7 Fylkeskommunen som regional utviklingsaktør

7.1 Fylkeskommunen som regionalpolitisk aktør

Fylkeskommunens legitimitet som regional utviklingsaktør har vært sviktende de siste årene. Dette var også Oppgavefordelingsutvalgets inntrykk (jf. NOU 2000:22). Fylkeskommunen har ikke satt nok fokus på regionalt utviklingsarbeid eller utnyttet det eksisterende regionale handlingsrommet. Evalueringer viser også at fylkesplanens samordningsfunksjon ikke fungerer etter intensjonene i plan- og bygningsloven. Årsakene kan være flere. Det kan skyldes mangel på økonomiske virkemidler og/eller manglende innflytelse over økonomiske virkemidler. Det kan også skyldes manglende prioritering fra fylkeskommunenes side. Det kan synes som om fylkeskommunen ikke har evnet å synliggjøre regionalpolitiske problemstillinger overfor innbyggerne, noe som kan tyde på en manglende forståelse for oppgavene knyttet til rollen som regional utviklingsaktør. I tillegg kan sterk sektorstyring fra sentralt hold, for eksempel gjennom øremerking av midler og fastsetting av detaljerte retningslinjer, ha bidratt til å gjøre det vanskelig for fylkeskommunen og regionale statsetater å tilpasse ressursinnsatsen til regionale forhold. Videre kan fylkeskommunens ansvar for sykehusene ha vært medvirkende til at fylkeskommunens legitimitet som regional utviklingsaktør har vært sviktende, i den forstand at drift av sykehusene har krevd mye oppmerksomhet.

Erfaringer fra frifylkeforsøkene i Nordland og Aust-Agder i perioden 1991-1994 viser at fylkeskommunene i et partnerskap med statlige aktører, kommuner og næringsliv tar ansvar når de blir vist tillit.¹1 Forsøkene var knyttet til samordning og desentralisering av virkemidler innenfor feltene næring, landbruk, fiskeri, arbeidsmarked og videregående opplæring. Evaluering viser at frifylkene kunne vise til vesentlig bedre resultat enn andre fylker: bedre brukertilfredshet, mer reelle partnerskap mellom private og offentlige aktører og bedre intern og ekstern måloppnåelse. Frifylkene var blant de beste til å nå nasjonale mål knyttet til forhold som nyskapning og støtte til konkurranseutsatte næringer. Også lønnsomhet, økning i antall ansatte og omsetning i foretak som fikk tildelt støtte i perioden, var blant de beste i landet. At fylkeskommunen fikk større mulighet til å prioritere bruken av midler gjorde den også mer interessant som samarbeidspartner for andre etater. Dermed ble deltakelsen i fylkesplanleggingen mer reell.

Formålet med regional utvikling er å skape en helhetlig og ønsket samfunnsutvikling for egen region. I dette ligger det for eksempel økt verdiskapning, god tilgang på stabil arbeidskraft, variert arbeidsmarked, godt tjenestetilbud og vekstkraftige regioner. Med de komplekse og sammensatte utfordringer regionene står overfor, er det viktig å møte disse med en helhetlig politikk, der brukernes behov står i fokus og hvor det kan settes inn tiltak på områder som er kritiske for god regional utvikling.

Regionalt utviklingsarbeid er knyttet til å se sammenhenger i og å forbedre hele det regionale samfunnet ut fra nasjonale, regionale og lokale målsettinger og behov. Spesielt er dette knyttet til systematisk å forbedre forholdene for næringsliv og befolkning i regionen. Dette krever at man tar utgangspunkt i den spesielle regions situasjon og utfordringer. Uten kontinuerlig kompetanseutvikling, nyskapning og bevisst satsing på ulike regioners fortrinn, kan enkelte distrikt eller næringer bli tapende i den voksende konkurransen, som stadig blir mer internasjonal. Utviklingen av gode transport- og samferdselsløsninger er også sentral.

