6 Plan- og arealforvaltningen

Stortinget ga ved behandlingen av St.meld. nr. 31 (2000-2001), jf. Innst. S. nr. 307 (2000-2001) sin tilslutning til å styrke fylkeskommunens planmyndighet. Følgende oppgaveendringer ble da planlagt gjennomført:

• Styrke fylkesplanen og gi den en generelt forpliktende virkning overfor stat og kommune i regionale spørsmål. Dagens form for statlig godkjenning av fylkesplanen vurderes nærmere.

• Vurdere å gjøre deler av fylkesplanen rettslig bindende for arealbruk i fylket. Det forutsettes at kommunene og staten i sterkere grad trekkes inn i planprosessen.

• Desentralisere myndigheten til å avgjøre innsigelsessaker fra Miljøverndepartementet til fylkeskommunen. Men ansvaret for mekling skal fortsatt ligge hos fylkesmannen, og Miljøverndepartementet kan fortsatt kalle inn planer til endelig avgjørelse.

Planlovutvalget har i mandat å vurdere og fremme forslag om endringer i lov- og forskriftsverk som gjelder planlegging etter plan- og bygningsloven og tilgrensende lover. Planlovutvalget har lagt fram sin første delutredning, NOU 2001:7 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven. I utredningen drøftes prinsipielle spørsmål knyttet til utviklingen av planleggingen etter plan- og bygningslovens regler. Den første delutredningen har vært på en bred høring. Planlovutvalget vil legge fram forslag til lovendringer i sin neste og siste delutredning, som etter planen vil foreligge ved utgangen av 2002. Miljøverndepartementet tar sikte på at oppfølgingen av Planlovutvalget legges fram for Stortinget våren 2004.

I kapitlet beskrives relevante tilrådninger fra Planlovutvalget. Deretter beskrives og vurderes konklusjonene i St.meld. nr. 31 (2000-2001) knyttet til plan- og arealforvaltningen på lokalt og regionalt nivå.

Regjeringen vil ikke nå ta stilling til om fylkeskommunens planmyndighet skal styrkes, men vil vurdere de planlagte oppgaveendringene nærmere under oppfølgingen av Planlovutvalget.

6.1 Nærmere om Planlovutvalgets tilrådninger

Planlovutvalget har i sin første delutredning (NOU 2001:17) drøftet og skissert forslag til regler og regelendringer for regional planlegging. Begrepet regional planlegging er angitt som interkommunalt plansamarbeid, planlegging på fylkesnivå og på tvers av fylkesgrenser. Det er utvalgets oppfatning at dagens system for planlegging mellom det kommunale og det statlige nivået ikke er godt nok. Utvalget viser til at fylkesplanleggingen har hatt en positiv utvikling i mange fylker, men at betydningen er begrenset blant annet når det gjelder utbyggingsmønster og arealspørsmål - noe som skyldes at det er få statlige og fylkeskommunale virkemidler knyttet til planen. For å styrke den regionale planleggingen, mener utvalget at det i dag synes mest nærliggende å satse offensivt på fylkesplanen.

Planlovutvalget foreslår følgende endringer i tilknytning til regional planlegging:

• At den regionale planleggingen styrkes, blant annet ved at flere statlige virkemidler knyttes til en vedtatt plan. Hvis planprosessen kan bli mer reelt avklarende og forpliktende for staten, kan sentral godkjenning av fylkesplanen bortfalle.

• At fylkesplanen forbedres og styrkes som en plan for styring av arealspørsmål av regional betydning. Flertallet i utvalget mener at deler av en fylkesplan (arealdelen) på nærmere vilkår kan gjøres rettslig bindende for både myndigheter og private.

• At kommunene trekkes langt mer aktivt og forpliktende inn i fylkesplanleggingen.

• At det utarbeides mer presise regler om interkommunalt plansamarbeid.

Flertallets forslag om mulighet for arealbinding på deler av fylkesplanen forutsetter at det utvikles regler som sikrer en god prosess og kommunal rett til medbestemmelse.

6.2 Vurdering av plan- og arealforvaltningen

Fylkeskommunen har i dag hovedansvaret for regional planlegging. Det framgår av plan- og bygningsloven at fylkesplanen skal samordne statens, fylkeskommunens og hovedtrekkene i kommunenes virksomhet i fylket. Fylkesmannen skal sikre at statlige organer oppfyller sin plikt til å yte bistand i planarbeidet. Planen skal inneholde mål og retningslinjer for en langsiktig utvikling av fylket og et handlingsprogram som viser hvordan målene skal oppfylles. Planen skal også gi retningslinjer for bruken av arealer og ressurser når det gjelder spørsmål som får vesentlige virkninger utover en kommune, eller som må ses i sammenheng for flere kommuner. Det kan også utarbeides fylkesdelplaner for bestemte områder eller saksfelt. Fylkesplanen skal legges til grunn for fylkeskommunal virksomhet, og være retningsgivende for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket. Fylkesplanen har, i motsetning til kommuneplanens arealdel, ikke direkte rettsvirkning. Fylkesplanen vedtas av fylkestinget, men må godkjennes av regjeringen ved kongelig resolusjon.

