5 Flere oppgaver til kommunene innen miljøvern og landbruk

Regjeringen mener at avgjørelser bør fattes så nær dem det angår som mulig. Kommunen er derfor det viktigste og mest sentrale organ for lokaldemokratiet. Dersom kommunene kan ivareta oppgavene på en hensiktsmessig måte, bør kommunene få ansvar for oppgaver som krever lokalpolitisk skjønn.

Stortinget sluttet seg ved behandlingen av St.meld. nr. 31 (2000-2001) til en kommunesatsing på miljøvern- og landbruksområdet. Regjeringens gjennomgang av miljøvern- og landbruksoppgavene som i dag ivaretas regionalt (jf. kapittel 4), viser at det er ønskelig å desentralisere flere oppgaver til kommunene innenfor disse områdene enn det man tidligere har forutsatt. Særlig i forhold til økonomiske virkemidler, men også i forhold til juridiske, ønsker regjeringen å gå lenger i å overføre ansvar enn det regjeringen Stoltenberg la opp til i St.meld. nr. 31 (2000-2001).

Miljøverndepartementet vil gradvis overføre ansvar og myndighet fra staten til kommunene i perioden 2002-2005. Landbruksdepartementet vil la hoveddelen av endringene skje i 2004. I forbindelse med konsultasjonsordningen mellom regjeringen og Kommunenes Sentralforbund legges det opp til en dialog med kommunesektoren angående overføringen av ansvar og myndighet til kommunene.

Denne reformen innebærer et løft for kommunene på miljøvern- og landbruksområdet, og viser at regjeringen har tillit til at kommunene kan løse oppgavene de blir gitt. Kompetanseutfordringer vil være sentrale i forbindelse med reformen. Ved å gi kommunene mer ansvar og handlingsrom, ved å endre kriterier i inntektssystemet for kommunene og ved betydelig kompetanseoverføring fra regionalt nivå, vil nødvendig kompetanse beholdes og videreutvikles i kommunene, jf. omtalen i kapittel 4 av fylkesmannens kompetansesenterfunksjon.

I dette kapitlet beskrives først kortfattet hvilke oppgaver kommunene i dag har innen miljøvern og landbruk. Deretter gjøres det rede for den konkrete kommunesatsingen innenfor hvert av områdene.

5.1 Kommunenes oppgaver i dag

5.1.1 Miljøvernoppgavene

Kommunene har allerede en viktig rolle i arbeidet med å bedre miljøet og sikre en bærekraftig utvikling. Gjennom plan- og bygningsloven har kommunene ansvar for å sikre arealer og løsninger som støtter opp om nasjonale miljømål. Det er et betydelig handlingsrom knyttet til en mer aktiv bruk av plan- og bygningsloven. Mange oppgaver er allerede lagt til kommunene både innenfor vilt- og fiskeforvaltningen (blant annet forvaltning av høstbart vilt, driftsplanlegging innen vilt- og fiskeforvaltning, organisering av fiske), motorferdsel (dispensasjonsmyndighet), friluftsliv (blant annet sikring av arealer) og forvaltning av en del verneområder i medhold av naturvernloven. En rekke kommuner har allerede fått overført ansvar for forvaltning av endel naturreservater og enkelte landskapsvernområder. Det foregår ulike forsøk med lokal forvaltning av større verneområder, og det arbeides med «avtalebasert» forvaltning av slike områder.

Kommunene har dessuten plikter, ansvar og myndighet innen avfall og avløp, og driver helhetlig planlegging innenfor disse områdene. Eksempelvis fikk kommunene fra januar 2001 myndighet til å gi tillatelse til avløpsanlegg opp til en bestemt størrelse.

5.1.2 Landbruksoppgavene

Det følger av bestemmelser i jordloven og skogbruksloven at kommunene er landbruksmyndighet og har ansvar for gjennomføringen av landbrukspolitikken på lokalt nivå. Kommunene har både innstillende myndighet og vedtaksmyndighet. De avgir uttalelse til fylkesmannen for flere av ordningene over jordbruksavtalen, og fatter vedtak som førsteinstans på søknader om produksjonstilskudd. Videre er kommunene innstillende myndighet og vedtaksmyndighet i saker etter jord- og konsesjonslovgivningen, herunder fritak fra boplikt, delingssaker, konsesjonssaker m.m.

Kommunene har vedtaksmyndighet eller er innstillende myndighet for tiltak i skogbruket. Kommunene har også vedtaksmyndighet på en rekke områder innen skogbruksloven. De har innstillende myndighet overfor bygdeutviklingsmidlene som forvaltes av fylkesmannen og de bedriftsrettede bygdeutviklingsmidlene som forvaltes av Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND). Her har de også ansvar for informasjon, veiledning og oppfølging.

5.2 Styrking av lokaldemokratiet på miljøvernområdet

5.2.1 Målsetting og bakgrunn

Lokal mobilisering og forankring av miljøvernpolitikken er nødvendig for å bidra til bedre måloppnåelse i forhold til nasjonale og internasjonale miljømål, og for å sikre miljøkvaliteter som har betydning for helse, trivsel og velferd. Det kommunale miljøvernarbeidet vil bli styrket ved å gi kommunene økt ansvar, større frihet og flere virkemidler for å ivareta miljøvernoppgaver av lokal karakter. Staten vil invitere kommunene til samarbeid om å løse nasjonale og globale miljøutfordringer.