Regionale aktører må i tett samarbeid med lokale og nasjonale aktører utvikle strategier og tiltak der man ut fra felles visjoner og mål systematisk utnytter regionens muligheter. Offentlige aktører som fylkeskommunen, kommunene, statlige etater m.m. kan ikke gjøre dette alene. De aller viktigste aktørene er innbyggerne selv, organisasjoner og næringslivet. Om disse ikke mobiliseres til samarbeid og målrettet satsing, kommer offentlig arbeid til kort.

Desentralisering og delegering av ansvar og myndighet, som skaper større handlingsrom for å utnytte regionens samlede ressurser, er viktig i denne sammenheng. Regjeringen ønsker å flytte fokus fra styring og kontroll til en utviklingsrolle for fylkeskommunene basert på partnerskap og samarbeid. Endringer i styringsformen som åpner for reelle partnerskap mellom fylkeskommunen og statlige aktører er derfor avgjørende.

7.2 Fylkeskommunen - en sentral aktør i et regionalt partnerskap

7.2.1 Fra myndighetsutøver til partner

Regjeringen ønsker at fylkeskommunen skal bli fornyet og styrket i rollen som regional utviklingsaktør. Fylkeskommunene skal derfor gis økt myndighet i forvaltningen av distrikts- og regionalpolitiske virkemidler. Fra før har fylkeskommunene et betydelig ansvar innenfor følgende sektorer som er viktige for regional utvikling: Videregående opplæring, samferdsel, kultur og regional planlegging.

Gjennom å styrke fylkeskommunens mulighet til å fylle rollen som regional utviklingsaktør, vil den bli en mer interessant samarbeidspartner for næringsliv, regional statsforvaltning og kommuner. Fylkeskommunen vil dessuten kunne være med å finansiere ulike programmer og vil selv ha midler til å gjennomføre prosjekter. Regjeringen anser dette som viktigere for å styrke fylkeskommunen som utviklingsaktør enn å overføre ansvaret for regionale miljø- og landbruksoppgaver.

Fylkeskommunen har en viktig ombudsrolle på vegne av innbyggerne i fylket som berettiger samhandling med alle private, offentlige og frivillige aktører. Denne rollen er forankret både i de generelle prinsipper om folkevalgt ansvar, men konkret og formelt også i fylkeskommunens planansvar.

Rollen som utviklingsaktør krever endringer i holdninger og organisatoriske og institusjonelle forhold, både internt i fylkeskommunen og eksternt blant fylkeskommunens partnere. For å være en god utviklingsaktør må fylkeskommunen i mindre grad vektlegge myndighetsrollen, og i større grad legge vekt på utviklingsrollen. Fylkeskommunen vil ha en viktig rolle som pådriver og initiativtaker for å møte utfordringer som går utover kommunegrenser. Fylkeskommunen må være aktiv tilrettelegger og pådriver for nye løsninger. Den må vektlegge helhet og brukervennlighet, og gjennom endret opptreden og rolleforståelse opparbeide seg legitimitet hos kommunene, i næringslivet og hos statsetatene ved å være en nyttig samarbeidspartner.

Kommunene har gjennom sitt ansvar for tjenesteproduksjon, løsning av viktige velferdsoppgaver og arealbruk, stor påvirkningskraft på den regionale utviklingen, ikke minst til næringsutvikling og boligformål. Dette gjør det nødvendig at kommunene og fylkeskommunene i fellesskap tar grep om den regionale utviklingen. Prosesser og planer i kommuner og fylkeskommuner må underbygge og understøtte hverandre. Dette kan gjøres ved at kommunene trekkes mer aktivt med i det regionale partnerskapet slik at det skapes lokalt eierforhold til regionale planer og program.

Næringslivet har blandede erfaringer med forvaltningen som samarbeidspartner og tilrettelegger. For lite kunnskap om utfordringer for næringslivet, for lange beslutningsprosesser, for liten brukermedvirkning, for dårlig brukervennlighet og manglende helhetlig tenkning i forvaltningen trekkes frem som problematisk. På den annen side viser undersøkelser at næringslivet gjennomgående er positivt til å delta i hva de oppfatter som nyttige planprosesser.