Fylkesplanleggingen skal være en arena for regionale valg og prioriteringer, innenfor rammen av nasjonale mål. Fylkeskommunen skal i samråd med regional statsforvaltning og kommunene, velge de mål som er viktigst i fylket. For å gi fylkesplanen legitimitet i fylket, må regional statsforvaltning og kommunene, sammen med private organisasjoner og andre med særlige interesser, medvirke i planprosessen. Fylkeskommunen har et planfaglig veiledningsansvar overfor kommunene.

Forslagene i St.meld. nr. 31 (2000-2001) i tilknytning til plan- og arealforvaltningen, vil på ulike måter ha betydning for forholdet mellom fylkeskommunen og kommunene. Regjeringens vurdering av forslagene må ses i lys av at regjeringen ikke vil gjøre fylkeskommunen til en overkommune, og prinsippet om at endringer i oppgavefordelingen må bidra til redusert byråkrati.

Fylkesplanen

Stortinget har sluttet seg til at fylkesplanen skal styrkes og at den skal gis en generelt forpliktende virkning overfor stat og kommune i regionale spørsmål. Det betyr at fylkesplanen vil få en sterkere binding enn i dag overfor kommunene og staten i spørsmål av regional karakter. Etter regjeringens oppfatning vil en slik endring i fylkesplanens status gjøre fylkeskommunen til en overkommune. Det er riktignok en forutsetning for de nevnte endringene at kommunene og staten i sterkere grad må trekkes inn i planprosessen. Kommunal medvirkning og medbestemmelse vil etter regjeringens oppfatning i noen grad kunne redusere fylkeskommunens rolle som overkommune. Regjeringen legger til grunn at økt kommunal medvirkning ikke øker byråkratiet i fylkesplanprosessen.

I oppgavemeldingen ble det lagt til grunn at dagens form for statlig godkjenning av fylkesplanen ville bli vurdert nærmere. Regjeringen viser til at en videreføring av den statlige godkjenningsordningen av fylkesplanen vil redusere den ovennevnte overkommuneproblematikken.

Miljøverndepartementet har i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund etablert et utviklingsprogram (2002-2003) i tilknytning til fylkesplanleggingen. Formålet med programmet er å styrke og fornye fylkesplanleggingen. Programmet er rettet mot å forbedre dagens praksis, i fylkene og sentralt. Programmet har vært drøftet med fylkeskommunene og berørte departementer. Miljøverndepartementet vil samordne utviklingsprogrammet med oppfølgingen av Planlovutvalget.

Regjeringen understreker at kommunene fortsatt skal være den viktigste arealforvaltningsmyndigheten. Forslaget om at deler av fylkesplanen skal kunne gjøres rettslig bindende for arealbruk i regionen vil gi fylkeskommunen en overkommunal rolle. En slik rolle vil begrense kommunenes myndighet i arealforvaltningen, selv om fortsatt sentral godkjenning av fylkesplanen og utvidet kommunale medvirkning i noen grad vil kunne redusere fylkeskommunens rolle som overkommune.

Regjeringen vil ikke nå ta stilling til om fylkeskommunens planmyndighet skal styrkes ved å gjennomføre de planlagte oppgaveendringene. Regjeringen vil vurdere de planlagte oppgaveendringene nærmere under oppfølgingen av Planlovutvalget.

Regjeringen vil understreke at det er behov for å samarbeide om planspørsmål på tvers av kommune- og fylkesgrenser, og viser i den sammenheng til Planlovutvalgets forslag om interkommunalt plansamarbeid. Det vises også til at det er gode erfaringer med regionalt samarbeid om fylkesplaner for avgrensede problemstillinger eller områder. De retningslinjer og løsninger man kommer fram til i et slikt planarbeid kan først gjøres rettslig bindende gjennom kommunale planvedtak. Eventuelle regelendringer i forhold til planutfordringer på tvers av kommunegrensene vil bli vurdert i sammenheng med forslagene fra Planlovutvalget når de foreligger.

Avgjørelse av innsigelsessaker

Berørte statlige organer, fylkeskommunen og nabokommuner har innsigelsesrett til kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner. Dersom fylkesmannens mekling ikke fører frem, oversendes saken til behandling i Miljøverndepartementet. Den rettslige betydningen av innsigelse er at det ikke kan gjøres endelig planvedtak i kommunen og at planmyndigheten overføres Miljøverndepartementet.

Planlovutvalgets utredning inneholder ikke forslag om å overføre myndighet til å avgjøre innsigelsessaker fra Miljøverndepartementet til fylkeskommunen. En overføring av myndigheten til å avgjøre innsigelsessaker fra departementet til fylkeskommunen vil gjøre fylkeskommunen til en overkommune i slike plansaker. Ulik vurdering av arealkonflikter i de enkelte fylkesting vil også gjøre det vanskeligere å gjennomføre en nasjonal arealpolitikk. Spørsmålet om en eventuell desentralisering av avgjørelsesmyndigheten i innsigelsessaker vil bli sett i sammenheng med oppfølgingen av Planlovutvalget.