Styring og dialog

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgiver: Kommunal- og regionaldepartementet

Eksempler fra europeisk regionalpolitikk. Rapport av Øystein Bjørgum.

Rapport med eksempler fra europeisk regionalpolitikk.

Styring og dialog

Eksempler fra europeisk regionalpolitikk

Rapport av Øystein Bjørgum i Kommunal- og regionaldepartementet

Forord

Distrikts- og regionalpolitikken er i endring. I Kommunal- og regionalministerens redegjørelse til Stortinget tirsdag 30.april 2002 er det lagt vekt på at politiske avgjørelser skal fattes så nær dem det angår som mulig. Det er et mål å delegere mer myndighet nedover i statsforvaltningen og desentralisere større ansvar og flere oppgaver til kommunesektoren. Forvaltningen av de distrikts- og regionalpolitiske virkemidlene skal fra 2003 overføres til fylkeskommunene, som sammen med det regionale partnerskapet skal prioritere ressursinnsatsen til ulike formål. Det folkevalgte nivået får ansvaret for å bruke pengene i tråd med politiske mål, vedtatt i fylkesplanen. Dette nivået vil da bli ansvarlig for resultatene som oppnås.

For å få innspill til arbeidet med disse spørsmålene, har det vært ønskelig å få fram oversikter av hvordan andre land håndterer styring- og samarbeidsspørsmål mellom brukere og ulike forvaltningsnivåer. I samarbeid med OECD ble det derfor lagt opp til et 6 måneders hospiteringsopphold fra 1.oktober 2001 til 1.april 2002. For åfå grundigere kjennskap til visse problemstillinger ble det gjennomført korte studiebesøk i England, Irland og Italia.

Jeg har gjort bruk av OECDs mange rapporter og kunnskaper, men vektleggingen og vinklingen er min egen. Som en gjenytelse til dem som har hjulpet meg, har jeg valgt å lage et engelsk sammendrag av rapporten.

Kolleger i Regionalpolitisk avdeling har gitt både kritikk og inspirasjon, men kan ikke lastes for resultatet. Rapporten er helt ut mitt ansvar, og reflekterer ikke departementets offisielle synspunkter.

Regionalpolitisk avdeling 2.juli 2002.

Øystein Bjørgum


Sammendrag av rapporten

Tradisjonelt har departementer styrt over underliggende statsorganer, fylkeskommuner og kommuner ved å gi instruksjoner om hvilke mål som skal realiseres. Denne hierarkiske – og ofte sektorvise - styringsmodellen viser seg nå mindre tjenlig. Dette gjelder både i vårt i land og i andre europeiske land. Det har utviklet seg flere styringsmodeller som legger vekt på åpenhet, involvering og dialog. Flere miljøer blir trukket med i styringen som f.eks brukergrupper, frivillig sektor, arbeidsmarkedspartene og privat sektor. I debatten snakkes det om utvikling av et deltakende demokrati som kan supplere det representative demokratiet.

Ønsket om en annen måte å styre på skyldes flere forhold. De fleste europeiske landene skyver nå en mengde oppgaver ned til det lokale nivået. Nærhet til brukernes behov står i sentrum. Framveksten av den internasjonale konkurransen gjør at regionnivået blir viktigere. Det har vist seg at det regionale nivået har særlige muligheter til å bygge samarbeidsmønstre mellom bedrifter, organisasjoner og offentlig forvaltning, slik at nyskaping og konkurranseevne blir styrket. Regionene etablerer derfor egne institusjonelle ordninger som tar utgangspunkt i de utfordringer og muligheter man har. Det er derfor forventninger om at styring må utløse energi og motivasjon, ikke kvele tiltakslyst og engasjement.

Et nytt styringsgrep er å lage avtaler mellom berørte sektorer og forvaltningsnivåer, slik at interessene til de ulike partene blir ivaretatt. Denne modellen vektlegger derfor ”skreddersøm” i de ulike delene av landet. Gjennom avtaler kan det samarbeides om bedre målstyring, om mobilisering, fleksibilitet og konfliktløsning. EU har vært mye opptatt av denne modellen i sin regionalpolitikk, og har nylig foreslått at tilsvarende tankegang må prøves ut på andre politikkområder.

Styring gjennom egenorganisering av nettverk på lokalt eller regionalt nivå gir rom for at langt flere kan delta i styring og påvirkning av den regionale utviklingen. Ved å inngå i forpliktende nettverk gis det mulighet for å fremme egne interesser, for å bytte tjenester og for å få fram merverdi ved at institusjoner og personer fra ulike miljøer deltar i forpliktende samarbeid.

Styring gjennom coaching og fasilitering tar utgangspunkt i at målene om å ta hele landet i bruk og unngå unødig press i store byområder, er alment erkjent. Det som er viktig er å få langt flere ”trenere” eller rådgivere til å engasjere seg i å stille utfordrende spørsmål til enkeltpersoner, organisasjoner og institusjoner om å ta på seg nye roller og oppgaver. Rådgivernes viktige oppgave er ikke å gi instruksjoner og autoritative svar, men snarere bidra til at langt flere får anledning til å egen-refleksjon. Praktiske grep er å være formidler av personer, informasjon og organisasjoner. Opplegg for erfaringsutveksling og etablering av arenaer er også ordninger som stimulerer til slik egen-refleksjon.

Et fellestrekk ved de mange nye styringsmodellene er at dialog og samtale får økt betydning. Noen (eks Nederland) snakker om en interaktiv administrasjon. Dialog blir viktig fordi det sikrer en god gjennomføring av prioriterte tiltak. Gjennom bedre dialog med brukerne kan myndighetene sikre seg at politikken har forankring og legitimitet. Utvikling av bedre rutiner for konsultering av det lokale og regionale nivået blir framhevet som en kvalitetssikring av ny nasjonal politikk. I tillegg ser man at dialog mellom nivåene framheves som en måte å starte nasjonale læreprosesser.

I forslagsdelen argumenteres det for at de ulike styringsmodellene har både styrke og svakheter. Det er derfor behov for at de ulike nivåene kommer sammen og trekker ut det som passer for hvert enkelt fylke. På den måten kan det utformes enighet om styringsmønstret som ivaretar de interesser som de ulike aktørene og nivåene har.

Kap 1. Omstilling i departementer – et bakteppe for styringsspørsmålene

Styring og dialog mellom forvaltningsnivåene har fått økt oppmerksomhet. Grunnene til dette er i første rekke disse:

(1) Nasjonalnivåene har skjøvet oppgaver nedover i pyramiden, til lokale og regionale ledd. Dette skjer også i vårt land. Bakgrunnen er at man ønsker å følge det såkalte nærhetsprinsippet , noe som både har med effektivitet og demokrati å gjøre. Det nasjonale nivået har likevel en interesse i å følge med i det som skjer.

(2) Gjennom framveksten av den internasjonale konkurransen har det vist seg at det regionale nivået har særlige muligheter til å bygge samarbeidsmønstre mellom bedrifter, organisasjoner og offentlig forvaltning, slik at nyskaping og bedret konkurranseevne for regionen blir styrket. Ofte kalles dette for nyregionalisme. Regionene etablerer derfor egne institusjonelle ordninger som tar utgangspunkt i de særlige utfordringer og muligheter man har.

(3) Publikums ønsker om mer og bedre tjenester som er tilpasset lokale muligheter og særlige utfordringer, gjør det nødvendig å ha et helhetsgrep når det gjelder prioriteringer og samlet ressursbruk. I tillegg må nevnes at man mange steder har maktet å få til samarbeidsordninger mellom lokal offentlig forvaltning og private og frivillige krefter, noe som også har sammenheng med prioriteringene.

(4) Publikum og næringsliv er forbrukere av tjenester, men de er også ressurser ved at de har erfaringer og synspunkter på hvordan tjenester kan utformes på en god måte. Denne innsikten er det viktig å få gjort bruk av for dem som steller med politikkutvikling, enten på lokalt , regionalt eller nasjonalt nivå. Vi kan snakke om en tilbakemeldingsoppgave.

(5) I tillegg er det naturlig å trekke inn forholdet mellom vårt nasjonale nivå og det overnasjonale nivået EU. Selv om vi ikke er ordinære medlemmer her, er det mange eksempler på at vi blir bedt om å være med på EUs premisser.

Det er altså de vertikale temaene som vil ha hovedoppmerksomhet. Men framstillinga må nødvendigvis også behandle de horisontale spørsmålene enkelte ganger – om hvordan aktører på ett nivå samarbeider med andre på samme nivå.

Men først skal vi trekke fram et bakteppe for behandlingen av styringsspørsmålene. Vi skal ta opp en del generelle problemstillinger om hvordan det arbeides med omstilling i departementer i ulike land. OECD arrangerte en større konferanse om disse spørsmålene for en tid siden. Til konferansen var det invitert forskere som har arbeidet med slike spørsmål i en årrekke. Mange av de spørsmålene som ble tatt opp her belyser også de styringsspørsmålene som rapporten kommer til å handle om. (1)

Et hovedspørsmål er endringstemaet. Hvorfor er det behov for at departementene endrer seg? Departementers arbeidsformer og måter å samhandle med omverdenen på sier noe om mulighetene for å fange opp tendenser i samfunnsutviklinga, og er dermed nyttig bakgrunn for senere politiske prosesser som statsråder og regjering vil være opptatt av.

Innledningsvis skal vi reise spørsmålet om forholdet mellom politisk lederskap og administrasjonen i departementene. Kan vi se for oss at administrasjonen reformerer seg selv ved ”egen kraft”, eller er dette så innvevd med det politiske styresettet og de politiske verdiene at det er nesten umulig å tenke seg en endring uten at den er politisk styrt og har politisk legitimitet?

Vi reiser spørsmålet om den offentlige administrasjonen har tilstrekkelig tillit blant brukerne eller borgerne. Hvis det er for dårlig tillit, hva kan vi så gjøre for å styrke denne ?

Nok en innfallsvinkel er hvem som har interesse i den offentlige administrasjonen. Er det kamp om å komme på talefot med administrasjonssystemet og dem som har hånda på administrasjonsrattet? Eller er det slik at folk og brukerne er nærmest likegyldige til det som skjer her? Er det uttrykk for avmaktsfølelse eller avspeiler det at folk har tillit til dette stabile systemet?

Endring henger også sammen med administrasjonens indre liv. Her reiser vi spørsmålet om administrasjonen har et behov for å fornye kommunikasjonen, for eksempel slik at den kan makte å ”tegne bilder” av hva slags framtidsvisjon man ser for seg. Det er ganske sikkert behov for å forandre språket og kulturen. Og det handler helt sikkert om å lage belønningssystemer for dem som jobber i administrasjonen, slik at de i det daglige påvirker organisasjonen mot nye måter å fungere på.

Alt dette er ment som bakteppe for de neste kapitlene om styring og nye måter å styre på. I dette kapitlet vil vi bare se på det nasjonale nivået. I de neste kapitlene utvides blikket slik at vi får tak i det som skjer i den vertikale aksen – om hvordan nasjonale avgjørelser har betydning for det regionale og lokale nivået, og hvordan erfaringer og krav fra de laveste nivåene får betydning for det som skjer oppover i trinnene.

Omstilling i departementene - teknikk eller avspeiling av politiske valg

Vi kjenner hvordan den tradisjonelle departementsoppbyggingen har vært. En statsråd sitter på toppen, og har en liten gruppe av politiske rådgivere rundt seg; en eller flere statssekretærer og noen politiske rådgivere. Det neste trinnet er departementsråden som er øverste embetsmann og er øverste kooordinerende instans mellom de ulike fagavdelingene som ledes av ekspedisjonssjefer.

Oppbyggingen har vært slik i årtider. Når det er så stor stabilitet kan vi spørre oss: Har dette systemet vist seg å være fortreffelig, slik at det ikke er behov for nye modeller? Mange er etter hvert i tvil om svaret. Det er i vårt land stor oppslutning om styringsstrukturen, men bildet av en ”koloss på leirføtter” spøker i bakgrunnen. Går vi utenlands møter vi større eksperimentering og nye modeller. Noen vil si at disse fungerer enda bedre. Noe endelig valg er neppe truffet. La oss se på en del av de alternative modellene som nå er under debatt.

Markedsmekanismen inntar departementene

Høyrevinder har blåst over store deler av Vest-Europa i de seneste 10-20 årene og de har også feidd innover i departementskorridorene i flere hovedsteder som Washington, London, Sidney og Canberra. Det er to viktige budskaper med markedsmekanismen. Brukerne eller borgerne må gis mulighet for valg. I prinsippet må vi anta at brukerne velger det beste produktet sett i forhold til de pengene de er villig til å bruke. Det andre viktige budskapet med markedsmekanismen er at det må være noen koordinatorer som sørger for å forhandle med tjenesteyterne om rammer for det som skal skje; hvordan foreta valg, hvordan sørge for kvalitet, sikkerhet etc. Markedsmekanismen har vist seg å få oppslutning på mange serviceområder som tidligere var forbeholdt den offentlige sektoren.

