10 Forsøk

Regjeringen foreslår i denne meldingen en god og hensiktsmessig oppgavefordeling som bidrar til redusert byråkrati, og til at fylkeskommunen ikke utvikles til en overkommune.

Regjeringen vil likevel vurdere alternative måter å organisere oppgavefordelingen på. Det er flere grunner til at man ønsker å iverksette forsøk. Et utgangspunkt er at man ønsker å innhente erfaringer med alternative måter å organisere seg på. Erfaringene kan så inngå i beslutningsgrunnlaget for om man ønsker å iverksette én eller flere endringer eller reformer på bred basis. Forsøk som innebærer utprøving av forskjellige modeller gir også mulighet til å vinne erfaringer basert på sammenlikning mellom disse. Det kan også være ønskelig å prøve ut modeller som innebærer komplekse og/eller omfattende endringer, før man eventuelt vurderer en iverksetting i full skala.

På bakgrunn av dette ønsker regjeringen å iverksette to typer forsøk: 1) organisere fylkesmannen og fylkeskommunen i ett forvaltningsorgan - enhetsfylket, og 2) kommunal oppgavedifferensiering, som innebærer at enkelte kommuner får ansvaret for én eller flere fylkeskommunale eller statlige oppgaver.

Lov om forsøk i offentlig forvaltning

Lov av 26. juni 1992 nr. 87 om forsøk i offentlig forvaltning (forsøksloven) gir muligheter for forsøksvirksomhet i forvaltningen, der hvor den øvrige lovgivningen ikke åpner for det. Forsøksloven har som formål å utvikle funksjonelle og effektive organisasjons- og driftsformer i offentlig forvaltning. Forbedring av offentlig tjenesteyting, best mulig ressursutnyttelse og gode demokratiske styringsformer er viktige hensyn i denne sammenheng.

Godkjenning av forsøk kan gis for en periode på inntil fire år, men det kan åpnes for at forsøksperioden forlenges med inntil to år. Forsøksloven stiller krav om evaluering av forsøket.

10.1 Enhetsfylket

Enhetsfylket innebærer at dagens fylkeskommune integreres med fylkesmannsembetet (inkl. statens utdanningskontor og fylkeslegeembetet) til ett regionalt organ. Den nye enhetsadministrasjonen vil ivareta både tradisjonelt statlige oppgaver - som lovlighetskontroll, klage og tilsyn - og øvrige oppgaver, som tjenesteyting og regional utvikling. Enhetsfylket vil bestå av en statlig del underlagt departementene, og en fylkeskommunal del underlagt fylkestinget. Enhetsfylket har én administrativ leder.

10.1.1 Bakgrunn

Forsøk med enhetsfylke vil ikke bety en regional forvaltningsløsning som er helt uprøvd. I dette avsnittet beskrives utviklingen av det felles administrative systemet på fylkesnivå frem til etableringen av dagens fylkeskommune i 1976, og utviklingen av fylkeskommunen etter 1976.

Fylkeskommunen frem til 1976

I perioden fra amts- og fylkeskommunen ble innført ved formannskapslovene i 1837 til reformene i 1976, var fylkesnivået organisert som en fellesadministrasjon mellom fylkeskommune og fylkesmann. Fylkesmannen hadde en dobbeltrolle som statens fremste representant i fylket og leder av den statlige administrasjonen, og som leder for den fylkeskommunale administrasjonen. Fylkesmannen skulle forberede saker for fylkestinget, og iverksette dets vedtak, men var ikke underlagt fylkestingets instruksjonsmyndighet. Fylkesmannens plikter og rettigheter overfor fylkeskommunen var fastlagt i lovgivningen. Fylkesmannens administrasjon bestod av et embetskontor og en utbyggingsavdeling. Begge avdelingene hadde både statlige og fylkeskommunalt ansatte. Den enkelte ansatte arbeidet både med statlige og fylkeskommunale oppgaver. I tillegg til de to nevnte avdelingene var det flere fylkeskommunale særadministrasjoner, for eksempel i tilknytning til sykehus og skole.

Ønsket om å skille den statlige og fylkeskommunale administrasjonen på fylkesnivå var en av årsakene til at Stortinget i 1975 vedtok direkte valg til fylkestinget, og at fylkeskommunen fikk en egen administrasjon under ledelse av en fylkesrådmann. Det ble argumentert med at økningen i fylkeskommunens oppgaveportefølje, sammen med et behov for å gi fylkesmannen anledning til å konsentrere seg om de statlige oppgavene, tilsa en slik styrking av fylkeskommunen. Det ble videre argumentert med at fylkesmannens dobbeltstilling som statlig embetsmann og fylkeskommunens administrative leder, ikke var forenlig med prinsippet om lokalt selvstyre. Et politisk organ måtte ha sin egen uavhengige administrasjon og full instruksjonsmyndighet overfor denne.

Det ble samtidig fremhevet at den gamle ordningen var en effektiv og ubyråkratisk ordning. Både staten og fylkeskommunen kunne betjene seg av de samme fagmiljøer på fylkesnivå for å løse sine oppgaver. En enhetlig fagadministrasjon ga også grunnlag for brede og sterke fagmiljøer. Det ble videre understreket at den gamle fylkeskommunen var en felles politisk arena for kommunene, fylkeskommunen og staten.

