Retningslinjer for behandling av utslippstillatelser

RETNINGSLINJER FOR BEHANDLING AV SØKNAD OM UTSLIPPSTILLATELSER ETTER FORURENSNINGSLOVEN FOR GASSKRAFTVERK

Brev til Statens forurensningstilsyn fra Miljøverndepartementet

Dato: 23. juni 2000

Bakgrunn

Som resultat av behandling av innstilling fra energi- og miljøkomiteen om energipolitikken (Innst. S. nr. 122 (1999-2000)) fattet Stortinget 9. mars 2000 vedtak om at behandling av eventuelle utslippssøknader for nye gasskraftverk forutsettes å skje innenfor forurensningslovens rammer og slik at følgende retningslinjer legges til grunn:

• "Inntil et system for omsetning av utslippskvoter er lovregulert og satt i kraft stilles ikke strengere utslippskrav for klimagasser enn det som i dag er vanlig for gasskraftprodusenter i andre EØS-land."
• "Krav til utslippsreduksjoner av NO _x kan søkes imøtekommet ved at søkerne påtar seg forpliktelser som innebærer NO _x-reduserende tiltak i andre virksomheter, herunder i samferdselssektoren."

På denne bakgrunn gis Statens forurensningstilsyn (SFT) retningslinjer for gjennomføringen av Stortingets vedtak ved behandling av søknader om tillatelse etter forurensningsloven § 11 jf. § 16 til utslipp av CO ₂ og NO _x fra nye gasskraftverk. For øvrig vises det til forurensningsloven, forskrift for saksbehandling etter forurensningsloven og vanlig praksis for behandling av konsesjonssaker.

Det pågår et omfattende arbeid med utforming av tiltak og virkemidler for å redusere utslippene av CO ₂ i tilknytning til oppfyllelse av Norges forpliktelser i Kyotoprotokollen. Kvoteutvalget har utredet et nasjonalt kvotesystem for klimagasser gjennom innstilling NOU 2000:1 som har vært på høring. Regjeringen vil følge opp innstillingen i lys av de signaler som ble gitt gjennom Stortingets behandling av Energimeldingen, synspunkter uttrykt gjennom høringsprosessen, og vil komme tilbake til Stortinget med et forslag til et nasjonalt kvotesystem. I denne forbindelse vil forankringen av kvotesystemet i norsk lovgivning og forholdet til eksisterende lovgivning, herunder gjeldende EØS-regelverk, bli behandlet. Når det gjelder utslipp av NO _x, ble det i 1999 vedtatt en ny protokoll om reduksjon av forsuring, overgjødsling og bakkenær ozon (Gøteborgprotokollen). Protokollen innebærer blant annet at Norge innen 2010 skal redusere sine årlige utslipp av NO _x til 156.000 tonn. Det tas sikte på å legge fram en proposisjon for Stortinget om samtykke til ratifikasjon av protokollen før sommeren 2000. Det vil være behov for ytterlige tiltak og virkemidler for at Norge skal oppfylle den nye NO _x-forpliktelsen.

Nærmere om behandling etter forurensningsloven

Gjennom forurensningslovens konsesjonssystem er integrert forurensningskontroll gjeldende rett i Norge, og forurensningslovens system oppfyller EUs direktiv 96/61/EF om Integrated Pollution Prevention and Control (IPPC-direktivet). Direktivet omfatter både klimagassutslipp og utslipp av NO _x, og stiller krav om at forurensningskilder skal pålegges utslippskrav på grunnlag av individuelle utslippstillatelser. Kravet til best tilgjengelige teknikker (BAT), slik det er definert i direktivet, skal oppfylles på det enkelte anlegg jf. Artikkel 2 (11) og listen over forhold som skal tas i betraktning ved slike vurderinger i Vedlegg IV. Det pågår for tiden et arbeid i EU med å kartlegge ulike teknikker for reduksjon av utslipp (BAT) som skal gi et grunnlag for fastsettelse av hensiktsmessige utslippsvilkår.

I henhold til IPPC-direktivet Artikkel 3 er forurensningsmyndighetene forpliktet til å treffe de tiltak som er nødvendig for å sikre at nye anlegg drives på en slik måte at energien utnyttes effektivt. Krav til effektiv energiutnyttelse må vurderes i hvert enkelt tilfelle. Kravet om effektiv energiutnyttelse er også en del av energimyndighetenes ansvarsområde, og vilkår om effektiv energiutnyttelse for gasskraftverk i en utslippstillatelse etter forurensningsloven skal derfor avklares med energimyndighetene. Det er et arbeid i gang med å etablere saksbehandlingsrutiner mellom energi- og miljøvernmyndighetene. Inntil slike rutiner er konkretisert, viser vi til den samarbeidspraksis som er etablert mellom NVE og SFT for gasskraftverk.

Utslipp av CO ₂

Stortingets vedtak om at det ikke skal stilles strengere utslippskrav for klimagasser enn det som i dag er vanlig for gasskraftprodusenter i andre EØS-land skal legges til grunn for konsesjonsbehandlingen.

