2 Regjeringens tilrådning
Regjeringen gir i denne meldingen sin tilrådning om oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene - stat, fylkeskommune og kommune. Regjeringen har vurdert oppgavefordelingen mellom fylkeskommunen og fylkesmannen, og mellom fylkeskommunen og kommunene, med hovedvekt på de planlagte oppgaveendringene innen miljø, landbruk, planlegging og arealforvaltning. Bakgrunnen for vurderingen er Sem-erklæringens utsagn om at fylkeskommunen ikke må bli en overkommune, at endringer i oppgavefordelingen må bidra til en reduksjon av byråkrati, og at avgjørelser skal fattes så nær dem det angår som mulig.
Regjeringens utgangspunkt
Regjeringen ønsker å modernisere, omstille og effektivisere offentlig sektor. Følgende mål er sentrale i regjeringens moderniseringsarbeid:
Et enklere og ryddigere samfunn
Et tjenestetilbud tilpasset den enkeltes behov
En effektiv offentlig sektor
En produktivitets- og effektivitetsfremmende offentlig sektor
En inkluderende og stimulerende personalpolitikk
Et av hovedprinsippene for regjeringens modernisering av offentlig sektor, er delegering og desentralisering av ansvar og myndighet. Det betyr at lokal frihet og lokalt ansvar skal stå sentralt i moderniseringsarbeidet. Det lokale selvstyret skal styrkes. For kommunene og fylkeskommunene betyr det at de skal gis større handlefrihet og selvstendighet. Regjeringen mener at desentralisering av oppgaver og myndighet til kommunesektoren vil gi et reelt lokaldemokrati og en effektiv og brukervennlig forvaltning.
Prinsipper for oppgavefordelingen
Regjeringen anser oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene som et viktig virkemiddel i moderniseringen av offentlig sektor. For å nå ønskede mål for samfunnsutviklingen er det viktig at fordelingen av oppgaver mellom forvaltningsnivåene er innrettet slik at flest mulig av ønskede hensyn ivaretas. Følgende hensyn har veid tyngst for regjeringen i vurderingen av oppgavene innenfor miljø, landbruk, plan og areal:
Lokale og regionale folkevalgte organer bør ha ansvaret for oppgaver som krever lokal- og regionalpolitisk skjønn.
Staten bør ha ansvaret for standardiserte og regelorienterte oppgaver og kontrolloppgaver.
Staten bør ha ansvaret for oppgaver som krever et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning.
Oppgaver bør legges på lavest mulig effektive nivå.
Fylkeskommunen bør ikke utvikles til en overkommune.
Endringer i oppgavefordelingen bør bidra til redusert byråkrati.
Lokale og regionale miljø- og landbruksoppgaver
Regjeringen har gått gjennom og vurdert miljø- og landbruksoppgavene som er forutsatt overført fra fylkesmannen og fylkeslandbruksstyret til fylkeskommunen, i lys av de hensyn som oppgavefordelingen skal ivareta. Regjeringen tilrår at oppgaveendringene ikke iverksettes. Regjeringen ønsker i stedet å overføre oppgaver som krever lokalt folkevalgt skjønn til kommunene. Regjeringen anser kommunene som lavest mulig effektive nivå for disse oppgavene. De resterende miljø- og landbruksoppgavene er av en slik karakter at staten fortsatt bør ha ansvaret for dem.
Gjennomgangen viser at en overveiende del av de regionale miljø- og landbruksoppgavene som i dag er fylkesmannens og fylkeslandbruksstyrets ansvar, vil være oppgaver som vil få overkommunal karakter dersom de overføres til fylkeskommunen. Fylkeskommunen vil bli en overkommune ved å føre tilsyn med kommunene innen forurensning, gjennom godkjenning og kontroll av kommunale vedtak innen flere felt innen miljøvern og gjennom godkjenning og kontroll av kommunenes forvaltning av tilskuddsmidler innen miljø og landbruk.
Regjeringens utgangspunkt er at fylkeskommunen ikke bør utvikles til en overkommune. Regjeringen anser det som uheldig å bryte med det prinsippet som tradisjonelt har ligget til grunn for forholdet mellom det lokale og det regionale folkevalgte nivå - at de to nivåene skal være likestilte. Myndigheten og oppgavene gitt til de to nivåene må være utfyllende, ikke overlappende. Regjeringen mener at det å gi fylkeskommunen overkommunal myndighet kan bidra til å undergrave legitimiteten til kommunene, og slik svekke det viktigste og mest sentrale organ for lokaldemokrati.
I St.meld. nr. 31 (2000-2001) ble det lagt til grunn at miljø- og landbruksoppgavene på regionalt nivå hovedsakelig var utviklingsoppgaver, som av den grunn burde underlegges regional folkevalgt styring. Gjennomgangen viser imidlertid at oppgavene i stor grad ikke er utviklingsoppgaver, men er knyttet til myndighetsutøving (vedtak i førsteinstans, behandling av klagesaker og tilsyn med kommunene) og tilskuddsforvaltning. Oppgavenes karakter, hvor kravet til likhet og rettssikkerhet er stort, ville gitt fylkeskommunen lite handlingsrom til å drive politikk. Fylkeskommunen ville i stedet blitt en forvalter av statlig myndighet. En betydelig andel av fylkesmannens og fylkeslandbruksstyrets oppgaver er enten standardiserte og regelorienterte eller kontrolloppgaver. Regjeringen er av den oppfatning at statlige organer bør ha ansvaret for denne typen oppgaver.