I New Zealand har man valgt å innpasse markedsbetraktninger i departementsverdenen. Sett fra utsiden består hele systemet av et nettverk av kontrakter. Et viktig skille går mellom dem som kjøper tjenester og dem som utfører tjenester. Ledere av departementer inngår i forhandlinger med ulike tjenesteytere, og det forhandles om pris og kvalitet. Tjenestekjøperne reiser for eksempel spørsmålet om hva som tas for å lage et underlag for et statsbudsjett på jordbruksområdet? Hva kan dere vise til av tidligere referanser? Her er det også rom for å forhandle om varighet på tjenesteproduksjonen. Å ansette nye folk på oppfølgingen av budsjetter kan være sløseri, siden det er stor grad av stabilitet på oppgavene. I dette systemet kan en statsråd inngå kontrakt om å kjøpe tjenester fra et annet departement. I alle disse kontraktene er det standardkrav om at resultatene skal spesifiseres på forhånd. Likedan er det krav om at den som selger tjenester skal redegjøre for de indikatorer som brukes for å måle resultatene.

New Zealand er uten tvil det landet som har gått lengst i introdusere markedsmekansimen i departementene. Likevel er det kritiske røster om at reell konkurranse er det neppe i dette systemet. For eksempel går man neppe til det skrittet å avskjedige departementsavdelinger, hvis man er misfornøyd med en jobb. Dette henger sammen med om man har reelle alternativer hvis jobben ikke er godt nok utført. Et annet kritisk spørsmål er: Hva koster det for departementene å ha en slik omfattende forhandlings- og kontraktinngåelse. Og det avgjørende spørsmålet: Har departementenes prestasjoner blitt bedre av å introdusere slike markedsløsninger?

Styring av departementer – et profesjonelt håndverk?

Grunntanken i denne modellen er at administratorene i et departementet ønsker å gjøre en god jobb. Det har en yrkesforpliktelse i å håndtere store pengestrømmer på en sikkelig måte og er slik forpliktet til å ta rasjonelle valg. Slike folk er forpliktet av det vi kunne kalle en offentlig servicemoral. Men, sier talspersonene for denne linja; disse folkene har ikke hatt anledning til å sette dette ut i livet på grunn av detaljerte regler som vektlegger likhet og kveler alle former for initiativ. Det som trengs er å slippe disse fri, slik at de kan finne praktiske løsninger i forhold til det som er konkrete utfordringer i saksfeltet. Vi ser en markert vektlegging på økonomisk ansvar i denne modellen; formulere mål og utvikle resultatrapportering og måling som gjør at en kan vurdere måloppnåelsen skikkelig.

I debatten har det vist seg at langt fra alle kan slutte seg til en slik linje. En slik tillatende holdning gir rom for mange ”sjarlataner” som ikke er tilstrekkelig kontrollert. Det kan ende galt, slik at de blir mer opptatt av å forfølge sine egeninteresser som da vil gå på bekostning av administrasjonens ve og vel, eller gå ut over brukerne.

Slipper man dette løs, så sier vi farvel til det som har vært et viktig kjennetegn ved offentlig administrasjon, nemlig at det er folkevalgte som går god for at vi har enhetlige budsjettprosedyrer, at offentlige tjenestemenn er uavhengige og er sikret jobb til tross for at resultatene skranter en del. Slik vil de kunne forbli ubestikkelige. Dersom man skulle slippe administrasjonen mer fri, kunne det bli nødvendig å lage mer kontroll- og oppfølgingsordninger for å se etter at de gjorde tingene på en bra måte.

Talspersonene for å slippe administratorene fri, mener at vektleggingen på regler har blitt så omfattende at det motvirker en fornuftig tjenesteyting. Fokus legges på penger og ikke på resultater. Det har blitt viktigere å følge regler enn å lage praktiske løsninger.

Program-strategien

Mens foregående modell vektlegger selve gjennomføringen, kan vi si at program-strategien vektlegger jobben med å formulere mål og utvikle politikk. I tillegg er denne modellen opptatt av å definere hva slags rolle det skal være for departementer og offentlige aktører i denne sammenhengen. Bredt forstått kan vi si at program-strategien lager en forbindelse mellom de strategiske hovedlinjer til en regjering og fordelingen av penger til de ulike strategiene

Kanada framviser et godt eksempel på en slik arbeidsmåte. I 1994 ble det gjennomført en kritisk gjennomgang av de offentlige budsjettene hvor man stilte spørsmål som: (1) tjener ordningen en offentlig interesse?, (2) er det en nødvendig og legitim rolle for et departement på saksfeltet?, (3) er nåværende rolle til det føderale departement passende?, (4) bør oppgavene utføres av offentlige eller av frivillige krefter?, (5) hvilke endringer bør iverksettes hvis ordningen skal videreføres?, (6) er oppgavene slik at de kan forsvares innenfor regjeringens totale utgiftsnivå?

I følge kanadiske myndigheter har en slik gjennomgang bidratt til at underskuddene i budsjettdiskusjonene har blitt vesentlig endret. Selve prosessen har blitt institusjonalisert, og det er kraftige føringer på å få til en revidert fordeling av penger så sant det er argumenter for dette.

Skritt for skritt strategien

Alle de tre framgangsmåtene som er nevnt foran, krever både politisk og organisasjonsmessig engasjement. Det er derfor ikke rart at mange land har valgt en mer pragmatisk vei, hvor man forsøker å benytte litt av alle framgangsmåter, avhengig av hvordan situasjonen konkret er. For eksempel rapporterer Kanada at fasen med programgjennomgang av budsjettene ble fulgt av en periode som vektla profesjonelt lederskap i departementene. Også Tyskland kan fortelle at de har brukt hele spekteret av framgangsmåter. Målet for reforminnsatsen her er å redusere størrelsen på staten, ved å identifisere oppgaver som enten kan overføres til underliggende organer eller tas hånd om av private, eventuelt avskaffes helt.

Det finnes innvendinger til en slik skritt for skritt strategi. En ulempe er at det kan være vanskelig å se retninger for innsatsen. Dessuten kan det bli svært tidkrevende når man skal være fornøyd med bare små reformskritt.

Bak diskusjonen om reformer i statsadministrasjonen er det noen grunnleggende problemstillinger som drøftes. Det dreier seg for det første om hvordan den nye informasjonsteknologien kommer til å påvirke gjennomføringen av offentlige tjenester. Et annet sentralt spørsmål som drøftes er forholdet mellom borgere og stat; hva slags ansvar som skal legges på hver. Grensene mellom marked og offentlige organisasjoner står også sentralt.Likedan hvordan resultatorientert ledelse skal prege den offentlige servicen.

I virkeligheten må det foretas kompromisser, og det er derfor ikke til å undres at man finner elementer fra flere ulike framgangsmåter i en administrasjon. En blanding av profesjonelt lederskap og programorientert gjennomgang av sentraladministrasjonen kan godt gå sammen. og kan ofte supplere hverandre.


Boks 1.1

Mange sider ved offentlig reformarbeid

Reformarbeid i departementene spenner over et svært bredt område. Her gis eksempler på litt av bredden. Etter hvert skal vi stramme inn blikket mot styrings- og kommunikasjonsspørsmålene mellom nivåene. Men det kan være lurt å ha et vidt perspektiv i starten.

  • Reduksjon av administrative kostnader, kontorfellesskap, deling av felleskostnader, sanering av gamle regler, reduksjon av papirbaserte prosesser.
  • Bruk av informasjonsteknologi til å forbedre finansieringssystemer, kjøp- og betalingssystemer. tjenesteproduksjonen til klienter og brukere
  • Innføring av kostnadsreduserende systemer. Større fokus på gjennomføring og fordeling av service.
  • Større vekt på bedre finansieringsstrategier, brukeres egenandeler, fjerning av subsidier, større overføring mellom budsjettkategorier, tillatelse til overføring mellom budsjettår, forbedring av resultatrapportering.
  • Innføring av strategisk planlegging, forretningsplanlegging, resultatstyringsopplegg, kommunikasjon og dialog mellom nivåene (vertikalt), mer åpen rapportering til offentligheten.
  • Større vekt på alternativer til at offentlige aktører foretar selve tjenesteytingen ved kontraktinngåelse med andre serviceprodusenter, desentralisering, partnerskap med ideelle organisasjoner eller profitt organisasjoner, privatisering.
  • Innføring av nye måter å foreta personalbehandling på og kompensere for tjenestene som de yter. Enklere avgjørelser ved rekruttering- og forfremmelser ved at produksjonsavdelinger har større fullmakter. Større bruk av midlertidige kontrakter. Resultatlønnskontrakter
  • Sikring av tjenestekvalitet. Innføring av service standarder, måling av ytelser. Vekt på at brukere er kjøpere av tjenester. Innføring av serviceenheter som dekker større områder. Større fokus på tjenesteytere som møter brukere. Lokal og regional tilpasning av service.
  • Horisontalt perspektiv på styring, politikk og gjennomføring som vektlegger indre avhengighet mellom program/tiltak for å oppnå målene. Vekt på å redusere overlapping mellom serviceenheter.

Samfunnsendringer setter nye krav til departementene

Mer sammensatte samfunn

De siste tiårenes samfunnsendringer har skapt mer sammensatte samfunn. Folk er på vandring i større grad. De søker mot land som har arbeidsmuligheter å tilby, som viser stabilitet og som har gode velferdsordninger. Samtidig har det skjedd endringer i familiemønster og den sosiale strukturen i mange vesterlandske samfunn. En åpenbar konsekvens er at departementer i mindre grad kan gjøre seg håp om å oppnå enighet. Det vil alltid finnes interessegrupper som ”taler Roma midt i mot”.

Globaliseringen har gjort at varer og tjenester har blitt mer mobile. Overgangen fra industri- til kunnskapssamfunn betyr at naturressurser er mindre viktig. Kunnskapen øker i betydning, men flommen av kunnskap setter krav om at kunnskapen må ordnes og relateres til det som er de konkrete utfordringene. Det har blitt hevdet at regjeringer ikke lengre kan kontrollere ressurser, arbeidskraft og kapital som flyter innenfor og på tvers av grenser. Endringstakten betyr at departementenes store utfordringer er å holde tritt med samfunnsutviklingen, i stedet for å overvåke en bestemt offentlig interesse.

Interessegrupper blir viktigere

Enkeltpersoner har blitt mer frie etter som tilknytningen til gamle institusjonelle mønstre har blitt svakere. De sosiale forbindelsene blir mer midlertidige, fleksible og flytende. Det kan synes som de fristilte menneskene er på jakt etter å tilhøre grupper som også kan målbære interessene til de som har søkt seg sammen. Dette har gjort det mulig for regjeringer å utvikle et sterkere samarbeid med slike interessegrupper. Ut av dette har det vokst fram begreper som partnere og partnerskap. Mange regjeringer befinner seg derfor i en situasjon hvor de har åpnet opp for bredere avgjørelsesprosesser – det gamle representative demokratiet blir supplert av et deltakende demokrati. En annen måte å si det på er at den nye demokratiformen bygger på tilhørighet til organisasjoner og interessegrupper.

Media legger press på departementene

Media avspeiler det som folk er opptatt av, og gir derfor holdepunkter for utforming av nasjonal politikk. Ikke nok med det , medias valg av problemstillinger legger også føringer for folks oppfatning av departementene og hva de står for. Med en slik framtredende rolle er det umulig for departementene å overse det som media setter på dagsorden.

Folk får stadig mer utdanning og dette legger et helt annet grunnlag for deltaking i den demokratiske prosessen. Noen snakker om den uavhengige borgeren, som ikke trenger noen offentlig administrasjon til å passe på seg. Det som er sikkert er at det høyere utdanningsnivået har skapt mer forventninger til departementene.

Bedre og raskere tjenester

Bedre kommunikasjonskanaler mellom den offentlige administrasjonen og enkeltborgerne gir mulighet for at administrasjonen raskere og bedre kan få oversikt over behovene hos borgerne. Bedre behovsoversikt vil i teorien medføre bedre mulighet for å yte tjenester. For eksempel gjør teknologien det mulig å ha ett kontaktpunkt inn i administrasjonen, slik det er utviklet i forbindelse med offentlige servicekontorer.

Teknologien har muligheter til å effektivisere det offentlige administrasjonsarbeidet. Automatiske telefonsvarere og direkte koblinger gir fleksibilitet i serviceproduksjonen og raskere muligheter for å svare. Teknologien gir også mulighet for å skreddersy tjenester i større grad.

