St.meld. nr. 27 (1999-2000)

Barnehage til beste for barn og foreldre

Til innholdsfortegnelse

4 Kommunane sitt ansvar for barnehagesektoren

4.1 Tilbod om barnehageplass - eit offentleg ansvar

Som det er gjort greie for i kapittel 3, er barnehagesektoren bygd sterkt ut dei siste 15 - 20 åra. Barnehageplass er i dag eit allment tenestetilbod. Fleirtalet av barna har erfaring frå barnehage før dei begynner i skolen. Staten har gjennom ein aktiv barne- og familiepolitikk lagt til rette for at foreldra sjølve kan velje den omsorgsløysinga som passar for den enkelte familien.

Det er kommunane som har ansvar for utbygging og drift av barnehagar, jf. § 7 i barnehagelova. Kommunane har engasjert seg stadig sterkare i barnehagesektoren, med sikte på å byggje ut eit tilbod som dekkjer etterspørselen. Etter kvart er barnehagen etablert som ei av dei sentrale tenestene kommunane tilbyr innbyggjarane sine i så å seie alle kommunar.

Det er viktig at barnehagen er tilgjengeleg der folk bur. Barnehagen gir barnet eit nødvendig og godt tilbod, og gir samtidig foreldra høve til å kombinere yrkesdeltaking med omsorg for barnet. Det offentlege har ansvar for å gi tilbod om barnehageplass i tråd med dei behova barna og foreldra har. Føresetnaden for barnehagar av god kvalitet til alle familiar som ønskjer det, er ei offentleg subsidiering av tenesta.

Staten har eit overordna ansvar for barnehagesektoren. Krava til kvalitet blir først og fremst stilte gjennom barnehagelova og rammeplanen. Lova og rammeplanen skal - saman med tilskota til sektoren - sikre at tilbodet er godt same kvar i landet ein bur, og at det er tilgjengeleg for dei familiane som ønskjer det, same kva slags sosial eller økonomisk bakgrunn dei har.

Eit likeverdig barnehagetilbod inneber at familiane skal kunne få eit barnehagetilbod som samsvarer best mogleg med dei behova dei har, og til ein pris som er overkomeleg.

Det er i første rekkje omsynet til likskap i tenestene og eit likeverdig tilbod til heile folket som tilseier at det blir fastsett nasjonale krav på viktige område der kommunane har hovudansvaret. Det gjeld mellom anna på helse- og sosialsektoren og innanfor utdanning. Når det gjeld ei teneste retta mot barn, er det særleg viktig. Barnehagen er derfor eit område der det må stillast nokre overordna krav om kvalitet og at tilboda er lett tilgjengelege.

Regjeringa legg til grunn at det er eit nasjonalt ansvar å sikre befolkninga eit likeverdig tilbod ut frå dei behova barnet har for omsorg og utvikling, og ut frå kva familiane ønskjer. Det vil seie at kvalitet må sikrast gjennom lovverket, og at tenesta må subsidierast slik at familiane har råd til å bruke henne.

4.2 Kommunane sitt ansvar i barnehagesektoren

Utfordringa for kommunane er å utvikle det lokale tenestetilbodet i tråd med nasjonale prioriteringar samtidig som kommunane har reell innverknad på utforminga av tenestene lokalt.

Barnehagen gir ikkje og skal heller ikkje gi eit einsarta tilbod. Dei behova og ønska familiane har, varierer i høve til omfang og innhald av tilbodet, og dei endrar seg med alderen til barnet. Barn har ulike behov, og behova varierer med utviklingssteg og situasjon. For barnehagane er det utfordrande og stimulerande å forme og tilby brukarvennlege tenester. Det har vore ei positiv utvikling i sektoren, og barnehagane har vist aukande vilje til å tilpasse tilbodet til ulike behov.

Kvar enkelt barnehage kan ikkje dekkje alle typar behov og må avvege fleksibiliteten i tilbodet mot dei omsyna som må takast for at barnehagen som fellesskap skal fungere godt. Det behovet barn og foreldre har for barnehageplass, må dekkjast innanfor det samla tilbodet i ein kommune. Det inneber at kommunane må ha ansvaret for å kartleggje behov og utforme eit variert tilbod som samla kan dekkje dei fleste behova familiane har. Omfanget og samansetjinga av tilbodet må også kunne endrast over tid. For kommunane vil ei slik utvikling vere i tråd med den generelle utviklinga av krava til tenestetilbod også på andre område.

Det ligg derfor eit særleg ansvar på kommunane som planleggjarar av ein heilskapleg og effektiv barnehagesektor, der målet er eit best mogleg tilbod til innbyggjarane i kvar kommune. Dette ansvaret har kommunen etter barnehagelova, same om eigarskapen og drifta av barnehagane er privat eller kommunal.

Oppgåvene til kommunane på denne sektoren har også andre viktige sider.

Kommunane har ansvar som styresmakt for barnehagane. Det er kommunane om godkjenner barnehagane, fører tilsyn med drifta og gir rettleiing. I tillegg er det kommunane som administrerer dei statlege driftstilskota. Når kommunen opptrer som barnehagestyresmakt, er det viktig at alle barnehagar, uavhengig av kven som eig dei, blir behandla på same måten.

Tilsynet med barnehagane er ein sentral del av det kommunale ansvaret. Stadig fleire kommunar har etablert gode rutinar for tilsynet ut frå at det skal fungere som ein gjensidig dialog mellom barnehagane og kommunen. Barnehageeigaren har nytte av ordningar som sikrar dei informasjon og rettleiing i høve til barnehagedrifta. Det inneber hjelp til å drive innanfor dei rammene lova og forskriftene fastset. Tilsynet skal samtidig vere ein kontroll. Kommunen har plikt til å forsikre seg om at verksemda er forsvarleg, kome med pålegg og i dei vanskelegaste tilfella krevje utbetringar eller stenging.

