Rundskriv H-12/94

Veiledning om intern klage i kommuner og fylkeskommuner. Forvaltningsloven § 28 andre ledd.

Rundskriv H-12/94
Utgitt: mai 1996

Veiledning om intern klage i kommuner og fylkeskommuner - forvaltningsloven § 28 andre ledd

  • linkintHoveddelIInnledning
  • linkintHoveddelIIHvilke vedtak som kan påklages – enkeltvedtak
  • linkintHoveddelIIIKlageorgan
    • linkintHoveddelIII aKommunestyret/fylkestinget som klageorgan
    • linkintHoveddelIII bFormannskapet/fylkesutvalget som klageorgan
    • linkintHoveddelIII c)Særskilt klagenemnd
    • linkintHoveddelIII d)Klage over enkeltvedtak truffet av kommunestyret/fylkestinget og formannskapet/fylkesutvalget
    • linkintHoveddelIII e)Kommunestyrets/fylkestingets rett til å instruere klageorganet
  • linkintHoveddelIVKommunelovens saksbehandlingsregler – oppnevning av medlemmer til klagenemnda
  • linkintHoveddelVSaksgangen i klagesaker etter forvaltningsloven § 28 andre ledd
    • linkintHoveddelV a)Klagens adressat, form og innhold
    • linkintHoveddelV b)Underinstansens behandling av klagen
    • linkintHoveddelV c)Hvilket organ skal anses som underinstans?
    • linkintHoveddelV d)Klageinstansens behandling og kompetanse
    • linkintHoveddelV e)Klageinstansens vedtak
    • linkintHoveddelV f)Eventuell videreklage over klageinstansens vedtak
    • linkintHoveddelV f)Hvor omfattende må saksforberedelsen for klageinstansen være?
  • linkintHoveddelVIHabilitetsbestemmelser
    • linkintHoveddelVI a)Kommuneloven § 40 nr. 3 c)
    • linkintHoveddelVI b)Konsekvenser av habilitetsreglene – hvem kan forberede saken for klageinstansen?
  • linkintHoveddelVIIEnkelte særlige spørsmål i forbindelse med forberedelse av klagesak
    • linkintHoveddelVII a)Underretning om vedtaket – begrunnelse
    • linkintHoveddelVII b)Klagerens rett til innsyn i sakens dokumenter
    • linkintHoveddelVII b)Klageorganets omgjøringskompetanse
  • linkintHoveddelVIIIKlage over vedtak truffet av interkommunale organer
  • linkintHoveddelIXForholdet til andre klageordninger
  • linkintHoveddelXAktuell litteratur

I Innledning

I forbindelse med vedtakelsen av den nye kommuneloven ble det foretatt en endring i forvaltningsloven § 28 som innebærer en utvidelse av adgangen til å klage over enkeltvedtak truffet av kommunale og fylkeskommunale organer. Tidligere gjaldt klageretten bare vedtak etter særlovene. Klagen skal - i de tilfeller det ikke er fastsatt særskilte bestemmelser i særlovgivningen - behandles av klageorganer internt i den enkelte kommune og fylkeskommune.

I denne veiledningen tar departementet opp spørsmål i forbindelse med opprettelse av interne klageordninger og regler om saksbehandling m.v. i forbindelse med klage etter forvaltningsloven § 28 andre ledd.

Bakerst i veiledningen er det tatt inn en oversikt over aktuell littera­tur om forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling og klage.

II Hvilke vedtak som kan påklages – enkeltvedtak

Det er bare enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven § 28 andre ledd. Begrepet er definert i forvaltningsloven § 2 a) og b). Enkeltvedtak er etter denne definisjonen en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer.

Det må avgjøres konkret i det enkelte tilfelle om et vedtak er enkeltvedtak eller ikke. Generelt kan man si at økonomisk støtte til private som hovedregel anses som enkeltvedtak. Det kan f.eks. være tilskudd til private idrettsorganisasjoner, ungdomsorganisasjoner og kulturelle organisasjoner eller privatpersoner. Derimot vil eksempelvis husleiefastsetting i kommunale boliger normalt ikke være enkeltvedtak, med mindre denne i det vesentlige skjer på utpreget sosialt grunnlag og av den grunn har klar karakter av en kommunal støtteordning.

Fastsettelse av egenbetaling i barnehager og skolefritidsordninger i kommuner som har graderte betalingssatser vil antakelig være enkeltvedtak, fordi vedtaket i realiteten er en avgjørelse av i hvilken grad den enkelte skal støttes med midler fra det offentlige. Tildeling av kommunale tilleggsytelser vil også normalt være enkeltvedtak. Det samme vil normalt gjelde tildeling av midler fra en pott etter søknad.

Disposisjon over private midler, f.eks. private legater, fonds osv., er imidlertid ikke enkeltvedtak, selv om midlene forvaltes og fordeles av et forvaltningsorgan og selv om fordelingen har preg av støttetiltak.

Når det gjelder naturalytelser, så har praksis gått i retning av at tildeling av slike ytelser i helse- og sosialsektoren ikke er enkeltvedtak. Ny lov om sosiale tjenester har medført visse endringer her, men disse tjenestene omfattes ikke av de interne klageordningene fordi sosialtjenesteloven inneholder egne bestemmelser om klage. Derimot er det nå klart at avgjørelser om opptak av barn i barnehage er enkeltvedtak. Det samme vil antakelig gjelde for opptak til skolefritids­ordninger, samt tildeling av prioritert plass på barnehagelisten.

Avgjørelser i henhold til renovasjonsforskrifter m.v., f.eks. tillatelse til å plassere søppelstativ lenger unna kjørbar vei enn det som følger av forskriftene, vil også normalt være enkeltvedtak.

Kommunen/fylkeskommunen bør gå igjennom de av sine vedtak hvor klageadgangen ikke er nærmere regulert i særlovgivningen, og klar­legge i hvilken utstrekning dette er enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven § 28 andre ledd. Departementet er kjent med at Kommunenes Sentralforbund arbeider med en slik gjennomgang på goriarsli basis og antar at denne kan være til hjelp når kommunen/ fylkeskommunen skal foreta en konkret vurdering av sine vedtak.

I § 2 andre ledd er det tatt inn en særregel om hvilke avgjørelser angående tjenestemenn som skal regnes som enkeltvedtak. Det er her bestemt at avgjørelse som gjelder ansettelse, oppsigelse, suspensjon, avskjed eller forflytning av offentlig tjenestemann, regnes som enkeltvedtak. Det samme gjelder vedtak om å ilegge offentlig tjenestemann ordensstraff eller tilstå han/henne pensjon. Det er meningen at andre ledd skal være uttømmende, slik at andre avgjørelser enn de som er spesielt regnet opp, ikke skal anses som enkeltvedtak.