Alle disse mulighetene som teknologien gir, bidrar også til forventninger til departementene om å omstille seg og forbedre sine tjenester.


Boks 1.2

Portugal lager IT-kiosker over hele landet

Portugal har laget en database som inneholder informasjon fra alle departementer til alle borgere i landet. Denne informasjonen er tilgjengelig 24 timer i døgnet gjennom kiosker som gir ajourført og organisert kunnskap, om alle rettigheter og plikter, og saksbehandlingsprosedyrer og formaliteter. Disse kioskene er plassert i offentlige bygninger, og kan nås fra gata. 200 slike kiosker er etablert ved utgangen av 1999. Ytterligere 1000 kiosker er planlagt i 2002. Elektronisk berøring aktiviserer menyene. En grunntanke ved etableringen av kioskene er å organisere informasjonen på enklest mulig måte sett fra brukernes synspunkt, og ikke sett fra de enkelte departementers synsvinkel.


Hvordan styrke tilliten til departementene?

I følge OECD-rapporten mener mange at tilliten til departementene har blitt svekket på grunn av lukkede arbeidsformer, sene og lite relevante svar. Hva gjør man da for å bedre tilliten? Gjennom behovsundersøkelser ved hjelp av ny teknlogi er det mulig å ligge i forkant og få et begrep om på hvilket område det er behov for tjenester. Grunnlaget for å styrke tilliten ligger i en velutdannet befolkning, åpne saksbehandlingsprosesser og understrekning av økonomisk ansvar for dem som skal motta tjenestene. Det er bare på en slik måte at folk kan få sikkerhet for at behovene deres håndteres på en forsvarlig måte.

Borgerne på sin måte trenger også å lære om hva som kan være rimelige tjenester, hvor man ser egne behov i relasjon til behovene hos utsatte grupper med sammensatte og store behov. Åpenhet er et viktig stikkord her slik at folk flest kan se at administrasjonstabber blir korrigert.

Tillit og omstilling henger nøye sammen. Det er vanskelig å skape endring når mistilliten er grunnleggende. Motsatt gir tillit mellom administrasjon og borgere et godt grunnlag for varige endringer. Et godt råd til departementer er derfor å vektlegge konsultering mot underordnede organer, interessegrupper, næringsliv, sivile samfunn og mot grupper som har få talerør. Et neste skritt er å sammenholde disse opplysningene og korrigere kursen hvis det er nødvendig. Og til slutt: sende ut de nye signalene som viser at man har hørt på borgerne og på de man skal tjene.

Det finnes eksempler på regjeringer som har åpnet ”synlighetskontorer”. Hensikten er å lage offentlige dokumenter og tekster mer tilgjengelig for offentligheten. Slike åpenhetstiltak sørger for at folk flest kan forstå at offentlige prioriteringer er et resultat av avveining mellom ulike hensyn, og ikke et resultat av stivbente byråkraters spesielle oppfatninger.


Boks 1.3

Kanada setter ambisiøse mål for bruker- engasjementet

I et regjeringsdokument fra 1998 lanserte Kanada at styrket bruker- engasjement er den neste store utfordringen som den offentlige servicen må gripe tak i. Målet er at brukerne skal få en mer aktiv rolle når det gjelder å formulere offentlig politikk, samtidig som man ønsker å skape et mer meningsfylt forhold mellom administrasjon og brukere.

På det retoriske planet ønsker man at borgerne skal bli partnere i å skape landets framtid. Men allerede har det kommet konkrete uttrykk for den nye politikken. Dette inkluderer ”National Forum on Climate Change” og arbeidet med ”Canadas Rural Dialogue” Mer om dette senere.


Boks 1.4

Portugal skaper forbedring av tjenestene ved tilbakemelding fra publikum

Portugal har laget et forum for borgere og administrasjon hvor siktemålet er at tjenestene skal forbedres ved en systematisk tilbakemelding fra folk. Dette forumet har representanter for fagbevegelsen, sivile samfunn, rettsapparatet, teknologi- interesser, helsevesen og forbrukerorganisasjoner. I tillegg er det representanter for de viktigste økonomiske interesseorganisasjoner og offentlige apparater som gir de viktigste tjenestene til publikum.

Et praktisk tiltak er å ha en klagebok i hver service-enhet hvor folk kan gi tilbakemelding på det som ikke fungerer godt, og hvor man kan foreslå måter å forbedre tjenesten. Publikum beholder originalen på klagen, mens kopien går til ansvarlig statsråd for vedkommende tjeneste. En kampanje for å gjøre dette kjent har ført til omfattende bruk av klagesystemet. De fleste klagene er innenfor helse og rettsvesen .


Ikke lengre monopol på tjenester

Det offentlige er nå mer og mer en tjenesteyter på linje med andre. Internasjonaliseringen har åpnet opp samfunnet slik at folk har tilgang til mange nye muligheter. Konkurranse mellom offentlige og private tjenester har mange steder blitt en realitet. Dette skaper flere valg blant folk, og det blir en debatt om hvordan tjenestene skal finansieres.

Noen steder har det offentlige måttet trekke seg tilbake som tjenesteyter, og har i stedet måttet ta på seg rollen med å være koordinator for tjenester som iverksettes av andre.

Også monopolet med å være politikkutvikler blir truet. Politikkutvikling har mange steder blitt en aktivitet for interesse- og lobby-grupper, for såkalte ”think tanks” eller andre initiativtakere innenfor interessefeltet. Uten tvil fører den økte deltakelsen fra disse gruppene til at den demokratiske prosessen blir forsterket, og det gir derfor departementene mulighet for å klarlegge folks behov. Men på en eller annen måte er det nødvendig at departementer lager regler for denne deltakingen, og sørger for at reglene blir fulgt opp. Dette blir et hovedtema i de andre kapitlene.

Nødvendig å konsultere internasjonale organer og regionale/lokale organer

Økt globalisering har ført til at regjeringer i stadig mindre grad kan ordne opp i problemene på egenhånd. Spørsmål knyttet til handel, til sikkerhet, miljø, sosiale ordninger osv. er slik at det er nødvendig å ha drøftinger på tvers av landegrensene og med internasjonale organisasjoner for å komme fram til ordninger som ulike parter kan leve med. Balansering av nasjonale og internasjonale interesser er utfordringen.

For å svare på brukernes ønsker har mange land flyttet avgjørelsene til regionale og lokale organer. Den viktigste begrunnelsen her er at avgjørelser bør tas nærmest mulig de personer som skal leve med avgjørelsen. Jfr. innledningen til dette kapitlet. Denne desentraliseringen har medført at nasjonale regjeringer må kommunisere med en rekke nye aktører. To store utfordringer framstår for nasjonale departementer; sørge for at fordelingen av ressurser til de ulike regioner og lokale miljøer blir best mulig, og sørge for at midlene bli tilpasset de spesielle utfordringer og problemer som gjelder i de ulike regionene.

Erfaringer med endringer i departementene

Lag en dagsorden som møter brukernes behov

De fleste OECD-landene har forsøkt å lage bedre tjenester i et forsøk på å gjenvinne folks tillit. Reformplaner i departementene har derfor blitt avhengig av hvordan det går med behovene til brukerne. Dersom det er tilfeldige og dårlige kartlegginger av folks behovstilfredsstillelse, gir det dårlig grunnlag for reform. Reformer som er laget ”ovenfra-og ned” risikerer å treffe på siden av behovene. Slike reformer kan også bli for opptatt av ressursinnsatsen og mindre på selve resultatene. Et godt råd er å finne måter å lytte til brukerne; som klienter og som kjøpere.


Boks 1.5

England lager brukerpanel for å teste ut skisser til offentlige tjenester

For å forstå brukernes behov bedre og for å teste ut effektiviteten i reformforslag har England laget et brukerpanel som består av 5000 personer som er tilfeldig utvalgt. Brukerpanelet er laget av et markedsføringsinstitutt i Birmingham etter oppdrag fra regjeringen. Dette brukerpanelet blir konsultert i ulike sammenhenger. Bl.a. gir de uttrykk for hvordan offentlige tjenester blir ytet, og hvordan tjenesteproduksjonen kan forbedres. Ved å ha et slikt brukerpanel gir det mulighet for å studere utviklingen av den offentlige tjenesteproduksjonen. Det gir mulighet for å teste ut forslag til nye tjenester. Et annet spørsmål knytter seg til informasjonen som blir gitt i tilknytning til tjenestene. Er den forståelig? Hvordan skal man kunne klage?

Gjennom dette arbeidet har det vært mulig å utvikle problemstillinger i forbindelse med tjenesteproduksjonen. Bl.a. har man kunnet se hvordan synspunkter og holdninger endrer seg som følge av mer informasjon og som følge av diskusjon med andre


Lag en klar visjon av reformen

Et klart bilde av reformplanene gir holdepunkter for det som skal skje og hjelper saksbehandlere i det offentlige apparatet til å forstå sin rolle i hele prosessen. Ikke all endring er behagelig. Men framtidsbilder om hvor man skal, gir mulighet for å endre egne synspunkter og holdninger. Reform-ansvarlige står seg derfor på å stille spørsmålet: Hvorfor gjør vi dette?

Fordelen med et felles framtidsbilde er at det bidrar til å forene mange viktige aktører, som politiske ledere, embets- og tjenestemenn, saksbehandlere med brukerkontakt og den vanlige kvinne og mann.

Et felles idegrunnlag kan være at departementer hele tiden er forpliktet til å finne bedre måter å bruke skattepenger og offentlige ressurser på, uavhengig av historiske forhold.

Kriser kan lage mulighet for reform, men en gjennomtenkt strategisk reform gir best resultater

Plutselig stor politisk oppmerksomhet kan gi grunnlaget for å drive fram en endring, men reformene kan være dårlig gjennomtenkt. Fordelene ved en strategisk gjennomgang av departementer er at det gir mulighet for å tenke i alternativer, og for å få fram synspunkter fra folk som følger prosessen fra sidelinjen. Slike strategiske gjennomganger kan organiseres på ulike måter. Det kan være representanter for den politiske ledelsen, fra eksperter, fra tidligere tjenestemenn, fra konsulenter, eller fra kommisjoner som er uavhengig.

God styring betyr en evne til å lære

En helhetlig reformplan betyr ikke at man kan forutsi i detalj hvordan reformplanene kommer til å forløpe. Et godt råd i følge OECD-rapporten er derfor å være innstilt på at planene vil måtte endres underveis i prosessen. Den beste strategien er derfor å sette kursen i starten, og deretter sørge for å kartlegge framgangen. Dernest er det viktig å være ærlig i vurderingen av hva som har virket og hva som ikke har virket, og på dette grunnlaget foreta korreksjoner.

Å skape endringer handler også mye om å få mange biter til å falle på plass. F.eks. har det vist seg at tjenestemenn kan ha vansker med å forstå reformens mål, eller at den ikke harmonerer med deres belønningssystem. Da handler det om å forsøke å iverksette mer grunnleggende endringer, som for eksempel en endring av kulturen eller selve strukturen i det offentlige systemet. Kanskje kunne man kalle det for et paradigmeskifte; dvs en annen måte å forstå grunnleggende og viktige institusjonelle trekk på. Mens forrige århundre var preget av et organisasjonssyn preget av stabilitet, rigiditet, vertikal sammenheng, enighet og hierarki, så er dette århundret preget av at organisasjoner stadig endrer seg, de er fleksible, de har kontrakter som binder sammen ulike enheter gjennom felles mål, de er resultat-opptatte og er preget av at organisasjonene er virtuelt organisert (dvs knyttet sammen gjennom ny teknologi)


Boks 1.6

Kanada viser eksempel på at endring av departementsansattes rolle kan være vanskelig.

Etter hvert som avgjørelser og ressurser har blitt flyttet ut av departementskontorene i Kanada, har de ansatte måttet finne en ny rolle. Mindre vekt har blitt lagt på detaljert kontroll og planlegging. I stedet vektlegges å fungere som katalysator og forberede grunnen for nye initiativ ved å argumentere om reformenes fortrinn. Stor vekt legges på å arbeide gjennom nettverk, og særlig gjennom å forberede viktige knutepunkter i slike nettverk.

Skattemyndighetene har forsøkt å lage et nytt administrasjonsråd (management board). Her vektlegges å ha en ny profil som er et alternativ til det gamle. Fokus er på horisontal samordning, service kvalitet, vekt på resultater og resultatmåling, og kontroll gjennom økt vektlegging på konkurranse.

Men arbeidsformen er ny og det er frustrasjon blant mange ansatte om dette faktisk virker. I tillegg kommer at tradisjonelle organisasjonsenheter stiller spørsmål om effektene av den nye arbeidsmåten.


