St.prp. nr. 39 (1995-96)

Publisert under: Regjeringen Brundtland III

Utgiver: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

Om investeringskostnadene ved grunnskolereformen


Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

St.prp. nr. 39

(1995-96)

Om investeringskostnadene ved grunnskolereformen.

Tilråding fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet av 22. mars 1996, godkjent i statsråd samme dag.

1. Innledning

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet legger med dette fram en proposisjon med forslag til fastsettelse av det reformavhengige investeringsbehovet knyttet til obligatorisk skolestart for 6-åringer fra høsten 1997.

Når det gjelder de reformavhengige driftsutgiftene vil regjeringen legge fram en detaljert plan over omfang og finansiering i Kommuneøkonomiproposisjonen for 1997. Dette er i samsvar med det Regjeringen tidligere har lagt til grunn og i tråd med Stortingets vedtak under behandlingen av statsbudsjettet for 1996 (Jf. Budsjett-innst.S. nr. 12 (1995-96)): "Stortinget ber Regjeringen utarbeide en detaljert og fullstendig plan over hvordan finansieringen av grunnskolereformen skal skje, hvor det fremgår oversikt over de statlige overføringene til kommunene, hva angår investering, drift, skolefritidsordninger og skyss for den enkelte kommune."

I St.prp.nr.58 (1994-95) Om kommuneøkonomien 1996 m.v. la Regjeringen fram beregninger av grunnskolereformens økonomiske konsekvenser og opplegget for finansiering. Det ble i proposisjonen redegjort for de enkelte kostnadselementer knyttet til drift og til investeringer. Beregningene bygget på utredningen fra det uavhengige kostnadsberegningsutvalget NOU 1995: 13 Kostnader ved skolestart for 6-åringer. Kostnadsberegningsutvalget beregnet det samlede reformavhengige investeringsbehovet knyttet til skolestart for 6-åringer til 2 922 mill kroner (1994-kr.). De årlige kostnadene ble ved en annuitetsfordeling beregnet til 230 mill.kr (i 1994-kr).

I innstillingen til Kommuneøkonomiproposisjonen (Inns.S.nr.216, (1994-95)) uttalte komiteens flertall : " Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Høyre finner derfor å kunne slutte seg til Regjeringens forslag mht. beregnede utgifter til investering, og måten å gi investeringsstøtte på."

Den beregningen av investeringsbehovet og forslaget til årlig kompensasjon som Regjeringen legger fram i denne proposisjonen har følgende hovedelementer:

  • Det foreslås en samlet investeringramme på 3 778 mill.kr. i 1996-kr. Dette er en økning på nær 700 mill. i forhold til den beregningen Kostnadsberegningsutvalget la fram. Økningen skyldes først og fremst at en for å sikre en forsvarlig standard for elevene har tatt hensyn til at mange klasser som pr.1.desember 1995 hadde et tilbud i skolens lokaler, må skaffes nye, permanente lokaler. Videre inneholder datagrunnlaget nå data fra alle kommuner.

  • Kompensasjonsbeløpet for hvert enkelt år foreslås beregnet slik at kompensasjonen dekker det kommunene vil måtte betale i årlige renter og avdrag dersom investeringsbehovet lånefinansieres. Ved denne beregningsformen unngår man at kommunene får en likviditetsbelastning de første årene.

  • For å ivareta forskjellene i kommunenes investeringsbehov foreslår regjeringen at den årlige kompensasjon gis gjennom et særskilt tilskudd over Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett.

  • Det legges til grunn at de kommuner som har prioritert å legge til rette for innføringen av en ti-årig grunnskole og som av den grunn har foretatt investeringer, skal få dekning for disse kostnadene.

Investeringsrammen for den enkelte kommune, fratrukket det forskudd som gis i form av investeringstilskudd utbetalt i 1996 og 1997 og utbetalt stimuleringstilskudd i 1996, legges til grunn for beregningen av den årlige kompensasjon til kommunene.

Kommunene har etter grunnskolelovens § 10 ansvar for å "syte for tenelege skolar". Beregningen av investeringsrammen for den enkelte kommune bygger på beregningstekniske arealstandarder og enhetspriser som ivaretar dette. Departementet legger til grunn at kommunene sørger for lokaler som er i samsvar med grunnskolelovens § 10, og vil på vanlig måte følge dette opp gjennom det samlede tilsynsansvar departementet og de statlige utdanningskontorer har overfor kommunene.