Gjennom plan- og bygningsloven har kommunene allerede en sentral rolle i å ivareta nasjonale miljømål i arealpolitikken. Det er imidlertid store variasjoner i kommunenes kompetanse, engasjement og hvorledes de benytter eksisterende regelverk og virkemidler i tilknytning til miljøvernarbeidet.

Over 60 prosent av kommunene hadde ved årsskiftet 2001-2002 sluttet seg til Fredrikstad-erklæringen. Gjennom programmet Miljøvern i kommunene (MIK) som ble gjennomført i perioden 1988-96, ble det satt fokus på lokalt miljøvern, og miljøvernarbeidet i kommunene ble gjennom programmet styrket og videreutviklet. Den lokale oppfølgingen av Lokal Agenda 21 (LA 21) har i mange kommuner lagt grunnlag for det som kan utvikle seg til et folkelig engasjement for å dreie utviklingen på lokalt plan i en mer bærekraftig og miljøvennlig retning. Dette ble blant annet understreket i Innst. S. nr. 295 (2001-2002) til St.meld. nr. 8 (1999-2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, hvor flertallet i Stortingets energi- og miljøkomite blant annet pekte på at LA 21 er et viktig redskap for å øke kunnskapen om miljøproblemene.

Gjennom behandlingen av den samme meldingen ble det fastsatt en rekke nye nasjonale miljømål som fokuserer på de viktigste miljøvernutfordringene. Målene utgjør grunnlaget for miljøverninnsatsen både nasjonalt, lokalt og i den enkelte sektor, og for en bred deltakelse i miljøvernarbeidet. Det kommunale miljøvernarbeidet er også drøftet i St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling, St.prp. nr. 82 (2000-2001) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2002 (kommuneproposisjonen) og St.prp. nr. 1 (2001-2002) fra Miljøverndepartementet.

I tillegg til kommunene har de frivillige organisasjonene en viktig rolle når det gjelder å styrke og opprettholde miljøinteressen i lokalbefolkningen.

Kulturminneutvalget la frem sin utredning i desember 2001. Utvalget har foreslått flere tiltak som vil kunne bidra til å styrke kulturminnearbeidet i kommunene. Utredningen er sendt på høring. Miljøverndepartementet har dessuten høsten 2001 gjennomført samråd med fylkeskommuner, kommuner, frivillige organisasjoner, museer og representanter for næringslivet og forskningsinstitusjoner med sikte på å få til en økt satsing på kulturminner i kommunesektoren og en styrking av kommunesektorens rolle i kulturminneforvaltningen.

5.2.2 Kommunesatsingen i et lokalpolitisk perspektiv

Utfordringene på miljøvernområdet er et felles offentlig ansvar som krever samarbeid mellom sentrale statlige myndigheter, regionale myndigheter og kommunene. Kommunalt ansvar for lokale miljøvernoppgaver i kombinasjon med større frihet i tilknytning til hvordan oppgavene skal løses, vil bidra til å sikre at politikkområdet forankres i lokalsamfunnet. For at kommuner skal kunne ta et helhetlig ansvar for å ivareta og bedre miljøet lokalt, må staten gi tydelige signaler om forventningene til kommunene på miljøvernområdet og klargjøre praktiske rammer og forutsetninger. Det forutsettes at også kommunesektoren bruker de nasjonale miljømålene som utgangspunkt for å konkretisere målsettinger for eget arbeid på miljøvernområdet. Dette er nødvendig fordi den kommunale miljøvernforvaltningen forutsettes å være et viktig element for bedre måloppnåelse i forhold til nasjonale og globale miljømål.

En forsvarlig og bærekraftig miljøforvaltning er i tillegg avhengig av at andre sektorer tar miljøansvar innenfor sine felt. Kommunal miljøforvaltning er derfor avhengig av at det også innenfor saksfelt som for eksempel skogbruk, jordbruk og samferdsel overføres ansvar og myndighet til kommunen.

5.2.3 Forhold av betydning for lokal miljøforvaltning

Det er et hovedprinsipp at avgjørelser skal fattes så nær den det angår som mulig, og styrket lokal forvaltning skal bidra til bedre måloppnåelse i forhold til nasjonale og internasjonale miljømålsettinger. Etter regjeringens vurdering har gjennomgangen av miljøvernoppgavene som i dag ivaretas regionalt, vist at lavest mulig effektive nivå for de oppgaver som krever lokalpolitisk skjønn er kommunene og ikke fylkeskommunene. Kommunene bør derfor gis flere virkemidler og større handlingsrom til å løse miljøutfordringer av lokal karakter. Saksfelt hvor stat og kommune har felles interesser står sentralt. På slike områder vil det også være mulighet for et godt samspill mellom myndigheter og frivillige organisasjoner. Aktuelle saksfelt kan for eksempel være lokal luftforurensning, støy i bebygde områder, friluftsliv og vilt- og fiskeforvaltning. I tilknytning til kulturminneforvaltningen står i tillegg et tettere samarbeid med museumssektoren, og mellom næringsliv og private eiere sentralt.