Utviklingen etter 1976

Siden 1976 har offentlige regionale oppgaver i Norge vært ivaretatt av den regionale statsforvaltningen, med fylkesmannen som den viktigste aktøren, og av den direkte folkevalgte fylkeskommunen. Fylkeskommunen har blitt kritisert for ikke å ivareta de funksjoner den var tiltenkt, som tjenesteprodusent og regional utviklingsaktør. Blant innbyggere og brukere har fylkeskommunen i varierende grad opplevd svekket legitimitet, blant annet manifestert gjennom fallende valgdeltakelse.

Det har videre vært hevdet at organiseringen på regionalt nivå er uklar og uoversiktlig. Flere undersøkelser viser at innbyggerne har liten innsikt i forskjellen mellom fylkesmannen og fylkeskommunen. Det har også vært sagt at dagens organisering gjør at stat og fylkeskommune tvinges til å opprettholde til dels identiske kompetansemiljøer, noe som kan bety dobbeltbyråkrati på regionalt nivå.

10.1.2 Egenskaper ved og forutsetninger for enhetsfylke

Enhetsfylket vil kunne fremstå som en forenkling av den offentlige organiseringen på regionalt nivå. Den regionale forvaltningen vil bli mer oversiktlig, og dermed mer brukervennlig, enten brukerne er kommuner, bedrifter eller den enkelte innbygger. Enhetsfylket kan videre bidra til rasjonalisering og effektivisering av forvaltningen ved at innslaget av doble administrasjoner, og dermed dobbelkompetanse, reduseres. Ved at flere sektorer med betydning for den regionale utvikling samles innenfor rammen av en organisasjon, kan modellen legge til rette for en sterkere satsing og bedre ivaretakelse av utviklingsoppgavene enn i dag. Faglige kompetansemiljøer samles regionalt. Det vil dermed bli lettere å opprettholde sårbare fagmiljøer.

Enhetsfylket kan samtidig gi utydelige ansvarsforhold. Enhetsfylket vil i noen saker være direkte ansvarlig overfor velgerne i fylket, mens ansvarslinjene i andre saker går til staten. Den administrative lederen for enhetsfylket vil være underlagt instruksjonsmyndighet både fra departementene og fra fylkestinget. Dette innebærer at fylkestinget ikke vil ha full instruksjonsmyndighet over den administrative leder. Andre ansatte vil også kunne komme i tilsvarende dobbeltroller.

Hensynet til rettssikkerhet taler for at klage- og tilsynsorganer bør være mest mulig nøytrale og uhildet i forhold til vedtaksorganet/førsteinstans. Det gjør at det kan være problematisk at enhetsfylket både er vedtaksmyndighet og klage-/tilsynsmyndighet. Klage- og tilsynsproblematikken i et enhetsfylke kan håndteres ved at det trekkes opp et markert skille mellom den statlige fagadministrasjonen og den folkevalgte fagadministrasjonen. Resultat av et slikt skille kan bli at det fortsatt er parallelle fagavdelinger, men nå innenfor rammen av samme organisatoriske enhet. Et organisatorisk skille vil derfor ikke kunne gjennomføres uten at det samtidig kan svekke hovedbegrunnelsen for modellen som er forenkling og minst mulig byråkrati. Dette vil imidlertid i noen grad modereres dersom felles fagkompetanse benyttes av både den statlige og den fylkeskommunale delen av enhetsfylket.

Forutsetninger for forsøk med enhetsfylke

Enhetsfylket skal ivareta både tradisjonelt statlige oppgaver - som lovlighetskontroll, klage og tilsyn - og øvrige oppgaver, som tjenesteyting og regional utvikling. Direkte valg til fylkestinget opprettholdes. Regjeringen understreker at det vil være en absolutt forutsetning at tilsyns- og klageoppgavene, ut fra hensynet til rettssikkerhet, holdes separat fra øvrige oppgaver i enhetsfylket. Det må også sikres at oppgaver som gjelder gjennomføring av nasjonal politikk og som krever et nasjonalt helhetsgrep, løses på en tilfredsstillende måte.

Enhetsfylket skal ha en administrativ leder som enten kan være fylkesrådmannen eller fylkesmannen. Den administrative lederen vil få en dobbeltrolle ved både å være leder for den statlige delen av enhetsfylket og den fylkeskommunale delen i enhetsfylket.

I enhetsfylket samles de regionale oppgavene innenfor rammen av én organisasjon. Fylkesmannens fagetater, fylkeslegen, statens utdanningskontor og fylkeskommunens fagavdelinger slås sammen til et mindre antall fagavdelinger under det nye enhetsfylket. Det betyr eksempelvis at fylkeskommunens opplæringsavdeling slås sammen med statens utdanningskontor. Man kan også se for seg en sammenslåing eller et nært samarbeid mellom fylkeskommunens planavdeling og miljø- og landbruksavdelingene til fylkesmannen. Et tredje eksempel kan være en samling av kulturminneforvaltningen med resten av den regionale miljøvernforvaltningen. Det vil dermed være mulig å prøve ut en mer samlet forvaltning av områder som henger nøye sammen. Det forutsettes at fylkene får stor grad av frihet til selv å organisere sin egen virksomhet.