Begrepet "ordensstraff" som er tatt med i oppregningen er i lovgiv­ningen brukt om de reaksjoner som er omtalt i lov om statens tjeneste­menn av 4. mars 1983 § 14. Det finnes ikke tilsvarende bestemmelse i lovgivningen for kommunene. Ordensstraff kan dermed bare ilegges statstjenestemenn. Irettesettelse av en kommunalt ansatt tjenestemann er dermed ikke ordensstraff i lovens forstand og faller ikke inn under forvaltningslovens regler.

Begrepet «tjenestemann» i forvaltningsloven omfatter alle som er ansatt i kommunal eller fylkeskommunal tjeneste, jf. § 2 d). Inneha­vere av verv i kommunen eller fylkeskommunen faller utenfor begre­pet.

For ansettelser er det imidlertid gitt en særregel i forvaltningsloven § 3 som innebærer at det ikke er anledning til å klage over disse vedta­kene. Dette er likevel ikke til hinder for at det fremmes lovlighetsklage over ansettelsesvedtak etter bestemmelsen i kommuneloven § 59.

Avgjørelser som gjelder prosessuelle rettigheter og plikter har det vært meningen å holde utenfor begrepet "enkeltvedtak". Det er altså ikke enkeltvedtak når noen, som ledd i behandlingen av en sak, pålegges å avgi forklaring, å legge fram et dokument eller gis rett til dokumentinnsyn. Enkelte saksbehandlingsavgjørelser omfattes imidlertid av enkeltvedtaksbegrepet, jf. § 2 tredje ledd. Det er avgjørelser som "gjelder avvisning av en sak eller bruk av særlige tvangsmidler for å få gjennomført et vedtak". Som eksempler på "særlige tvangsmidler" nevner forarbeidene til forvaltningsloven tvangsmulkt, tvangsavhenting og iverksetting av lønnstrekk for å få inndrevet en fordring.

Hvis en kommune eller fylkeskommune har gitt regler om intern min­dretallsanke ved avgjørelser i andre folkevalgte organer enn kommu­nestyret eller fylkestinget, vil slik anke medføre at det ikke foreligger noe endelig vedtak fra vedkommende organ, og dermed heller ikke noe vedtak i forvaltningslovens forstand som kan påklages. Dette innebærer at forvaltningsklage først kan fremsettes og tas under behandling etter at mindretallsanken er avgjort. Tilsvarende vil gjelde hvis vedtaket må godkjennes av et annet organ for å være gyldig.

III Klageorgan

Klageorgan etter forvaltningsloven § 28 andre ledd er "kommunesty­ret eller fylkestinget eller særskilt klagenemnd oppnevnt av dette". Det ble under behandlingen av forslaget til ny kommunelov forutsatt fra Stortingets side at bestemmelsen ikke er til hinder for at kommunesty­ret eller fylkestinget kan bestemme at formannskapet/fylkesutvalget skal fungere som klagenemnd.

a) Kommunestyret/fylkestinget som klageorgan

Funksjonen som klageorgan er altså i utgangspunktet lagt til kommu­nestyret og fylkestinget. Det vil imidlertid være betenkeligheter med å bruke disse organene som klageinstans, både på grunn av organenes størrelse og øvrige saksmengde, og fordi dette er organer som i første rekke er fora for politisk meningsbrytning og i liten grad er innrettet mot behandling av begrensede enkeltsaker. Videre vil de fleste kommunestyre- og fylkestingsmedlemmer også være medlem av andre besluttende organer slik at det stadig vil være noen som må fratre som inhabile etter bestemmelsen i kommuneloven § 40 nr. 3 c). I tillegg til å

være lite praktisk, vil det også være betenkelig ut fra et rettssikkerhets­hensyn at klageorganets medlemmer vekselvis overprøver hverandres vedtak.

b) Formannskapet/fylkesutvalget som klageorgan

De samme betenkeligheter vil i noen grad gjøre seg gjeldende når formannskapet og fylkesutvalget fungerer som klagenemnd, men dette er altså forutsatt fra Stortingets side.

Hvis formannskapet eller fylkesutvalget fungerer som klagenemnd, må det skilles formelt og dagsordenmessig mellom funksjonen som formannskap/fylkesutvalg og funksjonen som klagenemnd. Klagesa­kene må skilles ut fra de øvrige sakene på dagsorden, og dette bør fortrinnsvis gjøres ved at det settes opp et eget sakskart. Videre vil det antakelig for disse sakenes vedkommende oftere enn i andre saker formannskapet/fylkesutvalget har til behandling, kunne være nødvendig med anonymisering/unnta dokumenter eller opplysninger fra offentlighet fordi saksframlegget vil inneholde personlige opplysninger som er underlagt taushetsplikt eller av andre grunner ikke bør komme ut til offentligheten.

Det er videre ikke gitt at reglement for formannskapet/fylkesutval­get skal gjelde fullt ut når organet fungerer som klagenemnd. Eksem­pelvis vil reglementet ofte inneholde en bestemmelse om at et mindretall kan anke en avgjørelse inn for kommunestyret eller fylkestinget. Om dette skal gjelde også når formannskapet/fylkesutvalget fungerer som klagenemnd, er et spørsmål kommunestyret/fylkestinget må ta standpunkt til. Slike mindretallsankeordninger vil imidlertid i realiteten medføre at det innføres et ekstra trinn i klagebehandlingen, og vil etter departementets syn være lite hensiktsmessige, jf. også det som er sagt foran om kommunestyret/fylkestinget som klageorgan.

c) Særskilt klagenemnd

Et tredje alternativ vil være opprettelse av egen klagenemnd. Klagenemnda skal være "særskilt". I dette begrepet ligger, etter departe­mentets oppfatning, både at nemnda må være uavhengig av den etat som har forberedt og/eller truffet vedtaket som førsteinstans, og at nemnda ikke skal ha andre oppgaver.

Departementet har videre antatt at bestemmelsen ikke er til hinder for at det i kommuner og fylkeskommuner hvor saksmengden tilsier det, kan opprettes flere klagenemnder. Hvis det opprettes flere klagenemnder, må arbeidsdelingen mellom disse fastsettes ved særskilte generelle regler, enten ved en fordeling på grunnlag av saksområde, ved loddtrekning, geografi eller på grunnlag av andre fordelingskriterier som gjør det umulig å påvirke valget av klagenemnd i den enkelte sak.

d) Klage over enkeltvedtak truffet av kommunestyret/fylkestinget og formannskapet/fylkesutvalget

Klage over enkeltvedtak truffet av kommunestyret eller fylkestinget skal etter forvaltningsloven § 28 andre ledd, andre setning, behandles av departementet. Departementets myndighet er med hjemmel i kgl. res. av 18. desember 1992 delegert til Statens utdanningskontor forsåvidt gjelder enkeltvedtak etter de lover som forvaltes av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, og ellers til fylkesmannen for kommunale vedtak. De enkelte fagdepartementer har myndighet til å behandle klager over fylkeskommunale vedtak, jf. rundskriv H-25/92, oppdatert versjon av 1. juni 1993.