Sørg for å ha analytisk kapasitet

En vanlig erfaring i mange departementer er at tjenestemenn har dagen fullt belagt med operative gjøremål, og at det derfor ikke blir tid til å drive analytisk arbeid eller vedlikeholde kunnskapen på dette feltet. Det er derfor viktig å sikre at det finnes tilstrekkelig kapasitet til å foreta utredninger og lage planer for reformer. To muligheter er aktuelle: Ett alternativ er at de sentrale departementene rår over slik kapasitet, og kan bruke kapasiteten på tvers av departementsgrenser. Den andre muligheten er at direktorater eller andre underordnede enheter har denne kapasiteten og at den kan stilles til disposisjon for sentrale departementers behov. Se eksempler fra Irland og New Zealand.


Boks 1.7

Irland laget nettverk av tjenestemenn fra ulike nivåer i sentraladministrasjonen

I Irland hadde nettverk av embets- og tjenestemenn en viktig rolle i forbindelse med reformplanene knyttet til desentralisering og privatisering. Disse hadde utstrakt konsultasjon med lavere nivåer - regionalt og lokalt nivå. En slik tankegang var vokst fram som følge av tidligere erfaringer, hvor det hadde vist seg at sentralt utarbeidede planer møtte sterk motstand fordi reformene ble påtvunget og ikke arbeidet fram i dialog. Nettverkene av tjenestemenn ble organisert med utgangspunkt i Finansdepartementet. Her ble det gitt mulighet for å diskutere felles problemstillinger. Det var gjennom disse nettverkene at måten å nærme seg moderniseringsutfordringen ble konkretisert. Seks interdepartementale grupper som også inneholdt representanter fra privat sektor utarbeidde forslagene. Endelige forslag ble utarbeidd av en koordineringsgruppe bestående av de mest berørte departementsrådene, og så overlatt Finansdepartementet til videre konkret bearbeiding. I denne prosessen var det også rom for høring fra andre offentlige aktører og fra fagbevegelsen .


Boks 1.8

New Zealand gjennomførte en sentralistisk modell

Her var Finansdepartementet drivkraften og hadde regien over forløpet. Det samme departement hadde også vært drivkraften i reformer som var utarbeidd i 1984 og i 1987. Det var derfor laget klare føringer for reformarbeidet. Finansdepartementet hadde rikelig med både økonomisk og administrativ kompetanse, og er regjeringens viktigste rådgiver i alle økonomiske og finansielle spørsmål.

Under reformarbeidet i 1989 følte mange at det var behov for en viss balansering av framdriftsansvaret. Det ble derfor laget en felles styringsgruppe hvor både Statsministerens kontor og Finansdepartementet utviklet disse reformplanene i fellesskap. Under hele prosessen var det godt kontakt med direktorater og departementer som støttet opp under hele prosessen.


Pass på at reformforslagene er samordnet –vertikalt og horisontalt

For at reformforslagene til en regjering skal ha sjanse til å lykkes, er det nødvendig at forslagene henger sammen, dvs det må være tilstrekkelig horisontal samordning på alle nivåer; på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Det hjelper lite hvis reformforslagene er utarbeidet etter ”ovnsrør” metoden, hvor man utelukkende tenker endringer innenfor vedkommende sektor, og hvor man primært er opptatt av en vertikal harmonisering for hver enkelt sektor. Dersom slike holdninger er til stede i stor grad kan det bli mye dobbeltarbeid i administrasjonen.

De ulike sektorpolitikkene er forskjellige mht hvor viktig det er å ha desentraliserte avgjørelser. Noen saksområder synes å bli mest effektive dersom det er stor mulighet for regional og lokal tilpasning. For andre politikkområder som sikrer velferdsnivå og like standarder er det mest fordelaktig å ha stor grad av sentral styring.

Denne erkjennelsen av at politikkområdene henger sammen –både horisontalt og vertikalt - har skapt et behov for å tenke samordning på nye måter. Det blir helt nødvendig å informere alle nivåer og på tvers av nivåer, for at de ulike aktørene skal være deltakere i reform-prosessene. En viktig utfordring blir å tenke nye kommunikasjonsmåter i den vertikale kjeden, hvor informasjonen både går ned (for eksempel mål, krav, resultatindikatorer), og hvor den går opp (for eksempel erfaringer, læring, premisser, resultater). I tillegg er det viktig å gi rom for samhandling - spørsmål og svar- for at reformene skal gå videre.

Denne erkjennelsen fører til økte krav mot tjenestemenn. Ikke nok at man skal beherske den sektorielle politikken og kunne sørge for vertikal samordning i denne. Det blir også et krav om at man skal se egen sektorpolitikk i sammenheng med andre sektorpolitikker og ha blikk for hvordan hele systemet henger sammen og kan påvirkes.

For at departementer og administrasjonen skal kunne lære av hverandre er det lurt å ha brede systemgjennomganger slik at erfaringer utveksles.

Det er derfor behov for å bryte den sektorielle tenkningen hvis den blir for sterk Forslag her er å ha komiteer og arbeidsgrupper på tvers. Slike forslag må vurderes nøye, slik at det ikke blir ekstra byråkatiske ledd som stjeler ressurser og tid.

Oppsummerende punkter:

I dette kapitlet har vi sett at det pågår en utstrakt utprøving for å effektivisere departementene. En del av dette kan kategoriseres som ”indre medisin”, og angår ikke direkte det øvrige samfunn. Det er imidlertid en rekke temaer som er knyttet til departementenes rolle i samfunnet. Bl. har vi sett at

  • tilliten til departementer kan være dårlig noe som henger sammen med en tradisjonell lukket kultur. Åpenhet, sanering og videre utvikling av tjenestene kan stoppe denne tillitssvikten.
  • oppgaver skyves ut av departementene og ivaretas av desentraliserte organer og andre private eller halvoffentlige enheter. Departementer konsentrerer seg om overordnede spørsmål av strategisk karakter, om hvordan man skal sikre mest mulig effektiv tjenesteproduksjon.
  • departementsansattes oppgaver endrer seg. Detaljkontroll av sektorers prestasjoner reduseres, men erstattes av resultatmåling av sammensatte serviceenheter. Lokale partnerskap som samordner tjenestene horisontalt får høy prestisje.
  • å jobbe for endring av selve systemet blir verdsatt som en ny oppgave for ansatte. En fast, hierarkisk organisasjon må erstattes av en fleksibel organisasjon som setter brukernes ve og vel i høysetet.
  • kommunikasjon med underordnede organer og med brukerne er basis for revurdering og endring av tjenestene. Den vertikale kommunikasjonen som går begge veier, må stadig forbedres.
  • fra å være lukkede organisasjoner, trer departementer inn i samarbeid med universiteter, ikke-offentlige organisasjoner, frivillig sektor og private aktører for å forhandle fram samarbeidsformer og løsninger på problemer.

Referanser:

  1. Dette kapitlet bygger i stor grad på samlerapporten ”Government for the Future”, OECD, 2000.

Kap 2. EU tenker nytt om styringen av nasjonene og regionene

Innledning

EU har i de senere årene måttet tåle mye kritikk for at politikken som de står for ikke har tilslutning i medlemslandene. Dette har kommet til uttrykk i diverse folkeavstemninger. Når EU-politikerne foreslår videre skritt for å styrke samholdet i EU-området, svarer plutselig befolkningen i folkeavstemninger med å si nei til hele forslaget. Disse eksemplene har ført til en forsterket debatt om hele styringsmåten. Er det gode nok kanaler fra lokalområdene og de mange regionene i EU, til nasjonalmyndighetene og videre til EU-organene? Og motsatt når politikken skal settes ut i livet: Hva gjøres for at politikken skal treffe de utfordringer man har lokalt og regionalt, samtidig som man ivaretar hensynet til likhet og samhold slik at EU-systemet ikke faller fra hverandre.

I dette kapitlet skal vi se på de viktigste problemstillingene når det gjelder styringen og tilbakemeldingen mellom de fire nivåene – det vertikale systemet - som da består av det lokale, regionale, nasjonale og det overnasjonale. Det er først og fremst de synspunktene som har kommet fram gjennom EUs egen hvitbok eller melding om disse spørsmålene som vi skal være opptatt av. Men først er det på sin plass å beskrive de faktiske ordninger som er iverksatt på dette området.

Regionalpolitikken vokser fram

Historikk

Da de første landene i 1957 underskrev Roma-traktaten, hadde de det klart for seg at ulikhet i levekår kunne føre til uro og spenninger, og til og med krig. Det var derfor nødvendig å forsøke å hjelpe fram de svakeste landene og regionene, slik at ulikheten ble mindre. Følgelig ble det avsatt penger til dette formålet. Tanken om at de rikeste landene må hjelpe fram de minst utviklede landene, har hele tiden vært levende. (1)

På slutten av 80-tallet blir denne pengestøtten definert som Strukturfondene, og fram til tusenårsskiftet skjer det stadig forbedringer i denne politikken. I 1992 defineres samarbeidet som Union, og samhørigheten mellom landene blir mål på linje med de økonomiske målene og det enhetlige markedet. I perioden 2000-2006 er det anslått at ca 1/3 av det totale EU-budsjettet går til regionalpolitikken. I tall blir dette 213 milliarder Euro.

70 pst av disse pengene går til regioner som har blitt liggende bak i utviklingen. Vel 11 pst går til områder som må foreta store omstruktureringer for å holde det gående, mens vel 12 pst går til å forbedre opplæringsordninger og skape jobber mer direkte. I tillegg er det i dag spesielle initiativ fra EUs side som tar ca 5 pst av budsjettet. Disse forsøks-og utviklingsprosjektene er opptatt med samarbeid på tvers av regioner og grenser (INTERREG), de er opptatt av nye former for byutvikling, for bygdeutvikling og for å fremme mer likestilling i arbeidsmarkedet.

Det har hele tiden vært de sydlige landene som har ligget bak i utviklingen. I Hellas, Portugal og Spania er det gjennomsnittlige brutto nasjonal produktet ca 80 pst av det som er gjennomsnittet i hele EU. Luxembourg overskrider dette gjennomsnittstallet med hele 60 prosentpoeng. De ti mest dynamiske regionene i EU har et brutto nasjonalprodukt som er nesten tre ganger høyere enn det som de ti dårligste regionene har.

Nye utfordringer ved tusenårsskiftet

Tre hovedutfordringer er til stede når regionalpolitikken møter et nytt tusenår. For det første forbereder unionen seg på å ta imot nye medlemmer hvor de økonomiske og sosiale forholdene ofte er verre enn det som er tilfellet i de svakeste eksisterende medlemslandene. Det har derfor vært nødvendig å gi hjelp for å forberede overgangen.

Den andre utfordringen består i å tilrettelegge for bedre infrastruktur og skaffe bedre tjenester i svake regioner, som gjør at disse regionene kan hevde seg i konkurransen og være attraktive for bedriftene

Den teknologiske utviklingen skaper stadige krav til enkeltmennesker om å omstille seg til skiftende situasjoner. Det betyr å kunne få adgang til ny teknologi, og få opplæring slik at en kan gjøre nytte av den.

Det praktiske arbeidet med strukturfondsmidlene

(1) Første trinn er at Rådet i EU (dvs alle medlemslandene) bestemmer omfanget av Strukturfondsmidler. Dette skjer etter forslag fra Kommisjonen, og hvor Europa-parlamentet har sagt sin mening. Midlene blir så fordelt til de enkelte landene og til de enkelte formålene. Det er nå tre formål. Samtidig blir det bestemt hvilke områder (regioner) i de enkelte landene som kan få støtte. Dette skjer etter samtale mellom EU og de enkelte medlemslandene.

(2) Neste steg er at medlemslandene og/eller regionene lager en plan for å bruke disse pengene. Det utformes en analyse av vedkommende område eller tema. Mål og strategier utformes. I denne fasen er det bred representasjon fra næringsliv og sosiale myndigheter når planene lages.

(3) Når planene er ferdig utarbeidet fra de enkelte medlemslandene, blir de sendt til Kommisjonen i Brussel.

(4) Neste trinn er at medlemslandene og Kommisjonen diskuterer planene, og at man konkretiserer hvilke EU-penger og hvilke nasjonale penger som skal anvendes for å iverksette planene. Hovedansvaret for å utvikle en region er et landansvar. Ved hjelp av EU s midler kan man nå bedre resultater.

(5) Etter at begge parter har kommet til enighet, bestemmer Kommisjonen at planen og programmene skal iverksettes. Deretter overføres det midler til den enkelte lands bankkonto slik at gjennomføringen kan starte opp.

(6) Nasjonale og regionale myndigheter foretar nå en mer detaljert planlegging, hvor programområder eller innsatsområder bli definert. Kommisjonen deltar ikke i dette arbeidet, men holdes orientert. Når disse dokumentene er ferdig, er det tid for å gå ut offentlig og invitere til konkrete prosjektforslag i tråd med det som er laget av retningslinjer.

