9 Fylkesinndelingen
I St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling ble fylkesinndelingen omtalt. Stortinget ga i Innst. S. nr. 307 (2000-2001) tilslutning til forslaget om å opprette et rådgivende utvalg for fylkesinndelingen som skulle sikre faglig bistand og samordning av de frivillige sammenslutningsprosessene. Det ble videre lagt opp til at Kommunal- og regionaldepartementet skulle dekke fylkeskommunenes kostnader til utredninger og folkehøringer, samt nødvendige engangskostnader knyttet til eventuelle sammenslutninger.
Frivillighet
Regjeringen er av den oppfatning at fylkeskommunene på frivillig grunnlag og ut fra de oppgaver de nå skal løse, må vurdere om dagens inndeling er hensiktsmessig. Dette er i tråd med at kommunalt selvstyre og lokal handlefrihet skal ligge til grunn for den statlige styringen av kommunesektoren.
9.1 Mål for fylkesinndelingen
Regjeringen legger målene for fylkesinndelingen, som ble skissert i St.meld. nr. 31 (2000-2001), til grunn for fylkesinndelingen:
Et funksjonelt regionnivå. Fylkene bør utgjøre funksjonelle og bærekraftige enheter for å kunne ivareta regionale utviklingsoppgaver. Fylkesinndelingen bør bidra til å sikre god samordning av ressurser innenfor naturlig sammenhørende områder.
Et reelt og meningsfylt demokrati. Fylkeskommunene skal være demokratiske arenaer og gi gode muligheter for innbyggerne til å delta og ha innflytelse på regionens utvikling.
God brukerorientering. Befolkningen skal kunne benytte de fylkeskommunale tjenestene som ligger nærmest.
Effektiv ressursbruk. Fylkeskommunene bør utnytte stordriftsfordeler og sikre en rasjonell løsning av de regionale oppgavene innenfor områder som bør ses i sammenheng. Fylkesinndelingen bør videre bidra til mest mulig effektiv ressursbruk, kompetanseoppbygging og samordning innenfor de statlige etater som følger fylkesinndelingen.
9.2 Fylkesinndelingsprosesser
Rådgivende utvalg for fylkesinndelingen
Stortinget ga i Innst. S. nr. 307 (2000-2001) tilslutning til forslaget i St.meld. nr. 31 (2000-2001), om å opprette et rådgivende utvalg for fylkesinndelingen som skulle sikre faglig bistand og samordning av de frivillige sammenslutningsprosessene. Det ble også lagt opp til at utvalget, i samarbeid med berørte fylkeskommuner, skulle kunne ta initiativ til å igangsette utredninger av muligheter for sammenslutninger.
Prosessene i fylkene har kommet relativt langt når det gjelder å utrede fylkessammenslutninger. På bakgrunn av dette mener regjeringen at det ikke er formålstjenlig å opprette utvalget nå. I den grad det er behov for faglig bistand til og samordning av sammenslutninger, vil dette bli ivaretatt av Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund.
En rekke fylkeskommuner har tatt initiativ til å utrede sammenslutninger på bakgrunn av signalene i St. meld. nr. 31 (2000-2001). Det vil i det følgende bli redegjort for hvilke prosesser som er igangsatt.
Rogaland, Hordaland og Sogn og Fjordane
De tre fylkeskommunene fikk i 2001 midler fra Kommunal- og regionaldepartementet til å utrede ulike former for samarbeid, og se nærmere på hvilke premisser som må legges til grunn for en mulig utvikling i retning av en ny regional enhet på Vestlandet. Utredningen er avsluttet og det ble i et felles fylkestingsmøte i januar 2002 vedtatt at utredningen skal sendes ut på en bred høring i fylkene. Møre og Romsdal fylkeskommune er også invitert til å komme med synspunkter, samt ta del i den videre prosessen dersom den ønsker det. Fylkestingene skal behandle utredningen i juni 2002.
Aust- og Vest-Agder og Telemark
Agderfylkene og Telemark fikk midler fra Kommunal- og regionaldepartementet i 2001 til å utrede sammenslutning av Aust- og Vest-Agder, og sammenslutning av Agderfylkene med Telemark. Utredningen ble behandlet i fylkestingene i desember 2001. Vest-Agder ønsker en sammenslutning med Aust-Agder fra 2004, mens Aust-Agder ønsker et storfylke (Helseregion sør).
Telemark, Buskerud og Vestfold
En administrativ arbeidsgruppe utredet i 2001 en sammenslutning av Telemark, Buskerud og Vestfold. På bakgrunn av et felles fylkesutvalgsmøte høsten 2001, ble det besluttet at en tverrpolitisk arbeidsgruppe skal legge frem en konkret tilrådning om den politiske organiseringen av fremtidige regionale oppgaver innen høsten 2002.