BAT-begrepet i direktivet er dynamisk og endres i takt med teknologiske utviklingen, men det er foreløpig ikke utarbeidet mer konkrete retningslinjer for hva som er BAT for CO ₂ for store forbrenningsanlegg. Vurderingen av BAT for CO ₂-utslipp fra gasskraftverk i Norge baseres på det som til en hver tid regnes som BAT for gasskraftverk i EØS-området.

Det vises til det pågående arbeidet med å utforme virkemidler overfor klimagassutslipp i tilknytning til oppfyllelse av Norges forpliktelser etter Kyotoprotokollen, jf blant annet arbeidet med et nasjonalt kvotesystem for klimagassutslipp. Det må derfor legges til grunn for konsesjonsbehandlingen at det kan bli innført ny eller endret virkemiddelbruk overfor klimagassutslipp.

Utslipp av NO _x

Med hensyn til NO _x-utslipp fra gasskraftverk vises det til Stortingets vedtak om at krav til utslippsreduksjoner av NO _x kan søkes imøtekommet ved at søkerne påtar seg forpliktelser som innebærer NO _x-reduserende tiltak i andre virksomheter, herunder samferdselssektoren.

Miljøverndepartementet har i St. meld. nr. 33 (1999-2000) redegjort for betingelsene for at Stortingets vedtak om "fleksibel NO _x-løsning" kan gjennomføres innenfor forurensningsloven. Departementet legger til grunn at miljøvernmyndighetenes vurdering av utslippsgrenser skal skje etter en konkret vurdering i den enkelte konsesjonssak, slik praksis er i dag. Utslippsgrensene skal fastsettes på grunnlag av brede nytte-kostnadsvurderinger, jf. forurensningsloven § 2, hvor det fremgår at loven skal nyttes for å oppnå en miljøkvalitet som er tilfredsstillende ut fra en samlet vurdering av helse, velferd, naturmiljø, kostnader forbundet med tiltakene og økonomiske forhold. Videre fremgår det av forurensningsloven § 11 at når forurensningsmyndigheten avgjør om tillatelse skal gis og fastsetter vilkårene etter
§ 16, skal det legges vekt på de forurensningsmessige ulemper ved tiltaket sammenholdt med de fordeler og ulemper som tiltaket for øvrig vil medføre.

I henhold til IPPC-direktivet skal det stilles krav om at BAT skal oppfylles på det enkelte anlegg. Vurderingen av BAT for NO _x -utslippene skal baseres på det som regnes som BAT for gasskraftverk i EØS-området på det tidspunktet utslippstillatelse gis. Der det ut fra miljøsituasjonen lokalt/regionalt og/eller ut fra hensynet til en kostnadseffektiv oppfyllelse av Norges internasjonale forpliktelser, og under hensyntagen til at kravene er mulig å oppfylle teknisk/økonomisk, kan SFT stille strengere krav enn BAT. Dersom utslippsgrensene begrunnes ut fra hensynet til internasjonale miljøforpliktelser, bør dette begrunnes med basis i tiltakskostnadene. Stilles det strengere krav enn BAT, kan differansen mellom tillatt utslippsnivå og den del som kan oppfylles med en teknologi som anses som BAT, oppfylles ved tiltak hos tredjemann. Konsesjonshaver må søke om en slik løsning.

Det vil være en forutsetning for en eventuell tredjemannsløsning at konsesjonssøker bare kan godtgjøres utslippsreduksjoner som er lovlige for tredjemann og dessuten ikke regulert gjennom andre virkemidler. Det må legges til grunn for konsesjonsbehandlingen at det kan bli innført endret virkemiddelbruk for å oppfylle Gøteborg-protokollen kostnadseffektivt. Dette kan etter noe tid innebære at utslippskravene til gasskraftverkene og potensialet for akseptable tredjemannsløsninger endres, og at gasskraftverkene eventuelt må foreta større reduksjoner i egne anlegg dersom dette viser seg å være mest kostnadseffektivt.

For å ivareta hensynet til miljøtilstanden er det en forutsetning at utslippsreduksjonene har virkning innenfor det området som har begrunnet utslippskravene for det konsesjonspliktige anlegget, og at konsesjonshaver kan dokumentere miljøeffekten av tredjemannstiltakene. SFT fastsetter for øvrig konsesjonsvilkår om rapportering, tilsyn/kontroll, internkontroll, sanksjoner og lignende i tråd med vanlig praksis. Det følger av forurensningsloven at konsesjonshaver er ansvarlig for oppfyllelsen av kravene i konsesjonen. Det forutsettes at forpliktende avtale inngås mellom konsesjonshaver og tredjemann, der tilsynsretten overfor tredjemanns anlegg overføres til SFT slik at det kan føres tilsyn med de anleggene som berøres av tredjemannstiltakene på linje med det anlegget som har utslippstillatelse. Avtalen må godkjennes av SFT.

Med hilsen

Eldrid Nordbø e.f.

ekspedisjonssjef

Hæge Andenæs

avdelingsdirektør