak for barn og unge: forebyggingsprogram for barn og unge (Forebyggingsprogrammet). Et viktig formål med omleggingen er å øke kommunenes mulighet til å tilpasse den forebyggende innsatsen ut fra de lokale behovene til barn og unge og deres familier. Som varslet i statsbudsjettet for 2026, vil regjeringen i 2027-budsjettet foreslå å øke bevilgningen til ordningen, gjennom å omdisponere midler fra ordninger under Barne- og familiedepartementet, Kunnskapsdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Regjeringen vil også foreslå å etablere et nytt omstillingstilskudd under Helse- og omsorgsdepartementet i statsbudsjettet for 2027, der flere tilskudd rettet mot kommunene slås sammen. Tilskuddet skal understøtte kommunene i håndteringen av nåværende og framtidig behov i en situasjon med mangel på helsepersonell. Regjeringen vil komme tilbake til hvilke tilskudd som skal slås sammen i et slikt tilskudd og endelig omfang og innretning på tilskuddet i forbindelse med statsbudsjettet for 2027.

De nevnte sammenslåingene vil bidra til å redusere antall øremerkede tilskudd og gi kommunene økt handlingsrom til å rette inn innsatsen i tråd med lokale forutsetninger og behov.

Andre forslag

Kommisjonen foreslår å avvikle grunnskoletilskuddet i inntektssystemet til kommunene. Tilskuddet ble opprettet i 2022, og innebærer at kommunene får tilskudd etter antall grunnskoler i kommunen. Regjeringen vil ikke foreslå endringer i grunnskoletilskuddet nå.

Kommisjonen foreslår videre å forenkle investeringstilskuddet til omsorgsboliger og sykehjem. Regjeringen vil følge opp dette ved å avvikle krav i tilskuddsordningen som ikke følger av annet regelverk.

Rammene for den andre delutredningen

Kommunekommisjonen legger i den første delutredningen rammene for den andre delutredningen som skal komme i løpet av 2026. Kommisjonen mener blant annet at det er behov for et institusjonelt rammeverk som bidrar til at statens styring framover i større grad er samordnet og utøves i tråd med rammestyringsprinsippet, både i regjering og Storting. Kommisjonen vil i det videre arbeidet vurdere flere endringer i den juridiske styringen av kommunesektoren, herunder bemanningsnormene i barnehagesektoren og kompetansekrav i helse- og omsorgssektoren. Det er også varslet at det kan være aktuelt å vurdere enkelte sider ved rettighetslovgivningen, som for eksempel krav til saksbehandling og enkeltvedtak, samt krav til rapportering og dokumentasjon. I tillegg vil kommisjonen se på bruk av pedagogiske virkemidler, og hvordan disse samspiller med den juridiske styringen. For de økonomiske virkemidlene har kommisjonen varslet at det blant annet er aktuelt å vurdere ytterligere tilskudd for innlemming, herunder ulike investeringstilskudd.

Høringsinnspill

Mange høringsinnspill gjelder det videre arbeidet til kommisjonen med den andre delutredningen. En rekke høringsinstanser, inkludert kommuner, støtter behovet for en mer samordnet juridisk styring av kommunesektoren. Det gis også svært mange innspill til andre temaer og tiltak som instanser mener kommisjonen bør se nærmere på.

5.3 Forsøksordningen

Ved behandlingen av Prop. 110 S (2021–2022) Kommuneproposisjonen 2023, ba Stortinget regjeringen legge til rette for etablering av frikommuneforsøk etter inspirasjon fra Danmark, og komme tilbake til Stortinget med en sak om dette senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2023, jf. vedtak nr. 792, 14. juni 2022.

I 2023 inviterte derfor kommunal- og distriktsministeren, på vegne av regjeringen, kommuner og fylkeskommuner til å søke om forsøk (frikommuneforsøk) – og med det bli forsøkskommuner.

Forsøkene skal være innenfor gjeldende forsøksregelverk. Forsøk etter forsøksloven er et verktøy for forvaltningsutvikling der offentlig forvaltning kan få fritak fra lov eller forskrift for å kunne teste ut nye arbeidsformer eller prøve ut endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Av 87 søknader ble 12 valgt ut til å gå videre i forsøksordningen. Rammer og status for forsøksordningen ble omtalt nærmere i Prop. 102 S (2023–2024) Kommuneproposisjonen 2025 og i Prop. 142 S (2024–2025) Kommuneproposisjonen 2026.