På noen politikkområder som for eksempel energi og klima, vil kommunene ha en rolle, selv om ansvaret i utgangspunktet er statlig. For eksempel skal samordningen styrkes mellom miljø-, energi- og transportsektoren, kommunene skal stimuleres til å utarbeide klimaplaner og igangsette prosjekter, og det vil bli vurdert å gjøre endringer i plan- og bygningsloven for å gi kommunene økt mulighet til å påvirke valg av konkrete energiløsninger.

Miljøområder som omfatter viktige nasjonale eller internasjonale miljøverdier, eller innenfor saksfelt hvor kommunene lett kan komme i et urimelig krysspress på grunn av nærhet til sterke interessegrupper, bør fortsatt være et statlig ansvar. Dette gjelder for eksempel rovdyrforvaltning, forvaltning av særlig viktige verneområder og rammene for motorferdsel i utmark.

De viktigste prinsippene for overføring av miljøvernoppgaver til kommunene er følgende:

Oppgavene er av lokal karakter

Kommunene skal i utgangspunktet ha ansvaret for miljøutfordringer eller interesser av lokal karakter, det vil si der virkningen av forurensningen eller arealbruken er lokal, eller at lokale interesser eller verdier berøres. På områder hvor kommunene får et selvstendig ansvar, skal de selv kunne velge både ambisjonsnivå og virkemidler. Dette innebærer at kommunene får reell myndighet. Den kommunale forvaltningen må imidlertid være i samsvar med de nasjonale miljømålene.

Et større kommunalt ansvar på miljøvernområdet vil kunne bidra til en bedre ivaretakelse av miljøkvaliteter av lokal verdi og i større grad kunne skape et lokalmiljø i tråd med lokale forutsetninger og innbyggernes ønsker og prioriteringer. På denne måten kan kommunene selv legge forholdene best mulig til rette for verdiskaping, tilhørighet, trivsel, helse og for lokal livskvalitet. For å kunne skape et godt nærmiljø trengs det både kunnskap om miljøtilstanden, tekniske løsninger og effektive tiltak, samt nødvendige virkemidler for å ta vare på naturkvaliteter, kulturminner og kulturmiljøer, og for å motvirke og rydde opp i forurensningsproblemer. Det er i tillegg nødvendig å utvikle dialog og samspill med befolkning, lokalt næringsliv og organisasjoner. Dette vil lette gjennomføringen av konkrete tiltak for å ta vare på og forbedre lokale miljøkvaliteter. Miljøarbeidet kan på denne måten bli et viktig og interessant politisk ansvar i kommunene. Videreføringen av LA 21-arbeidet blir viktig for å utløse lokalt engasjement og mobilisering av lokal kompetanse, interesser og ressurser.

Effektiv forvaltning og klar ansvarsdeling

Det forutsettes at miljøvernoppgaver som overføres til kommunene blir løst effektivt. Ansvarsdelingen mellom kommunal og statlig forvaltning må være klar og tydelig slik at det ikke oppstår dobbeltbyråkrati. Staten må fremstå som en forutsigbar samarbeidspartner. Selv om kommunene i utgangspunktet skal ha ansvar for lokale miljøutfordringer, vil noen type virkemidler fortsatt være statlige. Dette gjelder for eksempel produktrelaterte virkemidler, avgifter og andre liknende virkemidler som det ikke er mulig eller hensiktsmessig å legge til den enkelte kommune. Blant annet kan hensynet til kostnadseffektivitet i enkelte tilfelle tale for bruk av statlige virkemidler overfor lokale miljøvernutfordringer.

Kommunene har ulike miljøutfordringer. Mange av miljøutfordringene er kompliserte og sammensatte og løses mest effektivt enten gjennom kommunale prosesser, gjennom interkommunalt samarbeid eller i et samarbeid mellom statlige og kommunale myndigheter. Miljøproblemer av lokal karakter som overskrider kommunegrensene, medfører behov for interkommunalt samarbeid mellom kommuner. Eksempler på slike oppgaver er luftforurensning og støy der kommunene har viktige virkemidler gjennom kommuneplanen, men mangler kontroll over virkemidlene for eksempel i transportpolitikken. Skal kommunene ha en sentral rolle innenfor denne type oppgaver, krever det mer samordnet statlig virkemiddelbruk som muliggjør og støtter opp under helhetlige lokale løsningsalternativ. Innenfor energi- og klimapolitikken er det klare internasjonale og nasjonale mål, og kommunene må ha virkemidler som kan supplere den statlige innsatsen. Dette kan for eksempel gjøres ved å støtte opp under miljøvennlige energiløsninger gjennom aktiv bruk av plan- og bygningsloven.

Støttefunksjoner og kompetanse

Det vil bli lagt vekt på kunnskaps- og kompetanseoppbygging gjennom opplæring, etterutdanningstiltak og utarbeiding av veiledningsmateriale.

Alle kommuner, sammen eller hver for seg, behøver ikke ha spesialkompetanse på alle enkeltområder. For å bidra til en styrking av det kommunale miljøvernet og til en effektiv forvaltning, må det derfor utvikles støttefunksjoner på regionalt og nasjonalt nivå for å gjøre kommunene i stand til å utføre sine oppgaver på miljøvernområdet. På regionalt nivå må det være et støtteapparat med nødvendig kompetanse som veileder og støtter kommunene gjennom dialog. Utvikling av kompetansenettverk som formidler erfaring mellom kommunene vil bidra til at kommunene i større grad får mulighet til å benytte den kompetanse som andre besitter. I tillegg er utvikling av verktøy som registre og databaser nødvendig for at kommunene skal ha tilgang på nødvendig beslutningsstøtte.

For å koble metodene som er utviklet gjennom arbeidet med Lokal Agenda 21 med de nye utfordringene for kommunene på miljøvernområdet, vil stiftelsen Idébanken få en sentral rolle som støttefunksjon og formidler av gode eksempler på lokale løsninger. Et eget foregangskommuneprogram vil videreutvikles som en synlig inspirator for lokalt miljø og samarbeid om bærekraftig utvikling i Norge.

5.2.4 Miljøvernoppgaver egnet for kommunal forvaltning

Regjeringens utgangspunkt er at alle oppgaver som krever lokalpolitisk skjønn, skal overføres til kommunene. Dette er i tråd med prinsippene for oppgavefordelingen om at lokale folkevalgte organ bør ha ansvaret for oppgaver som krever lokalpolitisk skjønn, og at oppgaver bør legges på lavest mulig effektive nivå. Det er oppgaver som per i dag ligger hos fylkesmannen som er mest aktuelle å overføre til kommunene (jf. gjennomgangen i kapittel 4). Innen forurensning kan overføring også være aktuelt for enkelte oppgaver som i dag ligger på direktoratsnivå.

Miljøverndepartementet vil i perioden 2002-2005 gradvis overføre oppgaver og myndighet fra staten til kommunene. Kommunene skal få økt myndighet i forhold til forurensningsspørsmål av lokal karakter, være myndighet overfor lokale utfordringer knyttet til friluftsliv, vern av biologisk mangfold og kulturminnevern.

Miljøverndepartementet vil overføre oppgaver innenfor følgende områder fra fylkesmannen til kommunene:

På forurensningsfeltet vil kommunene gis myndighet etter ny forskrift om lokal luftkvalitet. Det arbeides også med en ny forskrift om utslipp fra avløpsanlegg hvor det vurderes å gi kommunene ytterligere myndighet. I tillegg vil det bli vurdert hvorvidt kommunenes behandling etter plan- og bygningsloven i enkelte tilfeller skal kunne erstatte behandling etter forurensningsloven. Dette vil særlig være aktuelt i de tilfelle hvor forurensningsproblemene er av helt lokal karakter (for eksempel problemer knyttet til støv, støy eller lukt) og hvor disse kan reduseres gjennom riktig lokalisering.

Innenfor naturforvaltning skal kommunene få økt ansvar innenfor vilt- og fiskeforvaltning som ikke angår truede og sårbare arter. Når det gjelder forvaltning av områder vernet etter naturvernloven, arbeides det med «avtalebasert» forvaltning av verneområder. Dette vil gi grunnlag for å vurdere hvordan kommunenes rolle i forvaltning av verneområder i fremtiden skal innrettes.

I St.meld. nr. 39 (2000-2001) Friluftsliv sies det at man innenfor friluftsliv har kommet svært langt i retning av en effektiv, demokratisk og god rolle- og oppgavefordeling. Lov om friluftsliv hindrer ikke at kommunene kan gjøre mer for friluftslivet lokalt. Det foreslås imidlertid å gjøre ytterligere endringer i loven for å styrke det kommunale friluftslivet og forenkle håndhevingen av regelverket. Videre vil man stimulere eksisterende interkommunale friluftsråd og støtte etablering av nye der kommunene ser seg tjent med det.

På kulturminnesiden vil myndighet til skjøtsel, vedlikehold og tilrettelegging av kulturminner bli vurdert lagt til kommunen. Miljøverndepartementet vil vurdere om andre oppgaver etter kulturminneloven kan overføres til kommunene. Dette vil i første omgang skje gjennom forsøk, der større byer og kommuner som har ønske og kompetanse vil bli invitert til å overta slik myndighet. Det er også viktig å få styrket kommuners og private eieres medvirkning i vernesaker. Miljøverndepartementet vil komme tilbake til konkrete tiltak for en økt satsing på kulturminner i kommunesektoren og en styrking av kommunesektorens rolle i kulturminneforvaltningen som en del av oppfølgingen av NOU 2002:1 Fortid former framtid.

Etter hvert som den samlede miljøpolitikken i Norge utvikler seg, vil staten fornye og oppdatere rammer og føringer for gjennomføringen av de lokale miljøvernoppgavene. Det legges opp til en dialog med kommunesektoren i forbindelse med konsultasjonsordningen mellom regjeringen og Kommunenes Sentralforbund. Sumvirkningene av den lokale forvaltningen vil bli rapportert i stortingsmeldingene om rikets miljøtilstand.

I og med at kommunene gjennom denne reformen vil få ansvaret for flere oppgaver på miljøområdet, vil Kommunal- og regionaldepartementet endre kriteriene i inntektssystemet for kommunene slik at det blir god sammenheng mellom tildeling av midler og oppgavemengden i kommunene.

Kommunene må selv ut fra lokale forhold og behov vurdere hvilke virkemidler de ønsker å ta i bruk for å møte de utfordringene de nå står overfor, blant annet på kompetansesiden. For mange kommuner vil interkommunalt samarbeid kunne være et godt alternativ, for å sikre seg nødvendig miljøfaglig kompetanse.Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor åpne for at et interkommunalt samarbeidsorgan skal kunne få anledning til å treffe enkeltvedtak på et område. Det vil kunne gis unntak fra kommuneloven § 27 og den aktuelle særlovgivningen, gjennom bruk av forsøksloven.

5.3 Styrking av lokaldemokratiet på landbruksområdet

5.3.1 Målsetting og bakgrunn

Et aktivt og bærekraftig landbruk er for store deler av landet avgjørende for å opprettholde sysselsetting og bosetting. I dette ligger at den nasjonale landbrukspolitikken er viktig både for landbruksnæringen og kommunene. For å få best mulig lokal tilpasning av de nasjonale virkemidlene i landbruket, ønsker Landbruksdepartementet å legge til rette for at kommunene i større grad kan bli en aktiv landbrukspolitisk aktør, gjennom desentralisering av mer myndighet og ansvar for gjennomføringen av landbrukspolitikken. Målet er å stimulere til lokal forankring, forståelse og aksept for viktige landbrukspolitiske målsettinger. Mer myndighet og ansvar til kommunene vil samtidig gi større nærhet til borgerne og brukerne slik at den enkelte næringsutøver også gis større mulighet og anledning til å påvirke egen utvikling.

Dette var også utgangspunktet da førstelinjeansvaret for jord- og skogbrukssakene ble overført fra staten til kommunene i 1994, jf. St.meld. nr. 40 (1991-92) Fra sektor til samfunnsetat og Innst. S. nr. 34 (1992-93). Kommunenes rolle og oppgave i gjennomføringen av landbrukspolitikken har etter dette både vært behandlet i St.meld. nr. 17 (1998-99) Verdiskapning og miljø - muligheter i skogbruket og St.meld. nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon.

Landbruksdepartementet ønsker å følge opp og forsterke tidligere prosesser og beslutninger. Gjennom reformen som nå foreslås gis kommunene større handlingsrom og det legges til rette for et forsterket lokaldemokrati på landbruksområdet. Det er et sentralt utgangspunkt i landbrukspolitikken at næringen ved siden av å produsere mat og trevirke, skal bidra til å oppfylle samfunnsmål som livskraftige distrikt over hele landet, levende kulturlandskap og et bredt spekter av miljøgoder. For å nå disse målene er det etter Landbruksdepartementets mening viktig at kommunene i større grad blir gitt anledning til å se landbrukspolitikken i sammenheng med øvrig næringspolitikk og ressurs- og miljøforvaltning.

Nasjonale rammer for lokal forvaltning

Stortinget trekker opp mål og retningslinjer for landbruksnæringen og landbrukspolitikken, og jordbruksforhandlingene gjennomføres i tråd med disse. Hovedavtalen for jordbruket hjemler organisasjonenes rett til å delta i forhandlingene om rammebetingelsene for næringen. Samtidig påtar jordbruket seg gjennom Hovedavtalen et ansvar for å iverksette tiltak i samsvar med jordbruksavtalen og den landbrukspolitikk som Stortinget fastsetter. I jordbruksoppgjøret legger det offentlige rammer og begrensninger for selvstendig næringsdrivende for å nå målene i landbrukspolitikken.

De nasjonale rammene og målsettingene for virkemiddelbruken i mat- og landbrukspolitikken er trukket opp i St.meld. nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon, St.meld. nr. 17 (1998-99) Verdiskaping og miljø - muligheter i skogen, og i de årlige proposisjonene om jordbruksoppgjøret og budsjettfremlegget. Virkemidlene utformes løpende av Landbruksdepartementet, og gjennom jordbruksavtalen.

Kommunenes rolle og oppgave blir derfor å utøve og medvirke til en lokal skjønnsutøvelse og en forvaltning av de landbrukspolitiske virkemidlene som er i tråd med både de nasjonale føringene for landbrukspolitikken og økonomiregelverket.

5.3.2 Landbruksoppgaver egnet for kommunal forvaltning

Med bakgrunn i ovennevnte, og i samsvar med vurderingen av landbruksoppgavene på regionalt nivå som det er redegjort for i kapittel 4, vil Landbruksdepartementet foreslå at oppgaver som er egnet for lokalpolitisk skjønn overføres fra fylkesmannen, fylkeslandbruksstyret og SND til kommunene på landbruksområdet. Dette gjelder både oppgaver knyttet til juridiske og økonomiske virkemidler.

Landbruksdepartementet vil vurdere ytterligere desentralisering på landbruksområdet. I den sammenheng kan det tenkes nye oppgaver til kommunene. Landbruksdepartementet vil komme tilbake til dette.

Juridiske virkemidler

Kommunene er førstelinjemyndighet i saker etter jordlov, skogbrukslov, odelslov og konsesjonslov. Vesentlig myndighet etter disse lovene er allerede desentralisert til kommunene. Dette gjelder for eksempel myndighet til å avgjøre konsesjonssøknader som gjelder arealer som er del av byggeområde, mindre boligtomter og søknader innenfor områder der konsesjonsfriheten er satt ut av kraft for bebygd eiendom. Kommunene avgjør dessuten søknad om fritak fra bo- og driveplikt etter konsesjonsloven, og de avgjør en rekke søknader om delingstillatelse etter jordloven.

Landbruksdepartementet vil imidlertid legge ytterligere oppgaver til kommunene innen disse saksfeltene. Landbruksdepartementet mener at alle konsesjonssaker og delingssaker skal avgjøres på kommunenivå. Basert på tall fra perioden 1996-1999 utgjør dette samlet sett om lag 7 000 saker per år. Det fremtidige omfanget kan være noe lavere på grunn av hevingen i arealgrensen etter konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 i 2001.

De konsesjonssaker som i dag er lagt til kommunen er saker som har særlig betydning for utvikling av bolig-, fritids- og næringsbebyggelse. Når alle øvrige konsesjonssaker også desentraliseres, vil kommunene i tillegg få ansvar for saker som gjelder erverv av landbrukseiendom og eiendom i strøk som ikke omfattes av reguleringsplaner/kommuneplaner. Konsesjonsavgjørelsen har nær sammenheng med arealutnyttelse etter plan- og bygningsloven. Desentralisering skal bidra til å øke kommunenes oppmerksomhet slik at landbruksarealene i større grad enn i dag betraktes som en ressurs som må ivaretas også i plansammenheng.

Landbruksdepartementet vil videre desentralisere alle avgjørelser til kommunene som førsteinstans i saker etter skogbruksloven med unntak av avgjørelsesmyndigheten knyttet til verneskogsgrensene. Dette gjelder vedtaksmyndighet for blant annet følgende oppgaver:

• Føre kontroll med at skogeier overholder foryngelsesplikten i skog, og iverksette foryngelse på skogarealer hvis skogeieren selv ikke følger opp

• Føre kontroll med at skogeier følger opp ungskogpleie i skog

• Avgjøre søknader om bygging av veier til skogbruksformål

• Føre kontroll med skogens sunnhetstilstand

• Alle vedtak knyttet til skogavgiftsordningen

Fylkeslandbruksstyret blir klageorgan for sakene etter skogbruksloven der vedtaksmyndigheten legges til kommunene.

Hvor kommunene i dag er tillagt avgjørelsesmyndighet, har fylkeslandbruksstyret ansvaret for klagebehandling. I de øvrige sakene avgjør styrene saken som førsteinstans, etter tilråding fra kommunene. Ved å flytte de resterende konsesjons- og delingssakene over til kommunene, vil fylkeslandbruksstyret også få tillagt klagemyndigheten for disse sakene.

Saker som gjelder ekspropriasjon, ekspropriasjonslignende saker og odelsfrigjøringssaker etter odelsloven legges ikke til kommunene. I slike saker er det av rettssikkerhetsmessige årsaker behov for å utnytte den juridiske kompetansen som finnes på regionalt nivå. Kompetansen bør, som i dag, kombineres med at fylkeslandbruksstyret har en rolle som avgjørelsesorgan i førsteinstans. Det samme gjelder myndigheten til å dele opp driftsenheter til flere landbrukseiendommer etter jordloven.

Ved en så omfattende desentralisering av de juridiske virkemidlene til kommunene må det sikres at grunnleggende rettssikkerhetsspørsmål og nasjonale målsettinger på lovområdet blir oppfylt. I den sammenheng blir det viktig å ha tilstrekkelig og kvalitativ god statistikk. Landbruksdepartementet tar sikte på å utarbeide et system for dette.

Økonomiske virkemidler

Landbruksdepartementet vil desentralisere vedtaksmyndighet til kommunene innenfor en stor del av de økonomiske virkemidlene i landbrukspolitikken. Dette gjelder de bedriftsrettede bygdeutviklingsmidlene som i dag forvaltes av SND, miljørettede virkemidler under Landbrukets utviklingsfond (LUF) og for midler til skogbruk under LUF og over statsbudsjettet som er rettet direkte mot skogeierne. Samlet sett utgjør dette i underkant av 775 millioner kroner i 2002.

Det meste av disse midlene er investeringsmidler rettet mot enkeltbruk eller fellestiltak. En mindre del av midlene benyttes til konkrete sentrale tiltak og/eller til øremerkede tiltak på fylkesnivå.

Felles for disse virkemidlene er at de i dag i all vesentlig grad fordeles nasjonalt som fylkesvise potter. Denne fordelingen skjer ikke entydig etter en fast nøkkel, men reflekterer i stor grad fylkesvis aktivitet og behov. Hensikten er å få best mulig målrettet effekt av midlene.

En god del av de midlene som foreslås overført fra fylkesmannen og SND til kommunene, er midler under jordbruksavtalen. Det innebærer at man må ta hensyn til avtalepartenes innflytelse over bruken av midlene, selv om vedtaksmyndigheten skal desentraliseres til kommunene, jf. prinsippene som ble lagt til grunn for avtalepartenes innflytelse ved overføringen av bygdeutviklingsmidlene til SND per 1. januar 2000.

Det legges til grunn at fylkesmannen skal være klageorgan i de saker hvor vedtaksmyndighet over økonomiske virkemidler legges til kommunene. Det vises for øvrig til omtalen i kapittel 4 av fylkesmannens fremtidige rolle på miljø- og landbruksområdet.

Nedenfor gjennomgås de forskjellige økonomiske virkemidlene mer i detalj.

Bedriftsrettede bygdeutviklingsmidler

Bygdeutviklingsmidlene skal bidra til å fremme lønnsom næringsutvikling på bygdene innen og i tilknytning til landbruket. De bedriftsrettede midlene deles inn i en ramme for investeringer i tradisjonelt landbruk og en ramme for utvikling av nye næringer (etablererstipend, støtte til bedriftsutvikling og støtte til investeringer). De bedriftsrettede bygdeutviklingsmidlene tildeles den enkelte bruker etter en vurdering av lønnsomhet, utviklingsmulighet og ressursutnyttelse i prosjektet. Tabell 5.1 viser rammen for de bedriftsrettede bygdeutviklingsmidlene i perioden 2000-2002.

Landbruksdepartementet fordeler i dag midlene til de ulike fylkene, med rammer til hvert fylke for bedriftsrettede midler til tradisjonelt landbruk og for bedriftsrettede midler til utvikling av nye næringer.

De bedriftsrettede bygdeutviklingsmidlene har siden 1. januar 2000 vært forvaltet av SND. Søknad med vedlegg sendes i dag til kommunen. Kommunen påser at søknaden er fullstendig og sender den videre til SNDs distriktskontor med sin uttalelse. SND-styret i fylket avgjør søknadene. Det er klagerett på søknader om bygdeutviklingsmidler. Klageinstans er en egen klagenemnd i SND. Bygdeutviklingsmidlene som gis i form av tilskudd og rentefrie lån blir sett i sammenheng med SNDs lavrisikolån til landbruket, og det nyttes i de fleste sakene en kombinasjon av tilskudd og lån.

Regjeringen legger opp til en prosess for å tilpasse størrelsen på og sammensetningen av SNDs organisasjon ut fra de nye rammene og oppgavene slik de er signalisert i Stortingets budsjettvedtak for 2002. De bedriftsrettede bygdeutviklingsmidlene er en betydelig del av virkemiddelporteføljen ved SNDs distriktskontor. Ved å legge vedtaksmyndigheten i disse sakene direkte til kommunene, reduseres oppgaveporteføljen i SND ytterligere. SNDs fremtidige rolle på landbruksområdet vil bli avklart i forbindelse med regjeringens generelle gjennomgang av virkemiddelapparatet.

Det har i en periode vært gjort forsøk med interkommunal forvaltning av bygdeutviklingsmidler i to regioner i Oppland (Valdres og Nord-Gudbrandsdalen). Regionrådene, supplert med representanter fra bondeorganisasjonene, har her hatt avgjørelsesmyndighet. Erfaringer fra disse regionene er positive med hensyn til å legge avgjørelsesmyndighet nærmere søker.

Ved en endring i forvaltningen av bygdeutviklingsmidlene er det viktig at tildelingen fremmer en effektiv måloppnåelse. Videre legges det til grunn at de ulike oppgavene blir ivaretatt av miljø med tilstrekkelig kompetanse. Ved forvaltning av bedriftsrettede virkemidler er det nødvendig med kompetanse både innen økonomi, næringsutvikling og -innovasjon, næringsliv generelt og landbruk spesielt. Det vil derfor bli lagt opp til at kommunene beholder og videreutvikler nødvendig kompetanse på området.

Miljømidlene under Landbrukets utviklingsfond (LUF)

Midlene til spesielle miljøtiltak skal bidra til å ivareta spesielle miljøverdier i landbruket og til å forhindre forurensning. Midlene forvaltes i dag etter tre forskrifter, om henholdsvis spesielle tiltak i landbrukets kulturlandskap, investeringstøtte til miljøtiltak og miljørettet omlegging i kornområdene.

Midlene fordeles i dag av Statens landbruksforvalting (SLF) til fylkesmennene etter en behovsvurdering. Søknader går via kommunen som gir en tilrådning, og oversender den til fylkesmannen. Det er per i dag fylkesmannen som fatter vedtak i førsteinstans i disse sakene, mens SLF er klageinstans.

Tabell 5.2 viser rammen for spesielle miljøtiltak i perioden 2000-2002.

Skogmidler under Landbrukets utviklingsfond (LUF) og over statsbudsjettet

Midler til skogbrukstiltak skal bidra til å sikre de langsiktige investeringene og fremme aktiviteten og verdiskapingen i og fra skogsektoren. Midler til skogbruket under LUF utgjør for 2002 om lag 158 millioner kroner, mens midler til skogbruk over statsbudsjettet utgjør om lag 122 millioner kroner. Av midlene over statsbudsjettet er omlag 63 millioner kroner avsatt til skogkulturtiltak som er rettet direkte mot skogeierne, mens av LUF-midlene er om lag 97 millioner kroner avsatt til tiltak som er direkte rettet mot skogeierne. Tabell 5.3 viser rammene til tiltak direkte rettet mot skogeierne i perioden 2000-2002.