Bestemmelsen i § 28 andre ledd, andre setning er i strid med prin­sippet om at klager over enkeltvedtak truffet av organer opprettet etter kommuneloven skal behandles internt i kommunen/fylkeskommunen i den utstrekning det ikke er gitt egne bestemmelser i særlovene, men er begrunnet i at det av rettssikkerhetshensyn alltid bør være mulig å klage til et annet organ over enkeltvedtak, uavhengig av hvilket organ i kommunen eller fylkeskommunen som har truffet vedtaket. Bestemmelsen gir også kommunestyret og fylkestinget en oppfordring til å delegere myndighet til å treffe enkeltvedtak til andre folkevalgte organer eller til administrasjonen for å unngå statlig overprøving, noe som er i samsvar med intensjonene i den nye kommuneloven.

Loven sier ikke noe om hvem som skal behandle klager over enkeltvedtak truffet av formannskapet eller fylkesutvalget. Departementet mener imidlertid at spørsmålet må løses slik at klagen går til kommu­nestyret/fylkestinget av hensyn til de interne kompetanseforholdene i kommunen/fylkeskommunen, jf. rundskriv H-23/92 side 8.

I de tilfeller enkeltvedtak treffes av formannskapet/fylkesutvalget, et fast utvalg eller kommunerådet/fylkesrådet i medhold av kommuneloven § 13 om utvidet myndighet i hastesaker, skal klagen behandles av fylkesmannen/departementet hvis saken skulle vært avgjort av kommunestyret eller fylkestinget.

Etter § 28 andre ledd, tredje setning, er vedkommende statlige or­gan klageinstans når vedtak er truffet i henhold til myndighet delegert fra et statlig forvaltningsorgan. Dette gjelder uavhengig av hvilket organ i kommunen eller fylkeskommunen som har truffet vedtaket, og er det samme som gjaldt også før 1. januar 1993.

e) Kommunestyrets/fylkestingets rett til å instruere klageorganet

Når forvaltningsloven § 28 andre ledd i utgangspunktet legger myndig­het til å behandle klager over enkeltvedtak til kommunestyret og fylkestinget, så markerer dette at det hierarkiske system som kommuneloven ellers bygger på, med kommunestyret og fylkestinget som de øverste folkevalgte organer i kommunen/fylkeskommunen, ikke settes til side fordi det foreligger en klagesak. Som det øverste organ må kommunestyret eller fylkestinget kunne bestemme at det selv skal behandle en klage selv om det er opprettet egen klagenemnd eller formannskapet/fylkesutvalget fungerer som klagenemnd. Dette kan f.eks. være aktuelt i en situasjon hvor det påklagede vedtak er av en slik prinsipiell eller klart politisk karakter at man finner det ønskelig at et politisk ansvarlig organ har det siste ordet i saken. På samme måte må kommunestyret/fylkestinget kunne bestemme at det selv vil behandle en bestemt type klagesaker. Kommunestyret og fylkestinget har videre myndighet til å nedlegge eller omorganisere klagenemnda, hvis nemnda legger seg på kollisjonskurs med de ansvarlige politiske organer når det gjelder den forvaltningsmessige skjønnsutøvelse.

For at klagebehandlingen skal bli reell, må imidlertid kommunesty­ret og fylkestinget være avskåret fra å gi instrukser som griper direkte inn i klagenemndas behandling av de saker denne skal avgjøre, dvs, i forbindelse med konkrete klagesaker. Dette er ikke til hinder for at kom­munestyret/fylkestinget gir generelle retningslinjer for klagenemndas virksomhet, forutsatt at disse ikke utformes slik at de i realiteten fratar nemnda kompetansen til å avgjøre klagesaker.

IV Kommunelovens saksbehandlingsregler - oppnevning av medlemmer til klagenemnda

Selv om klagenemnda er hjemlet i forvaltningsloven og ikke i kommuneloven, er den et kommunalt eller fylkeskommunalt organ etter kommuneloven, i likhet med andre utvalg og styrer. Klagenemnda omfattes dermed av de generelle regler om saksbehandling og beslutningsprosess som ellers gjelder etter kommuneloven. Dette innebærer bl.a. at klagenemndas møter som hovedregel skal være åpne, med mindre unntaksreglene i kommuneloven § 31 nr. 3 eller 4 kommer til anvendelse. Nemnda skal videre velges etter de alminnelige regler om valg i kommuneloven, og kan som nevnt foran, nedlegges eller omorganiseres i valgperioden i likhet med det som gjelder for andre faste utvalg.

Loven stiller ikke opp særlige kvalifikasjonskrav for medlemmer av klagenemnda. I motsetning til hva som gjelder ved valg av medlemmer til kontrollutvalget, er det her ingen særlige regler som utelukker ordfører, varaordfører eller medlemmer i andre utvalg og styrer. Det er dermed kun de alminnelige regler i kommuneloven § 14 om valg av kommunale og fylkeskommunale organer som gjelder. Kommunestyret og fylkestinget bør imidlertid legge vekt på å få en sammensetning av klagenemnda som gir den både faglig tyngde og politisk representativitet.

Ved valg av medlemmer bør kommunestyret/fylkestinget videre være oppmerksomme på habilitetsreglene i kommuneloven § 40 nr. 3 c), slik at man unngår å velge medlemmer i klagenemnda som ofte må fratre på grunn av inhabilitet. I de tilfeller hvor det opprettes flere klagenemnder, kan det være et poeng å trekke inn folkevalgte fra en sektor ved behandling av klager over vedtak i en annen. Dette kan bidra til å styrke de folkevalgtes saklige kompetanse, samtidig som det kan bidra til ensartethet i saksbehandlingen og "friske øyne" ved klagebehandlingen.

V Saksgangen i klagesaker etter forvaltningsloven § 28 andre ledd

Bestemmelser om hvordan saksgangen skal være i klagesaker har forvaltningsloven i §§ 32-34. Også ved behandling av klagesaker skal de alminnelige regler om saksforberedelse av enkeltvedtak i forvaltningsloven kap. IV ogV følges, med mindre det er gitt særregler for klagebehandlingen i kap. VI.

a) Klagens adressat, form og innhold

Klagen skal fremsettes for det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket, jf. forvaltningsloven § 32, som stiller opp visse formelle krav til klagen. Loven stiller ikke krav om at erklæringen om klage skal nevne de grunner klagen bygger på, men dette bør gjøres.