Fire forsøk som gjelder unntak fra opplæringsloven ble godkjent i 2025. Et av disse forsøkene har senere blitt avsluttet. I tillegg er følgende forsøk nå godkjent:

• Vestland fylkeskommune og kommuner i Vestland: Administrativt vertskommunesamarbeid på tvers av kommunale nivå på fagområdet eldre og avsluttet arkiv

• Grong, Lierne, Røyrvik og Namsskogan kommuner: Oppgavefellesskap (felles legetjeneste) med vedtaksmyndighet

• Indre Østfold kommune: Mer effektiv saksbehandling i dispensasjonssaker

• Oslo kommune: Delegering av vedtaksmyndighet i ettergivelsessaker til eiendomsskattekontoret

Når det gjelder de øvrige forsøkssøknadene, pågår det arbeid i kommunene med å konkretisere forsøkene fram mot endelig søknad. Det gjelder:

• Nordre Follo kommune: Bedre dialog mellom administrasjon og folkevalgte: Bruk av dialogfase som en del av saksbehandlingen i et folkevalgt organ

• Nordre Follo kommune: Bedre dialog mellom folkevalgte, administrasjon og innbyggere: Opprettelse av oppgaveforum for å løse nærmere bestemte oppgaver

• Sandnes kommune: Boligbygging særskilt tilrettelagt for eldre gjennom reguleringsplaner

To av de 12 søknadene som ellers ble valgt ut, har av ulike grunner blitt trukket.

Departementet har fått evalueringsrapport fra Rambøll Management Consulting om forsøksordningen. Formålet med evalueringen var å vurdere rammene for forsøksordningen som regjeringen inviterte til, og om det har vært en hensiktsmessig måte å legge til rette for forsøk i kommuner og fylkeskommuner. Sentrale funn i rapporten er at forsøksordningen har bidratt til økt oppmerksomhet rundt forsøk som virkemiddel, men samtidig har den i liten grad ført til flere eller mer omfattende forsøk enn tidligere. Evalueringen viser også at forståelsen for mulighetsrommet og begrensningene i forsøkslovgivningen ikke er tilstrekkelig forstått i kommunesektoren. Saksbehandlingstiden har vært lang, og engasjementet og kapasiteten i fagdepartementene har variert, noe som tidvis har gjort samarbeidet om forsøksordningen utfordrende. Samlet sett har forsøksordningen fungert som et samordningsinitiativ, uten å tilføre vesentlig nye muligheter for forsøk.

5.4 Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester

Formålet med toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester er å legge til rette for at kommunene kan gi et godt tjenestetilbud til mottakere som har krav på omfattende helse- og omsorgstjenester.

I statsbudsjettet for 2026 får kommunene på landsbasis kompensert 80 prosent over innslagspunktet. Ordningen ble fra 2025 lagt om slik at kommunenes egenandeler beregnes på en ny måte. I tillegg ble innslagspunktet isolert sett økt i 2026 som følge av at verdien av PU-kriteriet i inntektssystemet for 2025 ble redusert.

Anmodningsvedtak og Riksrevisjonens etterlevelsesrevisjon av ordningen

Det vises til anmodningsvedtak 1107, 17. juni 2025:

Stortinget ber regjeringen følge opp anbefalingene fra Riksrevisjonens rapport om tilskudd til ressurskrevende helse- og omsorgstjenester i kommunene, slik at tilskuddsordningen utformes enklere og mindre administrativt krevende for kommunene, og slik at en unngår forskjellsbehandling og ineffektiv ressursbruk. Regjeringen bes komme tilbake til Stortinget i kommuneproposisjonen for 2027 (Vedtak 1107 (2024–2025), Innst. 532 S (2024–2025).

Høsten 2024 publiserte Riksrevisjonen en etterlevelsesrevisjon om toppfinansieringsordningen som blant annet pekte på at beregning av tilskudd i tråd med tilskuddsregelverket krever informasjon som ikke er tilgjengelig i kommunene. Videre ble det pekt på at kommunene ikke har forutsetninger for å gi korrekte opplysninger om antall timer med direkte interaksjon mellom tjenestemottaker og tjenesteyter og direkte lønnsutgifter per tjenestemottaker.

Riksrevisjonen pekte også på at det er svakheter i Helsedirektoratets kontroll og forvaltning av tilskuddsordningen, blant annet at Helsedirektoratet ikke har etablert et tilstrekkelig system for kontroll for å forebygge, avdekke og korrigere feil i kommunenes refusjonskrav, og at de ikke har gjort nok for å sikre lik praksis og forståelse av regelverket for ordningen.