Kompetanse er en grunnleggende forutsetning for utviklingen av vekstkraftige regioner med et allsidig næringsliv. Videregående opplæring inngår som en naturlig del av det regionale utviklingsarbeidet fylkeskommunen driver. Fylkeskommunen må også utvikle et tettere regionalt samarbeid mellom høgskole, regional statsforvaltning, kommuner, de frivillige organisasjoner og næringsliv for å dekke regionens fremtidige kompetansebehov på en best mulig måte. Det vil også være behov for å utvikle et nært samarbeid med forskningsinstitusjoner og -miljøer, ulike tilbydere av kompetanse- og utdanningstilbud og arbeidsgivere.

Kunnskap, entreprenørskap og innovasjonsevne blir viktige suksessfaktorer for utviklingen i fylkene. Bredden på og tilgangen til utdanningstilbudet på et sted, har mye å si for rekruttering til arbeidslivet, og for hvor attraktivt ungdom finner stedet som utdannings- og etableringsområde.

Rollen som regional utviklingsaktør må defineres nærmere og gis et innhold av fylkeskommunen selv. Utforming av handlingsrommet er avhengig av konkret originalitet i form av visjoner, strategier, partnerskap og prosjektidéer. Dersom ambisjonen om den regionale merverdi skal ha mening, kreves det at aktørene i partnerskapet utvikler felles idéer om hva dette skal innebære; idéer som er interessante nok til at de enkelte aktørene er villige til å yte noe på kort sikt for en mer langsiktig gevinst.

7.2.2 Distrikts- og regionalpolitiske virkemidler

Forenkling av budsjettstrukturen - mer myndighet til fylkeskommunene

De distrikts- og regionalpolitiske virkemidlene over statsbudsjettet (kategori 13.50) er fordelt på fire kapitler med i alt 13 poster, og utgjør i 2002 om lag 1,4 milliarder kroner. Virkemidlene kan deles i to hovedgrupper, de direkte bedriftsrettede virkemidlene og de tilretteleggende virkemidlene for nærings- og samfunnsutvikling. Hovedaktøren for den første gruppen er Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) sentralt og regionalt, mens fylkeskommunene sammen med Kommunal- og regionaldepartementet er de viktigste aktørene for de tilretteleggende virkemidlene.

Av de 1,4 milliardene fordeles i underkant av 500 millioner kroner via fylkeskommunene til SNDs distriktskontor. Fylkeskommunene har mulighet til å legge føringer på virkemiddelbruken. Om lag 200 millioner kroner forvaltes av fylkeskommunene til tilretteleggende tiltak.

Kommunal- og regionaldepartementet vil utvide fylkeskommunenes ansvar og myndighet knyttet til de distrikts- og regionalpolitiske virkemidlene vesentlig. Dette skjer gjennom å forenkle budsjettstrukturen, ved at samtlige poster under kategori 13.50 slås sammen til tre eller fire poster, fordelt på to kapitler for regional utvikling. Hoveddelen av midlene desentraliseres til fylkeskommunene. Fylkeskommunene vil, på bakgrunn av prosesser i partnerskapet foreta en fordeling av midler til SNDs distriktskontor, kommuner og til områder hvor de selv er hovedaktør. Resterende midler skal forvaltes av Kommunal- og regionaldepartementet, og skal benyttes til nasjonal politikkutvikling, Interreg III b og c og nasjonale programmer.

Endringene betyr at fylkeskommunen styrkes som utviklingsaktør ved at den får:

• Større frihet og handlingsrom til å foreta egne strategiske vurderinger, til å fastsette egne mål og koble virkemiddelbruken til disse, og til å inngå samarbeid med andre

• Bedre muligheter for tilpasning av virkemiddelbruken til regionale forhold

• Ansvaret for å prioritere mellom formål

• Større mulighet til å legge føringer på SNDs innsats på regionalt nivå

• Resultatansvar overfor egne innbyggere

• Mer nærhet til brukerne/tilskuddsmottakerne

• Synliggjøring av fylkeskommunens ansvar i det regionale næringsutviklingsarbeidet

Fylkeskommunene vil få større frihet til å foreta vurderinger basert på lokale og regionale forhold. De vil få ansvaret for å prioritere mellom formål og være generelt førende for SNDs innsats på regionalt nivå. For SND innebærer forslaget at føringene i sterkere grad vil komme fra fylkeskommunen i stedet for fra staten.