De planlagte oppgaveendringene innen miljø og landbruk ville bety at klagebehandling og lovlighetskontroll ble skilt fra den øvrige forvaltningen. Konsekvensen ville i så fall bli at både fylkeskommunen og fylkesmannen må ha kompetanse på miljø og landbruk. Det ville bety dobbeltbyråkrati og dobbelkompetanse på regionalt nivå. Regjeringen mener at det må være et mål å begrense byråkratiet.
Regjeringen er opptatt av at avgjørelser skal fattes så nær dem det angår som mulig. Regjeringen mener at oppgaver som krever lokal- eller regionalpolitisk skjønn bør legges til folkevalgte organer, og at oppgaver bør legges på lavest mulig effektive nivå. En stor andel av miljø- og landbruksoppgavene som krever folkevalgt skjønn, er av lokal karakter. Regjeringen er av den oppfatning at dette er oppgaver som bør overføres til kommunene, ikke fylkeskommunen. Regjeringen mener at en styrket lokal miljø- og landbruksforvaltning kan bidra til bedre måloppnåelse i forhold til nasjonale og internasjonale mål. Kommunene må av den grunn gis flere virkemidler og større handlingsrom til å løse lokale miljø- og landbruksoppgaver.
Regjeringen vil innen landbruksområdet gi kommunene økt ansvar for konsesjonssaker og delingssaker. Kommunene vil også få flere nye oppgaver innen skogbruk. Kommunene vil videre overta ansvaret for forvaltningen av de bedriftsrettede bygdeutviklingsmidlene, miljømidlene under Landbrukets utviklingsfond og skogmidlene under Landbrukets utviklingsfond og over statsbudsjettet. Hoveddelen av oppgaveendringene skal skje i 2004. Regjeringen tilrår at fylkeslandbruksstyret videreføres. Regjeringen vil at fylkeslandbruksstyret fortsatt skal ha ansvaret for saker med et sterkt innslag av landbruksfaglig skjønn og for plansaker.
Regjeringen vil innen miljøvernområdet gi kommunene økt myndighet i forhold til forurensningsspørsmål av lokal karakter. Kommunene skal videre være myndighet overfor lokale utfordringer knyttet til friluftsliv, forvaltning av biologisk mangfold og kulturminnevern. Overføring av oppgaver og myndighet fra staten til kommunene vil skje gradvis i perioden 2002-2005.
Regjeringen mener at de gjenværende oppgaver på regionalt nivå etter at alle oppgavene som krever folkevalgt skjønn er overført til kommunene, i hovedsak vil være oppgaver som er typisk statlige og/eller vil gjøre fylkeskommunen til en overkommune dersom de blir overført.
Plan- og arealforvaltningen
Regjeringen vil ikke nå ta stilling til om fylkeskommunens planmyndighet skal styrkes. Regjeringen vil vurdere de planlagte oppgaveendringene nærmere under oppfølgingen av Planlovutvalget. Det tas sikte på at oppfølgingen av Planlovutvalget legges frem for Stortinget våren 2004. Det understrekes at de planlagte endringene må vurderes i lys av at regjeringen ikke vil gjøre fylkeskommunen til en overkommune, og prinsippet om at endringer i oppgavefordelingen må bidra til redusert byråkrati.
Fylkeskommunen som regional utviklingsaktør
Regjeringen ønsker at fylkeskommunen skal bli fornyet og styrket i rollen som regional utviklingsaktør. Det foreslås å gi fylkeskommunen økt myndighet i forvaltningen av distrikts- og regionalpolitiske virkemidler. Regjeringen anser dette som viktigere for å styrke fylkeskommunen som utviklingsaktør enn å overføre ansvaret for regionale miljø- og landbruksoppgaver.
Regjeringen ønsker at fylkeskommunens rolle skal utvikles fra myndighetsutøver til en partner i regional utvikling. Fylkeskommunen må i arbeidet med det regionale utviklingsprogram ta lederskapet og de nødvendige initiativ for å videreutvikle partnerskapet regionalt. Partnerskapet skal ha reell innflytelse på innretningen av strategiene i det regionale utviklingsprogrammet - slik skal regional utvikling bli et felles ansvar for aktørene. For å styrke det regionale partnerskapet vil regjeringen vurdere økt delegering til det regionale nivået innenfor ulike statlige sektorer.
Fylkesinndelingen
Regjeringen er av den oppfatning at fylkeskommunene på frivillig grunnlag og ut fra de oppgaver de nå skal løse, må vurdere om dagens inndeling er hensiktsmessig. Dette er i tråd med at kommunalt selvstyre og lokal handlefrihet skal ligge til grunn for den statlige styringen av kommunesektoren.