Østfold, Oppland, Hedmark og Akershus
Fylkeskommunene har utredet følgende alternativer: 1) Sammenslutning av de fire fylkene (Østre Østlandet), 2) Sammenslutning av Akershus og Østfold (Kystregionen) og 3) Sammenslutning av Hedmark og Oppland (Innlandsregionen). Som en oppfølging av dette igangsatte fylkeskommunene en utredning høsten 2001. På bakgrunn av den siste utredningen tilrår fylkesrådmennene i Akershus og Østfold å videreføre prosessen med sikte på å slå sammen Akershus og Østfold. Fylkesutvalgene har vedtatt at utredningen sendes på høring til kommuner, statsetater, næringsliv og organisasjoner våren 2002.
Når det gjelder Hedmark og Oppland som et alternativ, trekkes det ingen entydig konklusjon i utredningen. Fylkesrådmennene ønsker å sende rapporten på en bred høring, før de gir sin endelige anbefaling overfor fylkestingene i de to fylkeskommunene.
9.3 Statlige kompensasjonsordninger
Stortinget ga i Innst. S. nr. 307 (2000-2001) sin tilslutning til forslaget i St.meld. nr. 31 (2000-2001), om full kompensasjon av nødvendige engangskostnader ved fylkessammenslutninger, samt dekning av kostnader til eventuelle utredninger og folkehøringer.
Regjeringen mener det ved fylkessammenslutninger må stilles samme type krav til egenandel til dekning av engangskostnader, som det gjøres overfor kommunene ved en kommunesammenslutning. Dette er nødvendig av hensyn til kostnadskontroll.
Lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingsloven), som trådte i kraft 2002, innehar en bestemmelse om at staten gir delvis kompensasjon for engangskostnader som er direkte knyttet til sammenslutningen. Dette vil omfatte driften av omstillingsprosessen, investeringer og samordning av IT-systemer, nye saksbehandlingsrutiner, leie/tilpasninger av bygninger mv.
Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at det legges opp til en statlig kompensasjon som utgjør 40-60 prosent av nødvendige engangskostnader, i tråd med gjeldende praksis ved de siste kommunesammenslutningene. Kommunal- og regionaldepartementet foreslår også at fylkeskommuner som ønsker å vurdere sammenslutning får tilskudd til dekning av kostnader til utredninger og folkehøring. Dette vil innebære en likebehandling av kommuner og fylkeskommuner når det gjelder kompensasjonsordninger.
En fylkessammenslutning vil ikke automatisk gi effektiviseringsgevinster. Å hente ut gevinster gjennom stordriftsfordeler, kostnadsreduksjoner og effektivisering krever god styring av selve sammenslutningsprosessen og vilje til å ta ut effektiviseringspotensialet etter sammenslutningen. Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at fylkeskommuner som slutter seg sammen skal få beholde effektivitetsgevinstene de oppnår som følge av sammenslutningen.
9.4 Interfylkeskommunalt samarbeid
Regjeringen mener interfylkeskommunalt samarbeid er et nødvendig supplement til fylkesinndelingen. Fylkeskommunene vil gjennom samarbeidsløsninger på tvers av fylkesgrensene kunne møte felles utfordringer. Regjeringen mener videre at interfylkeskommunalt samarbeid vil kunne være et alternativ for fylkeskommuner som ikke ønsker sammenslutning.
Samarbeid mellom kommuner eller fylkeskommuner bygger i dag på følgende prinsipper:
Frivillighet
Organisasjonsfrihet
All makt i det enkelte kommunestyre/fylkesting
Enstemmighet mellom kommunene/fylkeskommunene når det gjelder overføring av myndighet til det felles styringsorganet
Indirekte representasjon/demokrati
Indirekte finansiering
Den viktigste prinsipielle innvendingen mot samarbeid mellom kommuner eller fylkeskommuner er at kommuner/fylkeskommuner må gi fra seg betydelig styring for å få til et effektivt samarbeid. Dette bidrar til å svekke den demokratiske koblingen mellom de som styrer og de som blir styrt. Videre vil et omfattende samarbeid samlet sett kunne få trekk av å være et nytt forvaltningsnivå, som krever nye administrative løsninger, og også kanskje politiske løsninger.
Regjeringen mener en videreutvikling innenfor eksisterende prinsipper for interfylkeskommunalt samarbeid trolig vil være et tilstrekkelig supplement til den ordinære fylkeskommunale oppgaveløsningen. Det forutsettes at samarbeidet ikke skal være et alternativ for å ivareta et betydelig omfang av offentlige oppgaver. Regjeringen er av den oppfatning at interfylkeskommunalt samarbeid bør utvikles i retning av å bli stadig mer forpliktende for de deltakende fylkeskommunene. Regjeringen ønsker å stimulere til interfylkeskommunalt samarbeid og mener det kan arbeides videre med å utvikle gode praktiske modeller, blant annet med hensyn til å løse oppgaver som det er vanskelig å oppnå full enighet om.
Kommunal- og regionaldepartementet vil kunne bidra med midler til prosjekter som kan innebære at fylkeskommunene løser sine oppgaver på en bedre måte. I vurderingen av om et prosjekt skal gis støtte vil Kommunal- og regionaldepartementet blant annet legge vekt på om samarbeidstiltakene er nytenkende og har overføringsverdi til andre fylkeskommuner.