Teoretisk kan det tenkes flere modeller etter grad av integrering mellom den statlige delen og den folkevalgte delen av enhetsfylket. En enhetsfylkeorganisering forutsetter en sterkere integrering enn en «fellesadministrasjonsløsning» som ikke trenger innebære annet enn fysisk samlokalisering mellom de ulike delene. Kun samlokalisering vil ikke innebære noe nytt; felles administrasjonslokaler for regional statsforvaltning og fylkeskommunen finnes i flere fylker allerede. En fullstendig integrert faglig og administrativ organisering vil være et annet ytterpunkt. En slik løsning kan for eksempel innebære full budsjettmessig integrering av fylkesmannens budsjettmidler i inntektssystemet.

Mellom disse to variantene kan det konstrueres ulike mellomformer som kan være aktuelle å prøve ut. Det legges til grunn at det skal skje en integrering av fagmiljøer i forsøk med enhetsfylke. Men funksjoner knyttet til individuell klagebehandling etter særlovgivningen, samt tilsyn og kontroll rettet mot kommunene og fylkeskommunene krever særskilte løsninger, jf. avsnitt 10.1.3.

10.1.3 Klage - og tilsynsoppgaver

Som tidligere nevnt forutsettes det at klage- og tilsynsoppgavene holdes separat i enhetsfylket, av hensyn til rettssikkerheten for den enkelte. Det må også sikres at oppgaver som gjelder gjennomføring av nasjonal politikk og som krever et nasjonalt helhetsgrep, løses på en tilfredsstillende måte. Fylkesmannen er imidlertid i begrenset grad klage- og tilsynsorgan i forhold til fylkeskommunal tjenesteproduksjon. Dette bidrar til å begrense problemet med at enhetsfylket både er vedtaksmyndighet og klage-/tilsynsmyndighet. Det vil i det følgende bli redegjort for alternative måter å organisere klage- og tilsynsoppgavene på i enhetsfylket.

Klage over enkeltvedtak

Enkeltvedtak som fattes av fylkeskommunale organer kan påklages. Etter reglene i forvaltningsloven § 28 andre ledd skal klage over enkeltvedtak enten gå til fylkestinget (eventuelt fylkesutvalget), eller til særskilt fylkeskommunal klagenemnd. Dette er imidlertid ikke tilfelle når det er særlige bestemmelser om klage og klageinstans i særlovgivningen. Det eksisterer således to parallelle systemer for klage over fylkeskommunale enkeltvedtak:

• Intern klagebehandling hvor klagen behandles av fylkestinget/særskilt klagenemnd.

• Statlig klagebehandling etter særlovsbestemmelser.

Argumentet for å legge behandlingen av klagesaker etter særlovgivningen til et statlig organ, har vært at et organ utenfor fylkeskommunen vil ha den nødvendige avstanden til den aktuelle sak og de personer som er involvert - og at det gir den beste rettssikkerhetsgaranti. De fleste klager over fylkeskommunale vedtak går til departement eller direktorat, men i noen tilfeller er avgjørelsesmyndigheten lagt til regional statsforvaltning.

I et forsøk med enhetsfylke kan klager som i dag behandles etter forvaltningsloven § 28 gå til fylkestinget, eller til særskilt fylkeskommunal klagenemnd. Klager som statlige organer i dag behandler etter reglene i særlovgivningen, kan tenkes behandlet enten av det aktuelle departement, eventuelt delegert til direktorat eller liknende organ, eller av den statlige delen av enhetsfylket. Det kan imidlertid være problematisk at fylkesmannen som er et administrativt organ på fylkesnivå, gjennom klagebehandling overprøver vedtak som er truffet av folkevalgte organer eller organer underlagt folkevalgt instruksjonsmyndighet i fylkeskommunen.

I de tilfeller der fylkesmannen leder den fylkeskommunale administrasjonen i enhetsfylket, og samtidig avgjør klager over fylkeskommunale vedtak som har blitt truffet av administrasjonen i enhetsfylket, kan det dessuten oppleves som om «bukken blir satt til å passe havresekken». I en slik modell vil fylkesmannen få en rolle både i utformingen av vedtakene i første instans og i klagebehandlingen. Det kan med andre ord oppstå tvil - berettiget eller uberettiget - om fylkesmannens uavhengighet i den aktuelle sak.

Eventuelle forsøk må legge til grunn at det innenfor enhetsfylkeorganet skal være klare skiller mellom rollen som klageinstans, og rollen som administrasjon for øvrig, slik at rettsikkerheten ivaretas like godt som innenfor dagens system. Den sentrale utfordringen blir å organisere virksomheten slik at publikums tillit til klagebehandlingen ivaretas, samtidig som de administrative fordelene med enhetsfylket blir oppfylt. For eksempel anses felles kontorteknisk bistand og liknende som uproblematisk.

Klagebehandlingen kan organiseres gjennom at det opprettes en separat avdeling, eller gjennom en arbeidsdeling der en gruppe av ansatte forholder seg til ulike ledere ut fra om oppgavene er av statlig eller annen art. Det må imidlertid etableres klare retningslinjer, slik at det ikke oppstår tvil om den enkelte ansattes rolle under klagebehandlingen.

Det kan også utnevnes en egen leder med ansvar for tilsyns- og klageoppgaver, atskilt fra oppgavene til den øvrige delen av enhetsfylket. Denne lederen vil da ikke være underlagt fylkestingets instruksjonsmyndighet, men instruksjon fra overordnede statlige organer. Dette løser imidlertid ikke den øvrige rollekonflikten for administrasjonslederen fullt ut.