Departementet vil gjennom utviklings- og informasjonstiltak hjelpe kommunane med å vidareutvikle og betre tilsynsarbeidet.

Den rettleiingsplikta kommunane har overfor barnehagane, omfattar også dei krava barnehagelova, rammeplanen og andre forskrifter stiller til innhald og kvalitet i det pedagogiske tilbodet som barnehagane gir. Den rolla kommunane har som barnehageutviklar, står sentralt i utviklinga av kvaliteten i barnehagane og kompetansen til dei tilsette. Det gjeld også for dei private barnehagane. Erfaringar viser at kommunane gjennom planlegging, kompetanseoppbygging, utviklingsarbeid, rettleiing og som pådrivarar for samarbeid kan vere positivt med på å utvikle barnehagane.

Kommunen opptrer også som barnehageeigar i høve til sine eigne barnehagar og må på linje med andre barnehageeigarar oppfylle dei krava som blir stilte til verksemda etter barnehagelova og anna lovverk.

Ansvaret for barnehagane er i dei fleste kommunar lagt til skole- eller oppvekstetaten. Oppgåvene har vakse med utbygginga av sektoren, og det same har krava til administrativ kapasitet og kompetanse. Den raske utbygginga har ført til at nokre kommunar heng etter når det gjeld administrasjon av sektoren. Dette arbeidet må prioriterast. Utfordringane som kommunane står framfor - mellom anna attståande utbygging og utvikling av kvaliteten - gjer at behovet for kommunal planlegging, koordinering og utviklingsarbeid aukar. Ein fullt utbygd sektor vil krevje lokal administrativ kompetanse som kan ta eit samla ansvar for barnehagane.

Det ansvaret kommunane har etter lov om barnehagar blir ført vidare. Regjeringa vil understreke at dette inneber at kommunane må halde fram arbeidet med å styrkje rolla som styresmakt for barnehagane, mellom anna i høve til tilsyn og rettleiing, og ansvaret for planlegging og dimensjonering av ein heilskapleg barnehagesektor i kommunen.

4.3 Full behovsdekning - attståande utbygging i kommunane

Målet om full behovsdekning inneber at det er familiane sine eigne vurderingar av behov som skal vere retningsgivande for dimensjoneringa av sektoren, og det offentlege skal ikkje gjere spesielle avgrensingar med omsyn til den situasjonen foreldra eller barna er i.

Det er derfor uråd å seie at ein kommune har full behovsdekning ut frå prosentdelen av førskolebarn som går i barnehage. Sjølv med ein høg prosentdel av barnehagebarn, kan det vere behov for fleire plassar, til dømes i nokre av dei største byane, medan ein lågare prosentdel i andre kommunar kan gi plass for alle som ønskjer det.

Biletet blir endå meir komplisert av at dekningsprosenten berre ser talet på plassar i høve til talet på barn, medan etterspørselen er konkretisert - der faktorar som alderen til barnet, deltid/heiltid, nærleik til heimen, pris og kanskje også ønske om eller krav til eit spesielt pedagogisk innhald kan vere bestemmande for om familien ønskjer plass. Kommunane har derfor ei viktig rolle når det gjeld å kartleggje den konkrete etterspørselen frå familiane.

Det er framleis store variasjonar i barnehagedekninga mellom kommunane, sjølv om det har vore ei positiv utvikling i dei fleste kommunar. Den vidare utbygginga av barnehagar må ta utgangspunkt i lokale behov, og kvar enkelt kommune må finne fram til den barnehagedekninga som tilsvarer behovet for plassar. Erfaringar viser at behovet endrar seg over tid, og at det har ein tendens til å auke i takt med aukande utbygging. Det er derfor ikkje mogleg å fastslå behovet ein gong for alle. Men ut frå den kunnskapen kommunane kan skaffe seg mellom anna gjennom behovsundersøkingar og vurdering av søkinga til barnehagar, kan dei finne ut kva for eit nivå som tilsvarer full behovsdekning for dei ulike aldersgruppene.

Som det er gjort greie for i kapittel 3.4, legg Regjeringa til grunn at for å nå eit nivå på landsbasis som tilsvarer full behovsdekning, er det nødvendig å etablere i underkant 25 000 nye plassar for aldersgruppa 1 - 5 år. For barn over 3 år har Regjeringa lagt til grunn at ein kan nå målet i 2000, medan det for dei yngste barna er mogleg å nå tilnærma fullbehovsdekning om få år. Regjeringa har som mål at alle kommunar skal ha full behovsdekning for barn under 3 år i løpet av 2003. Kommunane vil no etter kvart få sikrare indikasjonar på korleis kontantstøtta slår ut, både når det gjeld den totale etterspørselen etter plassar, og når det gjeld endringar i samansetjinga av heiltids- og deltidsplassar.

Regjeringa føreset at kommunane utarbeider planar for barnehagetilbodet som byggjer på oppdaterte behovstal. Løpande og tidsaktuell planlegging er ein viktig reiskap for kommunane når barnehagesektoren skal drivast ut frå lokale behov og føresetnader. I planen må det utbyggingsbehovet som står att, talfestast, og kommunen må ta stilling til når etableringa av dei nye plassane kan gjennomførast. Barnehageplanen må vere ein del av planverket elles i kommunane.

I den kommunale planlegginga må det leggjast vekt på dei pliktene sektoren har overfor barn og familiar som har behov for særleg innsats og merksemd. For somme grupper av barn er barnehagen svært viktig. Det gjeld mellom anna barn med funksjonshemmingar, barn i innvandrarfamiliar og barn som har ein utsett livssituasjon på grunn av tilhøva i heimen. Ofte har fleire etatar i kommunen eit ansvar for tiltak overfor desse barn og familiane deira. Det er nødvendig med eit godt samarbeid mellom etatar, profesjonar og institusjonar. Ei god styring og tilrettelegging av barnehagesektoren er ein viktig ressurs i arbeidet med å få til den nødvendige koordineringa og det nødvendige samarbeidet mellom instansane når det gjeld oppgåver og ansvar overfor desse barna.

I dei fleste kommunar finst det private barnehagar. Regjeringa vil understreke at barnehagetilbodet i kommunane bør vere best mogleg samordna, anten tilbodet blir drive av kommunen eller av private. Det stiller krav om gjensidig samarbeid mellom kommunen som barnehagestyresmakt og private aktørar. Det er ei utfordring for kommunane å leggje opp den løpande planleggingsprosessen slik at den private innsatsen blir best mogleg integrert i heilskapen. Kartlegging av korleis private kan medverke til at kommunen kan oppfylle pliktene sine på barnehagesektoren, er eit viktig ledd i planprosessen.

Dimensjoneringa av barnehagesektoren har i ein fase med sterk utbygging først og fremst handla om å auke talet på plassar. Men dimensjonering handlar også om å kunne tilby dei rette typane barnehageplassar. Målet er at familiane skal få tilbod om den typen plass som passar dei best. Barnehagesektoren må vere innstilt på å møte ønska frå familiane. Det inneber at ein barnehageplan må spesifiserast meir enn til talet på plassar for ulike aldersgrupper. Planen må også ta for seg heiltid/deltid, svingingar som kan ventast i etterspørselen, og korleis ein best kan planleggje for minkande eller aukande etterspørsel i framtida.

Familiebarnehagen er eit døme på ei løysing som ikkje krev store og langsiktige investeringar, og som kan vere veleigna til å «skreddarsy» tilbodet. Somme familiar vil også særleg etterspørje familiebarnehagen, fordi dei meiner at denne barnehageforma best ivaretek deira behov.

Fleksibiliteten i tilbodet må førast vidare. Når det gjeld dei minste barna, er det ei utfordring for kommunane i samarbeid med barnehagane, å leggje til rette for at ein plass i barnehage kan kombinerast med kontantstøtte. Tilrettelegging av fleire deltidsplassar kan også gjere sitt til at fleire barn får plass i barnehage. Mange av dei nye plassane dei seinare åra har kome som følgje av større vekt på brukartilpassing innanfor dei eksisterande barnehagane. Det er også grunn til å rekne med at for fleire av dei eldre barna som i dag ikkje har plass, er det mest aktuelt med deltidsplass.

I planleggingsprosessane er det naudsynt å vere i dialog med befolkninga, då det må skapast forståing for at brukartilpassing og fleksibilitet kostar. Det gjeld både for barnehagetilbodet i kommunen som heilskap og i kvar enkelt barnehage. Barnehageeigarane har ansvar for at det behovet brukarane har for fleksible løysingar, kan kombinerast med omsynet til arbeidssituasjonen for dei tilsette. Ein føresetnad for at barna skal få eit godt tilbod, er at dei tilsette greier å organisere kvardagen i barnehagen og ta seg av kvart enkelt barn.

Dei fleste barnehagane har greidd å bli meir fleksible utan å auke ressursbruken. Men større variasjon i tilbodet er ressurskrevjande og kan føre til at kapasitetsutnyttinga ikkje alltid blir optimal. Behova til brukarane varierer over tid, og denne forma for brukartilpassing inneber ein nesten kontinuerleg endringsprosess.

Regjeringa føreset at kommunane tek ansvar for den utbygginga av barnehageplassar som står att. På grunnlag av behovsundersøkingar må kommunane utarbeide planar for å sikre den nødvendige utbygginga. Barnehageplanane må ha som siktemål full behovsdekning for barn over 3 år i løpet av år 2000 og det same for barn under 3 år i løpet av 2003.

4.4 Kommunane si plikt til å tilby barnehageplass

Det øyremerkte statstilskotet til barnehagane har vore det viktigaste statlege verkemidlet for å oppnå full behovsdekning. Når dette målet var nådd, har det heile tida vore føresetnaden at det øyremerkte tilskotet skulle avløysast av ei rammefinansiering, slik som på andre viktige område der kommunane har ansvaret for det konkrete tenestetilbodet til befolkninga.

I førre stortingsmelding om barnehagar, St.meld. nr. 8 (1987-88) Barnehager mot år 2000,blei også lovgiving drøfta som eit mogleg verkemiddel for å oppnå full behovsdekning. Den dåverande regjeringa ville vente på resultata av det framlagde utbyggingsprogrammet, men varsla at ho ville vurdere å gi kommunane pålegg om å byggje ut barnehagetilbodet i tråd med måla i programmet dersom utbygginga ikkje blei som venta. Ein rett til barnehageplass blei også omtalt, men ein ønskte ikkje å innføre ein slik rett før han kunne bli reell. Når full utbygging var nådd, såg ein det som aktuelt å drøfte innføring av ein lovheimla rett til barnehage. Eit fleirtal i Stortinget merkte seg desse synspunkta om dei juridiske verkemidla utan å kommentere det nærmare, jf. Innst. S. nr. 157 (1987 - 88) side 9.

Regjeringa meiner at tida er inne for å diskutere barnehagar som ei lovpålagd oppgåve på nytt, ikkje minst i lys av planane om å leggje statstilskotet inn i rammeoverføringane til kommunane når utbygginga om få år er fullført.

4.4.1 Rettar og plikter i nokre andre land

Det ansvaret som det offentlege har innanfor barneomsorga, står også på dagsordenen i andre europeiske land. Her gjer vi kort greie for situasjonen i dei nordiske landa.

Danmark

I Danmark har kommunane, etter lov om «social service» av 10. juni 1997, § 7, slikt ansvar:

«Kommunen sørger for, at der er det nødvendige antal pladser i dagtilbud til børn, jf. dog § 16, med henblik på at give pædagogiske, sociale og pasningsmæssige tilbud. Kommunen har det overordnede ansvar for dagtilbudene. Dagtilbudene kan etableres som daginstitutioner, dagpleje og puljeordninger. Tilrettelæggelse af dagtilbudene skal fastlægges i overensstemmelse med § 4.»

§ 16 i den danske lova handlar om særlege dagtilbod som skal tilpassast spesielt for barn som på grunn av sterk og varig nedsett fysisk eller psykisk funksjonsevne har særleg behov for støtte, behandling osv. Desse barna er med andre ord spesielt sikra gjennom lova. § 4 handlar om det ansvaret kommunane har for å leggje til rette dei oppgåvene og tilboda som omfattar barn, unge og familiane deira, i samarbeid med foreldra og på ein slik måte at det fremmar utviklinga, trivselen og sjølvstendet til barna og dei unge.

Med omsyn til kva som ligg i det ansvaret kommunane har når det gjeld å syte for mange nok plassar, er det i merknaden til lova sagt at dette må overlatast til dei enkelte kommunane sjølve å vurdere. I dette skjønnet må det takast med ei rad faktorar, herunder det faktiske tilbodet av plassar, venta framtidig etterspørsel etter dagtilbod og dei økonomiske tilhøva.

I 1997 hadde 68 prosent av kommunane i Danmark full plassgaranti for aldersgruppa 0 - 9 år, og 5 prosent til hadde garanti for tilbodet for aldersgruppa 1 - 5 år. «Børnehageklasser» er eit tilbod før skolestart, som kommunane er pliktige til å tilby. Tilbodet er på 20 timar per veke og blir nytta av 98 prosent av barna. Betalinga for opphaldet er fastsett sentralt. Foreldrebetalinga dekkjer i gjennomsnitt 23 prosent av driftsutgiftene.

Sverige

Frå 1. januar 1998 blei føresegnene om barneomsorg flytta frå sosialtenestelova til skolelova. I den sistnemnde lova er kommunane gjorde ansvarlege for å gi eit førskoletilbod for barn i alderen 1-5 år i den utstrekning foreldra treng det i samband med arbeid eller studium. I tillegg er kommunen ansvarleg dersom barnet har eit eige behov for omsorg. Tilbodet skal givast utan unødig forseinking, noko som er blitt tolka som mindre enn tre - fire månader etter at behovet er meldt. Dersom behovet for omsorg fell bort fordi foreldra sluttar i arbeid eller avsluttar eit studium (utan å gå over i arbeid), har ikkje kommunen lenger ansvar for å gi eit omsorgstilbod.

Det er ikkje sett opp sanksjonsmiddel som kan gjerast gjeldande overfor ein kommune som ikkje oppfyller plikta.

I Sverige var i 1997 72 prosent av alle barn i alderen 1-5 år i førskole eller familiedagheimar. Foreldrebetalinga dekte drygt 16 prosent av bruttokostnadene.

Finland

I Finland kan familiar med barn under 3 år velje mellom kommunal barnehageplass, tilskot til å vere heime med eigne barn (kontantstøtte eller «hemvårdstöd») eller tilskot til privatpersonar eller organisasjonar som tek omsorga for barn («privatvårdstöd»). Kommunen har plikt til å stille barnehageplass til disposisjon for familiar som ønskjer barnehage etter lov om «barndagvård» av 19. januar 1973, § 11. Dette prinsippet blei innført for barn under 3 år i 1990 og utvida til å gjelde alle førskolebarn i 1996. Foreldrebetalinga utgjer i gjennomsnitt 15 prosent av driftsutgiftene av det kommunale tilbodet. Ordninga med økonomisk støtte der familien ønskjer å bruke private omsorgsløysingar i staden for kommunal barnehage, blei innført i 1997. Støtta blir betalt direkte til den privatpersonen/institusjonen som passar barna. Kontantstøtte til familiar som sjølve ønskjer å ta omsorg for barn under 3 år blei innført alt i 1985. Kontantstøtta er behovsprøvd etter familieinntekta og storleiken på familien.

4.4.2 Framtidig lovregulering

Ei lovregulering kan anten ta som utgangspunkt at kommunen har plikt til å tilby barnehageplassar, eller at enkeltfamilien, eventuelt kvart enkelt barn, har rett til ein barnehageplass. Begge desse innfallsvinklane er kjende i norsk lovgiving. Det er ulike sterke og svake sider ved begge måtane å regulere eit tenestetilbod på, og desse måtane blir drøfta kort i det følgjande. Men konklusjonen frå Regjeringa er at ei lovpålagd kommunal plikt til å tilby barnehageplass verkar meir tenleg enn ei rettsfesting.

Kommunal plikt til å tilby barnehageplass

Den noverande lovgivinga slår fast at kommunane har eit ansvar for utbygging og drift av barnehagar. Men føresegnene pålegg ikkje kommunane plikter i høve til kva slags tilbod dei må ha.

Ei kommunal plikt til å tilby barnehageplass skal sikre at familiane får eit likeverdig tilbod om tenester innanfor barnehagesektoren same kva for ein kommune dei bur i. Likeverdig er ikkje nødvendigvis det same som likt. Tilbodet kan vere ulikt som følgje av ulike ønske og behov hos familiane, men også fordi det er tilpassa særtrekk ved og føresetnader i dei ulike lokalsamfunna og kommunane. Ei slik plikt kan utformast i ei lov og følgjast opp frå staten si side gjennom krav om rapportering.

Kommunane må ta omsyn til ei slik plikt ved prioriteringa av ressursane, sjølv om det ikkje gir kvar enkelt familie ein rett i den forstand at dette er eit gode som familien har eit rettskrav på.

Ei plikt for kommunane til å tilby barnehageplass kan utformast på ulike måtar. For ein kommune vil ei presisering av innhaldet i ein «plikt»-regel vere viktig for kor mykje sjølvstende kommunen har, eller kor bunden han er til å leggje til rette eit tilbod innanfor dei rammene lova set. Plikta kan gjerast generell ved stort sett å overlate til kvar enkelt kommune å fastsetje innhaldet, jf. den danske ordninga som overlèt til skjønnet i kvar kommune å fastsetje kor mange barnehageplassar kommunen skal tilby. Plikta kan også utformast meir utfyllande, med visse krav til omfang, mangfald i tilbodet, til dømes både heiltids- og deltidstilbod, nærleik til bustaden eller andre krav som aukar sjansane for at barnehagane i ein kommune totalt sett kan møte dei fleste behova innbyggjarane i kommunen måtte ha for barnehagetilbod.

Eit tilbod til ein overkomeleg pris for kvar enkelt familie er også ein føresetnad for at eit tilbod om barnehageplass skal vere reelt. Foreldrebetalinga må vurderast nærmare ved lovfestinga av ei plikt for kommunane til å tilby plass.

Grunngivinga for ei kommunal plikt til å tilby barnehageplass er at ei slik plikt gir kommunane pålegg om å prioritere midlar til ein gjennomdrøfta barnehagepolitikk. Samtidig gir ho kommunane høve til å utforme det samla tilbodet ut frå lokale behov og innanfor dei ressursane som finst.

Rett til barnehageplass

Innanfor norsk rett er det eit velkjent verkemiddel å sikre at befolkninga får dekt fundamentale behov ved å gi lovreglar om rett til tenester innanfor både utdanning, helse og sosialrett. Som døme kan nemnast rett - og plikt - til grunnskoleopplæring etteropplæringslova, rett til sosiale tenester etter lov om sosiale tenester dersom ein ikkje er i stand til å syte for sitt eige livsopphald eller til å ta omsorg for seg sjølv, og rett til nødvendig helsehjelp etter kommunehelsetenestelova.

Ein rett til eit tilbod på visse vilkår er ein rett som kvar enkelt har eit rettsleg krav på å få oppfylt dersom vilkåra er til stades. Eit slikt krav kan leggjast fram for domstolen dersom ein ikkje har fått retten oppfylt. Det offentlege på si side er då forplikta til å stille opp med det tilbodet som svarer til retten.

Eit døme på ein rett som kan ha parallellar til retten til barnehageplass, er retten til tre års vidaregåande opplæring. Den retten blei innført ved Reform 94 for ungdom som fyller visse krav, primært at 9-årig grunnskole er gjennomgått. Søkjarar har ikkje krav på plass ved det alternativet dei har som første prioritet, men dei har krav på eitt av tre alternative grunnkurs. Fylkeskommunen har på si side plikt til å planleggje og byggje ut tilbod som sikrar dei rettane som søkjarane har. Kven retten omfattar i dei nemnde tilfella, er avhengig av ei tolking av kvar enkelt føresegn - det vil seie at ikkje alle som har eit behov, utan vidare tilfredsstiller vilkåra.

Ein rett til barnehagetilbod til alle familiar som ønskjer det for barna sine, må definere kven retten omfattar, og presisere kva retten inneber. Behovet for barnehage varierer, og det er nødvendig å avklare kva som ligg i ein rett i høve til alderen til barnet, omfanget av tilbodet og geografisk nærleik. Andre forhold som kan vere avgjerande for retten til barnehageplass, er prisen på tilbodet.

Ein etter måten «svak rett» vil vere retten til eit tilbod, ikkje nærmare presisert med omsyn til opphaldstid eller avstand frå heimen, men innanfor den kommunen barnet er busett i. Ein sterkare rett vil vere retten til eit tilbod som er nærmare definert i form av ein viss type plass, i nærleiken av der familien bur, og til ein pris som ikkje skal overstige ein viss sum. Det kan også stillast krav om å gi tilbodet innan ein viss frist. I Sverige inneheld lova føresegner om å gi tilbodet utan unødig opphald, som i praksis blir oppfatta som innan tre - fire månader. Fristen kan også fastsetjast til eit tidsrom av meir skjønnsprega karakter, til dømes «innan rimeleg tid».

Grunngivinga for ein rett til barnehageplass er primært å gi kvar enkelt familie ein tryggleik for barnehageplass same kvar han bur, ut frå argumentet om like rettar. På den andre sida er det vanskeleg, kanskje nesten praktisk uråd, å utforme presise føresegner, noko som er ein føresetnad for at ein slik lovfest rett skal ha reell og praktisk verdi. Kommunane på si side vil kunne bli pålagde å bruke dei samla barnehageressursane lite effektivt og heilskapleg ved ei slik løysing. Ønska om barnehage er svært ulike i familiane, og det gjer ei planlegging for individuell rettsfesting vanskelegare enn når det dreiar seg om eit meir standardisert gode.

Oppsummerande drøfting

Regjeringa legg til grunn at kommunane skal ha ansvaret for å dekkje det behovet barn og foreldre har for barnehageplass. Det inneber at kommunane ikkje kan stå fritt i utforminga av barnehagetilbodet, men må vere forplikta til å tilby plassar som familiane vil ta i bruk. Det stiller krav til samansetjinga og omfanget av barnehagetilbodet i kvar kommune og evne til å endre og utvikle tilbodet etter behova i befolkninga.

Etter Regjeringa sitt syn vil ei individuell rettsfesting av tilbodet om barnehageplass avgrense det høvet kommunane har til å utforme eit samla tilbod tilpassa lokale behov. Det vil vere vanskeleg å utarbeide eit presist regelverk for ei teneste der skiftande prioriteringar i familiane kan gjerast til gjenstand for tvistar i enkeltsaker. Kommunane kan kome i ein situasjon der store ressursar blir bundne opp på ein lite effektiv måte i høve til den totale samfunnsnytta. Barnehagane skal gi varierte tilbod, og dette tilbodet må utformast lokalt på grunnlag av dei behova familiane har. Ansvaret for å planleggje eit tilbod i samsvar med dei reelle behova må liggje hos kommunen.

Regjeringa vil derfor i staden kome med forslag om å lovfeste ei plikt for kommunane til å tilby barnehageplass til alle familiar som ønskjer det, når sektoren er fullt utbygd. Ei plikt for kommunane til utbygging og drift av barnehagar balanserer mellom omsynet til kommunalt sjølvstyre på den eine sida og nasjonale omsyn til at folk skal få eit likeverdig tilbod same kvar dei bur, på den andre. Når statstilskotet samtidig blir innlemma i rammetilskotet, vil også midlane til å realisere dette ansvaret bli disponerte av kommunane.

Regjeringa vil kome tilbake med eit konkret lovframlegg parallelt med forslaget om å innlemme dei statlege tilskota til barnehagane i inntektssystemet til kommunane.

Eit utgangspunkt er at kommunane skal etablere eit tilstrekkeleg tilbod av heil- og deltidsplassar, og tilbodet skal givast i ein geografisk avstand frå bustaden som gjer det mogleg å ta plassen i bruk og innan rimeleg tid etter ein søknad. Prisen på tilbodet bør stå i eit rimeleg forhold til familien sin økonomi.

Regjeringa meiner at kommunane i ein framtidig utbygd sektor må ha ei lovfest plikt til å tilby barnehageplass til alle familiar som ønskjer det. Det vil forplikte kommunane til å etablere og vidareføre eit barnehagetilbod i tråd med dei måla for ein god barnehagesektor som er trekte opp i denne meldinga.

4.5 Kommunane sitt ansvar for dei private barnehagane

4.5.1 Private barnehagar - ein integrert og likeverdig del av det samla barnehagetilbodet i kommunane

Privat barnehagedrift har lange tradisjonar i Noreg, og private barnehagar har vore eit viktig bidrag til den barnehagedekninga som er oppnådd i mange kommunar, sjå kapittel 3.

Ut frå formålet med drifta kan ein skilje mellom tre ulike typar private barnehagar som Regjeringa meiner har ein naturleg plass i ein variert barnehagesektor. For det første er dette barnehagar med alternativt pedagogisk innhald, til dømes Montessori- eller Steinerbarnehagane. For det andre gjeld det barnehagar med eit spesielt livssynsgrunnlag, til dømes utvida kristen formålsparagraf eller barnehagar for ulike trussamfunn. Ei tredje viktig gruppe er barnehagar drivne av mellom anna foreldre eller frivillige organisasjonar, der formålet først og fremst er å skaffe fleire plassar ut frå udekte behov.

Regjeringa meiner at private barnehagar må gå inn som ein integrert og likeverdig del av barnehagetilbodet i kommunane. Dette gjeld med eitt atterhald.

Gjennom det siste tiåret er det blitt oppretta ein del barnehagar med sikte på størst mogleg forteneste for eigaren. Regjeringa ønskjer ikkje at slike barnehagar skal støttast med offentlege midlar. Barnehagelova sikrar at alle barnehagar som innfrir bestemte vilkår, har rett til godkjenning. I dei årlege budsjettvedtaka får alle godkjende barnehagar rett til statstilskot. For å unngå å gje offentleg støtte til barnehageeigarar som driv med sikte på størst mogleg forteneste, vil Regjeringa arbeide vidare med ei endring som tek sikte på å hindre at dei får statstilskot frå og med 2001.

Når dei pliktene kommunane har overfor dei private barnehagane, blir drøfta vidare, er det ein føresetnad at kommunane ut frå lokalkunnskap kan utøve eit skjønn i høve til reint kommersielle barnehagar når det er tale om kommunal støtte og avtalar med private.

I St.meld. 8 (1987-88) Om barnehager mot år 2000blei det vedtekne utbyggingsprogrammet i hovudsak basert på at barnehagar skulle byggjast ut og drivast av kommunane. Private barnehagar som var integrerte i det kommunale tilbodet til dømes gjennom felles opptak, dekning av driftsunderskot osv., skulle ha sin naturlege plass i utbygginga.

Utviklinga i 1990-åra har vist at private barnehageeigarar har stått for ein langt større del av utbygginga enn det ein rekna med for ti år sidan.

Den private barnehageutbygginga auka raskt i første halvdel av 90-åra for deretter å flate meir ut dei siste åra. Det var særleg framveksten av foreldredrivne barnehagar og barnehagar drivne av enkeltpersonar, som skaut fart i denne perioden. Dei tradisjonelle private barnehagane som kyrkjelydar og ideelle organisasjonar driv, har ikkje hatt ein tilsvarande vekst. Bortsett frå gjennom foreldrebetaling har privat medfinansiering av drifta heller minka enn stige i perioden.

Den kommunale støtta til private barnehagar varierer mykje frå kommune til kommune både i innhald og omfang. Departementet har inntrykk av at stadig fleire kommunar viser aukande interesse for å betre samarbeidet med dei private barnehagane, og at dei arbeider aktivt for å finne fram til formålstenlege støtte- og samarbeidsformer. Denne utviklinga må halde fram.

Fleire av dei store byane vurderer korleis private barnehagar kan integrerast betre, mellom anna gjennom ulike ordningar for støtte til syskenmoderasjon og ulike typar driftsstøtte.

I Oslo fremma byrådet i september 1999 ei byrådssak om «Likebehandling av kommunale og private barnehager». I saka gjer byrådet greie for situasjonen for private barnehagar og for samarbeidet med kommunen. Utgreiinga som er gjord, viser at det er store skilnader i driftsvilkår og andre vilkår mellom dei private barnehagane. Skilnadene i driftsvilkår gjeld mellom anna i høve til investeringskostnader, samansetjing av barnegrupper, søkjargrunnlag, foreldrebetaling og kommunal støtte.

Regjeringa meiner at private barnehagar skal vere ein integrert del av det samla barnehagetilbodet i kommunane. Dei må få økonomisk støtte og anna oppfølging tilsvarande dei oppgåvene og pliktene dei tek på seg på lik linje med dei kommunale barnehagane. Innhaldet og omfanget av samarbeidet må tilpassast føresetnadene i kvar enkelt barnehage. Regjeringa oppfordrar private barnehageeigarar og kommunane til å utvikle samarbeidsrelasjonane til nytte for begge partar.

4.5.2 Plikt til å inngå samarbeidsavtalar med private barnehagar

Regjeringa ønskjer ein framtidig barnehagepolitikk i kommunane der privat barnehagedrift skal vere ein integrert del av det samla tilbodet. Kommunane er avhengige av den private barnehagedrifta for å kunne tilby barnehageplass slik Regjeringa vil kome med forslag om at dei skal ha ei lovfest plikt til.

Det har vore stor uro når det gjeld økonomien i dei private barnehagane den siste tida. Private barnehagar har lagt fram oversikter over økonomien og vist at risikoen for nedlegging på grunn av svakt økonomisk driftsgrunnlag er svært reell for fleire av dei. Ei undersøking som Polarfakta utførte våren 1999 mellom dei private barnehagane, stadfester at særleg dei største barnehagane er svært økonomisk sårbare for endringar i rammevilkåra. Reform 97 og nye forskrifter for leike- og uteområde er døme på reformer som har hatt stor innverknad på økonomien i dei private barnehagane. Det er særleg dei barnehagane som driv berre på grunnlag av foreldrebetaling og statstilskot som er utsette.

Det har derfor vore drøfta om alle private barnehagar bør få eit fast tilskot per barn - til dømes rekna ut i høve til alder og opphaldstid - frå det offentlege. Ei slik løysing vil vere enkel, men tek ikkje omsyn til dei skilnadene som finst mellom barnehagane, mellom anna i høve til det ansvaret og dei oppgåvene dei tek på seg. I kapittel 5 kan ein finne ein nærmare gjennomgang av kostnader og finansiering av barnehagesektoren. Kostnadene til drifta, og dermed den totale økonomien til barnehagen, er svært avhengige av barnehagetype, prosentdel av funksjonshemma, befolkningstettleik i nærmiljøet osv. Eit fast tilskot per barn blir derfor lett lite målretta. Det gir heller ikkje kommunane den fridommen dei må ha til å utforme eit samla og kostnadseffektivt tilbod i kommunen som heilskap.

Regjeringa meiner at eit variert og mangfaldig tilbod best kan sikrast gjennom eit samarbeid mellom kommunar og private barnehagar. Eit slikt samarbeid finst i dag i mange kommunar, men det er altfor mange private barnehagar som ikkje har fått tilbod om å vere med i samarbeidet. Kommunane har eit særleg ansvar for å leggje til rette for eit nærmare samarbeid.

Regjeringa vil derfor kome med forslag om ei lovfest plikt for kommunane til å inngå samarbeidsavtalar med private barnehagar som er med i planane for barnehagesektoren i kvar kommune. Samarbeidsavtalane skal omfatte dei gjensidige forpliktingane mellom barnehagen og kommunen. Det er ein klar føresetnad frå regjeringa si side at alle type private barnehagar som er med i kommuneplanen, skal kunne inngå ein samarbeidsavtale. Kommunane må ikkje nekte å inngå samarbeidsavtalar fordi den private barnehagen blir driven på grunnlag av alternativ pedagogikk eller alternativt livssyn. Tvert om bør kommunane - på grunnlag av dei måla for ein variert barnehagesektor som er omtalt i denne meldinga - vurdere om ikkje slike barnehagar vil vere eit viktig supplement til kommunen sitt eige tilbod.

Regjeringa føreset at dei private barnehagane i den framtidige barnehagesektoren skal vere ein integrert del av barnehagetilbodet i kommunen, og at dei skal takast med i planane for full behovsdekning. Private barnehagar som er med i den kommunale barnehageplanen, må få nødvendig økonomisk støtte. Dei private barnehagane vil med ei kommunal subsidiering i tillegg til det statlege tilskotet få ein meir stabil og føreseieleg driftssituasjon, og det vil vere mogleg også for dei private barnehagane å halde foreldrebetalinga på eit meir akseptabelt nivå. I ein fullt utbygd sektor vil kommunaneha ansvar for å sikre alle barnehagar som er med i den kommunale planen, økonomisk forsvarlege driftsvilkår.

Private barnehageeigarar vil ha nytte av eit samarbeid som gjennom økonomisk støtte og ei sterkare tilknyting til kompetanse- og utviklingstiltak kan gjere at drifta blir meir stabil og forsvarleg både økonomisk og fagleg. Det blir lettare å dimensjonere tilbodet etter behova i lokalsamfunnet. Kommunane vil på si side trenge den kapasiteten og kompetansen dei private barnehagane utgjer, for å nå målet om full behovsdekning.

Det skal vere rom for at dei private barnehagane kan gi eit bidrag til eit samla tilbod ut frå sine føresetnader. For mange private barnehagar er det naturleg å ta ansvar og oppgåver fullt ut på linje med dei kommunale barnehagane. Det vil ofte innebere felles opptak og felles foreldrebetalingssatsar. Då må dei også få tilsvarande økonomisk støtte og fagleg oppfølging. For andre private barnehagar kan situasjonen vere at dei berre delvis ønskjer å ta på seg slike plikter. Det må det også vere høve til, men då blir det gjensidige samarbeidet med kommunen mindre omfattande.

Aktuelle punkt i ein samarbeidsavtale sedd frå kommunen sin ståstad, kan vere opptakskrav, ansvar for barn med spesielle behov, foreldrebetaling inklusive eventuelle friplassordningar og syskenmoderasjon, og krav til ordna lønns- og arbeidsvilkår for tilsette.

Den private barnehagen kan på si side ha eit ønske om å betre driftsvilkåra sine også på andre måtar, i tillegg til eit eventuelt driftstilskot. Det kan vere snakk om garanti for lån, eventuell underskotsdekning, deltaking i kommunale opplegg for kompetanseutvikling, billig lokalleige, tilskot for å kunne gi syskenmoderasjon osv. I familiebarnehagane kan det vere formålstenleg at den kommunale støtta blir gitt i form av rettleiing eller vikarteneste.

Hovudpoenget er at det må vere eit rimeleg samsvar mellom vilkår og støtte. På denne måten kan samarbeidsavtalane vere ei hjelp til å få eit godt og heilskapleg barnehagetilbod i kommunane, eit tilbod som dekkjer dei behova befolkninga har.

I samband med lovendringa tek departementet sikte på å utarbeide ein rettleiar for kommunane i arbeidet med å utforme samarbeidsavtalar. Det vil vere naturleg å dra kommunane med i dette arbeidet.

Regjeringa vil lovfeste ei plikt for kommunane til å inngå samarbeidsavtalar med eigarar av private barnehagar som er med i barnehageplanane i kommunane. Avtalane skal omfatte økonomiske plikter og andre tilhøve som er viktige for eit godt heilskapleg barnehagetilbod i kommunen.

4.6 Konklusjonar frå Regjeringa

  • Barnehageplass er ei teneste som det offentlege har ansvar for å tilby familiane. Regjeringa legg til grunn at det er eit nasjonalt ansvar å sikre befolkninga eit likeverdig tilbod ut frå det behovet barn har for omsorg og kvalifisering og dei ønska familiane har. Det vil seie at kvaliteten må sikrast gjennom lovverket, og at tenesta må subsidierast, slik at foreldra har råd til å bruke henne.

  • Det er kommunane som har ansvaret for planlegging og tilrettelegging av tilbodet i tråd med lokale tilhøve.

  • Kommunane sitt ansvar etter lov om barnehagar blir ført vidare. Regjeringa vil understreke at det vil seie at kommunane må arbeide vidare med å styrkje rolla som styresmakt for barnehagane, mellom anna i høve til tilsyn, rettleiing og ansvar for planlegging av ein heilskapleg barnehagesektor i kommunen.

  • Regjeringa føreset at kommunane tek ansvar for den utbygginga som står att. På grunnlag av behovsundersøkingar må kommunane utarbeide planar for å sikre den nødvendige utbygginga. Barnehageplanane må ha som siktemål full behovsdekning for barn over 3 år i løpet av år 2000 og det same for barn under 3 år i løpet av 2003.

  • Regjeringa meiner at kommunane i ein framtidig utbygd sektor må ha ei lovfest plikt til å tilby barnehageplass til dei familiane som ønskjer det. Det vil forplikte kommunane til å etablere og vidareføre eit barnehagetilbod i tråd med dei måla for ein god barnehagesektor som er trekte opp i denne meldinga.

  • Regjeringa meiner at private barnehagar skal vere ein likeverdig og integrert del av barnehagetilbodet i kommunane. Regjeringa oppfordrar dei private barnehageeigarane og kommunane til å utvikle samarbeidsrelasjonar til nytte for begge partar.

  • Regjeringa vil lovfeste ei plikt for kommunane til å inngå samarbeidsavtalar med eigarar av private barnehagar som er med i barnehageplanane i kommunane. Avtalane skal omfatte økonomiske plikter og andre forhold som sikrar eit godt og heilskapleg barnehagetilbod i kommunen. Det vil bli vurdert å utarbeide ein rettleiar til hjelp i arbeidet med slike samarbeidsavtalar.

Til dokumentets forside