(7) Neste steg er at myndighetene i landet velger ut de beste prosjektene i tråd med mål og strategier. Hvert prosjekt blir finansiert av både EU midler og nasjonale midler.

(8) Prosjektene kan så gjennomføres, og sluttføres innen en bestemt dato som Kommisjonen har satt.

(9) Under gjennomføringen er landets myndigheter forpliktet til å følge opp prosjektet, vurdere framgangen og realiseringen av prosjektets mål. Dette skjer i henhold til de indkatorer som er stilt opp på forhånd. Resten av pengene fra EU blir så betalt ut i henhold til gjennomføringen.

Hva slags prosjekter?

I de regionene som ligger tilbake er målet å komme seg på nivå med andre regioner i EU. Den såkalte Mål 1 innsatsen (Objective 1) tar sikte på å styrke grunnleggende infrastrukur som transport, vanntilførsel, energi, avfallsbehandling, telekommunikasjoner, helse og utdanning. Disse midlene går til områder som er utpekt på forhånd.

I områder som er definert som Mål 2, er oppmerksomheten rettet mot omstilling. Hovedproblemet her er gamle industriforetak som ikke lengre er økonomisk lønnsomme. Disse områdene har derfor infrastruktur som passet til den gamle industrien. Her er det behov for mer målrettet infrastruktur som passer bedre med den nye økonomien, hvor teknologi og kunnskapskravene er vesentlig endret.

Det tredje målområdet retter seg mot de menneskelige ressursene og er ikke avgrenset til geografiske områder. Her legges vekten på livslang læring, lærlingordninger m.v.. Det er også prosjekter med støtte til sysselsetting og ubetalt arbeid. Partnerskap mellom bedrifter og opplæringsinstitusjoner er satt på dagsorden. Det legges også vekt på å finansiere prosjekter som gjør arbeidstakerne fleksible og tilpasningsdyktige. Likestilling mellom kjønnene ligger også innenfor rammen av det som prioriteres.

Hjelper prosjektene?

De siste rapportene om virkningene av Strukturfondene og Samhørighetsfondet tyder på at det er oppnådd positive resultater. I de fattigste regionene hvor 10 pst av EUs befolkning lever, har brutto nasjonalproduktet i perioden 1987-97 steget vesentlig. Fra å være på 54 pst av EUs gjennomsnitt i 1987, er den i 1997 steget til 61 pst i 1997.

Også de svakeste landene opplever positive virkninger av omfordelingsinnsatsen. Det er beregnet at framgangen har vært markert i landene Hellas, Portugal, Irland og Spania. Strukturfondene er ansvarlig for 1/3 av den framgangen som disse landene har hatt i nevnte tiårsperiode.

Hvitboka om styringspolitikken tar selvkritikk

Kommisjonsleder Romano Prodi lanserte i februar 2000 forslaget om at det burde lages en såkalt hvitbok om styringspolitikken i EU. Med hvitbok tenkes det på en prinsipiell melding som staker opp hovedkursen på dette feltet, og som skal stimulere til debatt i medlemslandene og i EU. I begynnelsen ble dette initiativet nærmest latterliggjort, og mange i media så dette som uttrykk for at Kommisjonen tydeligvis hadde mistet kontakt med realitetene.

Etter hvert kom arbeidet til å bli vurdert som et seriøst arbeid, og mange forventninger ble knyttet til det. Gjennom diverse høringsutkast ble det mulig å diskutere synspunktene og forslagene, og prosessen hadde helt sikkert betydning for det endelige resultatet.

Hvitboka om styringspolitikken i EU setter en rekke nye styringsspørsmål under debatt. På enkelte områder forutsetter man at nasjonalstatene følger opp med å justere egen politikk. Uansett er det rimelig å vente at EUs debatt om styringsspørsmålene vil påvirke nasjonale debatter om tilsvarende temaer, også for land som står utenfor.

Private og sivile samfunn må delta

Tidlig i diskusjonen ble det fra hvitbok-forfatterne slått fast at styringsspørsmålene i Europa må favne videre enn bare å diskutere forholdet mellom offentlige forvaltningsnivåer. Oppmerksomhet bare mot lokale, regionale, nasjonale og overnasjonale myndigheter makter ikke å fange inn det som nå er realiteten.

Det vi ser i dag er nye regionaldannelser som ofte går på tvers av landenes grenser, og på tvers av eksisterende regional- og lokalmyndigheters grenser. Samtidig er det samhandling mellom disse nye regiondannelsene. I tillegg er spekteret av aktører som deltar blitt øket; også personer fra private sektor og fra det frivillige, sivile samfunn deltar i denne kommunikasjonen og sammen jobber de fram felles forståelse og enighet om de viktigste framtidige veivalgene.

Et typisk eksempel finner vi Øresundsregionen, hvor deler av Danmark og deler av Skåne samhandler hyppig, og hvor veiene til fortsatt økonomisk og sosial vekst blir utmeislet.

Mer involvering og åpenhet

Hvitboka tar selvkritikk når det gjelder forberedelsene til ny politikk fra Brussel. Et første punkt er at prosessen må bli mer åpen og lettere å følge for menigmann. Det betyr ikke minst at man må forbedre språket slik at budskapene blir forståelige. For å synliggjøre at man mener alvor er hvitboka skrevet i et sjeldent klart språk, hvor faguttrykk og lange og krevende setninger er helt fraværende. Dernest er det helt nødvendig å skape mer samarbeid med lokale og regionale politiske organer i medlemslandene. Her er det nasjonalmyndighetene som må ta hovedansvaret når det gjelder praktiske måter å sette dette i verk på, men EU må også ta et ansvar. Det er viktig å lage vertikale partnerskap mellom Brussel, nasjonalstat, regionnivå og lokalnivå, hvor kommunikasjonen kan gå begge veier. I dag er det betydelig frustrasjon ikke minst blant regioner, byer, partene i arbeidslivet og blant øvrig organisasjonsliv om den måten man skaper politikken på. Det konkrete forslaget går ut på å komme i gang med slike systematiske dialogformer i 2002. Et praktisk orientert forslag er å sørge for at det blir en utveksling av personale mellom disse nivåene og at man slik blir fortrolig med arbeidsmetoder og virkemidler.

Så kan man spørre seg: Hvorfor er det så viktig å ha bedre involvering og åpenhet? Hvitboka er klar i påpekningen av at man ønsker mer ansvar plassert hos de mange lokale og regionale aktørene. For at disse skal ta fram sine kunnskaper og utfolde initiativ er det en forutsetning at de har vært med på formuleringen av målene og har gjort målene til sine egne. Regionene må derfor stimuleres til å ta saken i egne hender, og si fra hvis det er bestemmelser som hindrer gode samarbeidsordninger og fornuftige løsninger. Dette er en understreking av nærhetsprisippet og en invitasjon til styrking av nærdemokratiet.

Gjennom en langt bredere og mer åpen samhandling med de nasjonale og regionale aktørene håper man å nå et stort antall samarbeidspartnere. Også de øvrige instanser som næringsliv, sivile samfunn, ressurs- og kunnskapsinstitusjonene er mål for denne samarbeidsinvitasjonen. Slik sett er det partnerskapstenkningen som også her legges til grunn.

Deltakende demokrati blir del av debatten

Nokså tidlig i hvitbok-prosessen ble det slått fast at man må finne nye former for deltaking fra det sivile samfunnet når Europa skal utvikles videre, ikke minst gjelder dette når antallet medlemsland skal utvides. Borgerne må på en mer aktiv kunne komme til orde i den videre utbygging av samfunnene. En grunnleggende demokratisk verdi lå derfor til grunn for denne tenkningen. Det ble satt spørsmålstegn ved om det representative demokratiet fungerte godt nok. Nærhet og kortere vei til å kunne påvirke prosessene kom til å stå sentralt i debatten.

Et nytt demokratibegrep ble satt på dagsorden. Det som nå ble diskutert var å finne en annen form for demokrati som var mer direkte og handlingsorientert. Tanken var at de som deltok og tok initiativ, også måtte ha legitimitet til å stake opp kursen og ta valg for samfunnsutviklinga. En form for deltakende demokrati ble formulert. Borgerne måtte kunne sikres demokratisk utfoldelse ved at de engasjerte seg og at deres organisasjoner aktivt forpliktet seg i samfunnsdebatten og deltok i å skape resultater. Dette harmonerte bra med det som ble sagt om kravene til mer involvering og åpenhet.

Forholdet mellom det representative og deltakende demokratiet ble gjenstand for mye debatt. Tilhengere av den klassiske representative modellen mente at demokratiet måtte styrkes på sine kjerneområder; nemlig ved å overføre oppgaver og beslutninger til de folkevalgte forsamlingene. Tilhengere av synspunktene om det deltakende demokrati mente at de demokratiske verdiene totalt sett ville bli styrket ved å gi rom for slike praktiske måter å påvirke samfunnsutviklingen på.


Boks 2.1

Quebec i Kanada innfører obligatorisk bygging av politikken nedenfra og opp

I Kanada er det fire forvaltningsnivåer. Det føderale nivået binder sammen hele landet og har hovedstad i Ottawa. Dernest er det 12 provinser.

Det neste nivået er regioner. I provinsen Quebec er det 16 regioner. Det er ikke egne valg til det regionale nivået, men det er lagt vekt på at politisk valgte representanter fra regionen til parlamentet i provinsen skal ivareta visse samordningsoppgaver mellom sektorene. Til hjelp har man her en mindre administrasjon.

Det laveste nivået er kommunene. I Quebec er det ca 1440 kommuner.

Politikkutviklingen i provinsen Quebec legger nå vekt på at lokalnivået skal kunne påvirke provinsens politikk. For det første skal det skje en styrking av det vertikale partnerskapet mellom provins og regioner, slik at regionene skal få større innflytelse på utformingen av regionalpolitikken for provinsen. Denne formen for partnerskap skal gjøres gjeldende på alle politikkområder, ikke bare på det regionalpolitiske området. Begrunnelsen for denne reformen er at det er nyttig for det provinsielle nivået å få en vurdering av forslagene sett fra det regionale ståstedet. Populært sies det at en sak fortoner seg annerledes sett gjennom ”regionale briller”.

Ved å innføre ordninger hvor lokalpolitikere og regionpolitikere sammen skal kunne drøfte utkast til framtidig politikk for hele Quebecs framtid, håper man å sikre at det endelige resultatet hviler på et trygt grunnlag.


Avtaler om gjennomføring - flernivåforvaltning

Hvitboka foreslår en utprøving av måten å gjennomføre EUs politikk på, bl.a. slik at man lager samarbeidsavtaler mellom Brussel, nasjonalstat og det undernasjonale nivået som blir berørt. Med andre ord en avtale om flernivå-forvaltning. Også dette foreslås iverksatt i 2002. Forslagene på dette feltet er tydelig inspirert av den måten man har gjennomført strukturfondene på innenfor regionalpolitikken. Her har et regionalt partnerskap tatt ansvaret for å lage et helhetlig program som er basert på en analyse av utfordringer og problemer i vedkommende område. Disse planene har vært behandlet av nasjonalmyndighetene og med endelig godkjenning i EU. Gjennom forslaget om en utvidelse av flernivåforvaltningen til å gjelde alle politikkområder generelt, gis det et tydelig signal om å videreutvikle de vertikale samarbeidsrelasjonene.

Modellen med flernivåforvaltning kan tenkes gjennomført på ulike måter. Det kan lages en avtale mellom EU, nasjonalstat og regionnivå. Ser vi bort fra EU, kan det også tenkes avtaler mellom lokalnivå, regionalnivå og nasjonalt nivå

Ideen om flernivåforvaltning kan også brukes til å knytte sammen en rekke politikkområder som temamessig hører sammen, eller som bør ses i sammenheng når politikken skal settes ut i livet.

Avtaler om flernivåforvaltning kan legges opp på forskjellige måter. En måte er å fokusere på administrativ effektivisering, hvor det legges til grunn at det er enighet om mål og strategier for det som skal skje. En annen framgangsmåte er å lage et felles visjonært dokument, men hvor det gjenstår å finne de praktiske ordninger, regler etc som skal til for å realisere de felles målene som de ulike forvaltningsorganene har.

Avtaler om flernivåforvaltning må i alle fall forholde seg til en rekke oppfølgingstemaer som kartlegging av forløp, indikatorer for å måle framgang, vurdering av indikatorer i forhold til målformuleringene.

Som vi ser har ideen om flernivåforvaltning en rekke konsekvenser for styringsspørsmålene, og dermed hele den vertikale kjeden: overnasjonal, nasjonal, regional og lokal. Avhengig av avtaleinnholdet gir dette muligheter for å følge opp gjennomføring og sjekke underveis, men også få impulser om begrensninger og muligheter som bare det underste forvaltningsnivået får kjennskap til.