En ytterligere alternativ måte å behandle klager over fylkeskommunale enkeltvedtak på, kan være å opprette et eget klageorgan utnevnt av fylkestinget. En forutsetning må i tilfelle være at fylkestinget ikke kan instruere klageorganet i behandlingen av klagesaker. Det forhold at fylkestinget ikke gis instruksjonsmyndighet over klageorganet gjør at tilliten til at klageorganet fatter beslutning på selvstendig grunnlag uavhengig av fylkestingets og fylkesadministrasjonens føringer, ivaretas. Denne løsningen kan imidlertid vanskeliggjøre mulighetene for å ivareta gjennomføringen av nasjonale hensyn, fordi dette klageorganet ikke vil være underlagt statlig instruksjonsmyndighet.

Oppsummert kan det tenkes tre alternative modeller for behandling av klager på fylkeskommunale vedtak etter særlovsbestemmelser, der ulike typer saker også kan behandles etter ulike modeller. Klagebehandlingen kan legges til:

• direktorat (eventuelt departement)

• fylkesmannen eller annen leder i enhetsfylket

• eget klageorgan.

Klage over enkeltvedtak som treffes av kommunene følger på samme måte som for fylkeskommunale vedtak et tosporet klagesystem. Klager over kommunale vedtak etter reglene i særlovgivningen bør i et forsøk med enhetsfylke behandles av fylkesmannen som klageinstans, men da innenfor enhetsfylket. Klare skiller mellom rollen som klageinstans, og rollen som administrasjon for øvrig, er også ved behandling av klager over kommunale vedtak nødvendig for å sikre at klagebehandlingen i enhetsfylket ikke inneholder elementer av fylkeskommunen som overkommune.

En alternativ måte å organisere behandlingen av klager kan også for vedtak som treffes av kommunene, være å opprette et eget klageorgan utnevnt av fylkestinget. En forutsetning bør også her være at fylkestinget ikke kan instruere klageorganet i behandlingen av kommunale klagesaker.

Kommunal- og regionaldepartementet legger til grunn at de fylker som ønsker å drive forsøk med enhetsfylke i sine søknader skisserer forslag til løsninger for behandling av klager over fylkeskommunale og kommunale vedtak.

Tilsyn

Det finnes flere tenkelige modeller for organisering av tilsyn med den fylkeskommunale forvaltningen i forsøk med enhetsfylke. Et grunnleggende premiss er at rettssikkerheten ikke svekkes.

En mulig modell er at lederen av administrasjonen i enhetsfylket foretar det tilsyn av fylkeskommunen som fylkesmannen i dag gjør. Men et problem med denne modellen er at den kan oppleves som om «bukken blir satt til å passe havresekken» fordi den samme lederen og den samme administrasjonen både har ansvar for virksomheten, og fører tilsyn med den. I denne modellen er det derfor viktig at det utformes systemer med skiller mellom fylkesmannens tilsynsoppgaver og øvrige oppgaver.

En alternativ modell er å rendyrke internt tilsyn og kontroll etter kommunelovens system. Etter kommuneloven § 60 har fylkestinget det øverste tilsyn med den fylkeskommunale forvaltning, og kan forlange enhver sak lagt frem for seg til orientering eller avgjørelse. Fylkestinget skal herunder påse at det fylkeskommunale regnskapet revideres på betryggende måte. Til å forestå det løpende tilsyn med den fylkeskommunale forvaltning på sine vegne, velger fylkestinget selv et kontrollutvalg. Kontrollutvalget skal føre tilsyn med revisjonen. Videre skal kontrollutvalget se til at organisasjon, saksforberedelse og beslutningsprosesser, både i fylkeskommunens administrasjon og i de politiske organene, ivaretar faglige krav, og krav til alminnelig rettssikkerhet. Kontrollutvalget skal etter lovens hensikt være med på å legge forholdene til rette for intern kontroll i fylkeskommunen.

Etter denne modellen blir kontrollutvalget organet for tilsyn og kontroll med fylkeskommunens virksomhet. Kontrollutvalget vil således overta statlige tilsynsoppgaver. Fylkesmannens rolle i enhetsfylket blir da først og fremst å ivareta øvrige oppgaver som i dag ligger til fylkesmannen.

Det er også tenkelig å organisere tilsynet slik at det tilsynet som fylkesmannen, fylkeslegen og statens utdanningskontor i dag driver tas ut fra enhetsfylket og legges til et rent statlig organ, for eksempel til det departementet som forvalter den aktuelle lov. Da unngår en at de interne relasjonene i fylket blir for tette, og en får et klarere fokus på tilsyn- og kontroll i forholdet mellom stat og fylkeskommune. I denne modellen vil en imidlertid ikke kunne dra nytte av den felles administrasjonen som ligger i enhetsfylket. Det er dessuten vanskelig å se for seg at departementene selv vil kunne gjennomføre tilsyn uten et ytre organ. Dette kan være et direktorat eller annen sentral/regional tilsynsenhet.

Tilsyn med kommunene kan gjennomføres som i dag, gjennom den statlige delen av enhetsfylket. Et klart skille mellom tilsyn og rollen som administrasjon for øvrig, vil sikre at tilsynet ikke inneholder elementer av fylkeskommunen som overkommune.