Hvis en klage inneholder feil eller mangler, skal forvaltningsorganet sette en kort frist for rettelse eller utfylling.

b) Underinstansens behandling av klagen

Underinstansen skal foreta de undersøkelser som den mener klagen gir grunn til og ta stilling til om den ønsker å opprettholde vedtaket, jf. § 33.

Underinstansen trenger ikke gå inn i en full realitetsprøving av vedtaket om den ikke finner grunn til det, men kan gjøre det. Den kan også endre vedtaket, men da bare til gunst for klageren, jf. formuleringen "dersom den finner klagen begrunnet" i § 33. En slik endring behøver imidlertid ikke å innebære at klageren gis fullt medhold, også større eller mindre modifikasjoner av det opprinnelige vedtaket kan foretas på dette trinnet i klagebehandlingen. Hvis underinstansen endrer sitt vedtak, er klagebehandlingen avsluttet, selv om klageren ikke har fått fullt medhold, men det nye vedtaket kan da påklages på vanlig måte.

Hvis det ikke treffes nytt vedtak, skal saken oversendes klageinstansen "så snart saken er tilrettelagt".

c) Hvilket organ skal anses som underinstans?

I ikrafttredelsesrundskrivet H-23/92, datert 23. desember 1992, er det sagt følgende om dette spørsmålet:

"Når vedtak blir truffet av en administrativ leder, etatsjef e.l., etter delegasjon fra et folkevalgt organ, eller av leder eller arbeidsutvalg for folkevalgt organ, bør klager alltid forelegges vedkommende folkevalgte organ før behandling i klagenemnda. Dersom dette unnlates vil det kunne være en saksbehandlings feil, jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. Tilsvarende behandlingsmåte vil gjelde når myndighet er delegert fra politisk nivå til administrasjonen v/rådmannen som har "videredelegert" internt, slik kommunelovens system forutsetter. Etter forvaltningslovens regler vil da vedkommende utvalg, eventuelt rådmann, være "underinstans" etter forvaltningsloven § 33 og ha de fullmakter som der er beskrevet og som er gjengitt kort ovenfor."

Etter 1. januar 1994 er det ikke lenger anledning til å delegere myndighet direkte fra folkevalgt organ til andre i administrasjonen enn rådmannen (med ett unntak for brannsjefen) slik at den problemstillingen ikke lenger er aktuell.

Hvis vedtaket er truffet av lederen eller et arbeidsutvalg for et folkevalgt organ, bør saken alltid forelegges vedkommende folkevalgte organ som underinstans i forvaltningslovens forstand før saken oversendes til klagenemnda, slik det er sagt i det avsnittet som er sitert foran.

Det som er sagt foran innebærer videre at i de tilfeller myndighet til å treffe enkeltvedtak er delegert til rådmannen som har videredelegert internt i administrasjonen, så må likevel rådmannen eller vedkommende utvalg være underinstans etter forvaltningsloven § 33. Om det er rådmannen eller det politiske utvalg som skal fungere som underinstans, må det være opp til det organ som har delegert myndigheten å avgjøre. Bakgrunnen for denne løsningen er at det anses som mest betryggende ut fra rettssikkerhetshensyn.

Departementet ser imidlertid at dette kan skape praktiske problemer i kommunene og fylkeskommunene, bl.a. fordi det kan innebære at en stor mengde enkeltsaker må forelegges rådmannen i tilfelle klage. Ut fra hensynet til å finne praktiske og gjennomførbare løsninger når det gjelder de interne klageordningene, har derfor departementet etter en ny vurdering funnet at det bør åpnes adgang for rådmannen til å videredelegere internt også myndighet til å fungere som underinstans i forvaltningslovens forstand.

Departementet vil imidlertid understreke at dette ikke innebærer at delegasjonsvedtakene kan fortolkes videre enn det som direkte framgår av ordlyden. Administrasjonen har bare beslutningsmyndighet så langt det foreligger et uttrykkelig delegasjonsvedtak fra en nemnd eller fra kommunestyret/fylkestinget. Man kan ikke slutte fra det forhold at administrasjonen er tillagt myndighet til å avgjøre en sak i første instans på vegne av nemnda, til at den også har kompetanse til å ta stilling til klagen og bestemme om vedtaket skal endres eller saken oversendes til klagenemnda.

Dette innebærer at dersom rådmannen skal kunne videredelegere myndighet til å fungere som underinstans, må dette for det første framgå uttrykkelig av det folkevalgte organs delegasjonsvedtak. Dernest må det framgå av rådmannens vedtak om videredelegasjon at også myndighet til å fungere som underinstans omfattes av den delegerte myndighet. Hvis dette ikke går uttrykkelig fram av delegasjonsvedtakene, må det antas at det ikke har vært meningen å delegere myndighet til å være underinstans i forvaltningslovens forstand, jf. forvaltningsloven § 33.

Kommunestyret og fylkestinget må imidlertid vurdere grundig om man skal åpne for delegasjon av denne typen myndighet. Hvis råd­mannen er den som skal forberede en eventuell klage for klagenemnda, jf. nedenfor under VI b), vil det ut fra rettssikkerhetshensyn kunne være betenkelig at en etatssjef e.l. fungerer som underinstans på grunn av nærheten mellom disse. Alternativet vil være å bestemme at vedkommende utvalg skal være underinstans, noe som vil være mer betryggende ut fra hensynet til den enkeltes rettssikkerhet. Hensynet til å finne praktiske og gjennomførbare ordninger må alltid veies opp mot hensynet til rettssikkerhet og hensynet til publikums tillit til klageordningen.

d) Klageinstansens behandling og kompetanse

Klageinstansen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før den treffer vedtak, og kan også pålegge underinstansen å foreta nærmere undersøkelser, jf. § 33 siste ledd.

Klageinstansen har kompetanse til å prøve alle sider av det vedta­ket som er påklaget, dvs. både rettslige spørsmål, saksbehandlingen og det skjønnet som er utøvet, jf. § 34.

Klageinstansen kan ta hensyn til nye omstendigheter i saken, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av klageren. Klageinstansen kan imidlertid ikke unnlate å vurdere forhold som er tatt opp i klagen. Dette innebærer f.eks. at klageinstansen har plikt til å vurdere skjønnet hvis klageren har påberopt seg at dette er urimelig.

Klageinstansen kan også endre vedtaket til skade for klageren. For at dette skal kunne gjøres må to vilkår være oppfylt. For det første må klagerens interesser "finnes å måtte vike for hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser", jf. § 34 andre ledd. Loven inneholder ingen vilkår knyttet til dette vurderingstemaet, og det er derfor vanskelig å angi mer eksakt hvordan det konkrete skjønnet skal foretas.