2. Grunnlaget for beregningen av rammen for det reformavhengige investeringsbehovet

Det er tre hovedelementer i beregningen av den samlede investeringsrammen:

  • Antall klasser 6-åringene utløser høsten 1997
  • Dekning av arealbehovet for de 6-åringer som i dag har et tilbud i skolens lokaler under lov om barnehager og for de 6-åringer som ikke har et slikt tilbud
  • Beregningstekniske forutsetninger

2.1 Hovedstørrelsene i beregningen og datagrunnlaget

Beregningen av det samlede reformavhengige investeringsbehovet tar utgangspunkt i det antallet nye klasser som må opprettes når den obligatoriske grunnskolen skal omfatte alle 6-åringer fra skoleåret 1997-98. Antallet 6-åringer i den enkelte kommune framgår av en oppdatering av Statistisk Sentralbyrås befolkningsframskrivning fra 1993. Antallet nye klasser er beregnet ved å fordele 6-åringene på 2 785 skoler på basis av den skolestruktur som kommunene har rapportert til Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) for skoleåret 1995-96 (jfr.vedlegg 1). Reglene om klassedeling i grunnskolelovens § 5 er lagt til grunn.

I tillegg har departementet gjennom en egen spørreundersøkelse (jfr.vedlegg 1 og 2) til kommunene fått opplysninger om antallet klasser for 6-åringer i skolens lokaler under lov om barnehager pr.1.desember 1995. Spørreundersøkelsen gir også informasjon om de investeringer kommunene har foretatt til bruk for 6-åringer i skolens lokaler i perioden 1991 til 1995 og om ledig kapasitet i skolens lokaler til bruk for 6-åringer i 1996 og 1997. Det vises til vedlegg 1 som redegjør nærmere for det datagrunnlaget som er benyttet.

2.2 Antallet nye klasser med 6-åringer og dekning av arealbehovet

Kostnadsberegningsutvalget beregnet antallet nye klasser ved at elevtallet i 1997 etter Statistisk Sentralbyrås befolkningsframskrivning (1993) i hver kommune ble fordelt på skolene i kommunen med samme andel elever som skolene hadde i skoleåret 1994-95. Antallet nye klasser høsten 1997 ble av utvalget beregnet til 3 159. Dette inkluderer også klasser i private skoler.

Departementet har beregnet antallet nye klasser som må opprettes når grunnskolen skal omfatte 6-åringer, til 3 143. Av dette er det beregnet 3 094 klasser i kommunale skoler. Denne beregningen er basert på en revidert befolkningsframskrivning fra SSB og skolestrukturen skoleåret 1995/96 (jfr.vedlegg 1).

Av det samlede antall på 3 094 klasser i kommunale skoler er det beregnet at 1 527 klasser pr.1.desember 1995 hadde et tilbud under lov om barnehager i skolens lokaler. Av disse klassene var

  • 866 klasser i permanente lokaler som ikke krever ytterligere bygningsmessige tilpasninger
  • 194 klasser i lokaler som krever bygningsmessige tilpasninger
  • 467 klasser i lokaler som må erstattes av nybygg

Investeringsbehovet knyttet til disse 1 527 klassene er beregnet i avsnitt 3.1.

Det framgår av beregningen at det er 1 567 klasser som pr.1.desember 1995 ikke hadde et tilbud i skolens lokaler. På grunnlag av kommunenes svar på departementets spørreundersøkelse er det beregnet en ledig kapasitet pr.1.desember 1995 for 326 klasser til bruk for 6-åringer i 1996 og 1997. Full utnyttelse av denne ledige kapasiteten gir et beregnet behov for nybygg til 1 241 klasser som idag ikke har et tilbud i skolens lokaler. I avsnitt 3.2 er det redegjort for det investeringsbehovet som knytter seg til utnyttelsen av den ledige kapasiteten og behovet for nybygg.

2.3 Beregningstekniske forutsetninger

Kostnadsberegningsutvalget bygget beregningen av det samlede reformavhengige investeringsbehovet på enkelte beregningstekniske forutsetninger. Det ble lagt til grunn et arealbehov på 140 kvm.pr.klasse. Begrunnelsen for dette var at nybygg normalt må dimensjoneres for 28 elever, som er det maksimale elevtallet i en klasse. I klasser med maksimalt elevtall innebærer dette et bruttoareal på 5 kvm.pr.elev.

Utvalget la til grunn en pris pr.kvm.nybygg på 11 000 kr., inkludert 1 000 kr.pr.kvm. til inventar. Det ble videre lagt til grunn en kostnad for bygningsmessige tilpasninger av eksisterende lokaler på 2 500 kr.pr.kvm. Denne ble fastsatt bl.a. på grunnlag av opplysninger fra utvalgets spørreundersøkelse til kommunene.

Departementet har i den beregningen som nå er foretatt lagt til grunn de samme enhetspriser og arealforutsetninger som Kostnadsberegningsutvalget, justert til 1996-kr. Regjeringen understreket i Kommuneøkonomiproposisjonen for 1996 at arealforutsetningene ikke er et forslag til norm for arealbehovet for 6-åringer, men en beregningsteknisk forutsetning.

I forbindelse med reformer eller større endringer i funksjonsfordelingen mellom staten og kommunene har en som oftest lagt standard kostnadstall til grunn ved beregningen av den kompensasjon som skal gis for å dekke kommunenes merutgifter. Det har ikke vært vanlig å bygge på detaljerte data innhentet på kommunenivå.

Beregningen av det reformavhengige investeringsbehovet i forbindelse med 6-årsreformen bygger på et detaljert datagrunnlag med mange ulike elementer. Datagrunnlaget omfatter bl.a. detaljerte opplysninger fra kommunene om eksisterende arealer og disponeringen av disse, innhentet gjennom en ny spørreundersøkelse til kommunene (jfr.vedlegg 1 og 2).

Departementet har i gjennomgangen av dette materiale måttet foreta korreksjoner, bl.a. i de tilfeller der summen av antallet klasser kommunen har i skolens lokaler pr. 1. desember 1995 og ledig kapasitet er større enn det antallet nye klasser som departementet har beregnet for kommunen. I slike tilfeller er det ikke lagt inn noen kompensasjon for tilpasning av lokaler eller nybygg til det antallet klasser som overstiger beregnet behov for klasser.

Den investeringsrammen som foreslås for den enkelte kommune er dermed et resultat av de detaljerte data som foreligger, departementets korreksjoner av disse og de forutsetninger som er lagt til grunn om areal pr. klasse og investeringskostnad pr. kvadratmeter til nybygg og tilpasning av lokaler. Departementet vil ikke se bort fra at det i helt spesielle tilfeller kan foreligge forhold som tilsier at den investeringsramme som nå er beregnet for den enkelte kommune senere må vurderes. Departementet vil gi en omtale av dette i Kommuneøkonomiproposisjonen for 1997.

3. Investeringsbehovet i forbindelse med grunnskolereformen

3.1 Investeringsbehovet knyttet til 6-åringer som har et tilbud i skolens lokaler

Kostnadsberegningsutvalget

Kostnadsberegningsutvalgets spørreundersøkelse til kommunene kartla hvor mange 6-åringer som pr. 31 desember 1994 hadde et tilbud under lov om barnehager i skolens lokaler. I undersøkelsen ga kommunene også opplysninger om de investeringer som allerede var foretatt i nye lokaler og til bygningsmessige tilpasninger for disse 6-åringene i perioden 1991 til 31.desember 1994. Utvalget forutsatte at disse investeringene hadde medført en tilfredsstillende standard på de skolelokalene som 6-åringene hadde tatt i bruk. Det ble derfor ikke beregnet noe gjenstående framtidig investeringsbehov knyttet til 6-åringer med tilbud i skolens lokaler.

Av hensyn til likebehandling av kommunene forutsatte utvalget at de investeringene som allerede var foretatt inngikk i investeringsbehovet. Utvalgets beregning av investeringsbehovet var derfor ikke påvirket av om enkelte kommuner hadde valgt å framskyve investeringene for å flytte 6-åringene inn i skolens lokaler.

Departementets beregning

Departementet legger fortsatt til grunn at investeringer som allerede er foretatt skal kompenseres i samsvar med de prinsipper regjeringen la til grunn i Kommuneøkonomiproposisjonen for 1996 hvor det heter: " Når det gjelder hvordan den enkelte kommune kompenseres, legger regjeringen vekt på at de kommuner som har prioritert å legge til rette for innføringen av en 10-årig grunnskole, ikke skal komme uheldig ut ".

I tillegg til Kostnadsberegningsutvalgets beregninger av foretatte investeringer har departementet inkludert de investeringene som kommunene har foretatt for 6-åringer i skolens lokaler fra 1.januar til 31.desember 1995. De samlede investeringer som er foretatt i perioden 1991 til 31.desember 1995 er beregnet til 812 mill.kr. Av dette er 148 mill.kr. til bygningsmessige tilpasninger og 664 mill.kr. til nybygg.

Kostnadsberegningsutvalget forutsatte at alle 6-åringer som hadde et tilbud i skolen pr.31.desember 1994 var i lokaler som kunne benyttes som skolelokaler fra høsten 1997. Mange kommuner henvendte seg til departementet etter at Kommuneøkonomiproposisjonen for 1996 var lagt fram og dokumenterte at dette ikke var tilfelle. For å fange opp dette, ble det i departementets spørreundersøkelse høsten 1995 særskilt bedt om opplysninger om midlertidige lokaler som må erstattes eller tilpasses (jfr.vedlegg 2). Svarene på undersøkelsen bekrefter at mange kommuner pr.1.desember 1995 hadde 6-åringer i lokaler som ikke ble betraktet som tilfredstillende skolelokaler på permanent basis fra høsten 1997.

Departementet har derfor i beregningen av det samlede investeringsbehov tatt med det behovet for investeringer som følger av at mange av 6-åringene i skolens lokaler er i midlertidige lokaler som må erstattes med nybygg, og at noen 6-åringer er i lokaler som må tilpasses.

Antallet klasser i skolens lokaler under lov om barnehager pr.1.desember 1995 er beregnet til 1 527 klasser:

  • 866 av disse klassene var i permanente lokaler som ikke krever ytterligere bygningsmessige tilpasninger. For disse klassene er det derfor ikke noe gjenstående investeringsbehov.

  • 194 klasser hadde et tilbud i lokaler som krever bygningsmessige tilpasninger. Dette medfører et gjenstående investeringsbehov på 72 mill.kr., beregnet utfra et areal på 140 kvm.pr.klasse og en kostnad på 2 500 kr.pr.kvm., justert til 1996-kr.

  • 467 klasser hadde et tilbud i lokaler som må erstattes av nye. Dette medfører et gjenstående investeringsbehov på 758 mill.kr., beregnet ut fra et areal på 140 kvm.pr.klasse og en kostnad på 11 000 pr.kvm., justert til 1996-kr.

Samlet er investeringsbehovet som følger av at mange av 6-åringene i skolens lokaler er i lokaler som må tilpasses eller erstattes av nye, beregnet til 830 mill.kr.(1996-kr).

3.2 Investeringsbehovet knyttet til 6-åringer uten tilbud i skolens lokaler

Kostnadsberegningsutvalget

Kostnadsberegningsutvalget forutsatte at arealbehovet for de 6-åringer som pr.1.1.95 ikke hadde tilbud i skolens lokaler, skulle dekkes på to måter:

  • ved nybygg
  • ved utnyttelse av den ledige kapasiteten i skolene som kommunene planlegger å bruke til 6-åringer

Den ledige kapasiteten i eksisterende skolebygg som var planlagt brukt til 6-åringer ble forutsatt å kreve bygningsmessige tilpasninger som medførte behov for investeringer.

Departementets beregning

Departementet bygger sin beregning fullt ut på Kostnadsberegningsutvalgets prinsipper. Antallet nye klasser som ikke hadde et tilbud i skolens lokaler pr.1.desember 1995, er beregnet til 1 567 klasser. Arealbehovet for disse klassene er forutsatt dekket på to måter:

  • ved bruk av ledig kapasitet i skolens lokaler til 6-åringer i 1996 og 1997
  • ved nybygg

Med grunnlag i kommunenes svar på departementets spørreundersøkelse er den ledige kapasiteten pr.1.desember i skolene til bruk for 6-åringer i 1996 og 1997 beregnet å romme 326 klasser. Investeringsbehovet som følger av behovet for bygningsmessige tilpasninger av den ledige kapasiteten, er beregnet til 120 mill.kr., beregnet utfra et areal på 140 kvm.pr.klasse og en kostnad på 2 500 kr.pr.kvm., justert til 1996-kr.

Utnyttelsen av den ledige kapasiteten reduserer behovet for nybygg for de 6-åringer som pr.1.desember 1995 ikke hadde et tilbud i skolens lokaler. Forutsatt full utnyttelse av den ledige kapasiteten, er det behov for nybygg til 1 241 klasser. Investeringsbehovet knyttet til nye skolebygg for disse klassene er beregnet til 2 016 mill.kr., beregnet utfra et areal på 140 kvm.pr.klasse og en kostnad på 11 000 kr.pr.kvm., justert til 1996-kr.

Det samlede investeringsbehovet knyttet til de 6-åringer som pr.1.desember 1995 ikke hadde tilbud i skolens lokaler, blir etter dette 2 136 mill.kr.

3.3 Samlet investeringsbehov

Det samlede investeringsbehovet består etter dette av:

  • nødvendige bygningsmessige tilpasninger og nybygg for klasser som pr.1.desember 1995 hadde et tilbud i skolens lokaler
  • nødvendige bygningsmessige tilpasninger av oppgitt ledig kapasitet og nybygg for klasser som pr.1.desember 1995 var uten tilbud i skolens lokaler
  • investeringer som er foretatt i perioden 1991 til 1995

Tabell 3.1 Samlet investeringsbehov (1996-kr)

for klasser 6-åringer som har et tilbud i skolens lokaler pr.1.des.95for klasser 6-åringer uten tilbud i skolens lokalerforetatte investeringer i perioden 1991-95i alt
bygningsmessige tilpasninger72 mill.kr.120 mill.kr148 mill.kr.340 mill.kr
nybygg758 mill.kr2 016 mill.kr664 mill.kr.3 438 mill.kr.
i alt830 mill.kr.2 136 mill.kr.812 mill.kr3 778 mill.kr

Det samlede investeringsbehov utgjør 3 778 mill.kr. Kostnadsberegningsutvalgets beregning av investeringsbehovet omregnet til 1996-kr var 3 082 mill. Økningen av beregnet investeringsbehov i forhold til Kostnadsberegningsutvalget utgjør omlag 700 mill.kr. eller 22,6 %. Økningen skyldes i hovedsak at en betydelig del av lokalene for 6-åringene i skolen pr.1.desember 1995 krever bygningsmessige tilpasninger eller må erstattes av nye. Investeringsbehovet har også økt som følge av at de kommuner som Kostnadsberegningsutvalget manglet data for, har et større investeringsbehov enn gjennomsnittet for de 399 kommunene som besvarte utvalgets undersøkelse.

Fordelingen av den samlede investeringsrammen på kommunene framgår av vedlegg 4.

I vedlegg 5 er de grunnlagsdata som er benyttet for hver enkelt kommune presentert.

Beregningen bygger på det antallet nye klasser som utløses av 6-åringer skoleåret 1997-98. Det innebærer at det ikke er beregnet noe investeringsbehov i de skoler hvor 6-åringer tas inn utenat det blir flere klasser. Det kan imidlertid være behov for bygningsmessige tilpasninger eller utvidelser av eksisterende areale i tilfeller hvor det blir en betydelig økning av antallet elever i den klassen som omfatter 6-åringer. Behovet for investeringer som følge av dette vil imidlertid være avhengig av den faktiske disponeringen av arealene på den enkelte skole. Departementet vil vurdere slike tilfeller på grunnlag av særskilt dokumentasjon fra den enkelte kommune, og med utgangspunkt i de pris- og arealstandarder som er forutsatt.

4. Nærmere om den årlige kompensasjon for beregnet investeringsbehov

4.1 Kommuneøkonomiproposisjonen for 1996

I St.prp.nr.58 (1994-95) Om kommuneøkonomien m.v. foreslo regjeringen at "kommunesektorens samlede kompensasjon for merkostnadene ved skolereformen legges inn i inntektssystemet fra 1997, på en slik måte at forskjellene i kommunenes kostnader blir ivaretatt". Dette omfattet også kompensasjonen for de reformavhengige investeringene. I proposisjonen ble det i samsvar med Kostnadsberegningsutvalgets beregninger lagt til grunn et samlet investeringsbehov på 2 922 mill.kr, og årlige utgifter beregnet til 230 mill.kr. (1994-kr.).

De årlige utgiftene ble beregnet ved en annuitetsfordeling av kostnadene med en realrente fastsatt til 7 %. Realrenten som ble benyttet ved annuitetsfordelingen var ment å gjenspeile en langsiktig finansieringsrente for kommunene. Kostnadsberegningsutvalget understreket at dersom kommunene faktisk viser seg å få en annen finansieringsrente, må beregningene korrigeres tilsvarende.

4.2 Investeringstilskuddet

Som en forskuttering av deler av investeringsutgiftene foreslo Regjeringen i Kommuneøkonomiproposisjonen for 1996 å innføre et investeringstilskudd. Stortinget vedtok i forbindelse med behandlingen av Innst.S.nr.216 (1994-1995) å gi departementet fullmakt til å gi tilsagn om investeringstilskudd på 20 000 kr.pr.6-åring til skolebygg og til utbetaling av stimuleringstilskudd etter gjeldende regler innenfor en ramme på totalt 400 mill.kr. Utbetalingen skal finne sted i 1996 og 1997. For 1996 er det bevilget 200 mill.kr. på kap.228 Kvalitetsutvikling i grunnskolen, post 61 .

Investeringstilskuddet er et kontanttilskudd som dekker deler av kommunenes investeringsbehov. Fordi samme investering ikke skal kompenseres to ganger, vil beregnet investeringsbehov bli redusert med utbetalt investeringstilskudd i 1996 og 1997 og stimuleringstilskudd utbetalt i 1996. Dette er i samsvar med det som ble forutsatt i Kommuneøkonomiproposisjonen for 1996, og som Stortinget ikke hadde merknader til.

4.3 Departementets forutsetninger for beregning av årlig kompensasjon

Kommunenes faktiske årlige utgifter til dekning av det reformavhengige investeringsbehovet er knyttet til hvordan den enkelte kommune finansierer investeringene. Finansieringen kan f.eks. skje gjennom bruk av avsatte fondsmidler eller ved låneopptak.

Fastsettelsen av det årlige kompensasjonsbeløpet til kommunene må imidlertid bygge på felles forutsetninger, uavhengig av hvordan den enkelte kommune går fram for å finansiere sine reformrelaterte investeringer. Disse forutsetningene må være knyttet til betingelser som det er realistisk for kommunene å oppnå.

Låneform og avdragstid

En annuitetsberegning som ble lagt til grunn i Kommuneøkonomiproposisjonen innebærer at den årlige utgift er et fast beløp i hele levetiden for investeringene. Kommunal- og arbeidsdepartementet har med hjemmel i lov om kommuner og fylkeskommuner § 50 nr.5 gitt forskrift av 1.1.1993 om avdragstid og andre lånevilkår. I forskriftens § 2 er det fastsatt at kommunale lån skal avdras ved like store årlige avdrag i lånets løpetid. Serielån uten avdragsfri periode har et slikt avdragsforløp. Forskriften åpner likevel for at det ved låneopptak kan avtales hel eller delvis avdragsfrihet, dersom det i budsjett og regnskap foretas avsetninger til innfrielse av lånet. Avsetningen skal utgjøre differansen mellom det faktiske betalte avdrag og det avdrag som følger av serielån. Denne bestemmelsen fører til at den faktiske belastningen for kommunene får et forløp som ved serielån, selv om kommunen tar opp f.eks. et annuitetslån.

En annuitetsberegning gir full kostnadsdekning når man ser hele levetiden for investeringene under ett, men innebærer at kommunene de første årene får en betydelig lavere utbetaling fra staten enn det de vil måtte avsette til avdrag og renter på sine lån. For å unngå en slik likviditetsmessig belastning for kommunene de første årene foreslår Regjeringen at prinsippene for beregningen av det årlige kompensasjonsbeløpet endres.

Kostnadsberegningsutvalget forutsatte en levetid for bygg på 50 år og levetid på 10 år for inventar. Det framgår av overnevnte forskrift § 1 at avdragstiden skal ta utgangspunkt i investeringsobjektets levetid. Avdragstiden kan ikke settes lengre enn 40 år. Den maksimale avdragstiden kan komme til anvendelse ved anskaffelse av varige verdier som f.eks.kjøp av grunn. Bygninger kan likeledes komme i betraktning ved fastsetting av maksimal avdragstid.

Beregningen av den årlige kompensasjon bygger derfor på at investeringsbehovet finansieres ved serielån med en avdragstid på 40 år for bygg og 10 år for inventar. Den årlige renten vil bli justert etter utviklingen i lånemarkedet. Dette betyr at det årlige kompensasjonsbeløp til den enkelte kommune vil bygge på standardiserte forutsetninger om rente og avdragstid, og ikke på hvordan den enkelte kommune rent faktisk tilpasser seg.

Kompensasjon 1997-2000

Beregningen av den årlige kompensasjon til hver enkelt kommune vil skje slik:

Utgangspunktet for beregningen er den investeringsramme som er fastsatt for vedkommende kommune. Det gjøres fradrag i rammen for det forskudd som er utbetalt i form av investeringstilskudd i 1996 og 1997 og utbetalt stimuleringstilskudd i 1996 (jfr.avsnitt 4.2). Den investeringsramme som da gjenstår danner grunnlag for en årlig beregning av et kompensasjonsbeløp som er basert på følgende forutsetninger:

  • en rente som vurderes årlig i lys av utviklingen i lånemarkedet,
  • en låneform med like store avdrag over 40 år for bygg og 10 år for inventar (serielån).

En slik finansieringsform innebærer at kommunene har de høyeste utbetalinger i renter og avdrag det første året. Summen av utbetalinger synker årlig i takt med nedbetaling av lånene. Det årlige kompensasjonsbeløpet fra staten vil bli tilpasset en slik betalingsprofil.

Det er på nåværende tidspunkt ikke mulig å angi det kompensasjonsbeløp hver enkelt kommune vil få det første året. Dette skyldes at fordelingen av investeringstilskuddet til kommunene ikke foreligger, fordi kommunene har hatt 1. mars 1996 som frist for å søke tilskuddet. Det skyldes også at den renteforutsetning som skal ligge til grunn bør avspeile den aktuelle situasjon i lånemarkedet. Fordelingen av kompensasjonsbeløpet på den enkelte kommune vil skje i forbindelse med statsbudsjettet for 1997.

Som en illustrasjon for kommunene sett under ett vil den årlige kompensasjonen til kommunene for skoleårene 1997/98 til 2000/01 ha følgende omfang, før det korrigeres for de forskudd som utbetales i form av investeringstilskudd i 1996 og 1997 og stimuleringstilskudd utbetalt i 1996:

skoleåret 1997-98:347 mill kr
skoleåret 1998-99:339 mill kr
skoleåret 1999-2000:332 mill kr
skoleåret 2000-01:325 mill kr

I denne beregningen er det som eksempel lagt til grunn en nominell rente på 6 %. Den renteforutsetningen som skal inngå i beregningen av kompensasjonen til den enkelte kommune vil bli foreslått fastsatt i forbindelse med statsbudsjettet for 1997.

For budsjettåret 1997 vil kompensasjonsbeløpet utgjøre 5/12 av kompensasjonen for skoleåret 1997-98.

I vedlegg 6 er det gitt to eksempler på hvordan kompensasjonsbeløpet framkommer for enkeltkommuner.

4.3. Kompensasjonsform

Kostnadsberegningsutvalget beregnet årlige kostnader knyttet til det beregnede investeringsbehovet. Utvalget drøftet ikke spørsmålet om hvordan kompensasjonen for investeringsbehovet skulle fordeles på den enkelte kommune. I Kommuneøkonomiproposisjonen for 1996 sa regjeringen at " Det foreslås at kommunesektorens samlede kompensasjon for merkostnadene ved skolereformen legges inn i inntektssystemet fra 1997, på en slik måte at forskjellene i kommunenes kostnader blir ivaretatt." Stortinget hadde ingen merknader til dette.

For å ivareta forskjellene i kommunenes merkostnader knyttet til det reformavhengige investeringsbehovet vil regjeringen ikke foreslå at kompensasjonen for investeringsbehovet legges inn i inntekssystemet, men at den gis i form av et øremerket tilskudd. Gjennom et øremerket tilskudd vil den årlige kompensasjonen for investeringsbehovet bli justert i tråd med de prinsipper som er lagt til grunn ovenfor (jfr.avsn.4.3). Et øremerket tilskudd vil sikre at det blir samsvar mellom kompensasjonen fra staten og kommunenes årlige budsjettmessige belastning til dekning av det beregnede investeringsbehovet. Regjeringen vil senere vurdere om, og eventuelt fra hvilket tidspunkt, kompensasjonen skal legges inn i inntektssystemet.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et fremlagt utkast til proposisjon til Stortinget Om investeringskostnadene ved grunnskolereformen.

Vi Harald, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak Om investeringskostnadene ved grunnskolereformen i sansvar med et fremlagt forslag.

Tilråding fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet ligger ved.

Forslag til vedtak

I

Stortinget godkjenner en samlet investeringsramme på 3 778 mill.kr.(1996-priser) som grunnlag for fordeling av en årlig kompensasjon til kommunene for investeringsbehov i forbindelse med obligatorisk grunnskole for 6-åringer, fordelt på kommunene slik det framgår av vedlegg 4 til proposisjonen. Det årlige kompensasjonsbeløpet beregnes for hver enkelt kommune med utgangspunkt i de prinsippene som framgår av avsnitt 4.2, 4.3 og 4.4 i denne proposisjonen.

Vedlegg 1

Datagrunnlaget for beregning av investeringsbehovet

Kostnadsberegningsutvalget baserte sine beregninger på statistiske data fra Grunnskolens informasjonssystem (GSI) for skoleåret 1994-95, befolkningsframskrivingen fra Statistisk sentralbyrå fra 1993 og en spørreundersøkelse til kommunene.

Departementet har lagt vekt på at beregningene skal foretas på et datagrunnlag som i størst mulig grad avspeiler situasjonen i den enkelte kommune. Departementet har derfor lagt nyere og oppdatert statistisk materiale til grunn for beregningene. Dette er gjort på tre måter:

A. Befolkningsframskrivning

Departementet har i samråd med Statistisk sentralbyrå (SSB) justert befolkningsframskrivningen for reelle endringer i befolkningen fra 1993 til 1995. Denne oppdaterte framskrivningen gir etter SSBs og departementets mening et bedre bilde av befolkningens aldersammensetning i hver enkelt kommune i 1997. Fordi befolkningsframskrivningen er grunnlaget for beregningen av antallet klasser gir denne også et mer pålitelig grunnlag for beregningen av investeringsbehovet.

B. Grunnskolens informasjonssystem skoleåret 1995-96 (GSI)

Data fra GSI om skolestrukturen skoleåret 1995-96 er lagt til grunn ved beregning av det antallet nye klasser 6-åringene utløser. Dette er gjort for at beregningen av antallet klasser skal foretas på grunnlag av dagens faktiske skolestruktur slik den er rapportert til GSI. Beregningen av antallet klasser er gjort på grunnlag av gjeldende klassedelingsregler (jfr.grunnskolelovens §5).

C. Ny spørreundersøkelse til kommunene

Kostnadsberegningsutvalget gjennomførte våren 1995 en spørreundersøkelse til kommunene som utgjorde datagrunnlaget for beregningen av det reformavhengige investeringsbehovet. Undersøkelsen kartla

  • antallet 6-åringer i skolens lokaler
  • de investeringer i nybygg og bygningsmessige tilpassinger som kommunene allerede hadde foretatt for å gi tilbudet til 6-åringer i skolens lokaler under lov om barnehager
  • ledig kapasitet som kommunene hadde planlagt til bruk for 6-åringer i skolens lokaler

Som det framgår av utvalgets utredning besvarte 399 kommuner undersøkelsen. Dette materialet dekket 82 % av alle 6-åringene. For de kommunene som ikke besvarte undersøkelsen ble investeringsbehovet beregnet på grunnlag av gjennomsnittet for de øvrige kommunene.

For å sikre at beregningen av investeringsbehovet bygger på informasjon fra alle kommuner og for å fange opp de endringer som har skjedd i løpet av 1995, har departementet gjennomført en ny spørreundersøkelse (jfr.vedlegg 2). Alle kommuner har besvart undersøkelsen.

Undersøkelsen gir informasjon om

  • 6-åringene i skolen i permanente lokaler, lokaler som må tilpasses og lokaler som må erstattes av nye
  • omfanget av investeringer som er foretatt fra 1991 til 1995
  • ledig kapasitet i skolens lokaler til bruk for 6-åringer i 1996 og 1997

Denne nye undersøkelsen gir grunnlag for å beregne hvor mange av de klassene 6-åringer som pr.1.desember 1995 hadde et tilbud i skolen under lov om barnehager, som var i permanente lokaler, i lokaler som må tilpasses og i lokaler som må erstattes med nye.

Vedlegg 2

Departemenetets brev og spørreundersøkelse til kommunene - skjema

ellen

Vedlegg 3

Kolonne A og B i vedlegg 4 viser de foretatte investeringer til nybygg og tilpasninger av eksisterende skolelokaler til bruk tilbud til 6-åringer under lov om barnehager i perioden 1991 til 1995.

Kommunenes opplysninger om antall kvm. nybygg (jfr.vedlegg 5, kolonne A) er multiplisert med 11 000 kr.pr.kvm, og justert til 1996-priser.

Kommunenes opplysninger om antall kvm. bygningsmessige tilpasninger (jfr.vedlegg 5, kolonne B) er multiplisert med 2 500 kr.pr.kvm., og justert til 1996-priser.

I beregningen er det ikke akseptert nybygg eller tilpasninger for mer enn 140 kvm.pr.klasse.

Kolonne C og D i vedlegg 4 viser de gjenstående investeringer knyttet til de lokaler som var tatt i for 6-åringer i skolen pr.1.desember 1995. Kolonne C er lokaler som må erstattes med nybygg, kolonne D er lokaler som må tilpasses.

Investeringer som følge av at eksisterende lokaler må erstattes med nybygg er beregnet ved at antallet klasser i slike lokaler pr.1.desember 1995 (jfr.vedlegg 5, kolonne C) er multiplisert med 140 kvm.pr.klasse og 11 000 kr.pr.kvm., justert til 1996-priser.

Investeringer som følge av at eksisterende lokaler krever bygningsmessige tilpasninger er beregnet ved at antallet klasser i slike lokaler (jfr.vedlegg 5, kolonne D) er multiplisert med 140 kvm. og 2 500 kr.pr.kvm., justert til 1996-priser.

Kolonne E og F i vedlegg 4 viser de gjenstående investeringer knyttet til de klassene som ikke hadde et tilbud i skolens lokaler pr.1.desember 1995.

Investeringer i nybygg er beregnet ved å multiplisere antall klasser med behov for nybygg (jfr.vedlegg 5, kolonne E) med 140 kvm.pr.klasse og 11 000 kr.pr.kvm., justert til 1996-priser.

Investeringer som følge av bygningsmessig tilpasning av den oppgitte ledige kapasitet (jfr. vedlegg 5, kolonne F) er beregnet ved å multiplisere det antall klasser som skal ta lokalene i bruk med 140 kvm.pr.klasse og 2 500 kr.pr.kvm., justert til 1996-priser.

Kolonne G i vedlegg 4 viser det samlede investeringsbehov for den enkelte kommune.

Vedlegg 4

linkdoc#docKommunenes beregnede investeringsramme

(OBS! Stor tabell (164KB))

Vedlegg 5

linkdoc#docDokumentasjon av beregning av kommunenes investeringsramme

(OBS! Stor tabell (200KB))

Vedlegg 6

Eksempler på beregning av kompensasjonsbeløpet til kommunen

Nedenfor er det gitt to eksempler på hvordan kompensasjonsbeløpet framkommer for enkeltkommuner. Kommune A er i eksemplet innvilget investeringstilskudd. Det er også her illustrasjonsmessig lagt til grunn en nominell rente på 6 %.

Kommune A:Kommune B
1000-kr1000-kr
Samlet investering8.000Samlet investering8.000
Innvilget investeringstilskudd
-(50 barn a kr. 20.000,-)1.000-Innvilget investeringstilskudd0


=Samlet investeringsramme som skal kompenseres7.000=Samlet investeringsramme som skal kompenseres8.000


Lånebeløp bygg ¹:6.364Lånebeløp bygg:7.273


Lånebeløp inventar og utstyr ²636Lånebeløp inventar og utstyr727


Kompensasjonsbeløp år 1:Kompensasjonsbeløp år 1:
Lån til bygg:Lån til bygg:


Avdrag (6.364 / 40 år )159Avdrag (7.273 / 40 år)182
+Renter (6.364 * 0,06)382+Renter (7.273 * 0,06)436
Lån til inventar og utstyr:Lån til inventar og utstyr:


Avdrag (636 / 10 år)64Avdrag (727 / 10 år)73
+Renter (636 * 0,06)38+Renter (727 * 0,06)44


=Kompensasjon år 1:643=Kompensasjon år 1:735


¹ Lånebeløp til bygg er lik 10/11-deler av samlet investeringsramme.
² Lånebeløp til inventar og utstyr er lik 1/11-del av samlet investeringsramme.


Lagt inn 22 mars 1996 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen

Følg proposisjonen på Stortinget