Kommunal- og regionaldepartementet legger til grunn at de fylker som ønsker å drive forsøk med enhetsfylke i sine søknader skisserer forslag til løsninger for organisering av tilsynet. Regjeringen ønsker at ulike alternativer prøves ut.

Lovlighetskontroll

Særlige spørsmål oppstår i forhold til lovlighetskontroll av fylkeskommunale avgjørelser. Etter kommuneloven § 59 kan tre eller flere medlemmer av fylkestinget sammen bringe avgjørelser som er truffet av et folkevalgt organ eller den fylkeskommunale administrasjonen inn for departementet til kontroll av avgjørelsens lovlighet. Ved lovlighetskontroll skal det tas stilling til om avgjørelsen er innholdsmessig lovlig, om den er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse, og om den er blitt til på lovlig måte. Departementet skal oppheve avgjørelsen hvis det er gjort slike feil at den er ugyldig. Departementet kan også på eget initiativ ta en avgjørelse opp til lovlighetskontroll. «Departementets myndighet» til å føre lovlighetskontroll med fylkeskommunale vedtak er lagt til det departementet som forvalter den aktuelle lov, men på utdanningsområdet er myndigheten delegert til statens utdanningskontor.

I et forsøk med enhetsfylke vil lovlighetskontroll vanskelig kunne legges til enhetsfylket selv. Det er medlemmer av fylkestinget som har rett til å kreve lovlighetskontroll, og lovlighetskontroll omfatter blant annet avgjørelser truffet av folkevalgte organer, herunder fylkestinget selv. Lovlighetskontroll i et forsøk med enhetsfylke bør derfor som en generell modell legges til det departementet som administrerer den aktuelle lov.

På samme måte som klage over kommunale vedtak legges til den statlige delen i enhetsfylket, bør også lovlighetskontroll over kommunale vedtak legges til den statlige delen. Også når det gjelder lovlighetskontroll vil det klare skillet mellom lovlighetskontrollen, og administrasjonen for øvrig, ivareta rettsikkerheten, og samtidig sikre at lovlighetskontrollen ikke inneholder elementer av fylkeskommunen som overkommune.

10.1.4 Forsøk med enhetsfylke

Fordi enhetsfylket vil kunne innebære en forenkling av den offentlige organiseringen på regionalt nivå og bidra til rasjonalisering og effektivisering av forvaltningen, vil det til tross for de mulige ulemper som er skissert, kunne være nyttig å høste erfaringer gjennom forsøk. Det vil i det følgende bli redegjort for noen aktuelle problemstillinger av mer praktisk karakter i tilknytning til forsøk med enhetsfylke.

Lov om forsøk i offentlig forvaltning

Forsøksloven inneholder enkelte begrensninger. Det kan blant annet ikke godkjennes forsøk med avvik fra kommunelovens grunnleggende bestemmelser om organisering av virksomheten i kommuner og fylkeskommuner. Med dette siktes det i første rekke til bestemmelser om organiseringen av virksomheten til de øverste folkevalgte organer (kommunestyre/fylkesting, kontrollutvalg og ordfører/fylkesordfører eventuelt kommuneråd/fylkesråd).

En slik grunnleggende bestemmelse finnes i kommuneloven § 6 som bestemmer at det er fylkestinget som er det øverste fylkeskommunale organ. Dette betyr at fylkestinget har myndighet til å treffe vedtak i alle saker som hører inn under fylkeskommunens kompetanseområde, hvis ikke noe annet følger av særlige lovbestemmelser. Videre er alle andre fylkeskommunale organers myndighet utledet av fylkestingets egen myndighet. Prinsippet om at fylkestinget er det øverste fylkeskommunale organet gir seg også utslag i at det er fylkestinget som har det øverste tilsynet med den fylkeskommunale forvaltningen, og kan forlange enhver sak lagt frem for seg til orientering eller avgjørelse (kommuneloven § 60). Videre er det fylkestinget som selv ansetter administrasjonssjef (kommuneloven § 22). Fylkestinget kan delegere myndighet til administrasjonen og instruere administrasjonen om utøvelsen av myndigheten, trekke myndigheten tilbake og omgjøre avgjørelser som administrasjonen har truffet i samme grad som administrasjonen selv kunne ha omgjort avgjørelsen.

Forsøk med enhetsadministrasjon kan etter Kommunal- og regionaldepartementets syn ikke gjennomføres innenfor forsøkslovens rammer. Det forhold at fylkesmannen utnevnes av regjeringen, og at det er aktuelt å gi fylkesmannen (når han/hun skal være administrasjonsleder i enhetsfylket) ansvar for saksforberedelser og iverksetting av fylkestingets vedtak, medfører etter Kommunal- og regionaldepartementets syn at konstruksjonen vil stride mot de grunnleggende bestemmelsene i kommuneloven § 6 om fylkestinget som fylkeskommunens øverste organ og § 23 nr. 1 om at fylkestinget selv ansetter administrasjonssjefen. Etter Kommunal- og regionaldepartementets oppfatning må det derfor først vedtas et tillegg i forsøksloven som gir hjemmel for et slikt forsøk. De øvrige bestemmelser i forsøksloven vil imidlertid gjelde. Bestemmelsen kan utformes nokså snevert, slik at den kun åpner for forsøk med enhetsfylke. Regjeringen ser ikke behov for en gjennomgang av forsøksloven på bredere basis.