Det er imidlertid grunn til å anta at klageren ved dette ikke er gitt noe særlig omfattende vern overfor endringer til skade, slik at forvaltningen står temmelig fritt. Et moment i avveiningen vil være hvor inngripende endringen er i forhold til de forventninger klageren med rimelighet kan ha.

For det andre må melding om at vedtaket vil bli endret til skade være sendt klageren innen 3 måneder etter at underinstansen mottok klagen. Dette er en absolutt begrensning. Hvis fristen har utløpt har klageinstansen ikke adgang til å endre vedtaket til skade for klageren uansett hvilke feil og misforhold den måtte oppdage.

Det har vært antatt i juridisk litteratur at klageinstansen ikke er bundet av disse begrensningene hvis vedtaket er påklaget av to motparter. Det skyldes at en avgjørelse i den enes disfavør vil innebære at den andres klage tas til følge. Justisdepartementet har foreslått at dette lovfestes i forslag til endringer i forvaltningsloven.

e) Klageinstansens vedtak

Hvis klageinstansen ikke gjør endringer i vedtaket, "stadfestes" underinstansens vedtak. Dersom det gjøres endringer i førsteinstans­vedtaket, har klageinstansen valget mellom selv å treffe nytt vedtak eller å oppheve underinstansens vedtak og sende saken tilbake til hel eller delvis ny behandling.

Av hensyn til forvaltningens utrednings- og undersøkelsesplikt kan det av og til være mest tjenlig å velge opphevelsesalternativet. Det henger sammen med at underinstansen kan være best utrustet til å foreta nye undersøkelser m.v. Opphevelsesalternativet kan også være hensiktsmessig hvor det ikke er naturlig at en eventuell feil uten videre fører til at en tillatelse e.l. innvilges. Selv om det hefter en feil ved underinstansvedtaket som gir grunnlag for opphevelse, er det ikke dermed sagt at tillatelse e.l. ikke kan nektes av andre grunner, og det kan være mer nærliggende at underinstansen foretar denne vurderingen enn klageinstansen.

På den annen side bør klageinstansen av hensyn til tidsfaktoren alltid treffe nytt realitetsvedtak selv i saker som er rimelig oversiktlige.

Uansett om klageinstansen velger å oppheve og sende tilbake for ny behandling eller å treffe realitetsvedtak selv, er det viktig at vedtaket er klart i sin form. Det vil være utilstrekkelig å bare konstatere at "klagen tas til følge". Det fører til at man må sammenholde avgjørelsen med klagen som ikke alltid er like velformulert og omfattende. Er det uklart hva klageren ønsker, blir det også uklart om klageinstansen har ment å oppheve og sende tilbake for ny behandling, eller om meningen har vært å treffe realitetsvedtak selv.

Klageren skal underrettes om utfallet av klagesaken så snart avgjørel­sen foreligger.

f) Eventuell videreklage over klageinstansens vedtak

Klageinstansens vedtak i klagesaken kan som hovedregel ikke påklages. Dette gjelder uavhengig av det innhold og den form klageinstansens avgjørelse har fått, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd. Dette er likevel ikke til hinder for at vedtaket gjøres til gjenstand for lovlighetsklage etter kommuneloven § 59.

Hvis klageinstansen velger å oppheve underinstansens vedtak og sende saken tilbake for ny behandling, vil imidlertid underinstansens nye vedtak kunne påklages på vanlig måte.

g) Hvor omfattende må saksforberedelsen for klageinstansen være?

På grunn av de strenge habilitetsreglene i kommuneloven § 40 nr. 3 c), jf. punkt VI, har det oppstått spørsmål om hvor omfattende saksforberedelsen for klageinstansen må være.

Det vil ikke være slik at man må bygge opp en stor selvstendig klagesakforvaltning som skal kunne gjennomføre en fullstendig ny saksbehandling fra grunnen av i alle typer klagesaker.

Saksforberedelsen for klageinstansen må ses i sammenheng med det som er bestemt i forvaltningsloven § 33 om underinstansens behandling av klagen. Underinstansen skal som nevnt foreta de undersøkelser klagen gir grunn til, varsle eventuelle motparter i saken og gi disse anledning til å uttale seg. Underinstansen skal tilrettelegge saken før den oversendes til klageinstansen og kan også selv gi uttalelse om klagen.

Klageinstansen skal derfor normalt treffe sitt vedtak på grunnlag av partenes anførsler, underinstansens saksframstilling og eventuelle uttalelse om klagen.

Klageinstansen har imidlertid en selvstendig plikt til å vurdere om saken er tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 33 siste ledd, og må eventuelt selv sørge for ytterligere utredning hvis det er nødvendig. Dette gjelder særlig de forhold som klageren har tatt opp. Klageinstansen kan pålegge underinstansen å foreta nærmere undersøkelser m.m.

VI Habilitetsbestemmelser

Kommuneloven § 40 nr. 3 c) inneholder særlige regler om habilitet ved intern klagebehandling i kommuner og fylkeskommuner. Disse reglene gjelder i tillegg til habilitetsreglene i forvaltningsloven §§ 6 flg. og øvrige habilitetsregler i kommuneloven.

a) Kommuneloven § 40 nr. 3 c)

Etter kommuneloven § 40 nr. 3 b) vil kommunalt ansatt som har deltatt ved forberedelsen av en sak, alltid være inhabil til å delta som folkevalgt når vedkommende sak kommer til politisk behandling. Habilitetsregelen i kommuneloven § 40 nr. 3 c) innebærer i tillegg at ansatte og folkevalgte som var med på å forberede eller treffe det påklagede vedtaket, heller ikke kan delta ved saksforberedelsen eller behandlingen av saken i klageinstansen. Dessuten vil en ansatt som er direkte underordnet en ansatt som er inhabil, være inhabil til å delta både som tjenestemann i saksforberedelse for klageinstansen og som valgt medlem av klageinstansen. Dette er en utvidelse i forhold til forvaltningsloven § 6 tredje ledd, som ikke omfatter saksforberedelse.

Habilitetsregelen gjelder saksforberedelse og behandling av saken i klageinstansen og reglene kommer altså ikke til anvendelse ved underinstansens behandling av klagen.

b) Konsekvenser av habilitetsregelene - hvem kan forberede saken for klageinstansen?

Etter den nye kommuneloven skal alle innstillinger fra administrasjo­nen til politiske folkevalgte organer legges fram av administrasjons­sjefen eller på hans eller hennes vegne. Samtidig skal all delegasjon av myndighet fra politiske organer til administrasjonen skje til administrasjonssjefen, som så kan videredelegere internt. Fra 1. ja­nuar 1994 gjelder dette i all hovedsak også myndighet etter særlovene.

Departementet har tidligere gitt uttrykk for, bl.a. i brev 25. november 1993 til Østre Romerike revisjonsdistrikt, at dette innebærer at i de fleste tilfeller hvor vedtak er truffet av administrasjonen eller av et politisk organ etter innstilling fra administrasjonen, vil administrasjonssjefen og hans/hennes underordnede (i praksis hele kommunens eller fylkeskommunens administrasjon) være inhabile til å forberede saken for og delta i behandlingen i klagenemnda.

Dette er imidlertid en svært streng fortolkning og departementet har fått en rekke henvendelser om de problemer dette skaper for kommu­ner og fylkeskommuner ved oppbygging og praktisering av de interne klageordningene. På denne bakgrunn har departementet etter en ny vurdering kommet til at det kan være grunn til å legge seg på en noe mindre streng fortolkning av habilitetsreglene i kommuneloven § 40 nr. 3 c) av hensyn til å få praktiske og gjennomførbare klageordninger i kommuner og fylkeskommuner.

Departementet har etter dette kommet til at det må være forsvarlig å kreve reell medvirkning fra administrasjonssjefen eller dennes sted­fortreder ved forberedelse eller behandling av saken etter delegert myn­dighet, før inhabilitet etter § 40 nr. 3 c) inntreffer.

Det faktum at administrasjonssjefen formelt er ansvarlig for all saksforberedelse og alle vedtak truffet av administrasjonen etter delegert myndighet, må imidlertid innebære at det ikke skal mye til av medvirkning fra rådmannen eller hans/hennes stedfortreder før råd­mannen anses som inhabil i relasjon til klagebehandlingen. Som eksempel på et tilfelle hvor rådmannen etter dette må anses som inhabil etter § 40 nr. 3 c) kan nevnes at administrasjonens innstilling blir lagt fram for rådmannen til undertegning før saken fremmes til behandling i underinstansen. Tilsvarende hvis rådmannen undertegner det vedtaket administrasjonen har truffet. Dette innebærer imidlertid at hvis innstilling for et folkevalgt organ er lagt fram av f.eks. en etatssjef på vegne av rådmannen, men uten at han eller hun har vært inne i saken, så vil rådmannen ikke være inhabil til å forberede saken for klageinstansen.

Departementet vil i denne sammenheng understreke at det ut fra rettssikkerhetshensyn er viktig at det ikke etableres klageordninger hvor det ofte blir stilt spørsmålstegn ved habiliteten til de som forbereder og behandler klagesaken. Dette vil også være av stor betydning for publikums tillit til at de får en uhildet og nøytral behandling av klagen også ved interne klageordninger.

Habilitetsreglene i kommuneloven § 40 nr. 3 c) må imidlertid inne­bære at rådmannen, og dermed alle hans eller hennes underordnede, blir inhabile til å forberede saken for eller delta i behandlingen i klageinstansen, i alle tilfeller hvor innstilling for folkevalgte organer legges fram av rådmannen selv eller hans/hennes stedfortreder. Dette er likevel ikke til hinder for at rådmannen forbereder saken for under­instansen.

Hvis rådmannen er inhabil vil det bl.a. samtidig innebære at ansatte i kommunen eller fylkeskommunen ikke kan delta i behandlingen av klagen som medlemmer i klagenemnda. Dette vil også innebære at saksforberedelsen for klagenemnda må foretas av en annen uavhen­gig instans, f.eks. innleid advokat, ordføreren eller lederen av klagenemnda, eller ansatt i en annen kommune/fylkeskommune, hvis det ikke er opprettet et eget sekretariat for klagenemnda.

VII Enkelte særlige spørsmål i forbindelse med forberedelse av klagesak

a) Underretning om vedtaket - begrunnelse

Partene skal underrettes om enkeltvedtak som forvaltningsorganer treffer, jf. forvaltningsloven § 27, som gir nærmere regler for når og hvordan underretning skal gis. Dette gjelder også avgjørelse i klagesak.

Hovedregelen er at underretning skal gis skriftlig så snart vedtaket er truffet. I underretningen skal det gis opplysning om klageadgang, klagefrist og den nærmere fremgangsmåten ved klage. Det skal videre informeres om retten til å se sakens dokumenter og om adgangen til å be om utsatt iverksettelse av vedtaket, jf. § 42 første ledd, dersom vedtaket kan tenkes gjennomført til skade for parten(e) før klagesaken er avgjort. Underretningen bør også som hovedregel inneholde en begrunnelse for vedtaket.

Enkeltvedtak skal begrunnes, og som hovedregel skal det skje sam­tidig med at vedtaket treffes, jf. forvaltningsloven § 24. I § 25 er det gitt nærmere bestemmelser om begrunnelsens innhold. Tidligere gjaldt ikke begrunnelsesplikten for vedtak truffet av formannskapet/fylkesutvalget og kommunestyret/fylkestinget, men denne bestemmelsen (forvaltningsloven § 26) ble opphevet i forbindelse med vedtakelsen av den nye kommuneloven.

I en del nærmere angitte tilfeller kan forvaltningsorganet unnlate å gi samtidig begrunnelse. Hvilke tilfeller dette er framgår av § 24 andre ledd. Tilsvarende angir § 24 tredje ledd i hvilke tilfeller begrunnelse helt kan unnlates.

Det er fra enkelte pekt på at det for kollegiale organer kan være vanskelig å gi en begrunnelse for vedtaket som hele flertallet kan slutte seg til. Selv om dette kan være problematisk, så er det ikke noe nytt at kommunale og fylkeskommunale organer har plikt til å begrunne sine vedtak. De tidligere særlovnemndene, som traff den overveiende del av enkeltvedtakene, har lenge hatt plikt til å begrunne sine vedtak, og det tidligere unntaket fra denne plikten i forvaltningsloven § 26 gjaldt som nevnt bare for formannskapet/fylkesutvalget og kommunestyret/ fylkestinget.

I kollegiale organer vil begrunnelsesplikten være individuell for det enkelte medlem. Det er ikke noe vilkår for et gyldig vedtak at det står et flertall bak en bestemt begrunnelse. Organets begrunnelse er summen av de enkeltbegrunnelser som gis av medlemmer som står bak det vedtaket som er truffet.

Kravet om en samtidig skriftlig begrunnelse vil være greit å oppfylle i de tilfeller det vedtaket som blir truffet er i overensstemmelse med innstillingen fra administrasjonen, og denne inneholder et forslag til begrunnelse eller har en form som gjør at den kan brukes som en begrunnelse som flertallet kan slutte seg til. Tilsvarende hvis det er satt fram forslag til vedtak med begrunnelse i møtet, som flertallet slutter seg til.