Prosessene i fylkene har kommet relativt langt når det gjelder å utrede fylkessammenslutninger. På bakgrunn av dette mener regjeringen at det ikke er formålstjenlig å opprette et rådgivende utvalg knyttet til fylkesinndelingen nå. I den grad det er behov for faglig bistand til og samordning av eventuelle sammenslutninger, vil dette bli ivaretatt av Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund.
Regjeringen mener videre at interfylkeskommunalt samarbeid vil kunne være et alternativ for fylkeskommuner som ikke ønsker sammenslutning, og ønsker å stimulere til gode samarbeidstiltak.
Forsøk
Regjeringen ønsker å iverksette forsøk med to alternative modeller: 1) organisere fylkesmannen og fylkeskommunen i ett forvaltningsorgan - enhetsfylket, og 2) kommunal oppgavedifferensiering, som betyr at enkelte kommuner får ansvaret for en eller flere fylkeskommunale eller statlige oppgaver.
Enhetsfylket innebærer at dagens fylkeskommune integreres med fylkesmannsembetet (inkludert statens utdanningskontor og fylkeslegeembetene) til ett regionalt organ. Den nye enhetsadministrasjonen vil ivareta både tradisjonelt statlige oppgaver - som lovlighetskontroll, klage og tilsyn - og øvrige oppgaver, som tjenesteyting og regional utvikling. Enhetsfylket vil bestå av en statlig del med en administrativ leder, og en fylkeskommunal del underlagt fylkestinget. Det vil være en absolutt forutsetning at tilsyns- og klageoppgavene holdes separat fra øvrige oppgaver i enhetsfylket. Enhetsfylkets leder kan være enten fylkesmannen eller fylkesrådmannen. For innbyggerne vil enhetsfylket kunne fremstå som en forenkling av den offentlige organiseringen på regionalt nivå. Enhetsfylket kan videre bidra til reduksjon av dobbeltbyråkrati og dobbelkompetanse.
Kommunal- og regionaldepartementet tar sikte på at forsøk skal være av fireårig varighet med mulighet for forlenging i ytterligere to år, jf. forsøksloven § 3 siste ledd. Det tas sikte på å igangsette et begrenset antall forsøk som blant annet prøver ut ulike modeller for organisering av klage- og tilsynsoppgaver. Forsøk kan starte opp senest ved årsskiftet 2003-2004.
Kommunal oppgavedifferensiering er i tråd med prinsippet om at oppgaver og beslutninger bør legges nærmest mulig dem det gjelder. Flere oppgaver til kommunene vil kunne skape gode vilkår for innbyggernes aktive deltakelse i lokalpolitisk virksomhet og for en videreutvikling av et levende folkestyre i kommunene.
Oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene bygger i dag på det såkalte generalistkommunesystemet. Det betyr at alle kommuner og fylkeskommuner skal fylle de samme funksjonene knyttet til dimensjonene demokrati, tjenesteproduksjon, rettssikkerhet og lokale utviklingsoppgaver. Kommunal oppgavedifferensiering innebærer at kommuner med ulike forutsetninger spesielt med henhold til størrelse, får ulike oppgaver. Hensikten med forsøkene må være å legge til rette for en oppgaveløsning som innebærer et kvalitativt bedre tjenestetilbud for brukerne. Kommunal oppgavedifferensiering har noen ulemper, men disse vil kunne reduseres dersom oppgavedifferensieringen avgrenses til at et begrenset antall kommuner gis ansvaret for noen få klart definerte fylkeskommunale eller statlige oppgaver.
Regjeringen foreslår videre at det i forsøk med kommunal oppgavedifferensiering også legges opp til at enkelte oppgaver kan desentraliseres til kommuner under forutsetning av at de løses gjennom interkommunalt samarbeid. Regjeringen vil også åpne for forsøk som innebærer at fylkeskommunen kan overta oppgaver fra statlige etater. Dette kan blant annet være aktuelt for å styrke fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør. Regjeringen vil være tilbakeholden med å igangsette forsøk med kommunal oppgavedifferensiering innenfor fylkeskommunens kjerneoppgaver. Det tas sikte på å igangsette et begrenset antall forsøk senest ved årsskiftet 2003-2004.
Evaluering
Regjeringen sa i tiltredelseserklæringen at den ville ta initiativ til en evaluering av fylkeskommunen. Regjeringen tar sikte på å evaluere fylkeskommunen i to faser: Regjeringen vil mot slutten av denne valgperioden legge frem en vurdering av fylkeskommunen for Stortinget. Denne vurderingen vil i hovedsak være avgrenset til en vurdering av fylkeskommunens nye rolle som regional utviklingsaktør og en vurdering av partnerskapets funksjon i den sammenheng. Men det vil også gis en generell omtale av status for fylkeskommunens roller og oppgaver. Regjeringen vil i neste stortingsperiode gjennomføre en bred og forskningsbasert evaluering av fylkeskommunen og organiseringen av det regionale nivå generelt. Denne evalueringen skal i tillegg inkludere forsøkene med enhetsfylke og kommunal oppgavedifferensiering.