Kap 5 inneholder en mer konkret drøfting av mange sider ved flernivåforvaltningen og utviklingen av avtaler mellom nivåene.

Sikring av samordnet politikk

Dette er et hovedtema i EUs gjennomføring av politikk, på samme måte som det er et viktig tema i landenes egen politikk. I hvitboka foreslås det at man vil bruke dialogen med landene for å få synspunkter på hva slags sektorpolitikker det er særlig viktig å behandle samlet, slik at gjennomføringen blir mest mulig fornuftig. Et eksempel som nevnes er transport-, energi og miljøpolitikken. Her vil man nyttiggjøre seg arbeid som allerede er utført innenfor rammen av ESDP (European Spatial Development Perspectives). Dette ble utført i 1999.

En fordel med et overnasjonalt nivå i en slik sammenheng, er at det kan virke som et trykk på de nasjonale regjeringene for å behandle visse sektorområder på en mer samordnet måte.

En annen framgangsmåte som ofte drøftes i en slik sammenheng er å utfordre representanter for de respektive sektorpolitikkene til å formulere forventninger og krav til andre sektorpolitikker som har nært ”slektskap”, for derigjennom å komme på sporet av gode ”institusjonelle kontekster”. Fordelen ved en slik gjennomgang er at samordningskravet inngår som en integrert del av sektorpolitikkenes ansvarsområde. Og hvor det følgelig ikke kan aksepteres å lage klare avgrensninger mellom politikkområdene og plassere ansvar for gjennomføring på visse administrasjoner.

Mer differensiert styring fra Bryssel

Det tas selvkritikk på at EUs styringsmåte har blitt veldig kompleks. Mengden av detaljer gjør det også tid- og ressurskrevende å foreta endringer i takt med tekniske og markedsmessige forhold. Resultatene er mangel på fleksibilitet og manglende effektivitet. En sen lovgivingsprosess er fulgt av en sen iverksettingsprosess. Det vises til at av 83 interne markedsdirektiver som kunne iverksettes i 2000, har bare 5 av disse blitt iverksatt i alle medlemsstater.

Styringsutfordringen er derfor ganske formidabel. Det er nødvendig å gjøre noe med kvaliteten, effektiviteten og i tillegg lage regelverket enklere. Forbedringsforslagene kan oppsummeres i 7 punkter.

  1. Det må gjøres en effektiv analyse om det er nødvendig å lage EU politikk på det aktuelle området. Samtidig må det redegjøres for økonomiske, sosiale og miljømessige virkninger. Videre må målene med et styringsforslag redegjøres for.
  2. Lovgivning er ofte bare en del av bredere løsning, hvor man også kan vurdere ikke-bindende redskaper som anbefalinger, signaler og egenreguleringer. Alle disse tingene må nå ses i sammenheng på en bedre måte.
  3. Formen på lovgivningen må vurderes bedre. For eksempel må bruken av reguleringer bare brukes hvor det er nødvendig å nå alle medlemsland. Bruken av rammedirektiver er aktuell når man ønsker å gi en viss retning uten å foreskrive detaljer.
  4. I tillegg foreslås en form for rammeverk som kan kalles samarbeidsregulering. Samtidig som man har bestemmelser som skal regulere et område er det nødvendig å lage et samarbeidsopplegg med dem som skal omfattes av bestemmelsene slik at gjennomføringen blir best mulig. En form for partnerskap som kan gjøre tilpasninger i det som skal reguleres er anbefalingene i hvitboken.
  5. Nok et forslag er den åpne koordineringsmetoden. Forslaget her er å ha en mest mulig åpen debatt om hvordan ordninger kan tilpasses lokale og regionale forhold, og at man gjennom analyse og drøftinger kan inspirere andre land og regioner til å lage slike tilpasninger, i stedet for å måtte gjennomføre en Bryssel-laget ordning. Det ligger i dette forslaget at man ønsker å få til vurderinger av ”beste eksempel” innenfor et område.
  6. Videre er det ønskelig å få til en bedre vurderings- og tilbakemeldingskultur slik at man kan lære fra feilgrep og suksesser som har skjedd.
  7. Et siste synspunkt går ut på at man ønsker å trekke tilbake reguleringsforslag som bryter med nærhetsprinsippet, nemlig at oppgaver i størst mulig grad skal løses på laveste forvaltningsnivå.

Innvendinger som er kommet fram i debatten.

Foreningen som organiserer regionene i Europa har engasjert seg kraftig i debatten og har gjennom hele prosessen med å utvikle hvitboka kommet med innspill som uten tvil har påvirket det endelige resultatet. De er fornøyd med behandlingen av mange temaer, men har også innvendinger. I grove trekk er de opptatt av å markere følgende spørsmål:

Klarere rolle for regionene i den videre bygging av Europa

Regionene etterlyser en debatt om hvordan forholdet mellom overnasjonalt, nasjonalt og regionalt nivå skal være i det framtidige Europa med en rekke nye medlemsland, og hvor finansieringsordningene helt sikkert vil måtte legges om. Ulikheten mellom regionene i det nåværende EU er små, sammenlignet med det som vil være tilfellet i det framtidige EU med alle de nye sentral- og østeuropeiske landene. I følge foreningen av regioner haster det med å få på plass en klarere og mer formelt forankret beskrivelse av hva som skal være fordelingen av makt og av roller for de nye regionalaktørene i det framtidige Europa. Ut fra deres syn må debatten om framtidig rolle mellom nasjonalstatene og EU, også ta opp i seg hvordan regionalnivået skal medvirke.

Ikke lag oppgavefordeling mellom nivåene, men still spørsmålet: Hvordan kan vi jobbe sammen?

Det ville være galt hvis man nærmer seg ovennevnte tema med spørsmålsstillingen: Hvilke oppgaver skal ligge til de forskjellige nivåene i morgendagens Europa? Til det er forholdene altfor forskjellige i de ulike landene. Føderale stater som Tyskland har et velutviklet nivå under nasjonalstaten med stor selvstendighet og mange oppgaver, mens det er land som Nederland hvor regionnivået har lite og ingen betydning. Av de nåværende 15 medlemslandene er det fortsatt 3 land som ikke har regionalpolitisk nivå.

Grovt sett har regionene i dagens EU oppgaver knyttet til planlegging og til gjennomføring av programmer. Sammenlignet med staten har de oftest et bedre utgangspunkt for å hjelpe fram den nye kunnskapsøkonomien med de muligheter de har for å bygge nettverk mellom bedrifter og organisasjoner. Svært ofte har dagens regioner oppgaver innenfor kultur. Den generelle tendensen har vært at nasjonalstatene har overført oppgaver til regionnivået, noe som vanligvis betegnes som regionalisering (ovenfra og ned).

I tillegg snakker man mer og mer om en nyregionalisme (nedenfra og opp). Dette henspiller på regionens egne initiativ til å finne samarbeidspartnere nasjonalt og internasjonalt, og utvikle den infrastruktur og de strategier som anses nødvendige for å hevde seg i den internasjonale konkurransen. Ikke minst erfaringene fra de mange prosjektene med INTERREG har gitt læring og erfaringer på dette feltet.

Sett på denne bakgrunn er det mer fornuftig å reise spørsmålet om hvordan man internt i landene kan lage samarbeidsopplegg mellom alle impliserte nivåer og aktører, hvor utfordringen snarere bør være: Hvordan kan vi lage et mønster av samarbeid som passer hos oss?

Oppsummerende punkter

  • hvitboka slår fast at politikken i langt sterkere grad må starte nedenfra – det er brukerne sine synspunkter og erfaringer som må komme fram.
  • bygging av lokale og regionale partnerskap sikrer involvering av langt flere aktører og styrker legitimiteten i EUs politikk.
  • flernivåforvaltningen må settes mer i system, noe som betyr at alle nivåer forplikter seg mer i forhold til målene, og gjør mer for å følge opp.
  • EUs sektorpolitikker må gjennomføres mer samordnet – i dialog med landene må det avtales hvilke områder som bør ses i sammenheng. F.eks. kan det være gode grunner til å gjennomføre transport-, energi- og miljøpolitikk mer samordnet siden det er en rekke avveiningstemaer mellom disse områdene når politikken skal iverksettes
  • EUs styringsformer må bli enklere og mer differensiert.
  • siden regionnivåene er så forskjellig utviklet i de nåværende medlemslandene, bør en overveie å lage tilpassede avtaler om det vertikale styringsmønsteret i de enkelte landene.

Referanser:

  1. ”Working for the Regions”, European Communities, 2001.

Kap 3. Nasjonalnivåets utfordringer – hvordan skape bedre styring av regionale og lokale organer?

Innledning

I løpet av 2001 la OECD fram en rapport om lokale partnerskap. Den gjennomgår samarbeidsordninger mellom private og offentlige aktører, organisasjoner fra det sivile samfunn, fagbevegelse og arbeidsgivere. Tanken er at alle krefter som har interesse for visse problemstillinger skal komme sammen, og finne de praktiske måtene å samarbeide på som passer i vedkommende lokalområde. I den rapporten som ble lagt fram er hensikten med slike lokale partnerskap å finne nye måter å bekjempe ledigheten på, og sørge for jobbskaping og utvikling av næringslivet. Den konkrete samarbeidsmåten i disse lokale partnerskapene blir utformet på forskjellig måte. Noen steder organiseres dette som private firmaer (eks Irland), andre ganger er det offentlige sterkest representert. ( eks Østerrike). Trepartssamarbeid mellom partene i arbeidsmarkedet og det offentlige er også en samarbeidsform (eks Danmark).

Rapporten får oppmerksomhet. For første gang lanserer OECD et perspektiv hvor man anbefaler fast samarbeid på tvers av eksisterende politikkområder i medlemslandene. Sektorpolitikkene bygd opp etter ”ovnsrørprisippet” har kunnet råde grunnen i mange tiår. Organisasjoner som er hierarkisk bygd opp med etatsledere på toppen har vært det dominerende mønstret i lang tid. Nå foreslås et mer fleksibelt organisasjonsmønster hvor lokalmiljøets krav og brukernes behov skal danne mønster for hvordan hjelperne skal organisere seg. Den pyramidale organiseringen på offentlige – og private – tjenester er utfordret. (1)

Bedre instruksjoner av underordnede organer

Rapporten er radikal i den forstand at den mener at forbedringene må iverksettes på nasjonalt nivå, og ikke på lokalt eller regionalt nivå. Det er de nasjonale styringssignalene og det nasjonale rammeverket som må gås over, dersom gjennomføringen skal bli mer effektiv. I kortfattet form anbefales følgende forbedringer på nasjonalt nivå:

Skap bedre sammenheng i målene

De forskjellige departementene og arbeidsmarkedspartene trenger å komme sammen for å gå igjennom målene som man skal ha med partnerskapene. Det er feil å tro at ett departement skal ha ansvaret for partnerskapspolitikken og oppfølgingen på lokalt nivå, når det vitterlig er mange sektorer som samarbeider. Partnerskapspolitikken må omtales både hos utdanning, helse, næring, bolig, sosial osv. Departementene må ta stilling til hvor omfattende oppgaver de skal pålegge partnerskapene, hvor store oppgaver som skal håndteres av egen sektor og hvordan man ser for seg samarbeidsmønstret mellom egen sektor og partnerskapene.

Tilpass rammeverket for partnerskapene til det som er behovene hos de enkelte partnerne

Det er nødvendig å innkalle til ”vertikale møter” i de enkelte sektorene, hvor lokalmedarbeidere møter sentralt ansatte, for å gå igjennom hvordan egen sektor kan tenkes å bidra og for å se hvor stor nytte egen sektor kan ha av det lokale partnerskapet. På denne måten utformes en form for gjensidig enighet – nasjonalt og lokalt – om hvor stor vekt som skal legges på et partnerskapssamarbeid. For å stimulere til slikt samarbeid er det viktig at bidraget fra hver av sektorene blir tydelig uttalt og at det er åpenhet rundt dette for alle impliserte parter. For at samarbeidet skal bli mest mulig effektivt er det viktig at individuelle partnere bidrar med sine tjenester direkte, i stedet for at de skal ytes av selve partnerskapet.

Styrk det økonomiske ansvaret hos partnerskapene.

Partnerne fra de ulike sektorer som deltar (offentlig sektor, arbeidsmarkedspartene, frivillig sektor osv.) bør ha en klar politikk på de spørsmål som tas opp i partnerskapene. Følgelig bør en kunne forvente at de nasjonale representantene definerer mandater og lager rapporteringsopplegg på den innsats som ytes i samarbeidet. Et neste steg bør være at de nasjonale partnerne blir enige om hvordan ansvarsfordelingen skal være for den samlede rapporteringen, slik at dette er klart når man velger å gjøre bruk av partnerskapet for å løse viktige oppgaver.

Skap fleksibilitet i gjennomføringen av offentlige programmer.

Et gjennomgående krav fra lokale representanter er å få større fleksibilitet i gjennomføringen av offentlige tiltak. For at lokale representanter for et partnerskap kan delta på skikkelig måte, er det viktig at de nasjonale representantene kan ta en gjennomgang på omfanget av oppgaver og på hvilke oppgaver som bør prioriteres av et lokalt partnerskap. Men også her er det en utfordring for den vertikale samhandlingen. Det er vanskelig for nasjonale representanter å kunne gi gode råd, hvis det ikke på forhånd har vært god kommunikasjon med lokalnivået og med brukerne.

Er det tid for ”politikkfamilier” på nasjonalt nivå?

I den offentlige politikken er det en rekke sektorpolitikker som alle har sine interessegrupper. En reduksjon eller endring av dette oppdelte mønstret kan være en ”farefull” vei å slå inn på. Grupper i befolkningen kan oppfatte at endringen tar ressurser og oppmerksomhet bort fra det som er deres ”hjertebarn”.

Tradisjonelt har det vært slik at nye offentlige prioriteringer har blitt fulgt opp på den måten at man har laget nye departementer eller omorganisert slik at det har fått et synlig uttrykk. Det var f.eks. tilfellet med etableringen av Miljøverndepartementet og Familie- og forbrukerdepartemenet.

Å ha et synlig apparat med egne budsjetter og eget apparat har stor betydning i den offentlige debatten. Måling av resultater er som kjent en vanskelig oppgave, hvor virkningene av en bestemt ressursinnsats kan komme først etter lang tid, og hvor det kan være et samvirke av faktorer. Resultatmålingen har derfor ikke så mye gjennomslag som størrelsen på budsjettene.

Det er tegn som tyder på at flere land nå ønsker å gjøre noe med denne situasjonen. To framgangsmåter er:

  • redusere antall departementer
  • skape mer samhørighet mellom visse sektorpolitikker

Redusere antall departementer

Et eksempel her er Italia. Den nye regjeringen har tatt skritt for å halvere antall departementer, fra 24 til 12. Dette begrunnes med ønsket om større effektivitet, mer vekt på helhet og på samordning mellom ulike sektorområder.

Sverige tok for noen år siden også et initiativ her. Det ble laget et stor-departement av transport-, arbeidsmarked- og næringsdepartementet, som har fått navnet Næringsdepartementet. Regional-oppgavene hører også inn under dette departementet.

Mer samhørighet mellom visse sektorpolitikker

I EUs hvitbok om styringspolitikken diskuterer man samhørigheten mellom politikkområdene. Det erkjennes at man har lagt for lite vekt på å se sammenhengen mellom politikkområdene, noe som derved fører til dobbeltarbeid og sprikende gjennomføring av politikken. Et eksempel på en bedre samordningstenkning er å lage mer forbindelser mellom politikkområdene, slik at mål, strategier og prioriteringer drøftes hyppigere, og slik at det er samarbeid om gjennomføring og når det gjelder resultatrapporteringen. Et eksempel her er å lage tettere forbindelser mellom transport-, energi- og miljøpolitikken.

Er det mulig å tenke ”samarbeidsregulering”?

Hvitboka om styringspolitikken lanserer ideen om samarbeidsregulering. Utgangspunktet for dette forslaget er at representanter for sektorområder gjerne vil tenke på muligheten for å få gjennomført de fundamentale målene eller de rettslige kravene innenfor et politikkområde. I tilknytning til dette er man ofte reservert til at andre hensyn eller andre betraktninger skal gjøres gjeldende på kjerneområdet.

Gjennom ideen om ny samarbeidsregulering er det ønskelig å sette på dagsorden muligheten for både å etterleve de formelle/rettslige kravene, og de tilpasninger som lokale og regionale aktører kommer fram til i et samarbeid. Med andre ord: det tas til orde for en blanding av harde og myke styringssignaler.

Et eksempel kan være samarbeidet mellom sosial, helse og arbeid. For å finne gode løsninger for utsatte arbeidstakergrupper, vil det være helt nødvendig å holde seg til regler fastsatt gjennom arbeidsledighetstrygd eller lov om sosial omsorg, men samtidig lage kvalifisering og treningsopplegg som er tilpasset lokale forhold og som gjør at folk forbedrer sine sjanser.

England innskjerper samarbeidet mellom departementene

I de siste par årene har den engelske regjeringen gjort store anstrengelser for å forbedre samordningen av politikken, slik at den langt mer effektivt skal treffe brukernes behov. En kartlegging viste at mye av sektorpolitikkene blir gjennomført nesten uavhengig av hverandre. Det er historien om den ene hånda som ikke vet hva den andre gjør. Det gjelder utdanning, helse, kriminalitet, konkurranseforhold i næringslivet, bærekraftig utvikling, sosial utestengning osv.

Kartleggingsrapporten viser at innenfor et område blir beslektede ordninger gjennomført adskilt , selv om det er nær sammenheng når det gjelder tiltakenes formål og praktiske innhold. Resultatet av dette er at det blir lite effektivitet, og at det brukes mer ressurser på administrasjon enn det som er nødvendig.

På det sentrale planet er det nødvendig å ta langt alvorligere på samarbeidet mellom departementene, mener regjeringen. Det er for det første nødvendig å opprette en egen samordningsenhet innenfor det viktige administrasjonsdepartementet (Cabinet Office), hvor enheten skal rapportere direkte til visestatsministeren. Det foreslås også en kraftig omlegging av den regionale administrasjonen. Staten har tidligere vært spredt organisert på regionalnivået. Såkalte ”Government Offices” som kan sammenlignes med våre fylkesmannsembeter- har hatt gjennomføringsansvaret for noen få sektorområder. Det foreslås nå en utbygging av den regionale statsadministrasjonen slik at alle departementer skal bruke dette organet under gjennomføringen av den statlige politikken. Det skal også skje en større tilpasning av politikken til lokale og regionale forhold; den regionale statsadministrasjonen skal med andre ord få større armslag for å løse det som er de nasjonale politiske prioriteringene.

For at regjeringen skal treffe brukernes behov på en effektiv måte innskjerpes at departementene skal konsultere den regionale statsadministrasjonen jevnlig, og at det alltid skal foreligge synspunkter fra dette nivået, før regjeringen treffer sine vedtak. Dialogen mellom nivåene må derfor bli langt hyppigere.

Den sentrale samordningsenheten som skal opprettes, skal ha hovedansvaret for den regionale statsadministrasjonen. En annen viktig oppgave er å samordne politikken på tvers av departementene. Her står man foran store oppgaver siden departementene tidligere har hatt sine egne administrasjoner, samarbeidsopplegg og nettverk under gjennomføringen av sin politikk. I første omgang vil man legge vekt på å samordne den offentlige innsatsen rettet mot det som er samme målgruppe, f.eks mot barn. Det vil også bli lagt vekt på å samordne program-orienterte ordninger slik at en skal unngå overlapping mellom ordningene, jfr synspunktene foran om å skape oversikt over det som er naturlige politikkfamilier.

På det praktiske planet har man allerede startet opp arbeidet med å gjennomføre disse målene. Utveksling av personell, hospitering og belønningsopplegg er ordninger som har blitt iverksatt for å følge opp.

Nasjonalnivået og dialogen med brukerne

Demokratiet som styreform baserer seg på at brukerne eller borgerne viser tilslutning til styringen. Frie valg, representative forsamlinger og ansvarlige tjenestemenn som er politisk nøytrale er hovedingrediensene ved det representative demokratiet. Gjennom dette forsikres vi om at styringen er til beste for borgerne.

Til tross for dette ser vi klare tendenser i mange OECD land på at man ønsker å finne nye og forbedrede måter å sørge for representasjon og deltaking fra ulike grupper. Det typiske ved disse formene er at de er mer direkte. Så kan vi stille spørsmålet; hvorfor denne letingen etter nye demokratiformer? Har ikke demokratiet vist seg suverent som styringsform i flere tusen år?

Blant drivkreftene som har ført regjeringer til å styrke relasjonen til brukerne er for det første ønsket om å forbedre kvaliteten på politikken og derved også tilliten. I en tid hvor saksforholdene er sammensatte og kompliserte, og hvor det er dårlig tid til forberedelser, gir det trygghet å ha nærkontakt med brukerne. Også media og interessegrupper stiller krav om mer åpenhet her.

I dette avsnittet skal vi se hva myndigheter har begynt å gjøre for at brukernes synspunkter skal komme mer fram i den nasjonale politikkutformingen. Hovedvekten legges på det som individuelle brukere og organisasjoner fra det sivile samfunn gjør i relasjon til de sentrale myndighetene.(2)

Regjeringers dialog med brukerne kan bety ulike ting.

Informasjon

Den enkleste formen for samråd er informasjon som går til alle borgerne eller til visse målgrupper. Her er det snakk om å gjøre informasjonen fullstendig, relevant, lett å få tak i og forståelig. Med informasjon tenker vi på budskap som går en vei – til borgerne.

Konsultasjon

Her er det tale om å ha en samtale rundt et avgrenset tema, hvor myndighetene spiller ut visse ting, og hvor brukerne gis anledning til å svare. Det typiske ved konsultasjonen er at budskapene går begge veier.

Aktiv deltaking fra begge parter

Gjennom en slik form for samråd gis det mulighet for å samhandle over tid, hvor en kan utvikle ideer og forslag som har å gjøre med borgernes tilbakemelding til nasjonale myndigheter.

Ser vi på OECD-landene under ett, er det klare mønstre som avtegner seg når det gjelder samråd med brukerne. Informasjon til borgerne har vært på dagsorden i alle land i flere år, og er en anerkjent måte å styrke den demokratiske prosessen på.

Konsultasjoner er langt mindre vanlig. Det er stor forskjell på landene her. Men land med en lang informasjonshistorie som for eksempel Kanada og England har gjort mye på dette feltet. Eksempler er spørreskjemaundersøkelser, høringer på lovutkast m.v.

Aktiv deltaking fra begge parter i et partnerskap er langt mindre vanlig. Det typiske her er at begge parter gis anledning til å utvikle en prosess hvor mål og innhold i politikkutviklingen står sentralt. Eksempler finner vi i de lokale partnerskapsprosessene som flere land har satt i gang på sysselsettingsområdet og knyttet til den regionale utviklingen, jfr EUs strukturfond.

Ordninger for å bedre informasjonsadgangen til brukerne

Tilgang til informasjon er en hjørnestein i demokratiske land, og alle land har sikret dette i lovgivningen. Men spørsmålet er så: hvordan praktiseres dette i virkeligheten? For flere land viser det seg at det er ”terskler” som må passeres. Land som Østerrike understreker at all informasjon alltid skal være gratis, mens New Zealand tar penger hvis det ikke er et offentlig anliggende det dreier seg om.

Alle land har laget former for aktiv informasjonsspredning til borgerne, f.eks helseopplysning gjennom brosjyrer, vedlegg, årsmeldinger etc. Et hovedproblem som flere land melder om, er å beholde denne informasjonen i et direkte og klart forståelig språk.


Boks 3.1

Sveits har laget forhåndsinformasjon om temaet i folkeavstemming

Sveits bruker folkeavstemminger meget hyppig for å teste befolkningens synspunkter i politiske vanskelige spørsmål. Gjennomsnittlig brukes disse folkeavstemmingene fire ganger årlig. Hver gang det holdes folkeavstemminger, lager nasjonale myndigheter en brosjyre som inneholder kort og oversiktlig informasjon som er framstilt objektivt. Samtidig framholdes forslagene fra den eller de komiteer som har arbeidet med spørsmålene. Denne informasjonen trykkes på de fire offisielle språkene som landet har, og informasjonen sendes alle velgere en måned før avstemning holdes.


Boks 3.2

Italia passer på at idealene om åpenhet og synlighet blir fulgt opp

For å følge opp idealene om mer åpenhet og synlighet i forvaltningen, er det etablert en komitee som rapporterer til Regjeringen. Denne komiteen består av medlemmer fra parlamentet, domstolene og tjenestemenn fra sentraladministrasjonen. Denne komiteen gir anbefalinger i alle spørsmål som kan begrense folks adgang til informasjon. Komiteen rapporterer også årlig til parlamentet om framgangen i gjennomføringen av målene om åpen informasjonen, og kommer også med forslag til departementene om hvordan dette kan forbedres.


Boks 3.3

Australia har laget egen ombudsmann for forvaltningen som passer på informasjonsspørsmålene

En egen ombudsmann for forvaltningen ser på klager fra borgerne knyttet til det forvaltningen gjør; om handlingene er brudd på lover, om de er gale, urettferdige eller diskriminerende. Også klager på informasjonen inngår her, for eksempel hvis et offentlig organ ikke har gitt informasjon om grunnlaget for en avgjørelse.

Klage på informasjonsbehandlingen er et populært tema for media, og offentlige presentasjoner og artikler om dette bidrar til at den offentlige administrasjonen skjerper seg på dette feltet.


Ordninger for å bedre den offentlige konsulteringen og tilbakemeldingen.

Alle demokratiske land konsulterer sine borgere gjennom å holde regulære og fri valg på ulike nivåer; vanligvis nasjonalt, regionalt og lokalt.

Ved siden av denne åpenbare adgangen har mange OECD-land utviklet ytterligere ordninger hvor folk får anledning til å si fra, vanligvis i form av folkeavstemminger. Slike folkeavstemminger kan også være rettslig bindende.

I tillegg har flere land i lovs form utviklet spesielle konsultasjoner med bestemte målgrupper hvor problemstillingen er avgrenset og hvor brukerne skal forholde seg til avgrensede temaer. Generelt ser det ut som at det rettslige og institusjonelle rammeverket som er utviklet på disse områdene er mindre omfattende enn det som gjelder på informasjonsområdet. De nordiske landene har lang tradisjon på dette, men her har grunnlaget i første rekke vært av uformell karakter, dvs vært en del av den demokratiske tradisjonen. Utarbeiding av utredninger og utsending på høring er del av dette mønstret.

Bl.a. har land som Polen, Spania og Tsjekkia lovgivning som gir grunnlag for at borgerne kan sende klager til den offentlige administrasjonen. Det eksisterer også lovgivning i mange land som sikrer at folk skal få si fra dersom det er administrative regler/prosedyrer som berører ens egne interesser. Norge og en rekke andre land har slik lovgivning.

Ser vi på politikkutviklingen og framveksten av institusjonelle ordninger på feltet får vi et enda tydeligere uttrykk for at disse problemstillingene er i framgang.


Boks 3.4

Kanada utvikler konsulteringspolitikk av overordnet karakter

Hensikten med politikkutviklingen her er å understøtte en konsulteringskultur i hele den sentrale administrasjonen. Et sentralt siktemål med politikken har vært å involvere kanadiere i offentlig politikkutvikling, og etablere veiledende prinsipper for det praktiske arbeidet. Det er egen politikk for bruk av on-line konsultering og engasjement. En annen del av politikken omhandler deltakernes egen finansiering av slikt arbeid, mens en tredje del omfatter evaluering av ordningene. I utformingen av denne politikken har myndighetene gjort omfattende bruk av konsulteringsprinsipper selv, ved å engasjere alle berørte departementer og underordnede etater og kontorer. I saksunderlaget er det en fyldig dokumentasjon av hvordan folk flest i Kanada ser på konsulteringsadgangen og interessen for å være med på dette.

Ved å se på hva landene gjør når det gjelder å ta imot og behandle klager fra borgerne får vi et godt uttrykk for hvor alvorlig man ser på konsultering og tilbakemelding. Institusjonelle ordninger på dette feltet finner vi i form av trepartssamarbeid, noe som både Irland, Luxembourg, Italia og de nordiske landene har lang tradisjon på. Dette har i flere land fått navn som f.eks den ”sosiale dialogen”, hvor man særlig har vært opptatt av å oppnå enighet om de økonomiske politikken.

Det finnes også eksempler på rådgivende utvalg, kommisjoner og råd. Norge har for eksempel i mange år hatt et rådgivende utvalg for politikken knyttet til funksjonshemmede; Rådet for funksjonshemmede.

Parlamentskomiteer spiller også en viktig rolle i flere land. New Zealand bruker en form for konsulteringsopplegg under selve lovgivningsprosessen, hvor utkast til lovgivning blir tatt opp til parlamentarisk behandling, slik at diskusjonen kan løpe mer fritt uten at partene binder seg opp til å gå for en bestemt politikk.

Ordninger for at brukerne skal delta aktivt i politikkutviklingen

I en finsk regjeringsuttalelse fra 1998 heter det: ”Målet for regjeringen er å skape muligheter for aktiv deltakelse fra borgerne slik at både staten, kommunene og det sivile samfunnet får innspill til å forholde seg til felles problemstillinger.”

Gjennom en slik uttalelse synliggjør den finske regjeringen at borgerne selv kan bidra med aktive og originale bidrag i politikkutviklingen. Denne aktive deltakingen fra brukerne selv er en ny linje for de fleste landene, og mange forskjellige uttrykk har blitt knyttet til dette. Ikke minst har EUs strukturfond og lanseringen av partnerskapsbegrepet hatt stor betydning. Kanada har brukt betegnelsen bruker-engasjement. Nederland har tradisjon for ”samarbeids-produksjon” (co-production). Et annet uttrykk som er på vei inn i Nederland er ”interaktiv administrasjon”.

En slik form for engasjement hos brukerne skiller seg fra den tradisjonelle konsultasjonsformen ved å oppmuntre til refleksjon og læring, og ved å tillatte nye alternativer å vokse fram. En forutsetning er at det settes av tilstrekkelig med tid, og at det gis mulighet for å utvikle prosessen på et mest mulig felles grunnlag.

For å stimulere en aktiv deltaking fra brukernes side, er det også nødvendig at det offentlige tilrettelegger for en slik politikk. Det kan innebære bl.a. at det offentlige samarbeider med brukerne om å definere dagsorden og rammen for utviklingsarbeidet. Det kan også innebære at det offentlige tilkjennegir at forslag skal bli behandlet på linje med andre forslag som utarbeides av komiteer og offentlige tjenestemenn.

Nok en vesentlig forskjell er at brukerne selv tar på seg et mer direkte ansvar for politikkutviklingen, noe som da følger den aktive deltakingen.

Så kan man innvende: Hvor går forskjellen mellom konsultering og aktiv deltakelse i politikkutformingen? Begge disse formene krever tilgang til informasjon og tilstrekkelig tid til å sette seg inn i problemstillingene.

En måte å trekke grenser mellom disse to formene er å si at problemstillinger, ramme og tid til rådighet blir definert klarere av myndigheter i konsulteringsprosessen, mens aktiv deltaking fokuserer på delt ansvar for å sette dagsorden, mer avslappet forhold til tiden som er nødvendig å bruke, og at samarbeidsklimaet baserer seg på inkludering, høflighet og respekt.

Tankene om en mer aktiv deltaking fra borgerne selv har foreløpig ikke fått så mange synlige uttrykk. Det er få land som aktivt har jobbet fram institusjonelle ordninger eller andre fødselshjelpende tiltak. I Norge ser vi eksempler på disse formene ved deler av fylkesplanleggingen og det lokale arbeidet for å sette miljøutfordringen ut i livet.

Egentlig er denne politikkutviklingen langt fra ny. Verdigrunnlaget har vært anerkjent lenge. F.eks. heter det i FNs deklarasjon om menneskerettigheter fra 1948 følgende: ”Everybody has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom to hold opinions without interference and to seek, receive and impart information and ideas through any media and regardless of frontiers”.

På det nåværende tidspunktet er det derfor viktig å gi så mange eksempler som mulig på den aktive deltakingen, slik at erfaringer spres og oppsummeres, og slik at det kan danne grunnlag for utprøving av nye praktiske ordninger og for forslag om ny politikk.


Boks 3.5

Nederland lager ”Ekspertorgan for nyskapende politikkutvikling”

Her ble det i juni 2001 etablert et ekspertorgan som skal hjelpe ulike administrasjonsorganer med å stimulere fram nye måter å fremme aktiv deltaking på. Man tok utgangspunkt i den nye tendensen med mer nettverksbasert og horisontalt samfunn, hvor IKT åpner opp massevis av nye muligheter for ny politikkutvikling. Oppgaven til ekspertorganet er å samle eksempler og erfaringer på dette feltet, med nye relasjoner mellom administrasjon og borgere, og hvor IKT er en viktig ressurs for avgjørelsesprosessen.


Boks 3.6

Kanada lager ny politikk mellom det frivillige samfunn og det offentlige.

I 2000 tok man i Kanada et nytt initiativ for å fremme samarbeidet mellom regjeringen og de frivillige kreftene i landet. I dette felles politikkutspillet blir den frivillige delen av samfunnet framstilt som en av de tre grunnpillarene i det canadiske samfunnet, på linje med de øvrige to; det offentlige og det private. Det langsiktige målet er å styrke det frivillige samfunnets muligheter til å møte utfordringene i framtida, og styrke relasjonen mellom sektoren og de føderale myndighetene.

Regjeringen har satt av 100 millioner canadiske dollar over fem år for å videreutvikle initiativet.

I programerklæringen legges det vekt på å videreutvikle de felles visjoner, og knytte utviklingsoppgaver til den videre bruken av informasjonsteknologi, og styring av informasjonsbehandlingen. Finansierings- og reguleringsspørsmål tas opp. Likedan kapasitet og ressursspørsmål. Også spørsmål knyttet til offentlig oppmerksomhet og prioritering tas opp.


Boks 3.6

Sverige starter kampanje for et mer åpent Sverige

Dette er et regjeringsinitiativ som ble startet for å revitalisere relasjonen mellom de offentlige institusjonene og borgerne. Kampanjen blir koordinert av en styringsgruppe med representanter for Justisdepartementet, kommunene, landstingene og enkelte organisasjoner i fagbevegelsen.

Kampanjen skal spesielt forbedre folks forhold til den informasjon som offentlige organer rår over, samtidig som den skal forbedre folks kunnskaper på feltet og oppmuntre til offentlig involvering og debatt.

I mai 2001 hadde ca 230 offentlige enheter (sentraladministrasjon, landsting og kommuner) av 400 mulige sluttet seg til kampanjen.

Metoder for konsultering og aktiv deltaking

Organisering av offentlig debatt

Dette ble iverksatt i Frankrike i 1997 for å få en mer omfattende debatt om utvalgte miljø-spørsmål. En ”Nasjonal kommisjon for offentlig debatt” ble etablert, og de utvalgte 18 personene som var utpekt av statsministeren laget et fyldig opplegg. I dette inngår generelle offentlige møter, rundebordsdiskusjoner, enkle spørreundersøkelser, innspill fra web-sider og et oppsummerende nyhetsbrev som sendes ut periodevis.

Som eksempel på aktiv bruk kan nevnes at den nasjonale kommisjonen ble bedt om å organisere en offentlig debatt om mulig bygging av en tredje internasjonal flyplass i Paris. Debatten skulle pågå fra april-oktober 2001. Regjeringen er så fornøyd med bruk av slike offentlige debatter at den vurderer å utvide opplegget til å gjelde andre politikkområder, med et omfang på ca 20 debatter pr. år.

Offentlige høringer

Slike metoder kan brukes for å få tilbakemeldinger på konkrete reformforslag, eller de kan være utforskende hvor man forsøker å måle holdninger eller kunnskaper om mulige reformtiltak. Avhengig av formål kan slike høringer rettes mot eksperter eller mot publikum i sin alminnelighet. Det kan organiseres som et enkeltmøte eller som en serie møter. Et panel kan styre prosessen, hvor deltakerne enten kan være utnevnt av regjeringen, et annet folkevalgt organ eller være utpekt av interessegrupper.

Fokus grupper

En slik metode tar sikte på å samle kommentarer og forslag fra spesielle målgrupper som har særlig innsikt i et tema. Metoden tjener til å framskaffe dybdekunnskap om ett tema. Slik tilnærming kan være nyttig for å framskaffe grunnlag for vurdering av sammensatte temaer hvor moralske, faglige og økonomiske sider er vevd inn i hverandre. En særlig utfordring her er å alminneliggjøre språket slik at det blir tjenlig for bredere grupper.

Arbeidsgrupper og seminarer

Gjennom dette gis det anledning til å samle tilbakemeldinger fra en rekke interessegrupper og brukere som har interesse i saken. I slike opplegg kan det gis rom for presentasjoner og senere muligheter for debatt. Det kan også organiseres som en serie, og holdt på forskjellige steder.

Åpent kontor eller åpen linje

Her åpnes det for at publikum – begrenset til noen timer - kan treffe viktige beslutningstakere og legge fram sine synspunkter, enten direkte, telefonisk eller gjennom e-post. Media gjør ofte bruk av denne framgangsmåten for å forberede debatter eller for å følge opp debatter som er godt i gang.

Brukernes panel

Opplegget her er å ha permanente grupper som er utgått fra visse brukergrupper, f.eks småbedrifter, til å gi tilbakemelding på forslag og synspunkter som administrasjonen arbeider med. SND har brukt denne framgangsmåten, hvor bedriftsrepresentanter samles for å gi tilbakemelding på spørsmål som er oppe i den politiske debatten.

Rådgivningskomiteer

Her er det oppnevnt en gruppe som er sammensatt på en slik måte at det dekker alle de interesser som er til stede når man skal vurdere reformforslag eller endring av politikk på et område. