3 Fylkeskommunens oppgaver og prinsipper for oppgavefordelingen

I dette kapitlet gjennomgås hvilke oppgaver fylkeskommunene har i dag. Deretter presenteres hvilke hensyn regjeringen har vektlagt sterkest i vurderingen av oppgavefordelingen.

3.1 Fylkeskommunens oppgaver i dag

Per 1. januar 2002 hadde fylkeskommunene ansvaret for videregående opplæring, tannhelsetjenesten, barneverninstitusjoner, familievern, institusjoner for rusmiddelmisbrukere, fylkesveger og regional og lokal kollektivtransport, tilretteleggende næringsutvikling, fylkesplanlegging, museer/andre kulturtiltak og kulturminneforvaltning.

Videregående opplæring

Fylkeskommunen har ansvar for planlegging, drift, kvalitet og utvikling innen videregående opplæring. Fylkeskommunen skal tilby videregående opplæring til innbyggere i fylkeskommunen med rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 13-3, og gi tilbud om slik opplæring til søkere uten rett etter § 3-1. Fylkeskommunen har også ansvar for videregående opplæring i fengsel. Fylkeskommunen skal planlegge og tilby videregående opplæring ut fra hensynet til nasjonale mål, søkernes behov og samfunnets samlede behov for kompetanse.

Voksne født før 1978 har rett til videregående opplæring. Opplæringen skal være tilpasset den enkeltes behov og være gratis. Fylkeskommunen kan benytte studieforbund, fjernundervisningsinstitusjoner og andre aktører for å oppfylle plikten til å gi opplæring til voksne.

Tannhelsetjenesten

Fylkeskommunen skal etter tannhelsetjenesteloven sørge for at tannhelsetjenester, herunder spesialisttjenester, i rimelig grad er tilgjengelige for alle som bor eller midlertidig oppholder seg i fylket. Fylkeskommunen har ansvaret for den offentlige tannhelsetjenesten.

Barneverninstitusjoner

Fylkeskommunen skal bistå barneverntjenesten i kommunene med plassering av barn og ungdom utenfor hjemmet ved å etablere og drive barneverninstitusjoner, rekruttere og formidle fosterhjem og sørge for at fosterhjemmene får nødvendig opplæring og generell veiledning.

Familievern

Familievernet er en spesialtjeneste som har familierelaterte problemer som sitt fagfelt. Fylkeskommunen skal sørge for at familieverntjenesten finnes i fylket og på forsvarlig måte planlegge, dimensjonere og organisere tjenesten. Familievernkontorene skal gi et tilbud om behandling og rådgivning der det foreligger vansker, konflikter eller kriser i familien, og skal foreta mekling etter ekteskapsloven og barneloven. Familievernkontorene bør også drive utadrettet virksomhet om familierelaterte tema. Dette kan bestå av veiledning, informasjon og undervisning rettet mot hjelpeapparatet og publikum.

Forebyggende og helsefremmende arbeid

Mange fylkeskommuner har engasjert seg aktivt i forebyggende og helsefremmende arbeid. Dette engasjementet er naturlig ut fra samfunnsplanleggingsansvaret, og bortfaller ikke med statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten.

Institusjoner for rusmiddelmisbrukere

Fylkeskommunen har etter lov om sosiale tjenester mv. ansvaret for etablering og drift av institusjoner med tilknyttede spesialisttjenester for omsorg for og behandling av rusmiddelmisbrukere. De fylkeskommunale institusjonene for rusmiddelmisbrukere ligger i skjæringspunktet mellom helse- og sosialtjenesten. De er spesialiserte behandlings-, rehabiliterings- og omsorgstiltak med samarbeidsbehov og relasjoner både til spesialisthelsetjenesten og kommunale tjenester.

Regional samferdsel (fylkesveger og kollektivtransport)

Fylkeskommunen har det politiske og økonomiske ansvaret for fylkeskommunale veger. De fylkesvise statlige vegkontorene ivaretar de praktiske vegoppgavene for fylkeskommunen, på tilsvarende måte som for staten når det gjelder riksveger. Per 1. januar 2003 vil denne oppgaven ligge til fem statlige regionvegkontorer. Fylkeskommunen har det overordnede ansvar for fylkesintern kollektivtransport med unntak av jernbanetjenester og riksvegferjer. I de tilfeller hvor fylkeskommunen yter tilskudd til lokal jernbane innen et fylke, har den imidlertid myndighet til å godkjenne ruteplaner og takster. Fylkeskommunen har ansvaret for spesialtransport for funksjonshemmede og skyss etter opplæringsloven. Fylkeskommunen gir løyver til gods- og persontransport innad i fylket. Fylkeskommunen har ansvaret for fylkesplanen og har også gjennom fylkesplanprosessen en viktig rolle ved utarbeidelsen av Nasjonal transportplan. Innenfor fylkesfordelt ramme til investeringer i øvrig riksvegnett, skal fylkeskommunens prioriteringer tillegges avgjørende vekt.

Tilretteleggende næringsutvikling

Fylkeskommunen har et samordningsansvar for arbeidet med næringsutvikling i fylket, jf. plan- og bygningsloven. Fylkeskommunen har det strategiske ansvaret for distrikts- og regionalpolitikken gjennom ansvaret for fylkesplanen. Gjennom fylkesplanen har fylkeskommunen også prinsipielt ansvaret for de overordnete arealmessige rammebetingelser (bruk og vern) for de ressursbaserte næringer. Gjennom fylkesplanen, regionale utviklingsprogram og representasjon i det lokale styret for Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND), kan fylkeskommunen legge strategiske føringer for SNDs virksomhet i fylket innenfor rammen av de gjeldende nasjonale mål og retningslinjer for fondets virksomhet. Det operative ansvaret for distrikts- og regionalpolitikken er delt mellom SND og fylkeskommunen. SND har ansvaret for de bedriftsrettede virkemidlene. Fylkeskommunen har ansvaret for de tilretteleggende distriktspolitiske virkemidlene, og setter i noen grad også av egne midler til direkte tiltak for næringsutvikling.

Fylkesplanlegging

Fylkeskommunen har etter plan- og bygningsloven hovedansvaret for fylkesplanleggingen. Fylkesplanen skal samordne statens, fylkeskommunens og hovedtrekkene i kommunenes virksomhet i fylket. Fylkesplanen har ikke direkte rettsvirkning, men skal være retningsgivende for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket. Fylkesplanen gir viktige premisser for miljøvernpolitikken og har en samordnende funksjon i forhold til ulike samfunnsinteresser. Fylkesplanen godkjennes ved kongelig resolusjon. Fylkeskommunen har også ansvaret for planfaglig veiledning til kommunene etter plan- og bygningsloven, herunder også innsigelsesrett, samt oppgaver etter friluftsloven.

Museer/andre kulturtiltak

Fylkeskommunen ivaretar i dag viktige oppgaver innenfor kulturfeltet, alene eller i samarbeid med stat eller kommune. Her kan kort nevnes oppgaver innenfor kunstproduksjon og -formidling på regionalt nivå, som regionteatre, symfoniorkestre, fylkesgallerier og andre kunstinstitusjoner. Videre gir fylkeskommunen støtte til organisasjoner, tiltak og institusjoner med kommuneoverskridende oppgaver, innenfor hele det utvidede kulturbegrepet. Fylkeskommunene har også viktige oppgaver når det gjelder bevaring av kulturarven i regionen.

Kulturminneforvaltning

Fylkeskommunen har ansvaret for regional kulturminneforvaltning. Fylkeskommunen er delegert myndighet etter kulturminneloven, og har innsigelsesrett på kulturminnefaglig grunnlag i plansaker etter plan- og bygningsloven. Fylkeskommunens hovedoppgaver på feltet er å gi tilrådninger og veiledning overfor kommuner og enkeltpersoner i blant annet plan- og byggesaker og i konkret verne- og skjøtselsarbeid. Oppfølgingsansvaret overfor fylkeskommunen som regional kulturminneforvalter er lagt til Riksantikvaren.

3.2 Prinsipper for oppgavefordelingen

For å nå ønskede mål for samfunnsutviklingen er det viktig at fordelingen av oppgaver mellom forvaltningsnivåene er innrettet slik at flest mulig av ønskede hensyn ivaretas. De hensyn som har veid tyngst for regjeringen i vurderingen av oppgavene innenfor miljø, landbruk, plan og areal er:

• Lokale og regionale folkevalgte organer bør ha ansvaret for oppgaver som krever lokal- og regionalpolitisk skjønn.

• Staten bør ha ansvaret for standardiserte og regelorienterte oppgaver og kontrolloppgaver.

• Staten bør ha ansvaret for oppgaver som krever et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning.

• Oppgaver bør legges på lavest mulig effektive nivå.

• Fylkeskommunen bør ikke utvikles til en overkommune.

• Endringer i oppgavefordelingen bør bidra til redusert byråkrati.

Oppgaver som krever lokalpolitisk skjønn bør legges til folkevalgte organer

Prinsippet fordrer at det etableres et skille mellom politisk og administrativt eller faglig skjønn. Politisk skjønn er å foreta avveininger og prioriteringer mellom ulike legitime mål og interesser for å nå frem til et resultat som et flertall kan stille seg bak. Administrasjon dreier seg om å finne de beste midlene for å iverksette de politiske vedtakene. Skjønnet som er involvert her er av faglig karakter og basert på formell utdanning og spesialisert praksis.

Skillet mellom administrativt og politisk skjønn vil ofte være uklart i praksis. Skillet vil likevel gi grunnlag for en grovvurdering og samtidig åpne for pragmatiske løsninger i konkrete sammenhenger.

Det kan pekes på to hovedgrupper av oppgaver hvor bruken av lokalpolitisk skjønn er ansett som viktig for å få en god oppgaveløsning. Den første gruppen omfatter velferdsoppgaver som retter seg direkte mot innbyggerne. Det forutsetter imidlertid at kommuner og fylkeskommuner har et handlingsrom og en prioriteringsfrihet som gjør det mulig å tilpasse oppgaveløsningen til lokale forutsetninger, ønsker og behov. Jo sterkere innholdet og omfanget av en oppgave er regulert av statlig definerte normer og krav, dess svakere blir begrunnelsen for å legge oppgaven til kommuner og fylkeskommuner. Den andre gruppen oppgaver dreier seg om utviklingsoppgaver. Utvikling dreier seg om målformulering og prioritering mellom ulike sektorer og områder, om utbygging og bruk av fysisk areal. Målet med regionalt utviklingsarbeid er knyttet til å skape en helhetlig og ønsket samfunnsutvikling for egen region. Dette er i sitt vesen politiske funksjoner.

Oppgaver som ikke skal la seg påvirke av lokalpolitisk forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll, bør i utgangspunktet være et statlig ansvar

På områder der nasjonale mål gir så sterke signaler om standardisering, likhet og rettigheter at det ikke er rom for lokale og regionale tilpasninger, vil det i utgangspunktet være mer naturlig å legge de aktuelle oppgavene til statlige organer enn å legge dem til kommuneforvaltningen. Det kan dreie seg om direkte tjenesteyting overfor innbyggerne hvor innholdet i tjenestene er ensartet på tvers av geografiske områder. Det kan også dreie seg om å kontrollere at innbyggerne får innfridd de rettigheter de etter loven har krav på, eller at tjenesteytingen holder den standard som sentrale myndigheter har fastsatt. En annen gruppe oppgaver er oppgaver der forutsigbarhet og likebehandling er av avgjørende betydning for den enkeltes rettssikkerhet.

Oppgaver som gjør krav på sentrale beslutninger og som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for løsning, bør være et statlig ansvar

På områder hvor hensynet til nasjonale og internasjonale mål er så avgjørende for valg av løsning at det lokale/regionale handlingsrommet er minimalt, bør staten ha ansvaret for oppgaveløsningen. En forutsetning for gode resultater er likevel at en gjennomfører prosesser som så godt som mulig involverer lokale berørte som kommuner, fylkeskommuner, enkeltpersoner og organisasjoner.

Oppgaver bør legges på lavest mulig effektive nivå

Oppgaver som er rettet mot den enkelte innbygger bør som hovedregel legges til det offentlige organ som er tettest på innbyggerne. Formuleringen «lavest mulig effektive nivå» indikerer imidlertid at idealet om tettest mulig på innbyggerne må avveies mot hensynet til effektivitet. Sentralt for avveiningen mellom nærhet og effektivitet vil være de offentlige organers økonomiske og faglige forutsetninger for å løse oppgavene, og samsvaret mellom en oppgaves geografiske nedslagsfelt og avgrensingen av det geografiske ansvarsområdet til den aktuelle myndighet.

Overkommune

Problemstillingen knyttet til begrepet overkommune må drøftes med utgangspunkt i kompetanseforholdet (myndighetsforholdet) mellom kommuner og fylkeskommuner. Regjeringens oppfatning er at et lokalt folkevalgt organ ikke bør utvikle seg til å være et overordnet organ for et annet lokalt folkevalgt organ. Dette fordi en slik overkommunefunksjon vil bidra til å svekke legitimiteten til kommunene som beslutningsnivå.

En juridisk basert definisjon av overkommune som regjeringen legger til grunn, er at fylkeskommunen har en overkommunefunksjon i de tilfeller der den med hjemmel i lov har myndighet til å godkjenne, kontrollere eller omgjøre kommunale vedtak, avgjøre klage på kommunale enkeltvedtak, og til å føre tilsyn med kommunene.

For å unngå å gjøre fylkeskommunen til en overkommune bør derfor oppgaver på regionalt nivå som innebærer slik myndighet legges til fylkesmannen eller andre statlige regionale organer.

Redusert omfang av byråkrati

Målet om redusert byråkrati knytter an til både omfanget av forvaltningsapparatet og til prosessene som utøves i forvaltningsapparatet. Når man ønsker å redusere byråkratiet, har dette utgangspunkt i mål om forenkling, brukervennlighet og effektivitet. Et redusert byråkrati vil ha effekter for den enkelte bruker i form av bedre oversikt over forvaltningsapparatet, og en økt forståelse av arbeidsdelingen i den offentlige forvaltningen.

Andelen av offentlige ressurser som er bundet opp til administrative prosesser må reduseres. Regjeringen vil øke andelen av offentlige ressurser som fristilles til brukerrettet tjenesteproduksjon.

Uttrykket «dobbeltbyråkrati» benyttes i ordskiftet om forholdet mellom regional statsforvaltning og fylkeskommunen. Dette innebærer at flere miljøer har kompetanse på de samme fagområdene.

En aktuell problemstilling er hvor stor kostnaden ved å vedlikeholde slike parallelle fagmiljøer er sammenliknet med nytten av å holde oppgaver av ulik art atskilt. På de aktuelle områdene vil dette gjerne også være relativt små miljøer, som hvis de splittes kan bli både svekkede og sårbare.