Forholdet til de ansatte

En overføring av oppgaver fra et forvaltningsnivå til et annet, vil kunne få arbeidsrettslige konsekvenser for den ansatte, selv om dette skjer som del av et forsøk. Dette innebærer at den enkelte ansatte vil ha nærmere lovbestemte rettigheter. Ansatte ved fylkesmannsembetene dekkes av tjenestemannsloven og tjenestetvistloven, mens de fylkeskommunalt ansatte dekkes av arbeidsmiljøloven og arbeidstvistloven. Videre er avtaleverket forskjellig for fylkeskommunalt og statlig ansatte. Forsøksloven § 4 annet ledd har en bestemmelse om at godkjenning av forsøk ikke kan gis når dette vil innebære innskrenkning av rettigheter eller utvidelse av plikter som enkeltpersoner har etter gjeldende lovgivning. Det er av stor betydning at de ansattes rettsstilling ikke svekkes ved et forsøk. Det vil legges vekt på at forsøket og de prosessene som de ansatte vil bli involvert i, skal gjennomføres så smidig som mulig og skal foregå i nær kontakt med arbeidstakerne og deres organisasjoner, slik at deres rettigheter blir ivaretatt på en ryddig og korrekt måte.

Finansiering

Enhetsfylket vil være finansiert ved statlige overføringer gjennom inntektssystemet til fylkeskommunen og statlige overføringer over Arbeids- og administrasjonsdepartementets budsjett til fylkesmannsembetet. Det må være opp til enhetsfylket å disponere bruken av den samlede ressursrammen på en hensiktsmessig og effektiv måte. Det må også tas høyde for at bruken av midlene er i tråd med eventuelle statlige føringer, spesielt i forhold til den statlige delen av enhetsfylket. Kommunal- og regionaldepartementet vil vurdere ulike modeller i den konkrete utformingen av forsøket.

Kommunal- og regionaldepartementet vil vurdere å bidra til å dekke nødvendige engangskostnader ved igangsetting av forsøk.

Søknad om forsøk og videre prosess

Kommunal- og regionaldepartementet ser det som lite ønskelig å igangsette forsøk med enhetsfylke i fylker som samtidig ønsker fylkessammenslutning. Et eventuelt enhetsfylkeforsøk samtidig med en fylkessammenslutning, vil bidra til en unødvendig komplisering av forsøket både i gjennomføringsfasen og i evalueringen av forsøket.

Kommunal- og regionaldepartementet vil sende ut invitasjon om å delta i forsøk med enhetsfylke til fylkeskommunene og fylkesmannsembetene. Det er i utgangspunktet fylkeskommunen som må beslutte å sende en søknad, men grunnlaget og løsningsvalgene bak søknaden må utarbeides i tett samarbeid mellom fylkeskommunen og fylkesmannen.

Kommunal- og regionaldepartementet vil igangsette et begrenset antall forsøk som blant annet prøver ut ulike modeller for organisering av klage- og tilsynsoppgaver. Kommunal- og regionaldepartementet vil vurdere forslag til modeller når søknadene om forsøk realitetsbehandles. Søknadene vil blant annet bli vurdert i lys av forutsetningene om at klage- og tilsynsoppgavene ivaretas på en hensiktsmessig måte og at rettsikkerheten til den enkelte ikke svekkes. Det vil også være en forutsetning at nasjonale mål og oppgaver som krever et nasjonalt helhetsgrep er ivaretatt på en god og hensiktsmessig måte. Forsøkene skal godkjennes av Kommunal- og regionaldepartementet i samråd med berørte fagdepartementer.

Kommunal- og regionaldepartementet legger opp til at forsøk skal være av fireårig varighet med mulighet for forlenging i ytterligere to år, jf. forsøksloven § 3 siste ledd. Kommunal- og regionaldepartementet vil ta på seg ansvaret for å evaluere forsøkene. Det er som nevnt behov for tilpasninger av forsøksloven for å gjennomføre et slikt forsøk. Det vil kunne legges frem et lovforslag for Stortinget høsten 2002. Dette innebærer at forsøk kan starte opp senest ved årsskiftet 2003-2004. Kommunal- og regionaldepartementet mener det før kommune- og fylkestingsvalget 2003 bør være avklart hvilke fylker som skal ha forsøk med enhetsfylke.

10.2 Kommunal oppgavedifferensiering

I tråd med prinsippet om at oppgaver og beslutninger bør legges nærmere dem det gjelder, ønsker regjeringen å desentralisere flere oppgaver til kommunene. Flere oppgaver til kommunene vil kunne skape gode vilkår for innbyggernes aktive deltakelse i lokalpolitisk virksomhet og for en videreutvikling av et levende folkestyre i kommunene.

I dette avsnittet drøftes kommunal oppgavedifferensiering i lys av regjeringens målsetting om at kommunene skal være det viktigste lokale forvaltningsnivå. Kommunal oppgavedifferensiering har tidligere vært drøftet i St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen.

10.2.1 Egenskaper ved kommunal oppgavedifferensiering

Oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene bygger i dag på det såkalte generalistkommunesystemet. Dette systemet innebærer at kommuner og fylkeskommuner har ansvar for det samme brede spekter av oppgaver, og det forventes at disse oppgavene ivaretas på en forsvarlig måte uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur eller andre kjennetegn. Alle kommuner og fylkeskommuner skal fylle de samme funksjonene knyttet til dimensjonene demokrati, tjenesteproduksjon, rettssikkerhet og lokale utviklingsoppgaver (St.meld. nr. 32 (1994-95)).

Kommunal oppgavedifferensiering innebærer at kommuner med ulike forutsetninger spesielt med hensyn til størrelse, får ulike oppgaver. Et slikt system vil trolig bety at ikke bare oppgavefordelingen, men også den statlige styringen gjennom rettslige, økonomiske og andre virkemidler, må differensieres.

Tilpassede og fleksible forvaltningsløsninger

Den viktigste fordelen ved et system med kommunal oppgavedifferensiering er muligheten til i en viss grad å skreddersy forvaltningsløsninger etter de lokale forutsetningene i hver enkelt kommune. Dersom en kommune har gode forutsetninger for å ivareta en kompetansekrevende oppgave, desentraliseres oppgaven fra fylkeskommunen eller staten til kommunen. Et alternativ til dette kan også være at enkelte oppgaver overføres til kommunene under forutsetning av at de løses gjennom interkommunalt samarbeid.

Kommunal oppgavedifferensiering kan hevdes å være en fleksibel forvaltningsløsning fordi den vil gi rom for å tilpasse kommunenes oppgaver til endrede forutsetninger. Kommunal oppgavedifferensiering vil for eksempel innebære at endringer i kommunestørrelse relativt raskt vil kunne avspeiles i hvilke oppgaver den enkelte kommune har.

Brukerperspektivet

En eventuell desentralisering av oppgaver til kommunene vil bidra til at flere oppgaver samles på ett nivå, og det kan medføre at den forvaltningsmessige løsningen fremstår som mer oversiktelige for brukerne. På den annen side vil eventuelle endringer i den enkelte kommunes oppgaver over tid kunne fremstå som noe uoversiktlig for brukerne. Videre vil forskjeller mellom kommunene med hensyn til hvilke oppgaver de har, også kunne være lite brukervennlig.

Effektivitet

En desentralisering av oppgaver til kommunene vil medføre at stadig flere oppgaver blir lagt til ett nivå, og derfor blir gjenstand for helhetlige kommunale prioriteringer og avveininger. Dette vil kunne legge til rette for mer prioriteringseffektive kommuner ved en bedre innretning av tjenestene i forhold til brukernes behov.

En differensiering vil bety at noen kommuner vil få et snevrere virksomhetsområde enn andre. Satt på spissen kan man få et system der det utvikler seg A- og B-kommuner. En utvikling i retning av A- og B-kommuner vil kunne medføre at det oppstår en form for konkurranse mellom kommunene med hensyn til å overta nye og større oppgaver. Dette vil kunne innbære at kommunene arbeider mer målrettet med å legge til rette for å overta nye oppgaver.

Lokaldemokrati

En utvikling i retning av at vi får A- og B-kommuner vil innebære at rekkevidden av lokaldemokratiet endres. For innbyggerne vil dette kunne bety forskjeller i muligheten for lokaldemokratisk innflytelse. Innbyggerne i kommuner med ansvar for mange og store oppgaver vil trolig ha større lokaldemokratisk innflytelse enn innbyggerne i kommuner som har mer begrensede oppgaver.

Statlig styring av kommunesektoren

En differensiert oppgavefordeling krever en differensiert styring av kommunene, med bruk av ulike økonomiske og juridiske virkemidler for ulike kommuner. Dette kan gi et komplekst statlig styringssystem. En utfordring vil være å avgjøre i hvilken grad folketall og andre kriterier skal vektlegges ved fastleggingen av oppgavefordelingen. Et sentralt spørsmål er om den enkelte kommune selv skal kunne avgjøre om den ønsker å overta ansvaret for en oppgave.

10.2.2 Forsøk med kommunal oppgavedifferensiering

I et generalistkommunesystem definerer de kommunene som har dårligst forutsetninger for å løse oppgaver, hvilke oppgaver kommuner med gode forutsetninger skal kunne løse. Regjeringen mener en rigid praktisering av generalistkommunesystemet ikke i stor nok grad legger til rette for forvaltningsløsninger som er brukerorienterte, gir en effektiv offentlig sektor og gir gode rammebetingelser for lokaldemokrati. Regjeringen mener dette er uheldig og ønsker å myke opp generalistkommunesystemet ved å igangsette forsøk med kommunal oppgavedifferensiering. Hensikten med forsøkene må være å legge til rette for en oppgaveløsning som innebærer et kvalitativt bedre tjenestetilbud for brukerne. Regjeringen vil være tilbakeholden med å igangsette forsøk med kommunal oppgavedifferensiering innenfor fylkeskommunens kjerneoppgaver.

De skisserte ulempene ved kommunal oppgavedifferensiering vil kunne reduseres dersom oppgavedifferensieringen avgrenses til at et begrenset antall relativt store kommuner, får ansvaret for noen få klart definerte fylkeskommunale eller statlige oppgaver.

Å desentralisere fylkeskommunale eller statlige oppgaver til kommuner under forutsetning av at de skal løses gjennom interkommunalt samarbeid, er også en mulig måte å desentralisere flere og større oppgaver til kommunene på. Regjeringen foreslår derfor at det i forsøk med kommunal oppgavedifferensiering også legges opp til at enkelte oppgaver kan desentraliseres til kommuner under forutsetning av at de løses gjennom interkommunalt samarbeid.

Ved siden av de tre etablerte forvaltningsnivåene har det på frivillig grunnlag vokst frem et omfattende interkommunalt samarbeid. Det har blant annet vokst frem en stor «regionrådssektor». 75 prosent av landets kommuner er medlem i ett eller flere av disse regionrådene, som er den mest institusjonaliserte formen for frivillig interkommunalt samarbeid, og som eventuelt er hjemlet i kommuneloven § 27. Regjeringen vil åpne for at et interkommunalt samarbeidsorgan skal kunne få anledning til å treffe enkeltvedtak på et område. Det vil kunne gis unntak fra kommuneloven § 27 og den aktuelle særlovgivningen, gjennom bruk av forsøksloven.

Regjeringen vil også åpne for forsøk som innebærer at fylkeskommunen kan overta oppgaver fra statlige etater. Dette kan blant annet være aktuelt for å styrke fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør.

Finansiering

En kommune som skal overta en fylkeskommunal eller statlig oppgave, må motta midler til å finansiere oppgaven. Det må foretas en omfordeling av midler mellom den aktuelle kommunen og forvaltningsorganet som har ansvaret for oppgaven i dag. Dersom det er en fylkeskommunal oppgave, må kommunen få midler fra fylkeskommunen som kommunen ligger i, og dersom det er en statlig oppgave må staten overføre midler til kommunen. Ved interkommunalt samarbeid vil det være naturlig at den enkelte kommune mottar tilskudd i forbindelse med forsøk med kommunal oppgavedifferensiering, og i samarbeid kommer frem til en rimelig fordeling av inntekter og kostnader når det gjelder de aktuelle tjenestene.

Forsøk med kommunal oppgavedifferensiering medfører derfor behov for særskilte finansieringsordninger, og valg av type finansieringsordning vil avhenge av hvordan tjenesten er finansiert i utgangspunktet.

Ved forsøk med oppgaver som finansieres med øremerkede midler, vil det være naturlig å overføre øremerkede midler til kommunen med utgangspunkt i fordelingsnøkkelen som er lagt til grunn for det opprinnelige øremerkede tilskuddet. Dette vil gjelde både for fylkeskommunale og statlige tjenester som er øremerket.

Det er i utgangspunktet flere mulige finansieringsmodeller når det gjelder forsøk med fylkeskommunale tjenester som finansieres gjennom rammetilskudd. For det første kan en la være å foreta endringer i rammetilskudd til kommune og fylkeskommune. Dette innebærer at det må etableres en intern betaling mellom kommune og fylkeskommune, og dermed et behov for å avklare hvilke satser/beløp som skal benyttes. Imidlertid kan det lett bli en kompliserende faktor for kommunene som deltar i forsøket dersom finansieringen skjer via interne betalingsordninger. Et bedre alternativ vil derfor være å foreta et uttrekk i rammetilskuddet til fylkeskommunen som gis som en økning i kommunens rammetilskudd, eller som et eget øremerket tilskudd til kommunen. Dette forutsetter at det beregnes et uttrekk basert på anslåtte kostnader ved tjenesten. Dersom kommunen mottar midlene som øremerket tilskudd, vil dette kunne legge føringer på hvordan kommunen skal prioritere. Hensikten med kommunal oppgavedifferensiering er imidlertid at kommunen skal få økt handlefrihet. Dette oppnås best gjennom å øke kommunens rammetilskudd tilsvarende fylkeskommunens uttrekk.

Kommunal- og regionaldepartementet vil vurdere å bidra til å dekke nødvendige engangskostnader ved igangsetting av forsøk.

Evaluering

Kommunal- og regionaldepartementet vil legge opp til en evaluering av forsøkene. Det vil imidlertid ligge visse begrensninger på muligheten for å vinne erfaringer med enkelte egenskaper ved kommunal oppgavedifferensiering basert på forsøk i noen kommuner. Det vil for eksempel med et begrenset antall forsøk trolig ikke være mulig å prøve ut de styringsmessige utfordringene kommunal oppgavedifferensiering i stor skala vil innebære for staten. Forsøk i noen kommuner vil likevel kunne gi grunnlag for å vurdere forhold som for eksempel ressursbruk og tjenesteyting i de aktuelle kommunene, samt konsekvensene for de fylkeskommunene som «mister» oppgaver.

Videre prosess

Kommunal- og regionaldepartementet vil sende ut invitasjon til kommuner og fylkeskommuner om å delta i forsøk med kommunal oppgavedifferensiering. I invitasjonen vil rammebetingelsene for forsøk klargjøres ytterligere.

Kommunal- og regionaldepartementet vil igangsette et begrenset antall forsøk senest ved årsskiftet 2003-2004. Når det gjelder eventuell deltakelse i et forsøk med fylkeskommunale oppgaver, er det kommunen som avgjør om den ønsker å søke, men fylkeskommunen skal ha anledning til å uttale seg om forsøket. Når det gjelder eventuell deltakelse i et forsøk med statlige oppgaver, er det fylkeskommunen som avgjør om den ønsker å søke, men den statlige etaten skal ha anledning til å uttale seg om forsøket.