St.prp. nr. 50 (1998-99)

Om samtykke til inngåelse av en avtale mellom Rådet for Den europeiske union og Republikken Island og Kongeriket Norge om de sistnevnte statenes tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket

Til innholdsfortegnelse

2 Bakgrunn og hovedspørsmål i forhandlingene

2.1 Den nordiske passunion og Schengen-samarbeidet

Den nordiske passunion har bestått siden 1954. Passunionen gjør Norden til ett reisefrihetsområde. Schengen-samarbeidet, som i 1985 ble etablert mellom Belgia, Nederland, Luxembourg, Frankrike og Tyskland, oppretter et reisefrihetsområde, der kontrollen på de indre grensene avskaffes samtidig som kontrollen av de ytre grenser effektiviseres. Schengen-samarbeidet innebærer også et tettere samarbeid om bekjempelse av internasjonal grenseoverskridende kriminalitet, som utgjør en økende utfordring i Europa. Bare EU-land kan tiltre Schengenkonvensjonen av 19 juni 1990, som gir hovedreglene for samarbeidet mellom landene.

Da Danmark i 1994 søkte om observatørstatus i Schengen-samarbeidet med sikte på medlemskap, innebar det også at det ikke ville være mulig å videreføre Den nordiske passunion uten at samtlige nordiske land ble knyttet til Schengen-samarbeidet gjennom en avtale med Schengen-landene. Også Sverige og Finland, som ble medlemmer av EU 1 januar 1995, søkte i likhet med Danmark om å tiltre Schengensamarbeidet. For å sikre videreføring av Den nordiske passunionen, ble det derfor i 1995 innledet drøftelser mellom alle de fem nordiske landene og Schengen-landene. I motsatt fall ville de nordiske land som ønsket å ta del i Schengen-samarbeidet, bli avtaleforpliktet til å innføre grensekontroll mot de nordiske land som ikke tok del i Schengen-samarbeidet. Fra 1 mai 1996 har de nordiske land hatt observatørstatus i samarbeidet. Stortingets flertall besluttet 9 juni 1997 å gi samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtalen av 19 desember 1996 mellom Norge, Island og Schengen-landene. Samarbeidsavtalen er nærmere omtalt i St prp nr 42 (1996-97).

2.2 Schengen-samarbeidets institusjonelle løsninger før Amsterdamtraktaten

Samarbeidet mellom Schengen-landene har til nå vært av mellomstatlig art, der ingen beslutningsmyndighet er overført til internasjonale organer. Beslutningene om videreutvikling av regelverket har vært truffet ved enstemmighet. De enkelte medlemsland har kun blitt folkerettslig bundet av beslutningene. De har på selvstendig grunnlag kunnet avgjøre hvorvidt de ulike Schengen-vedtakene har nødvendiggjort endringer av nasjonale lover og forskrifter.

Eksekutivkomiteen har vært samarbeidets øverste organ. Dette organet har truffet alle vesentlige beslutninger innen samarbeidet. I Eksekutivkomiteen har hvert land vært representert ved en minister. Samtlige deltakere, også de med observatørstatus, har deltatt med tale- og forslagsrett. Eksekutivkomiteen har hatt møter så ofte det har vært nødvendig for å utføre sine oppgaver, vanligvis to ganger hvert halvår.

Eksekutivkomiteen nedsatte arbeidsgrupper for å forberede beslutninger eller utføre andre oppgaver. Sentralgruppen var en slik arbeidsgruppe hvor det møtte embetsmenn på høyt nivå fra Schengen-landene. Sentralgruppen har forberedt møtene i Eksekutivkomiteen og hatt myndighet til å treffe beslutninger på enkelte avgrensede områder, så som ansettelse av underordnet personell og enkelte andre mer tekniske vedtak.

Det har vært etablert en rekke andre arbeidsgrupper og undergrupper på de ulike områdene innenfor Schengen-samarbeidet. Disse har forberedt saker for Sentralgruppen og drøftet praktiske problemstillinger i tilknytning til anvendelsen av det felles regelverk. I Brussel var det opprettet et Schengen-sekretariat, som blant annet foresto utsendelse av dokumenter, tolking og oversettelse. Formannskapet i samarbeidet har gått på omgang mellom deltakerlandene, som oftest i seksmåneders-perioder.

2.3 Endringer som følge av Amsterdamtraktaten

2.3.1 Nye rammer for justissamarbeidet og Schengen-samarbeidet

Justissamarbeidet i EU ble opprettet ved Maastrichttraktaten som et mellomstatlig samarbeid i søyle III i EU-samarbeidet. EU-landene vedtok på Amsterdam-toppmøtet 16 og 17 juni 1997 å styrke og effektivisere dette samarbeidet. Dette skjedde blant annet ved at deler av justissamarbeidet etter Amsterdamtraktatens ikrafttredelse skal foregå innenfor søyle I, og ved at Schengen-samarbeidet fra samme tidspunkt integreres som del av EU-samarbeidet.

Boks 2.1 Om samarbeidet innenfor Den europeiske union (EU) etter Amsterdamtraktaten. Justissamarbeidet og Schengen-samarbeidet

Det samarbeidet som i dag finner sted innen Den europeiske union, ble innledet i 1952 med traktaten om Det europeiske kull- og stålfellesskap mellom Belgia, Frankrike, Italia, Luxembourg, Nederland og Tyskland. I 1957 inngikk de samme statene traktatene om Det europeiske økonomiske fellesskap (Romatraktaten) og Det europeiske atomenergifellesskap. De fellesskapene som er opprettet ved de tre grunnleggende traktatene, danner i dag til sammen De europeiske fellesskap (EF).

Danmark, Irland og Storbritannia ble medlem i 1973, Hellas i 1981, Spania og Portugal i 1986, og Finland, Sverige og Østerrike i 1995. Traktatene er i de senere årene revidert ved Maastrichttraktaten (1991) og Amsterdamtraktaten (1997).

Samarbeidet i EU skjer innenfor tre «søyler». Søyle I består av det samarbeidet som finner sted i EF og som er hjemlet i de tre grunnleggende traktater. Dette samarbeidet har overnasjonale trekk. Dette betyr blant annet at medlemslandene har overført myndighet til EUs institusjoner til å fatte vedtak som er bindende i alle medlemslandene. De to andre søylene ble opprettet ved Maastrichttraktaten. Disse omfatter den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (søyle II) og justissamarbeidet (søyle III). Samarbeidet i søyle II og III er av mellomstatlig karakter. Beslutninger tas ved enstemmighet blant medlemslandene.

I Amsterdamtraktaten revideres det samlede traktatgrunnlaget blant annet for å legge bedre til rette for den kommende utvidelse østover. Det gjøres institusjonelle endringer i traktatgrunnlaget. De tre «søylene» opprettholdes, men det skjer en viss endring mellom dem ved at deler av saksområdene innenfor justissamarbeidet overføres fra søyle III til søyle I. Dette gjelder blant annet samarbeidet mellom medlemslandene om indre og ytre grensekontroll, herunder visum for kortvarig opphold, og om asylpolitikk. Fortsatt vil samarbeidet om kriminalitetsbekjempelse, herunder politi- og tollsamarbeidet og det strafferettslige samarbeidet skje innenfor søyle III.

Amsterdamtraktaten integrerer også Schengen-samarbeidet i EU. Dette har tidligere foregått utenfor EUs rammer, som et tradisjonelt mellomstatlig samarbeid basert på Schengenavtalen av 14 juni 1985 og Schengenkonvensjonen av 19 juni 1990. Bare EU-land kan tiltre Schengenkonvensjonen. Schengen-samarbeidets målsetting er å avskaffe kontrollen på de indre grenser for å bidra til den frie personbevegelse, samtidig som kontrollen på de ytre grenser effektiviseres. Alle EU-landene bortsett fra Irland og Storbritannia, deltar fullt ut i Schengen-samarbeidet etter Amsterdamtraktatens ikrafttredelse. Danmark har en særløsning, se punkt 2.3.2.

Schengen-samarbeidet vil for EU-landene etter Amsterdamtraktatens ikrafttredelse foregå dels innenfor søyle I, dels innenfor søyle III. Hvilke deler av Schengen-samarbeidet som skal foregå hvor, avgjøres på grunnlag av en vurdering av om den enkelte Schengen-rettsakt hører inn under hjemmelsgrunnlaget for samarbeidet i søyle I eller i søyle III. Prosessen med å avgjøre hvor de enkelte deler av Schengen-regelverket skal plasseres, og dermed i hvilken søyle samarbeidet skal foregå for EU-landene, er ikke avsluttet. Det er imidlertid klart at politisamarbeidet skal forgå i søyle III. Avgjørelsen treffes ved enstemmighet. Der enstemmighet ikke foreligger, skal regelverket legges til søyle III.

Beslutningen i Amsterdam om å integrere Schengen-samarbeidet i EU-samarbeidet, innebærer at det opprettes nye institusjonelle rammer for Schengen-samarbeidet. Amsterdamtraktaten innebærer imidlertid ingen endringer i samarbeidets materielle innhold.