Noe mer problematisk vil det være i de tilfeller hvor hele eller deler av flertallet ikke kan slutte seg til den begrunnelse som er gitt i admi­nistrasjonens saksframstilling eller i et forslag som er satt fram i møtet. I slike tilfeller bør problemet løses ved at de som har stemt for flertalls­forslaget, men som ønsker å gi en særbegrunnelse for sin stemmegiv­ning, får en kort frist i møtet til å komme med en skriftlig stemmeforklaring. De som ikke gir slik stemmeforklaring, anses da for å ha sluttet seg til administrasjonens eller forslagstillerens begrunnelse.

Hvis det ikke er framlagt et skriftlig forslag til begrunnelse i møtet, må den eller de som har satt fram det forslaget som ble vedtatt, få en kort frist i møtet til å utforme en skriftlig begrunnelse basert på de synspunktene som ble fremført under behandlingen av saken. De øvrige medlemmene som har stemt for vedtaket, må deretter få en ganske kort frist til å komme med eventuelle særmerknader til den begrunnelse som er gitt, også dette basert på synspunkter som er formulert i møtet.

Medlemmer som ikke har stemt for det som ble organets vedtak, har ingen begrunnelsesplikt. Også disse kan imidlertid, i samsvar med etablert praksis, komme med skriftlige stemmeforklaringer eller protokolltilførsler hvis de varsler om dette i møtet og gjør rede for hva en slik stemmeforklaring vil inneholde.

b) Klagerens rett til innsyn i sakens dokumenter

En part har som hovedregel rett til å kreve innsyn i sakens dokumen­ter, jf. forvaltningsloven § 18. Dette gjelder også etter at det er truffet vedtak i saken.

I denne forbindelse vil det være av vesentlig betydning hva som anses som "samme sak". Generelt kan man si at det som inngår i en og samme avgjørelsesprosess utgjør en sak. Ofte vil det være flere parter i samme sak. Også i tilfeller hvor flere konkurrerer om et begrenset gode som ikke alle kan få, må de som utgangspunkt anses som parter i samme sak, med rett til å se hverandres søknader m.v.

Forvaltningsloven §§ 18 og 19 inneholder imidlertid visse begrens­ninger i partenes innsynsrett. Det gjelder for det første for interne dokumenter, med unntak av innstillinger til folkevalgte organer som skal treffe vedtak i saken, jf. § 18 andre ledd flg. Videre gjelder ikke innsynsretten i forhold til opplysninger som er regnet opp i forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav a) – c). En part har heller ikke – med mindre det er av vesentlig betydning for han eller henne - rett til innsyn i opplysninger om en annen persons helseforhold eller andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre, jf. § 19 andre ledd. Opplysninger om interne familieforhold eller om personers vandel kan f.eks. bli unntatt etter annet alternativ i denne bestemmelsen.

Bestemmelsen i § 19 andre ledd gir anvisning på en skjønnsmessig avveining av hensyn. De opplysninger som omfattes av denne bestem­melsen har parten krav på å gjøre seg kjent med hvis det "er av vesentlig betydning for ham", men ikke ellers. Selv om loven bare nevner opplysningenes betydning for parten, er det antatt i juridisk litteratur at det også skal legges vekt på hvor tungtveiende grunner som taler for å holde opplysningene hemmelige. Det beror på en avveining av de motstående hensyn om opplysningene skal anses for partsoffentlige eller ikke. Opplysningenes betydning for parten er normalt størst mens saksbehandlingen pågår og mens spørsmål om klage e.l. vurderes. Når dette ikke lenger er aktuelt, vil kravet om å få opplysningene normalt stå svakere, men også i slike tilfeller kan det være tilstrekkelig grunn til å ta kravet til følge.

Når en part eller partsrepresentant får opplysninger som ellers er undergitt taushetsplikt, kan disse opplysningene bare brukes i den utstrekning det er nødvendig for å vareta partens tarv i saken, jf. forvaltningsloven § 13 b) andre ledd. Forøvrig gjelder taushetsplikten også for parter og partsrepresentanter, og disse skal gjøres oppmerk­somme på det. Overtredelse kan straffes etter straffeloven § 121, hvis vedkommende er gjort oppmerksom på at dette kan bli følgen.

Forvaltningsloven § 33 inneholder i tillegg enkelte særregler om partenes innsynsrett i klagesaker. Etter denne bestemmelsen skal underinstansen varsle eventuelle motparter om klagen. Hvis motpar­ten varsles ved brev, skal kopi av klagen vedlegges med mindre parten etter § 19 kan nektes innsyn i den. I tillegg skal partene ha kopi av en eventuell uttalelse som underinstansen gir til klageinstansen, såfremt dette kan skje uten hinder av § 19.

c) Klageorganets omgjøringskompetanse

Etter forvaltningsloven § 35 har klageinstansen og annet overordnet organ en ganske vid adgang til å omgjøre et vedtak truffet av under­instansen, av eget tiltak. Andre ledd i § 35 gir klageinstansen og annet overordnet organ den samme omgjøringskompetanse som underinstansen selv har, mens tredje ledd gir disse organene en utvidet omgjøringskompetanse, på linje med den kompetansen klageinstansen har ved klage, dersom hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser tilsier det.

I § 35 fjerde ledd er det gjort unntak fra den vide omgjøringsadgangen klageinstansen eller annet overordnet organ har etter andre og tredje ledd for kommunale, fylkeskommunale og statlige organer som er klageinstans for vedtak truffet av kommunale og fylkeskommunale organer etter § 28 andre ledd.

Begrunnelsen for dette unntaket har sin bakgrunn i rettstilstanden slik den var før forvaltningsloven § 28 andre ledd fikk den ordlyd den har i dag. Det var før lovendringen gjeldende rett at kommunestyret og fylkestinget ikke hadde adgang til å omgjøre andre kommunale og fyl­keskommunale organers vedtak i større utstrekning enn de kunne omgjøre egne vedtak etter § 35 første ledd. Den vide omgjørings­adgangen i andre og tredje ledd kom ikke til anvendelse fordi en kommune eller fylkeskommune ble ansett som ett organ.

Ved lovendringen 25. september 1992 (ny kommunelov) ble det fore­tatt en utvidelse av retten til å klage over kommunale og fylkeskommu­nale vedtak gjennom nytt andre ledd i § 28, noe som var begrunnet i et behov for å øke rettssikkerheten.

Omgjøringsreglene var imidlertid i første rekke uttrykk for et behov for å sikre overordnet styring med forvaltningsorganets virksomhet - de er bare subsidiært rettssikkerhetsgarantier. Det ble derfor ikke ansett å være behov for en videre omgjøringsadgang enn etter de tidligere gjeldende regler i saker der kommunestyret eller fylkestinget skulle være klageorgan etter de nye reglene. Det ble også i Ot.prp. nr. 42 (1991-92) Om ny kommunelov, pekt på at en videre omgjøringsadgang ville kunne føre til uklare rettsforhold der klagebehandlingen legges til særskilte klagenemnder.

Unntaket fra omgjøringsreglene gjelder imidlertid ikke fullt ut der stat­lige organer er klageinstans etter § 28 andre ledd, første og andre setning. Disse har kompetanse til å gripe inn av eget tiltak og omgjøre enkeltvedtak som må anses ugyldige. Denne bestemmelsen vil imidlertid neppe ha selvstendig betydning ved siden av bestemmelsen i kommuneloven § 59 nr. 5 som gir departementet adgang til å ta et hvilket som helst kommunalt og fylkeskommunalt vedtak opp til lovlighetskontroll av eget tiltak.

VIII Klage over vedtak truffet av interkommunale organer

Verken kommuneloven eller forvaltningsloven inneholder bestemmel­ser om klage over vedtak truffet av interkommunale organer. Styret for interkommunale virksomheter kan i utgangspunktet bare få delegert myndighet innenfor oppgaver som gjelder utbygging, finansiering, drift og organisering av virksomheten. Det er i disse tilfellene ikke tale om delegasjon av forvaltningsmyndighet i vanlig forstand, og styret for interkommunale virksomheter vil derfor normalt ikke treffe enkeltvedtak som kan påklages. Det finnes imidlertid eksempler på at interkommunale styrer treffer enkeltvedtak, og det er derfor nødvendig å ta standpunkt til hvem som skal være klageinstans i disse tilfellene.

Et eksempel på at interkommunale styrer treffer enkeltvedtak er in­terkommunale næringsfond. Videre kan interkommunale styrer få delegert myndighet etter kommuneloven § 24 nr. 1 til å avgjøre perso­nalsaker, jf. forvaltningsloven § 2 som fastslår hvilke typer personalsa­ker som skal regnes som enkeltvedtak. Slike saker kan - med unntak av ansettelser - påklages etter bestemmelsen i forvaltningsloven § 28 andre ledd.

Etter departementets oppfatning er det to aktuelle alternativer for hvilket organ som skal være klageinstans i disse tilfellene. Det første alternativet er at klager behandles av vertskommunens klageorgan, og det andre alternativet er at det etableres et eget klageorgan for den interkommunale virksomheten.

Departementet har tidligere gitt uttrykk for at det ikke er adgang til å delegere myndighet til andre kommuner eller fylkeskommuner, f.eks. ved at styrekompetansen legges til en kommune eller fylkeskommune som utøver denne på vegne av de øvrige deltakere i virksomheten. Begrunnelsen er at dette innebærer en type fraskrivelse av ansvar og innflytelse som må anses uheldig. I Ot.prp.nr. 42 (1991-92) Om ny kommunelov, er det imidlertid gitt uttrykk for at man uten å fravike dette prinsipielle utgangspunktet kan åpne for at en saklig avgrenset del av styrekompetansen kan legges til en kommune/fylkeskommune, dersom særlige praktiske hensyn gjør seg gjeldende. Som eksempel er det her pekt på at det bør være mulig å legge arbeidsgiverfunksjonen for den interkommunale virksomheten til vertskommunen. Det må imidlertid presiseres at adgangen til å legge en begrenset del av styrekompetansen til en av de samarbeidende kommuner/fylkeskommuner bare gjelder i klare unntakstilfeller.

Etter departementets oppfatning vil behandling av klager over enkelt­vedtak truffet av interkommunale styrer være et slikt klart unntakstil­felle, og at det dermed må være adgang til å legge klagebehandling i disse tilfellene til vertskommunens klageorgan.

Det kan også fastsettes i vedtektene at det skal etableres et eget klageorgan for virksomheten. Hvilken løsning som skal velges må avgjøres av de deltakende kommuner/fylkeskommuner utfra hva som anses praktisk, antall klager osv. Så lenge det ikke bestemt noe særskilt om dette i vedtektene for virksomheten, må eventuelle klager, etter departementets oppfatning, behandles av vertskommunens klageorgan.

IX Forholdet til andre klageordninger

Bestemmelsen i forvaltningsloven § 28 andre ledd innebærer ingen endring i eksisterende klageordninger i særlovgivningen, eller andre unntak fra forvaltningslovens alminnelige klageregler som måtte følge av særlovgivningen. Dette gjelder selv om særloven legger klagekompetansen til kommunen eller fylkeskommunen.

Bestemmelsen medfører heller ingen endring når det gjelder adgangen til å klage til fylkesmannen over vedtak om nekting av innsyn i saksdokumenter etter forvaltningsloven § 21 og offentlighetslo­ven § 9, jf. Ot.prp.nr. 42 (1991-92) Om ny kommunelov, side 305.

Praktisk viktige eksempler på vedtakstyper som dermed faller utenfor også den interne klageordningen etter forvaltningsloven § 28 andre ledd er tildeling av etableringslån, jf. husbankloven § 25, vedtak om salg og skjenking av alkohol, jf. forskrift fastsatt ved kgl.res. 18. desember 1992 med hjemmel i forvaltningsloven § 28 tredje ledd, og kommunestyrets vedtak om å godkjenne eller endre kommuneplanens arealdel, jf. plan- og bygningsloven § 20-5 niende ledd.

Det vil normalt ikke være noe i veien for at kommunen/fylkeskom­munen på frivillig basis, på samme måte som tidligere, etablerer interne klageordninger for typer av enkeltvedtak som ikke omfattes av forvaltningslovens eller særlovenes klageregler. I disse tilfellene vil de relativt strenge rammene for opprettelse av klagenemnd og behandling av klagesaker som framgår av forvaltningsloven § 28 andre ledd og kommuneloven § 40 nr. 3 c) ikke være bindende for kommunen, men vil kunne være veiledende for hvilke retningslinjer som skal gjelde for den klageordningen som etableres. Departementet vil anbefale at bestemmelsene følges så langt som mulig også for frivillige klageordninger.

Forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak vil imidlertid være bindende for kommunen/fylkeskommunen ved forberedelse og behandling av alle typer enkeltvedtak uavhengig av om klageordningen er påbudt eller ikke.

X Aktuell litteratur

Torstein Eckhoff: Forvaltningsrett, 4. utgave, 1992
Geir Woxholth: Forvaltningsloven, Kommentarutgave, 2. utgave, 1993
Arvid Frihagen: Forvaltningsrett bind I, 3. utgave, 1991
Arvid Frihagen: Forvaltningsrett bind Il, 5. utgave, 1992
Arvid Frihagen: Forvaltningsrett bind III, 4. utgave 1992
Overå og Bernt: Kommuneloven med kommentarer, 1993
Kommunenes Sentralforbund: Ny kommunelov - Førstehjelp for saks­behandlere, 1993.