Helsedirektoratet har fulgt opp Riksrevisjonens merknader med å utvide veiledningsvirksomheten. Helsedirektoratet har holdt flere presentasjoner for kommuner og kommunenes revisorer og arrangert webinar med informasjon om innretningen av ordningen, rapporteringskrav og revisors oppgave. I tillegg har Helsedirektoratet styrket den årlige, stedlige kontrollen med et utvalg kommuner.

Departementets oppfølging

Kommunal- og distriktsdepartementet ga i februar 2025 Helsedirektoratet i oppdrag å utrede og komme med faglige anbefalinger til konkrete problemstillinger om direkte brukertid og vedtakstimer som ble omtalt i Riksrevisjonens etterlevelsesrevisjon. Helsedirektoratet engasjerte Agenda Kaupang som leverte to rapporter i løpet av 2025. Den første rapporten peker på Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) som det sentrale systemet som bør tas i bruk til formålet framover. Agenda Kaupang vurderer at forenkling av tilskuddsordningen er mulig på noe sikt.

Den andre rapporten hadde i tillegg som formål å drøfte ulike metoder for utforming av timepris, som faglig grunnlag for videre vurderinger av forenkling, etterprøvbarhet, likebehandling og økonomisk bærekraft i ordningen.

Helse- og omsorgsdepartementet har ansvaret for KPR. Helsedirektoratet har veiledningsansvaret for rapporteringen fra kommunene til KPR, mens Folkehelseinstituttet forvalter selve registeret. KPR inneholder individdata fra kommunene om personer som har søkt om, mottar eller har mottatt helse- og omsorgstjenester, inkludert mottakere av ressurskrevende tjenester.

Siden kommunene allerede rapporterer data på individnivå til KPR-systemet i dag, vil en videreutvikling av kvalitet og parametere i KPR potensielt kunne gjøre det mulig å bruke KPR som grunnlag for tilskuddet. Dette vil kunne bidra til at ordningen blir enklere, mer effektiv og mindre administrativt krevende for kommunene og Helsedirektoratet. Helsedirektoratet har vurdert at et utviklingsarbeid i Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet vil kunne ta om lag fire år. Helse- og omsorgsdepartementet som ansvarlig for helse- og omsorgstjenestene i kommunene og styringen av Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet vil vurdere utvikling av KPR i samråd med Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet. Vedtak 1107 anses som oppfylt.

Overføring av toppfinansieringsordningen til Helse- og omsorgsdepartementet

Dagens plassering av budsjettansvar for toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester er et unntak fra sektoransvarsprinsippet om at fagdepartementene er ansvarlige for sine sektorspesifikke mål og virkemidler, også på områder som kommunene har ansvar for.

Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester er et viktig økonomisk virkemiddel innenfor helse- og omsorgstjenestene. Regjeringen ser at det er ønskelig at ordningen i større grad enn i dag blir sett i sammenheng med øvrige tiltak og øvrig politikk på området. Helsereformutvalget skal utrede og foreslå modeller for en sammenhengende og bærekraftig helse- og omsorgstjeneste i Norge. Utvalget skal foreslå modeller for framtidig organisering, styring og finansiering av en sammenhengende og integrert helse- og omsorgstjeneste. Det vil i denne sammenhengen være naturlig å se utvalgets tilrådinger i sammenheng med finansieringen av de ca. 8 500 mest ressurskrevende mottakerne som utløser toppfinansiering i dag. Det vises videre til pågående arbeid i ekspertutvalget om brukerstyrt personlig assistanse (BPA) og Kommunekommisjonen, hvor mange forslag vil berøre helse- og omsorgstjenestene. Alle de nevnte utvalgene/kommisjonen skal levere rapporter i slutten av 2026.

Regjeringen vurderer videre at det vil være hensiktsmessig med en samling av fagansvar for området og styringsansvar for Helsedirektoratet som tilskuddsforvalter. Arbeid med utvikling av KPR, som framstår som et viktig spor for videreutvikling av ordningen, jf. omtale over, ligger under Helse- og omsorgsdepartementet.

For å bidra til en mer sammenhengende helse- og omsorgstjeneste gjennom en sammenhengende virkemiddelpakke, vil budsjettansvaret for ressurskrevende tjenester (kapittel 575, post 60 og 61) flyttes fra Kommunal- og distriktsdepartementet til Helse- og omsorgsdepartementet i regjeringens budsjettforslag for 2028. I den forbindelse vil det bli vurdert å gjøre endringer i ordningen, herunder om deler av ordningen skal innlemmes i rammetilskuddet.