Amsterdamtraktatens Schengenprotokoll

De nærmere bestemmelser om Schengen-samarbeidets integrering i EU-samarbeidet er nedfelt i en protokoll til Amsterdamtraktaten, den såkalte Schengenprotokollen. Protokollen åpner også for at det inngås en avtale med Norge og Island på grunnlag av samarbeidsavtalen. Dette er nødvendig for å opprettholde det nordiske passfrihetsområdet innenfor rammen av et større europeisk passfrihetsområde.

Fra det tidspunkt Amsterdamtraktaten trer i kraft vil EUs råd overta de oppgaver som etter Schengenkonvensjonen er tillagt Eksekutivkomiteen (Schengen-samarbeidets ministerorgan) og denne komiteens underliggende organer. Etter Amsterdamtraktatens ikrafttredelse vil nye beslutninger innen Schengen-samarbeidet bli truffet av Rådet. EUs institusjoner vil da på Schengen-området ha den myndighet som følger av EUs traktatgrunnlag.

Avgrensningen av Schengen-samarbeidet i forhold til EUs øvrige justissamarbeid

Schengen-samarbeidet og justissamarbeidet i EU for øvrig griper i noen grad inn i hverandre ved at justissamarbeidet vil kunne få betydning for utviklingen av Schengen-samarbeidet og vice versa. På denne bakgrunn har det vært reist spørsmål om det ved videreutvikling av nytt Schengen-regelverk i EU vil være mulig å holde Schengen-området adskilt fra regler utformet gjennom EUs øvrige justissamarbeid, og om det tilsvarende vil være mulig å avgrense det samarbeid Norges avtale skal anvendes på.

Imidlertid innebærer avtalens fremgangsmåte for Norges deltakelse i videreutviklingen av regelverket at deltakelsen bare gjelder nye regler som «endrer» eller «bygger på» de Schengen-reglene som i dag faller inn under avtalens virkefelt. Dermed foreligger en klar skranke for omfanget av de reglene som Norge skal vurdere å godta.

Uavhengig av EUs samarbeid med Norge og Island i Schengen-spørsmål vil EU også ut fra interne behov måtte skille mellom hva som er Schengen-regelverk og hva som er annet EU-regelverk innefor samarbeidet. Denne grenseoppgangen vil EU måtte gjøre som følge av at Danmark, Storbritannia og Irland har særordninger på Schengen-området, jf punkt 2.3.2 og 2.3.3.

2.3.2 Danmarks løsning

Danmark har tiltrådt Schengenavtalen og Schengenkonvensjonen, og er bundet av det eksisterende Schengen-regelverket. Blant annet på bakgrunn av Edinburghavtalen fra 1992 og den danske erklæringen til denne avtalen, som er omtalt i Stortingsmelding nr 40 (1993-1994) s 106, gir Amsterdamtraktaten Danmark mulighet til å forsette Schengen-samarbeidet i EU på samme måte som i dag, det vil si på folkerettslig grunnlag. Danmark deltar ikke i beslutninger om Schengen-saker i søyle I, men i drøftelsene forut for disse, og kan på den måten fremkomme med sine synspunkter. Danmark tar deretter på selvstendig grunnlag stilling til om landet skal beslutte å gjennomføre nytt Schengen-regelverk som er hjemlet i søyle I i sin nasjonale lovgivning. Dette gjelder imidlertid ikke bestemmelsene om felles visumformat og visumlister, der Danmark deltar fullt ut som følge av at disse allerede i dag er EF-regler. Dersom Danmark ikke gjennomfører nytt Schengen-regelverk i sin nasjonale lovgivning, skal Danmark og de øvrige EU-landene som deltar i Schengen-samarbeidet overveie passende tiltak. Danmark er ikke bundet av EF-domstolens avgjørelser vedrørende regelverk i søyle I.

Danmark kan når som helst velge å tre fullt inn i de institusjonelle ordningene som gjelder for Schengen-samarbeidet i søyle I.

Når det gjelder samarbeidet i søyle III, deltar Danmark på lik linje med de øvrige EU-land som deltar i Schengen-samarbeidet.

2.3.3 Storbritannias og Irlands løsning

Storbritannia og Irland er ikke parter i Schengenavtalen og Schengenkonvensjonen, og er derfor heller ikke parter i samarbeidsavtalen med Norge og Island. Når Schengen-samarbeidet gjennom Amsterdamtraktaten integreres i EU-samarbeidet, skjer dette ved at Amsterdamtraktaten samtidig fastlegger regler som innebærer at et flertall av medlemslandene i EU kan utvikle et forsterket samarbeid seg imellom på et nærmere definert område. Schengen-samarbeidet defineres i Amsterdamtraktaten som et slikt område for forsterket samarbeid. Samtidig aksepterer Storbritannia og Irland på sin side at Schengen-samarbeidet kan skje innenfor rammen av EUs institusjoner, selv om de to land ikke deltar i samarbeidet.

Storbritannia og Irland har imidlertid full adgang til å anmode de andre EU-landene om å få tre inn i hele eller deler av Schengen-samarbeidet dersom de skulle ønske det på et senere tidspunkt. Rådet skal ved enstemmighet ta stilling til en slik anmodning. De to landene kan også under bestemte forutsetninger delta i vedtakelsen av nytt regelverk.

Norges og Islands forhold til Storbritannia og Irland

Ifølge Amsterdamtraktatens Schengenprotokoll skal det inngås en avtale mellom EUs råd, Norge og Island som fastslår forholdet mellom Norge, Island og Storbritannia og Irland på Schengen-området. Forhandlingene om en slik avtale er ennå ikke kommet igang. Avtalen vil måtte få en enkel form. Formålet skal være å sikre at det institusjonellerammeverk som Norge og Island har fremforhandlet med EU for 13 av EUs medlemsland, også skal danne rammen for samarbeidet med Storbritannia og Irland for de deler av Schengen-regelverket som disse landene i fremtiden måtte velge å delta i. Regjeringen antar på denne bakgrunn at en slik avtale kan besluttes inngått av Kongen uten at Stortingets samtykke innhentes på forhånd. Storbritannia og Irland vil for øvrig allerede i kraft av den avtale som er fremforhandlet mellom Norge, Island og EU på vegne av de 13 Schengen-landene, ha sete i Fellesorganet. Det ser videre ut til at Storbritannia og Irland kommer til å delta som observatører i det løpende Schengen-samarbeidet i EU.

2.4 Behov for nye institusjonelle løsninger for Norges og Islands tilknytning til Schengen-samarbeidet

Samarbeidsavtalen forutsetter at Schengen-samarbeidet skulle foregå utenfor EUs ramme. Gjennom integreringen av Schengen-samarbeidet i EU vil en fra norsk side ikke uten et nytt institusjonelt avtalegrunnlag kunne ta del i drøftelser med EU om anvendelsen av Schengen-regelverket og videreutviklingen av dette innenfor EUs institusjonelle rammeverk. For at Norge og Island fortsatt skulle kunne ta del i slike drøftelser, måtte det fremforhandles en avtale som regulerer de to lands tilknytning til dette samarbeidet i EU.

Schengen-regelverket, som utgjør det materielle innholdet av Schengen-samarbeidet når det skal integreres i EU, er ikke endret som følge av Amsterdamtraktaten. Det har derfor ikke vært forhandlet om avtalens materielle innhold.

2.5 Organiseringen av forhandlingene

2.5.1 Forhandlingsdelegasjonen

Ved Kronprinsregentens resolusjon av 1 august 1997 ble det oppnevnt en norsk forhandlingsdelegasjon. Den besto av

Ambassadør Per Ludvig Magnus, Utenriksdepartementet, forhandlingsleder

Avdelingsdirektør Jens Eikaas, Utenriksdepartementet, stedfortredende forhandlingsleder

Underdirektør Sissil M Pettersen, Justisdepartementet

Byråsjef (senere avdelingsdirektør) Elisabeth Walaas, Utenriksdepartementet

Fg lovrådgiver Rolf Chr Trolle Andersen, Justisdepartementet.

I medhold av Kronprinsregentens resolusjon av 1 august 1997 oppnevnte Utenriksdepartementet 25 juni 1998 rådgiver Paul G Larsen, Statsministerens kontor, som medlem av forhandlingsdelegasjonen.

2.5.2 Referansegruppen

I Voksenåsenerklæringen varslet Regjeringen at den ville gjennomføre en vurdering av de konstitusjonelle spørsmål knyttet til den avtale som skulle fremforhandles mellom Norge, Island og EU. For å sikre at det ble foretatt en løpende vurdering av de konstitusjonelle spørsmål som kom opp under forhandlingene med EU, besluttet Regjeringen i april 1998 å oppnevne en referansegruppe bestående av fem uavhengige juridiske eksperter for å bistå forhandlingsdelegasjonen. Referansegruppen har bestått av advokat Regine Ramm Bjerke, professor dr juris Erik Boe, universitetsstipendiat lic jur Fredrik Sejersted, professor dr philos Per Stavang og advokat Liv Monica Bargem Stubholt.