Landbruksdepartementet fordeler i dag midlene til fylkesmannen som fastsetter tilskuddsstrategien det enkelte år. Kommunen er innstillende organ med fylkesmannen som vedtaksorgan. Fylkesmannen utbetaler tilskuddet.

Det utarbeides årlig fylkesvise handlingsplaner av fylkesmennene i nært samarbeid med kommunene og skogbrukets organisasjoner. Planene behandles i de fylkesvise kontaktutvalgene for skogbruk.

5.3.3 Forutsetning for styrking av lokaldemokratiet på landbruksområdet

Kompetanse i kommunene blir en viktig forutsetning for at kommunene skal kunne få flere oppgaver og et større ansvar på landbruksområdet. Landbruksdepartementet legger derfor til grunn at en ytterligere desentralisering av både juridiske og økonomiske virkemidler følges opp av kommunene med en tilfredsstillende og tilstrekkelig planstatus, kompetanse og kapasitet både til å oppfylle landbrukspolitiske målsettinger og å ivareta rettssikkerhetsaspektet knyttet til forvaltningslovens bestemmelser.

Landbruksdepartementet er åpent for ulike samarbeidsløsninger, slik at kommunene settes bedre i stand til å møte kompetansebehovet. Slike strukturer er allerede etablert i flere deler av landet. Eksempler på denne type løsninger kan være interkommunale landbrukskontor, ansvar lagt til regionråd osv. Et annet eksempel kan være en arbeidsdeling mellom kommunene der alle kommuner har kompetanse og kapasitet på en del sentrale basisfunksjoner som er viktige for den enkelte bruker, mens det for oppgaver hvor behovet for kapasitet og kompetanse er større kan inngås interkommunale samarbeidsavtaler. Slike strukturer vil i tillegg kunne fange opp utfordringene innen jord- og skogbruk som går utover kommunegrensene.

Vedtaksmyndigheten legges direkte til den enkelte kommune. Kommunene må selv ut fra lokale forhold og behov vurdere hvilke virkemidler de ønsker å ta i bruk for å møte de utfordringene de nå står overfor, blant annet på kompetansesiden. Utgangspunktet er at man må tenke ulike modeller for ulike kommuner. For mange kommuner vil interkommunalt samarbeid kunne være aktuelt. Kommunal- og regionaldepartementet vil åpne for at et interkommunalt samarbeidsorgan skal kunne få anledning til å treffe enkeltvedtak på aktuelle områder. Gjennom bruk av forsøksloven vil det kunne gis unntak fra kommuneloven § 27 og den aktuelle særlovgivningen. Fylkesmannen kan initiere slike samarbeidsløsninger, der kapasitets- eller kompetansehensyn tilsier det.

Fylkesmannens funksjon som kompetansesenter vil være sentral i forhold til styrkingen av lokaldemokratiet på landbruksområdet. Spesielt for mindre kommuner og kommuner som har kompetanse- eller kapasitetsproblemer vil fylkesmannens kompetansesenterfunksjon være viktig.

For å opprettholde og forbedre formålseffektiviteten i forhold til de aktuelle ordningene i landbruket, er det fortsatt nødvendig med en prioritert fordeling mellom fylker og kommuner basert på de utfordringer den enkelte kommune eller region står overfor.

5.3.4 Forvaltningsmodell for de økonomiske virkemidlene

Når det gjelder de økonomiske virkemidlene på landbruksområdet er det etter Landbruksdepartementets mening nødvendig å tenke modeller som inkluderer vurderinger fra fylkesmannen vedrørende fordeling og bruk av midler for å fange opp både regionale forskjeller og årlige endringer.

Det er nødvendig å bruke noe mer tid på å vurdere ulike forvaltningsmodeller for fordeling av de økonomiske virkemidlene på landbruksområdet. Dette gjelder spesielt modeller for fordeling av midlene mellom fylkene, og mellom kommunene innen det enkelte fylke. Landbruksdepartementet vil derfor starte opp et utviklingsarbeid som skal få frem og vurdere slike modeller. I et slikt utviklingsarbeid kan man blant annet vurdere interkommunale samarbeidsmodeller, kommuneprogrammer/-planer og fylkesmannens generelle kjennskap til kommunene. Kommunene, regional statsforvaltning, næringsorganisasjonene og forsknings- og utviklingsmiljøer vil bli invitert til å delta i og trukket aktivt inn i dette arbeidet. Landbruksdepartementet vil komme nærmere tilbake til denne saken i forbindelse med kommuneproposisjonen for 2004.

Kommunene vil gjennom denne reformen få ansvaret for betydelig flere oppgaver på landbruksområdet. Fra og med 2002 er midler til landbrukskontorene innlemmet i inntektssystemet gjennom overgangsordningen. Kommunal- og regionaldepartementet vil endre kriteriene i inntektssystemet for kommunene slik at det blir god sammenheng mellom tildeling av midler og oppgavemengden i kommunene. Kommunal- og regionaldepartementet vil komme tilbake til dette i forbindelse med kommuneproposisjonen for 2004.