Fylkeskommunene innenfor det distriktspolitiske virkeområdet mottar i dag størstedelen av de distrikts- og regionalpolitiske virkemidlene. Kommunal- og regionaldepartementet mener det er i disse fylkene behovet for offentlig engasjement knyttet til næringsutvikling er størst. Enkelte fylkeskommuner i mer sentrale områder vil motta forholdsvis små andeler av midlene som skal desentraliseres under kategori 13.50. I disse områdene er de regionale utfordringene ofte knyttet til utvikling på andre områder - levekårsutvikling, byutvikling, samordnet areal- og transportplanlegging mv.

En god målstruktur er viktig for å få en målrettet innsats av virkemidlene. Utformingen av et mål- og resultatstyringssystem er derfor sentralt i fylkeskommunenes arbeid med å definere sin rolle som regional utviklingsaktør. Kommunal- og regionaldepartementet vil arbeide videre med etablering av rutiner for dialog mellom forvaltningsnivåene, herunder rapportering, evaluering og erfaringsoverføring mellom fylker.

Regjeringen ønsker en omlegging av virkemidlene overfor næringslivet med økt vekt på generelle rammebetingelser og større spissing av de direkte virkemidlene. Nærings- og handelsdepartementet har derfor iverksatt en fullstendig gjennomgang av det offentlig finansierte virkemiddelapparatet rettet mot næringslivet. Målene for denne gjennomgangen vil blant annet være å få avklart balanse og samspillet mellom generelle rammebetingelser og direkte virkemidler. Man vil også vurdere hvor det offentlige bør spille en rolle og hva markedet selv løser best.

I Sem-erklæringen fremgår det at regjeringen vil spisse den direkte virkemiddelinnsatsen mot blant annet forskning og kompetanseheving, samt idé-, utviklings- og kommersialiseringsfasen. I lys av stadig mer åpne internasjonale markeder er det videre viktig at næringslivet tilbys et effektivt virkemiddelapparat som fremmer konkurranseevnen til bedriftene. Gjennomgangen vil danne basis for en debatt som regjeringen på egnet måte vil ta opp med Stortinget.

Bredere geografisk nedslagsfelt

For å styrke fylkeskommunene som utviklingsaktør er det viktig at de får virkemidler som kan benyttes i de deler av fylket det er viktig og riktig å satse på ut fra nasjonale og regionale mål og strategier. Her er det spesielt viktig at fylkeskommunene og det regionale partnerskapet gis handlingsrom til å se utviklingen i hele fylket i sammenheng.

For å kunne se større områder i sammenheng, har Kommunal- og regionaldepartementet åpnet for at tilretteleggende virkemidler kan gis et bredere geografisk nedslagsfelt. Utgangspunktet for å endre det geografiske nedslagsfeltet er behovet for å se utviklingen i regioner i sammenheng over kommunegrenser og i lys av samspillet mellom by og omland. Fordelingen skal imidlertid fortsatt ha et klart distriktsfokus, fordi utfordringene er større jo mindre sentralt området er. For å bidra til å utløse det regionale verdiskapningspotensialet kan det imidlertid være riktig å bruke økonomiske virkemidler i mer sentrale områder av fylket. Tilskudd til fysiske infrastrukturtiltak skal imidlertid fortsatt utelukkende brukes innenfor virkeområdet.

7.2.3 Regionale partnerskap og regionale utviklingsprogram

Hensikten med regionale partnerskap er å bringe sammen ulike aktører - politikere, offentlige etater, brukergrupper og frivillige grupper - for å drøfte mål og strategiske hovedlinjer for å iverksette tiltak i situasjoner der en regional aktør ikke er i stand til å nå vedtatte målsettinger alene. Partnerskapet må ta utgangspunkt i de konkrete behovene til innbyggere og næringsliv i den enkelte region.

Konkret vil slike partnerskap for eksempel være aktuelle i forbindelse med utviklingen av regionale utviklingsprogram. Partnerskapets oppgave vil da være å utarbeide forslag til et regionalt utviklingsprogram på grunnlag av et mandat fra fylkestinget. Mandatet skal være knyttet til mål og strategier i fylkesplanen, foreløpige rammer som det skal planlegges innenfor og fremdrift. Partnerskapet skal foreslå ressursbruk og fordeling på de ulike delene av utviklingsprogrammet. Programmet med finansieringsplan skal endelig godkjennes av fylkestinget.

Kommunal- og regionaldepartementet ser det ikke som formålstjenlig å ha en detaljert nasjonal partnerskapspolitikk. De nasjonale føringene bør begrense seg til de mest sentrale nærings-, distrikts- og regionalpolitiske målsettinger. Forutsetningen om reelt partnerskap og medvirkning, med nøkkelaktører innen næringslivet, kommunene og statsetatene på regionalt nivå, må understrekes. Fylkeskommunen må således basere seg på den samlede kompetansen i regionen. På nasjonalt nivå vil det være en oppgave å følge med i den internasjonale utviklingen i slik partnerskapsorganisering, og formidle disse erfaringene til de regionale og lokale aktørene i et fylke.

Kommunal- og regionaldepartementet ser det som naturlig at fylkeskommunene i arbeidet med regionale utviklingsprogram tar lederskapet og de nødvendige initiativ for å videreutvikle de regionale partnerskapene. Fylkeskommunen skal være sekretariat for partnerskapet. I partnerskapsarbeidet er behovene til både innbyggere og næringsliv for en effektiv og samordnet offentlig sektor viktige premisser.

Regjeringen legger vekt på at aktørene i det regionale partnerskapet skal ha reell innflytelse på innretningen av strategiene i det regionale utviklingsprogrammet. Slik blir regional utvikling til et felles ansvar mellom de ulike aktørene. For å styrke det regionale partnerskapet vil regjeringen vurdere økt delegering til det regionale nivået innenfor ulike statlige sektorer. Dette er også i samsvar med hovedprinsippene for regjeringens moderniseringsarbeid.

Et eksempel på deltakelse fra en statlig etat i regionalt partnerskap vil være Aetat, der fylkeskommunen i egenskap av regional utviklingsaktør vil ha informasjon og synspunkter på virksomheters behov for kompetanse og arbeidskraftskvalifikasjoner. Fylkeskommunene vil også kunne ha synspunkter på fordelingen av tiltaksmidler til ulike deler av fylket, ut over de føringer som ligger i antall arbeidsledige og yrkeshemmede i de enkelte arbeidskontorområdene. Aetat må derfor inngå som en aktiv aktør i det regionale partnerskapet og bidra med sin kompetanse om arbeidsmarkedet og arbeidsgivernes behov.

Målet er en mer effektiv og målrettet offentlig ressursbruk i forhold til næringslivets forutsetninger og utviklingsmuligheter. Dette skal skje ved å styrke næringslivets deltakelse og sikre reell innflytelse i det regionale utviklingsarbeidet slik at innsatsen blir resultatorientert i forhold til næringslivet. Et grunnleggende premiss er at næringslivet selv skal være pådriveren og ha innflytelse på hva som er en effektiv arbeidsform. Mer målrettet innsats, tilpasset regionale forhold hvor man lettere ser effekter av innsatsen, er en forutsetning for at privat næringsliv vil oppfatte offentlige aktører som en viktig samarbeidsaktør for å bedre rammebetingelsene for næringsutvikling.

Deltakelse i internasjonalt regionalpolitisk samarbeid har som utgangspunkt de forskjellige mulighetene og utfordringene en region står overfor. Deltakelse i slikt samarbeid skal på lik linje med andre virkemidler bidra til å fremme en god regional utvikling. Fylkeskommunen har som regional utviklingsaktør ansvar for å forankre et slikt samarbeid regionalt og lokalt. Det internasjonale samarbeidet må inngå som en integrert del av det regionale utviklingsprogrammet.