Gruppens medlemmer har på individuell basis fremkommet med sine synspunkter på de konstitusjonelle spørsmål som forhandlingsprosessen reiste, i den form de selv har funnet hensiktsmessig. Synspunktene til gruppens medlemmer har vært av rådgivende karakter. Formålet har vært å sikre Regjeringen et bredest mulig beslutningsgrunnlag når den skulle ta stilling til forhandlingsposisjoner og -løsninger. I alt har det vært avholdt 13 møter mellom forhandlingsdelegasjonen og referansegruppen.

Proposisjonens kapittel 4 omhandler konstitusjonelle spørsmål. Skriftlige bidrag fra medlemmer av referansegruppen følger som vedlegg til denne proposisjonen.

2.5.3 Forhandlingsprosessen

Som ledd i forberedelsene ble de norske forutsetningene for forhandlingene drøftet på politisk nivå med representanter for de fleste EU-landene og Kommisjonen før forhandlingene ble åpnet. Kontakten med de nordiske land på politisk nivå var tett under hele forberedelsesprosessen.

På embetsnivå hadde den norske forhandlingsdelegasjonen møter med henholdsvis det luxembourgske, det britiske og det østerrikske EU-formannskap samt Kommisjonen. Videre hadde forhandlingsdelegasjonen bilaterale kontakter i alle EU-hovedsteder, og avholdt en rekke møter med de nordiske land. Den norske og den islandske forhandlingsdelegasjon hadde jevnlig kontakt under hele forberedelses- og forhandlingsprosessen, og søkte på best mulig måte å samordne sine synspunkter.

EU innledet høsten 1997 arbeidet med å forberede et mandat for forhandlingene med Norge og Island. Mandatet ble vedtatt av Rådet 25 august 1998. Første forhandlingsrunde ble avholdt 20 og 21 oktober. Forhandlingene ble på EU-siden ført av det østerrikske EU-formannskapet og EU-Kommisjonen. Det ble i alt gjennomført fem forhandlingsrunder. Et avtaleutkast ble parafert av forhandlingslederne i Brussel 18 desember 1998.

2.6 Hovedspørsmål i forhandlingene

2.6.1 Partenes utgangspunkter

Samarbeidsavtalen gir Norge og Island rett til å delta, med unntak av selve beslutningstakingen, på lik linje med de øvrige Schengen-land i alle Schengen-organer. Etter integreringen i EU vil den myndighet som i Schengen-samarbeidet er tillagt Eksekutivkomiteen og underliggende organer, bli overført til EUs råd. Den endrede institusjonelle rammen for Schengen-samarbeidet gjør det nødvendig med endringer også i rammene for Norges og Islands deltakelse i Schengen-samarbeidet. Det norske utgangspunktet i forhandlingene med EU om institusjonelle løsninger for Norges og Islands fremtidige tilknytning til Schengen-samarbeidet, har vært å videreføre Norges rettigheter etter samarbeidsavtalen. Island hadde samme utgangspunkt.

Forhandlingene om avtalen har reist nye og vanskelige problemstillinger. Utfordringen har vært å knytte Norge og Island på folkerettslig grunnlag til deltakelse i et Schengen-samarbeid som for EU-landenes del heretter skal skje innenfor EU, og der EUs institusjoner på nærmere definerte områder har fått overført myndighet fra medlemslandene.

Partenes utgangspunkter i forhandlingene har således vært ulike. Dette har ført til begrensinger når det gjelder hvilke resultater som kunne være akseptable. Det ble tidlig i forhandlingene klart at man ikke kunne bruke som mønster andre avtaler EU har inngått med tredjeland. Det måtte søkes en løsning spesielt for den konkrete situasjon, en såkalt «sui generis»-løsning.

Med utgangspunkt i Regjeringens forutsetning om at det skulle inngås en avtale på folkerettslig grunnlag, har det vært avgjørende at EUs institusjoner ikke skal ha myndighet i Norge verken med hensyn til adgangen til å fastsette bindende regler eller til å føre kontroll. Herunder har det vært viktig for Regjeringen at EF-domstolen ikke skulle tilstås myndighet i Norge. Samtidig har det vært en sentral målsetting å videreføre Norges deltakelse i det løpende Schengen-samarbeidet på en måte som sikrer at alle Schengen-landene deltar i drøftelsene og utformingen av Schengen-reglene.

EU på sin side har hatt sitt eget traktatgrunnlag og sentrale EF-rettslige prinsipper som utgangspunkt for forhandlingene. Etter integreringen av Schengen-samarbeidet i EU vil EUs råd blant annet få myndighet til å vedta nye regler med bindende virkning for EU-landene. Også de andre institusjonene i EU vil inneha viktige funksjoner overfor medlemslandene i EU blant annet når det gjelder overvåking og håndhevelse av Schengen-regelverket.

EUs traktater utelukker ikke-medlemsland fra å delta i EUs råd. Eneste unntak gjelder for søkerland, som etter undertegning av tiltredelsestraktater kan delta som observatører. Deltakelse for Norge og Island i Rådet når det behandler Schengen-spørsmål, ville ikke være mulig uten traktatendring. Samtidig har Schengen-landene påtatt seg forpliktelser overfor Norge og Island gjennom samarbeidsavtalen av 1996. EU har derfor gjennom Amsterdamtraktatens Schengenprotokoll forutsatt at man skulle finne en måte å videreføre Norges og Islands deltakelse i samarbeidet på også etter at Rådet overtar Eksekutivkomiteens oppgaver. Nye institusjonelle rammer skulle i henhold til protokollen baseres på samarbeidsavtalen, samtidig som det har vært klart at EU-landenes egen beslutningsautonomi og traktatfestede samarbeid fortsatt vil måtte gjelde dem imellom når de samarbeider med Norge og Island om Schengen-spørsmål.

Schengen-samarbeidets praktiske og operative karakter tilsier at Norge og Island måtte sikres deltakelse i alle diskusjoner i EU om Schengen-spørsmål. Kontinuerlig erfaringsutveksling mellom de nasjonale myndigheter i samtlige deltakerland, og samtidighet i gjennomføringen av beslutninger, er særlig viktig når det gjelder grensekontroll-, visum-, personvern- og politisamarbeid. Da er det også viktig for EU-siden at norske og islandske synspunkter og erfaringer er kjent når beslutningene utformes. Dette må sees i lys av at Norge blant annet skal utføre yttergrensekontroll også på vegne av EU-landene i Schengen. Norsk og islandsk deltakelse i Schengen-drøftelsene vil tjene til å sikre enhetlig anvendelse av det felles regelverk. Et løpende samarbeid mellom alle Schengen-landene bidrar også til tidlig identifisering og håndtering av eventuelle problemer knyttet til mulig ulik praktisering og tolkning av Schengen-regelverket.

Med de ulike utgangspunkter og konstitusjonelle forutsetninger som partene har hatt, har det vært både tidkrevende og komplisert å nå fram til et balansert forhandlingsresultat. Ikke minst har de interne rådslagninger i EU forut for vedtakelsen av EUs forhandlingsmandat, åpenbart vært vanskelige. Parallelt med EUs rådslagninger har Norge argumentert for sine posisjoner og forutsetninger. Samarbeidet med de nordiske EU-land har i denne fasen vært særlig tett. Fra norsk side har det vært viktig med en påvirkning som kunne gjøre sitt for å bidra til et forhandlingsmandat på EU-siden som var tilstrekkelig til å legge et realistisk grunnlag for en forhandlingsløsning med Norge og Island.

Den avtale som er fremforhandlet, innebærer at samarbeidet kan videreføres for Norges del på folkerettslig grunnlag. Kommisjonen og EF-domstolen får ikke myndighet i Norge.

Den viktigste institusjonelle nyskapningen i den foreliggende avtalen er at det opprettes et fellesorgan bestående av både representanter for Norge og Island, og medlemmene av EUs råd og Kommisjonen, der Schengen-spørsmål drøftes mellom samtlige parter. Det skiller seg fra EUs øvrige samarbeid med tredjeland ved at Norge og Island kommer i direkte dialog med samtlige medlemmer av EUs råd, og ikke bare med formannskapet eller Kommisjonen som, avhengig av saksfelt, normalt representerer EU utad.

2.6.2 Norges og Islands deltakelse i drøftelser av Schengen-spørsmål

Opprettelse av et fellesorgan

For å sikre Norges og Islands deltakelse i Schengen-samarbeidet, opprettes et fellesorgan der Norge, Island, Rådets medlemmer og Kommisjonen møtes. Fellesorganet skal løpende behandle alle Schengen-saker. Disse vil blant annet omfatte anvendelsen av Schengen-reglene, såvel som videreutviklingen av dette regelverket. Fellesorganet skal også legge til rette for enhetlig anvendelse av regelverket i Norge, Island og EU. Det skal også være et organ for tvisteløsning mellom Norge eller Island og EU eller et medlemsland. Fellesorganet skal sikre behørig behandling av ethvert anliggende som tas opp av Norge eller Island. Fellesorganets oppgaver er nærmere beskrevet nedenfor blant annet under punkt 2.6.4 om utarbeidelse og vedtakelse av nytt regelverk og i punkt 2.6.5 om enhetlig tolkning og anvendelse av avtalen samt i punkt 2.6.6 om tvisteløsning.

Fellesorganet møter på ekspert-, embets- og ministernivå, jf nærmere om dette nedenfor.

Fellesorganets sammensetning og oppgaver.

For Norge og Island har det vært viktig å sikre at alle EU-land som deltar i Schengen-samarbeidet, deltar i Fellesorganet. Fellesorganet skal bestå av representanter for Island og Norge, av samtlige medlemmer av EUs råd, herunder også Storbritannia og Irland, samt Kommisjonen. Avtalen er på dette punkt en nyskapning sammenlignet med EUs andre tredjelandsavtaler ved at Norge på denne måten direkte møter alle Rådets medlemmer i en dialog i et fellesorgan. Dette samsvarer med Regjeringens målsetting for denne delen av forhandlingene.

Avtalens artikkel 4 slår fast at alle saker som faller inn under avtalens virkeområde, skal drøftes i Fellesorganet. Siden EUs råd skal erstatte det samarbeid som foregår i Eksekutivkomiteen, kan Norge og Island ikke forhindre at EU-landene utveksler synspunkter seg i mellom i Rådet. Imidlertid er det nedfelt i avtalens fortale at Norge og Island skal involveres i anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket og utformingen av beslutningene. For å oppfylle denne forpliktelsen, må EU-landene inkludere Norge og Island i enhver substansdrøftelse vedrørende Schengen-regelverket. I de tilfeller der EU-landene skulle behandle et Schengen-spørsmål internt, må det samme spørsmålet også drøftes i Fellesorganet. Felles drøftelse av nye regler i Fellesorganet er et vilkår for at Norge eller Island skal måtte vurdere om de godtar dem som bindende for seg.

De nærmere bestemmelsene om den praktiske organiseringen av arbeidet i Fellesorganet skal fastsettes gjennom prosedyreregler som skal vedtas av Fellesorganet selv ved enstemmighet. Arbeidet med å utforme prosedyrereglene er igangsatt. Prosedyrereglene kan først vedtas etter at Fellesorganet opprettes, dvs etter undertegningen av avtalen. De vil ikke kunne fravike - eller svekke - de rettigheter som er nedfelt i avtaleteksten, men bare utfylle rammene for samarbeidet med utgangspunkt i de føringer avtalen gir.

Deltakelse på arbeidsgruppenivå

I det løpende Schengen-samarbeidet vil deltakelse på ekspertnivå i arbeidsgruppene under Rådet være av stor praktisk betydning. Det er vanligvis på ekspertnivå nytt Schengen-regelverk først drøftes og utformes, og det er ofte her eventuelle praktiske problemer identifiseres. Drøftelsene har stor betydning for arbeidet med og innholdet av nye regler.

Fellesorganet innkalles av det land som har formannskapet eller på anmodning fra ethvert medlem av Fellesorganet. På ekspertnivå vil det land som har formannskapet i EU også ha formannskapet i Fellesorganet.

Deltakelse på ministernivå

Avtalen har en særskilt bestemmelse om Fellesorganets drøftelser på ministernivå. Der kan Norge og Island redegjøre for problemer de måtte ha i forhold til Schengen-regelverket, og inngå i dialog om problemer andre deltakerland har i forhold til dem, samt ta opp ethvert spørsmål som gjelder videreutvikling av Schengen-regler. Norge og Island har i en erklæring til denne bestemmelsen (erklæring nr 1 i sluttakten) fastslått at det er opp til Norge og Island selv å bestemme når de har slike problemer, eller når vilkårene for drøftelser på ministernivå for øvrig er oppfylt. Dette betyr at ministre fra Norge og Island i praksis vil kunne kreve drøftet med EU-landenes ministre alle saker de anser viktige.

Møtene i Fellesorganet på ministernivå skal forberedes av møter i Fellesorganet på embetsnivå. EU-siden forbereder sine ministerrådsmøter i De faste representanters komité (COREPER).

På embets- og ministernivå skal formannskapet alternere i seksmåneders-perioder mellom EU på den ene side og Norge eller Island på den annen side. Fellesorganet innkalles av det land som har formannskapet, eller på anmodning fra ethvert medlem av Fellesorganet.

Kommisjonens høring av norske og islandske eksperter

Kommisjonen spiller en viktig rolle ved forberedelse og utforming av nye regler i EU. Ofte innhenter Kommisjonen uttalelser fra nasjonale eksperter ved utarbeidelse og utforming av nytt regelverk. Under forhandlingene med EU la man derfor fra norsk side vekt på at eksperter også fra Norge og Island skulle høres i slike tilfeller. Artikkel 6 i avtalen slår fast at Kommisjonen uformelt skal innhente råd fra norske og islandske eksperter på samme måte som fra EU-landenes eksperter. EØS-avtalen har en tilsvarende bestemmelse om høring av EFTA-landenes eksperter, jf artikkel 100. Bestemmelsen anses fra norsk side å kunne få stor praktisk betydning og være viktig for ivaretakelsen av norske interesser.

Norsk og islandsk deltakelse i komitéprosedyrer (komitologi)

I EU-samarbeidet innenfor søyle I kan Rådet delegere myndighet til Kommisjonen til å gi regler som utfyller eller gjennomfører de rettsakter Rådet vedtar. Dette følger av traktaten om Det europeiske fellesskap artikkel 202 (tidligere artikkel 145). Kommisjonen bistås da av representanter for medlemslandene gjennom nærmere fastlagte komitéprosedyrer (komitologi). Det er foreløpig usikkert om, og eventuelt i hvilken utstrekning, Rådet vil legge opp til slike prosedyrer når det gjelder Schengen-regelverk. Hvis Kommisjonen skulle få slik myndighet delegert fra Rådet, er det viktig at også Norge og Island knyttes til slikt arbeid. Norge tok derfor dette spørsmålet særskilt opp under forhandlingene.

Partene er blitt enige om at dersom Kommisjonen skulle få slik myndighet delegert fra Rådet på Schengen-området, skal det forhandles fram en ordning som sikrer at Norge og Island knyttes til dette arbeidet på en slik måte at avtalens prosedyrer kommer til anvendelse også der. Denne enigheten er nedfelt i en brevveksling som vil finne sted i tilknytning til undertegningen av avtalen, og utgjør en del av den samlede forhandlingsløsning. Utkastet til brevveksling følger som vedlegg nr 3 til proposisjonen.

Parlamentarikersamarbeid

Etter at Schengen-samarbeidet integreres i EU, skal Europaparlamentet konsulteres før Rådet vedtar nytt Schengen-regelverk. For den del av Schengen-samarbeidet som legges til søyle I, skal Rådet fem år etter Amsterdamtraktatens ikrafttredelse enstemmig ta stilling til om den såkalte medbestemmelsesprosedyren skal få anvendelse. Medbestemmelsesprosedyren er fastlagt i traktaten om Det europeiske felleskap artikkel 251 (tidligere artikkel 189B). Ut fra drøftelsene i EU er det tvilsomt om det vil kunne oppnås enighet i EU på dette punkt. Hvis det oppnås enighet, vil dette bety at Europaparlamentet får adgang til å blokkere også for vedtak av Schengen-regelverk det ikke er enig i. Dersom en slik situasjon oppstår innebærer dette at Europaparlamentet inngår i forliksdrøftelser med Rådet med sikte på å komme fram til enighet.

En eventuell overgang til medbestemmelsesprosedyren innebærer at beslutninger i Rådet kan treffes med kvalifisert flertall.

Samarbeid på parlamentarikernivå var i utgangspunktet ikke med i EUs opplegg for forhandlingene. Fra norsk side anså en det ønskelig at Schengen-samarbeidet med EU også åpnet for parlamentarikersamarbeid. Det følger av en felleserklæring til avtalen at saker som hører inn under avtalen, kan drøftes på parlamentarikernivå gjennom det eksisterende bilaterale parlamentarikersamarbeidet mellom Europaparlamentet og henholdsvis Stortinget og Alltinget.

Informasjonsutveksling i Fellesorganet

Når Kommisjonen utarbeider utkast til forslag som er relevante for avtalen, skal de også sendes til Norge og Island. Dette er nedfelt i en erklæring til avtalen (sluttaktens erklæring nr 6).

Fellesorganet skal informeres om den del av EUs samarbeid som faller utenfor avtalens virkeområde, men som likevel kan ha betydning for Schengen-samarbeidet. Dette betyr at EU skal informere Norge og Island i Fellesorganet for eksempel om utvikling innen EUs justissamarbeid. Dette kan vise seg å bli en praktisk viktig måte for Norge å oppnå innsyn og dialog med EU på innenfor dette området.

Fellesorganet skal også informeres om Schengen-relevant rettspraksis fra EF-domstolen, og fra norske og islandske domstoler, og om norske og islandske myndigheters praktisering av Schengen-regelverket. Dette behandles nærmere under punkt 2.6.5.

2.6.3 Forslagsrett

Bakgrunn: samarbeidsavtalen og Amsterdamtraktaten

Norges og Islands forslagsrett etter samarbeidsavtalen omfatter både rett til å fremme forslag om nytt regelverk, og forslag om endringer av eksisterende regelverk.

I EF-rettslig terminologi omfatter begrepet «initativrett» adgangen til å fremme forslag til nytt regelverk overfor EUs råd. I dag er det Kommisjonen alene som har initiativrett innenfor EUs samarbeid i søyle I. Dette innebærer at Rådet bare kan treffe en avgjørelse hvis det foreligger et formelt forslag, et initiativ, fra Kommisjonen. Kommisjonens initiativrett utøves imidlertid ikke i et politisk vakuum. De forslagene som den fremmer, vil oftest ha utspring i drøftelser med medlemslandene. Kommisjonen vil også måtte ha for øye hva som er mulig å få igjennom i Rådet og, innenfor medbestemmelsesprosedyren, også Europaparlamentet.

Etter Amsterdamtraktatens ikrafttredelse vil initiativretten for den del av justissamarbeidet som plasseres i søyle I, i en femårs overgangsperiode være delt mellom EUs medlemsland og Kommisjonen, jf artikkel 67 i den reviderte traktaten om Det europeiske fellesskap. Dette vil følgelig også gjelde for den del av Schengen-samarbeidet som plasseres i søyle I. Etter overgangsperioden får imidlertid Kommisjonen også på Schengen-området initiativrett alene, men med plikt til å vurdere forslag fra medlemslandene.

For den del av Schengen-samarbeidet som etter Amsterdamtraktatens ikrafttredelse plasseres i søyle III, vil initiativretten være delt mellom medlemsstatene og Kommisjonen. Dette følger av artikkel 34 i den reviderte traktaten om Den europeiske union.

Forslagsrett i Fellesorganet

Det norske utgangspunktet for forhandlingene har vært å videreføre samarbeidsavtalens forslagsrett. Det nye institusjonelle rammeverket har gjort det nødvendig å knytte forslagsretten opp til Norges deltakelse i Fellesorganet. Avtalen gir således Norge og Island rett til å fremsette forslag i Fellesorganet, som også skal drøftes der. Avtalen sikrer at ethvert anliggende som Norge og Island måtte fremføre, skal behørig behandles. Dette gjelder også forslag som fremmes av Norge eller Island. Skal forslagene resultere i nytt regelverk, må de imidlertid deretter fremmes i EUs råd.

Det er bare EUs medlemsland og Kommisjonen som kan ha forslagsrett direkte i EUs råd. Skulle Norge og Island fått forslagsrett overfor EUs råd, ville de dessuten etter fem år, når medlemslandene i henhold til Amsterdamtraktaten har mistet denne retten, fått rettigheter som EU-landene ikke har. Dette ville forrykke balansen mellom EUs institusjoner og medlemslandene, fordi Norge og Island kunne fremmet forslag som EU-landene ikke selv hadde rett til å fremme.

Isolert sett innebærer løsningen for Norge og Island på dette punkt formelt sett en svakere rettighet enn for de andre Schengen-landene. I praksis vil dette antakelig neppe få særlige konsekvenser for ivaretakelsen av norske interesser. Kommer Norge med et forslag i Fellesorganet som de andre oppfatter som godt, vil det kunne nedfelles i et initiativ overfor Rådet. Om det ikke oppfattes som interessant, ville det neppe kunne ført fram selv om Norge skulle hatt forslagsrett direkte i Rådet. Erfaringer fra dagens Schengen-samarbeid viser at de nordiske Schengen-landene i EU ofte har sammenfallende interesser med Norge i Schengen-spørsmål. Dette har blant annet sammenheng med de felles regler i Den nordiske passunion.

2.6.4 Utarbeidelse og vedtakelse av nytt Schengen-regelverk

Regelutvikling i Schengen-samarbeidet før integreringen i EU

Schengenkonvensjonen av 1990 gir rammene for innholdet av Schengen-samarbeidet. Konvensjonen inneholder bestemmelser vedrørende avskaffelse av kontroll på de indre grenser, herunder felles visumordninger. Videre har konvensjonen regler for politisamarbeid og SIS (Schengen-informasjonssystemet) i tillegg til personvernregler mv. Det materielle innholdet av Schengen-samarbeidet tok Stortinget stilling til i forbindelse med samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtalen fra 1996, som er beskrevet i St prp nr 42 (1996-97). Når det gjelder vedtak fattet av Eksekutivkomiteen fra undertegningen 19 desember 1996 av samarbeidsavtalen, vises til omtale i St melding nr 33 (1998-99).

Utforming og vedtakelse av Schengen-regler i EU etter integreringen

Ved integreringen av Schengen-samarbeidet i EU vil, som omtalt ovenfor, Rådet tre i stedet for Eksekutivkomiteen. Dette betyr at Rådet heretter vil vedta nytt Schengen-regelverk. Oppgavene til de andre Schengen-organene, f eks arbeidsgruppene opprettet av Eksekutivkomiteen, vil bli overtatt av arbeidsgrupper under EUs råd.

For den delen av Schengen-samarbeidet som legges til søyle I (jf forklaring i tekstboks 2.1), vil det kunne vedtas direktiver og forordninger. Et direktiv er bindende med hensyn til det tilsiktede mål, men overlater til EU-landenes nasjonale myndigheter å bestemme form og midler for intern gjennomføring. Forordninger er derimot direkte bindende i alle deler, og kommer direkte til anvendelse i alle EUs medlemsstater. Beslutninger om nytt Schengen-regelverk i søyle I skal som hovedregel tas ved enstemmighet i Rådet. Unntaket er fastsettelse av visumlister for kortvarig opphold og fastleggelse av ensartet utforming av visa, som vedtas ved kvalifisert flertall.

Innenfor samarbeidet i søyle III, anvendes ikke forordninger og direktiver. Gjennom Amsterdamtraktaten innføres det på justisområdet i søyle III, herunder også for Schengen-samarbeidet, mulighet til å treffe såkalte rammeavgjørelser om tilnærming av medlemsstatenes lover og administrative bestemmelser. De vedtas av Rådet og er, i likhet med direktiver, bindende med hensyn til sin målsetting, men overlater til medlemsstatene å bestemme form og midler for intern gjennomføring. Rammeavgjørelsene må i hovedsak forventes å sette såkalte minimumskrav til nasjonal gjennomføring. De har ikke direkte virkning i medlemsstatene. Rammeavgjørelser kommer i tillegg til utforming av konvensjoner, felles holdninger og felles handlinger, som gjennom Maastrichttraktaten ble fastlagt som virkemidler i denne søylen. Rådet vedtar nytt Schengen-regelverk i søyle III ved enstemmighet.

Utforming og vedtakelse av nye Schengen-regler - forholdet til Norge og Island. Norske utgangspunkter

Reguleringen av Norges og Islands deltakelse i regelutviklingen etter Schengen-samarbeidets integrering i EU omfatter for det første deltakelsen i utformingen av nye regler og tiltak. Det norske utgangspunktet har vært at Norge skal delta fullt ut på alle nivåer i utformingen av nye Schengen-regler. Dette har Norge fått gjennomslag for, jf ovenfor under punkt 2.6.2 og 2.6.3. For det annet måtte avtalen inneholde bestemmelser om vedtakelsen av de nye reglene, dvs hvordan Norge og Island eventuelt skal forplikte seg til å være bundet av Schengen-regler som vedtas av EUs organer. Det norske utgangspunktet har vært at Norge skal fatte slikt vedtak på folkerettslig grunnlag, det vil si at Norge på selvstendig grunnlag eventuelt beslutter å godta nye regler. Det har også vært viktig for Regjeringen at Norge ikke skal måtte ta stilling til regelverk som Norge ikke har vært med på å utforme. Dessuten måtte avtalen gi Norge tid til stortingsbehandling der dette er nødvendig.

Norge og Island godtar hver for seg nye regler og tiltak

Vedtakelsen av nye regler som endrer eller bygger på Schengen-regelverket, skjer i Norge, Island og EU hver for seg. EUs råd vedtar nye regler med bindende virkning for medlemslandene. Deretter skal Norge og Island på eget grunnlag, og uavhengig av hverandre, avgjøre om de kan godta innholdet av rettsaktene. Norge og Island blir bundet bare dersom de uttrykkelig godtar det. Derved videreføres samarbeidsavtalens prinsipp.

Det følger av avtalen at det bare er regelverk som fremgangsmåtene i avtalen har kommet til anvendelse på, som Norge og Island eventuelt kan forventes å meddele at de godtar.

Mulige begrensninger i norsk og islandsk deltakelse i videreutviklingen av regelverket

EU-landene la allerede under sine interne drøftelser forut for forhandlingene med Norge og Island til grunn at deltakelse i videreutvikling av enkelte deler av regelverket skulle kunne forbeholdes EU-landene. I tråd med dette er det forventet at EUs råd vil fatte en intern beslutning i forbindelse med godkjenning av avtalen, som vil angi de områdene hvor EU anser at Norge og Island skal involveres i videreutviklingen av regelverket. Det følger av dette at Norge og Island i så fall ikke forutsettes å ta del i drøftelser om videreutvikling av regelverket i samsvar med de prosedyrer avtalen fastsetter på områder som Rådet ikke har angitt. Elementene i en slik mulig EU-beslutning har vært meddelt Norge og Island, med det forbehold fra EU-siden at både spørsmålet omdet skal treffes en slik beslutning, eventuell form samt innholdet, fortsatt ikke er endelig avklart. Fra norsk og islandsk side har man argumentert mot at det fattes en intern EU-beslutning av denne typen, selv om spørsmålet ikke har inngått i forhandlingene om avtalen. Det norske utgangspunktet har vært at avtalens prosedyrer for involvering i regelutviklingen av prinsipielle grunner må gjelde for alle nye regler som «endrer» eller «bygger på» vedlegg A eller B til avtalen (for innholdet av disse vedleggene vises til Stortingsmelding nr 33 (1998-99)). En eventuell EU-beslutning om slike begrensninger vil imidlertid ikke kunne rokke ved Norges deltakelse i samarbeidet på alle områder av avtalens virkefelt på grunnlag av dagens regelverk.

Følgende regelverk som er nedfelt i vedlegg A kan i henhold til EUs indikasjoner bli omfattet av en beslutning om begrensinger for Norge og Island i deltakelsen av videreutviklingen av regelverket:

  • Regelen vedrørende langtidsvisum (dvs opphold lengre enn tre måneder, artikkel 18 i Schengenkonvensjonen). Denne regelen er i alle tilfelle undergitt nasjonal lovgivning. Norge har ikke denne type visum.

  • Deler av regelverket i kapittel 6 om narkotika i del III av Schengenkonvensjonen. Vi deltar fortsatt i de deler hvor vi allerede er med. Videre kan vi delta i videreutvikling av samarbeid over landegrensene om å bekjempe internasjonal narkotikasmugling ved hjelp av kontrollerte leveranser (artikkel 73).

  • Reglene i Schengenkonvensjonens artikkel 44 om opprettelse av telefon, radio- og telexforbindelse som kan lette politi- og tollsamarbeidet over grensene. Imidlertid vil eventuelt behov for norsk deltakelse dersom dette samarbeidet utvikles ut over dagen nivå kunne ivaretas gjennom bilaterale avtaler med de berørte land. Det vil i praksis særlig være Finland og Sverige.

  • Schengenkonvensjonens artikkel 45 om registreringsplikt for overnattingsbedrifter for så vidt gjelder utlendinger. Dette kan ikke sees å ville by på noen problemer.

Regjeringen anser i det hele at det ikke vil by på vesentlige vansker eller ulemper eventuelt ikke å skulle delta i videreutviklingen av de nevnte regler. Det legges da vekt på at områdene ikke utgjør noen særlig omfattende del av det totale samarbeidsområdet under avtalen. Norge vil dessuten som nevnt delta i samarbeidet også på disse områdene basert på dagens regler.

En mulig begrensning i norsk involvering i videreutviklingen av regelverket rokker etter Regjeringens syn ikke ved den plikt EU har etter avtalens artikkel 5 til å informere Fellesorganet om forberedelser i Rådet av alle tiltak eller rettsakter som måtte være relevante i forhold til avtalen. På tilsvarende måte må Norge og Island kunne fremme sine synspunkter på slik informasjon.

Der avtalens prosedyrer ikke fullt ut har vært anvendt i forhold til vedtakelse av nytt regelverk, forventes det heller ikke av Norge og Island å måtte ta stilling til om slikt regelverk skal være bindende for disse landene. For øvrig forutsetter avtalens artikkel 13 at Norge kan inngå ytterligere avtaler med EU på relevante områder. Dette kan være aktuelt for områder der avtalens prosedyrer ikke har vært anvendt.

Når det gjelder Norges og Islands deltakelse i videreutviklingen i deler av politisamarbeidet og det rettslige samarbeidet i straffesaker, vil EU eventuelt ta en alminnelig reservasjon til denne deltakelsen dersom dette samarbeidet utvikler seg utover dagens karakter. Det er naturlig å se dette som at EU kan ønske en viss fleksibilitet dersom utviklingen fører til at dette samarbeidet får en mer markert EU-identitet. Problemstillingen er en konsekvens av at Schengen-samarbeidet nå integreres i EU. Den forelå derfor ikke da samarbeidsavtalen ble forhandlet.

Fremgangsmåten for norsk vedtakelse og gjennomføring av nye Schengen-regler og -tiltak

Når Norge beslutter å godta nye regler som endrer eller bygger på Schengen-regelverket, vil Norge bli folkerettslig bundet til å etterleve dem fra det tidspunkt som er avtalt. De fleste regler som endrer eller bygger på Schengen-regelverket, vurderes å være av en slik karakter at beslutningen om Norge skal godta dem, kan treffes av regjeringen uten Stortingets samtykke. I den periode Norge har deltatt som observatør i Schengen-samarbeidet, har ingen av Eksekutivkomiteens beslutninger vært av en slik karakter at de ville ha krevet lovvedtak.

Beslutningen om å binde Norge vil imidlertid også kunne være en traktatsak etter Grunnloven § 26. Dette betyr at regjeringen må innhente Stortingets samtykke der vilkårene i bestemmelsens annet ledd er oppfylt, dvs der beslutningen nødvendiggjør en ny lov eller stortingsbeslutning og/eller der beslutningen anses som en sak «af særlig Vigtighed».

Under forhandlingene med EU har det således vært viktig for Regjeringen å få en uttrykkelig avtaleregulering som sikrer Norge adgang til å innhente Stortingets samtykke der det måtte være nødvendig forut for beslutning om at nytt Schengen-regelverk kan bli bindende for Norge. I avtalen legges den forfatningsmessige fordeling av myndighet mellom Storting og regjering i behandlingen av slike saker til grunn. Samarbeidsavtalen hadde for sin del ingen bestemmelse om dette.

Prosedyrene og kompetansefordelingen i EU-samarbeidet er annerledes. Nye regler på Schengen-området behandles der naturligvis ikke som traktatsaker. EU-landene har overført lovgivningsmyndighet til Rådet. Etter integreringen av Schengen i EU, vil Rådet derfor også gi Schengen-regler med bindende virkning for EU-landene. EU-landene må følgelig ha foretatt eventuelle interne klareringer før vedtak i Rådet. Behov for nasjonal parlamentsbehandling i forbindelse med godkjenning av et vedtak i EUs råd om en ny Schengen-rettsakt, aktualiseres derfor bare i forhold til Norge og Island. Felles for EU-landene, Norge og Island er imidlertid behovet for nasjonale gjennomføringsvedtak for å iverksette nye Schengen-regler eller tiltak, med det unntak at der EU-landene vedtar nye regler ved forordninger, krever disse ikke interne gjennomføringsvedtak i EU-landene.

Forhandlingsresultatet er nedfelt i artikkel 8 i avtalen. Bestemmelsen slår fast at det kan fastsettes egne avvikende ikrafttredelsestidspunkter for Norge og/eller Island. Ved fastsettelsen av ikrafttredelsestidspunkt skal det tas behørig hensyn til den tiden som Norge eller Island angir som nødvendig for parlamentsbehandling. Hovedregelen vil derfor bli at det fastsettes ikrafttredelsestidspunkter som tar hensyn til eventuell behandling i Stortinget eller Alltinget.

Blant annet på grunn av ulikheter i sine forfatninger, har Norge og Island noe forskjellige løsninger når det gjelder hvordan hensynet til parlamentsbehandling er ivaretatt. Detaljene i løsningene er beskrevet i kapittel 3 i omtalen av artikkel 8.

Den norske løsningen innebærer at Norge innen tretti dager etter vedtakelsen av rettsakten eller tiltaket i Rådet skal informere EU om behov for å forelegge en sak for Stortinget. Normalt vil behovet for stortingsbehandling være avklaret i Norge i god tid forut for vedtakelsen i Rådet. Fellesorganet vil derfor som hovedregel være orientert om dette på et tidligere tidspunkt.

Dersom regjeringen beslutter å godkjenne det nye Schengen-regelverket som er vedtatt i Rådet, vil Rådet og Kommisjonen få beskjed om dette innen tretti dager etter vedtakelsen. Dersom innholdet av en rettsakt først kan bli bindende for Norge etter at Stortinget har gitt sitt samtykke, skal Rådet og Kommisjonen varsles samtidig om at intern behandling er nødvendig innen den tidligere nevnte trettidagersfristen.

Norge skal underrette EU så snart utfallet av stortingsbehandlingen foreligger. Norge blir da folkerettslig forpliktet til å etterleve vedtaket fra det tidspunkt det er enighet om. Slik underretning skal skje senest seks måneder etter at EU har gitt beskjed om at rettsakten ble vedtatt i EU. Dersom ikrafttredelsesdatoen som følge av spesielle hastebehov unntaksvis skulle være fastsatt til et tidspunkt som faller så tidlig at stortingsbehandlingen ikke har funnet sted, skal regjeringen, hvis mulig, anvende rettsakten eller iverksette tiltaket midlertidig i påvente av at stortingsbehandlingen avsluttes, jf nærmere om midlertidig anvendelse nedenfor.

Avtalen mellom Norge, Island og EU bestemmer ikke hvordan de ulike fremtidige Schengen-rettsaktene skal gjennomføres internt i Norge og Island. For å få til en mest mulig ensartet anvendelse av Schengen-regelverket, vil det fra norsk side kunne være hensiktsmessig å vurdere gjennomføringsmetodene i lys av den type rettsakt EU på sin side anvender for det enkelte vedtak. Dette skyldes at EUs valg av slik rettsakt vil kunne ha betydning for rettsvirkningene av vedtaket i EUs enkelte medlemsland.

Dersom Norge ikke godtar nytt regelverk, eller dersom regjeringen ikke anvender rettsakten midlertidig, vil den fremgangsmåte som er fastlagt for likevel å søke å videreføre avtalen bli iverksatt. Denne er beskrevet nærmere nedenfor.

Midlertidig anvendelse i påvente av utfallet av stortingsbehandling

Normalt vil det være tilstrekkelig tid til stortingsbehandling før datoen for ikrafttredelse av regelverket. For beslutninger som det haster særlig å iverksette, kan ikrafttredelsesdatoen inntre før stortingsbehandling, dersom man unntaksvis står overfor en situasjon hvor slik behandling er nødvendig. Spørsmålet om å sikre samtidig iverksettelse av tiltak i slike situasjoner, sto sentralt i forhandlingene. Dersom det ut fra tvingende politiske hensyn i en akutt situasjon for eksempel ble ansett nødvendig å innføre særskilte kontrolltiltak eller innreisebegrensninger, og disse kunne innføres av EUs råd med umiddelbar virkning for EU-området, ville manglende evne hos Norge eller Island til samtidig og tilsvarende rask gjennomføring, kunne skape store belastninger i samarbeidet.

Løsningen i slike tilfeller er derfor blitt at Norge, hvis mulig, midlertidig skal anvende innholdet av rettsakten eller tiltaket i påvente av utfallet av stortingsbehandlingen, dersom slik behandling unntaksvis er nødvendig. Det er opp til Norge å vurdere om midlertidig anvendelse er mulig. Også politiske hensyn som taler mot midlertidig anvendelse, kan inngå i vurderingen. Dersom Norge iverksetter midlertidig anvendelse, blir landet ikke folkerettslig forpliktet etter et slikt Schengen-vedtak før Stortingets samtykke eventuelt foreligger og norsk godkjennelse er besluttet og meddelt.

Generelt må det kunne antas at det er meget stor sannsynlighet for at eventuelle vedtak som fattes som hastevedtak innenfor Schengensamarbeidet, vil være tiltak som Norge kan gjennomføre ved forskrift ut fra eksisterende hjemler, og med de hjemler som Regjeringen vil foreslå i en odelstingsproposisjon om lovendringer og økonomiske og administrative konsekvenser av norsk gjennomføring av Schengen-regelverket. I så fall vil ordningen som følger av artikkel 8 kunne følges ved at Norge gjennomfører tiltaket straks, selv om man folkerettslig ikke blir forpliktet før saken er forelagt Stortinget.

Regelverksutviklingen i Schengen så langt tyder ikke på at det er sannsynlig at det vil treffes vedtak med hastekarakter innenfor Schengensamarbeidet som Norge ikke kan gjennomføre uten lovendring. Det ble heller ikke trukket frem eksempler under forhandlingene som tilsier at Norge risikerer å komme i en slik situasjon. I den forbindelse understreker Regjeringen at det forut for vedtak innen Schengensamarbeidet vil være en politisk prosess der Norge deltar og kan varsle om eventuelle særlige problemer.

Avtalen åpner ikke for midlertidig anvendelse for Island, som i stedet senest fire uker før ikrafttredelse av vedtaket i EU må meddele om det beslutter å godta det, uavhengig av når tiltak eller regler forutsettes satt i verk.

Dersom Norge ikke godtar nytt regelverk

Norge vil gjennom den løpende deltakelsen i Fellesorganet på alle nivåer og gjennom forslagsretten være med på utformingen av nytt regelverk. Det må kunne ventes at de andre nordiske landene på grunn av Den nordiske passunion normalt vil ha sammenfallende interesser med Norge.

Dersom Norge likevel beslutter ikke å godta en ny regel eller et nytt tiltak, må dette meddeles EU innen tretti dager etter vedtakelsen i EU, eller eventuelt når det er klart at Stortinget ikke gir sitt samtykke. Det er her ikke nødvendigvis snakk om å godta vedtaket i enhver detalj, men om å godta vedtakets innhold. Ordlyden atskiller seg på dette punkt fra samarbeidsavtalen, hvor det var selve beslutningen som eventuelt skulle godkjennes, ikke innholdet av den. I avtalens ordlyd kan det her ligge en viss fleksibilitet i forhold til samarbeidsavtalens utgangspunkt.

Konsekvensene dersom Norge eller Island skulle beslutte ikke å godta innholdet av nye Schengen-regler eller -tiltak, var et viktig punkt under forhandlingene. EU-siden forutsatte her at samarbeidet i en slik situasjon automatisk skulle opphøre, uten forutgående konsultasjoner og uavhengig av om den aktuelle regel hadde noen særskilt betydning for samarbeidets formål eller funksjon. Også fra norsk side erkjennes det at det kan være vanskelig å videreføre et samarbeid som avskaffer personkontroll på de indre grenser, dersom deltakerlandene ikke anvender de samme reglene med hensyn til den ytre grensekontrollen.

Norge på sin side hevdet likevel at det ville være meget uheldig om norsk eller islandsk reservasjon uten videre og uten forutgående prosedyrer, kunne medføre avvikling av hele samarbeidet. Regjeringen gikk derfor inn for at ved eventuell ulik regelutvikling, skulle partene kunne drøfte den oppståtte situasjon med sikte på å søke en løsning på politisk nivå.

Forhandlingene på dette punkt var meget vanskelige. Resultatet innebærer at dersom Norge eller Island ikke godtar nye Schengen-regler, skal Fellesorganet sammenkalles for å undersøke grundig hvordan avtalen likevel kan videreføres. I en erklæring til avtalen slår Norge og Island fast at de i en slik situasjon vil benytte seg av retten til å sammenkalle Fellesorganet på ministernivå.

Avtalen gir Fellesorganet myndighet til etter en slik grundig undersøkelse å beslutte videreføring av avtalen selv om Norge eller Island skulle velge ikke å godta Schengen-regler. Avtalen legger ingen begrensinger med hensyn til hvilke løsninger Fellesorganet kan komme fram til som grunnlag for en slik beslutning. Dersom manglende norsk eller islandsk godkjenning av et EU-vedtak ikke bunner i en dypere krise i samarbeidet, må det forventes at sterke politiske interesser - ikke minst nordiske - vil trekke i retning av at den nødvendige løsning finnes. Fellesorganet har etter avtalen nitti dager til å finne en løsning. Fellesorganets beslutning om å videreføre avtalen, fattes ved enstemmighet.

Dersom Fellesorganet ikke finner en løsning i løpet av nitti dager, opphører avtalen i forhold til Norge eller Island tre måneder senere. Konsekvensene av opphøret skal reguleres særskilt, jf omtalen av artikkel 17.

Løsningen som er beskrevet ovenfor, er en betydelig forbedring sammenlignet med samarbeidsavtalen, og er blant de forhold Regjeringen har lagt vekt på i sin samlede vurdering av den foreliggende avtalen.

2.6.5 Enhetlig tolkning og anvendelse av Schengen-regelverket

Enhetlig tolkning og anvendelse i dagens Schengen-samarbeid

Schengen-samarbeidets karakter tilsier at deltakerlandene tolker og anvender regelverket mest mulig likt. Dette er en forutsetning innen et samarbeid som blant annet innebærer at hvert land utfører yttergrensekontroll også på vegne av de andre. Hvis landene opererer med ulike regler for yttergrensekontrollen, ville samarbeidets formål og effektivitet undergraves.

Enhetlig tolkning og anvendelse av regelverket ivaretas blant annet ved løpende utveksling av erfaringer og informasjon Schengen-landene imellom. Eventuelle ulikheter og problemer kan bli identifisert og eventuelt løst underveis. Samarbeidsavtalen inneholder ingen særskilte bestemmelser om rutiner for å sikre at Norge og Island etterlever sine Schengen-forpliktelser etter at Schengen-samarbeidet iverksettes for de to landene.

Fremgangsmåter for å sikre enhetlig tolkning og anvendelse i EU-landene

Amsterdamtraktaten innebærer at EU-samarbeidets alminnelige bestemmelser også skal gjelde på Schengen-området. Integreringen av Schengen-samarbeidet i EU medfører relativt store endringer for EU-landene når det gjelder mekanismer for å sikre enhetlig tolkning og anvendelse av Schengen-regelverket. Dette gjelder særlig for den delen av Schengen-regelverket som plasseres i søyle I.

For det regelverk som legges til søyle I, vil Kommisjonen få ansvaret for å sikre at Schengen-forpliktelsene etterleves i EU-landene (jf traktat om Det europeiske fellesskap artikkel 211, tidligere artikkel 155). I tillegg vil EF-domstolen få samme funksjon i EU i forhold til Schengen-regelverket som ellers i søyle I, men - som for justissamarbeidet for øvrig - med visse begrensinger i EF-domstolens adgang til å fatte prejudisielle avgjørelser. EF-domstolen har heller ikke på Schengen-området myndighet når det gjelder tiltak eller beslutninger som gjelder opprettholdelse av lov og orden og beskyttelse av »den indre sikkerhet».

For den delen av samarbeidet som legges til søyle III, vil endringene som følge av integreringen bli mindre. Kommisjonen vil, som ellers i søyle III, ikke ha myndighet til å kontrollere og håndheve gjennomføringen og anvendelsen av Schengen-regelverket i EU-landene. EF-domstolens rolle i søyle III vil være mer begrenset enn i søyle I. EF-domstolen vil kunne prøve lovligheten av blant annet rammeavgjørelser. Videre tildeles EF-domstolen gjennom Amsterdamtraktaten myndighet til å avgjøre tvister mellom medlemsstatene, og i visse tilfeller Kommisjonen, vedrørende tolkningen eller anvendelsen av Schengen-regelverk som plasseres i søyle III. Forutsetningen for EF-domstolens myndighet i disse tilfellene, er imidlertid at Rådets medlemmer ikke kan bli enige om å avgjøre tvisten. EF-domstolen kan også fatte prejudisielle avgjørelser i forhold til domstolene i de EU-land som beslutter å anerkjenne EF-domstolens myndighet til å fatte slike avgjørelser. Som i søyle I vil EF-domstolen heller ikke her ha myndighet når det gjelder tiltak eller beslutninger som gjelder opprettholdelse av lov og orden og beskyttelse av «den indre sikkerhet».

Utgangspunkter for forhandlingene

Under forhandlingene har utfordringen vært å kombinere systemet i EU hvor blant annet Kommisjonen og EF-domstolen er tillagt overvåkings- og håndhevelsesmyndighet i forhold til det enkelte EU-medlemsland, med norsk og islandsk deltakelse på folkerettslig grunnlag. For Regjeringen har det vært en sentral målsetting at verken Kommisjonen eller EF-domstolen får myndighet i Norge, og at eventuelle tvister angående anvendelsen av Schengen-regelverket i siste instans må løses på politisk nivå i Fellesorganet. Fra norsk side har man lagt vekt på at full norsk og islandsk deltakelse i alle Schengen-drøftelser gjennom møtene i Fellesorganet er viktig for å ivareta enhetlig gjennomføring og praktisering av Schengen-regelverket og for å forebygge tvister om tolkning og anvendelse.

Ingen myndighet for EF-domstolen og Kommisjonen

Avtalen gir ingen myndighet til EF-domstolen eller Kommisjonen i Norge. I stedet inneholder avtalen andre mekanismer som på folkerettslig grunnlag skal bidra til enhetlig anvendelse av Schengen-regelverket. Videre omfatter avtalen en rapporteringsordning for forvaltningspraksis, en ordning for informasjonsutveksling om rettspraksis, samt rett for Norge og Island til å avgi innlegg for EF-domstolen. Disse ordningene blir beskrevet nærmere nedenfor.

Informasjonsutveksling om rettspraksis

Det følger av avtalen at Fellesorganet skal holde seg løpende orientert om utviklingen av rettspraksis som gjelder Schengen-regelverket. Dette gjelder rettspraksis fra EF-domstolen såvel som rettspraksis fra norske og islandske domstoler. Det skal opprettes fremgangsmåter for regelmessig og gjensidig oversendelse av slik rettspraksis. Dette betyr at Norge gjennom Fellesorganet får informasjon om rettspraksis fra EF-domstolen med hensyn til tolkning og anvendelse av Schengen-reglene. Noen slik praksis foreligger foreløpig ikke fordi samarbeidet til nå har ligget utenfor EU. EU-landene og EUs institusjoner skal samtidig få informasjon om hvordan norske domstoler har tolket Schengen-reglene. Dette bidrar til å oppfylle partenes målsetting om å komme fram til en mest mulig ensartet tolkning og anvendelse av Schengen-regelverket, samtidig som det er klart at EF-domstolen ikke får myndighet i Norge.

Rapportering til Fellesorganet om forvaltningspraksis

Det følger av avtalen at Norge og Island hvert år skal rapportere til Fellesorganet om hvordan deres forvaltningsmyndigheter og deres domstoler har tolket og anvendt Schengen-reglene slik disse eventuelt er tolket av EF-domstolen, jf artikkel 9. Eventuelle problemer kan da identifiseres og drøftes med sikte på å finne en egnet løsning.

Norges og Islands rett til å avgi innlegg for EF-domstolen

Selv om EF-domstolen ikke skal ha noen myndighet i Norge eller Island, vil imidlertid EF-domstolen gradvis utvikle en praksis som da vil være av betydning for hvordan EU-landene anvender Schengen-regelverket. Gjennom målsettingen om enhetlig tolkning og anvendelse av Schengen-regelverket, vil EF-domstolens avgjørelser også være et viktig tolkningsmoment når de samme reglene skal anvendes i Norge og Island. Avtalen inneholder derfor en bestemmelse om at Norge og Island skal ha rett til å avgi innlegg eller skriftlig uttalelse for EF-domstolen i de tilfeller der en nasjonal domstol i et EU-land ber EF-domstolen om en tolkningsuttalelse som gjelder Schengen-regelverket (såkalte prejudisielle avgjørelser). Norge og Island vil på denne måten få muligheten til å fremlegge argumenter for EF-domstolen eller opplyse om faktiske forhold som etter norsk syn vil være av betydning for saken. At alle Schengen-landene, også de som ikke er med i EU, har adgang til å avgi innlegg eller komme med uttalelse for EF-domstolen, bidrar til at domstolens beslutningsgrunnlag blir bredest mulig.

Norges og Islands rett til å avgi innlegg og skriftlig uttalelse i slike saker, forutsetter at det foretas endringer i EF-domstolens vedtekter. Norge og Island har gjennom EØS-avtalen en tilsvarende rett til å avgi innlegg og skriftlige uttalelser i prejudisielle saker som er relevante for EØS-avtalen. Også her måtte EF-domstolens vedtekter endres. Regjeringen legger vekt på at en tilsvarende ordning også vil gjelde på Schengen-området.

2.6.6 Tvisteløsning

Samarbeidsavtalen har ingen særskilte bestemmelser om tvisteløsning. Eventuelle tvister ville i siste instans måtte søkes løst på politisk nivå i Eksekutivkomiteen.

Den nye avtalens artikkel 11 oppstiller en fremgangsmåte for tvisteløsning. I følge bestemmelsen er det to situasjoner som utløser bruk av tvisteløsningsmekanismen. En tvist oppstår for det første i de tilfellene der det oppstår en »betydelig forskjell» i tolkningen eller praktiseringen av Schengen-regelverket som Fellesorganet ikke har funnet en løsning på. For det annet kan en tvist oppstå der det blir uenighet om institusjonelle spørsmål knyttet til avtalens anvendelse.

En tvist skal settes på dagsordenen for Fellesorganet på ministernivå. Vedtakelsen av dagsordenen er utgangspunktet for en nittidagers-periode der Fellesorganet skal drøfte saken og søke å finne en løsning. Dersom de nitti dagene ikke skulle vise seg tilstrekkelige for å komme fram til en løsning, har Fellesorganet ytterligere tretti dager til å treffe en endelig avgjørelse. Fellesorganets avgjørelse tas ved enstemmighet.

Dersom det ikke kan treffes en endelig avgjørelse, vil avtalen anses opphørt i forhold til Norge eller Island.

Regjeringen legger vekt på at avtalen har en fremgangsmåte for tvisteløsning som åpner for politiske løsninger, og at verken EF-domstolen eller Kommisjonen har myndighet i Norge i slike situasjoner.

2.6.7 Oppsigelsesadgang

Samarbeidsavtalen kunne sies opp bare ved alvorlig uenighet. I den nye avtalen knytter det seg ikke vilkår til oppsigelsesadgangen.

Oppsigelsesretten tilkommer Norge, Island og EU. EU kan bare si opp avtalen dersom Schengen-landene i Rådet enstemmig beslutter dette. Ett enkelt EU-land kan altså ikke alene si opp avtalen.

Oppsigelse vil få virkning seks måneder etter at den er meddelt. Konsekvensene av oppsigelsen skal reguleres i en avtale mellom den part som trer ut av samarbeidet og de gjenværende parter, jf artikkel 17.

Til toppen
Til dokumentets forside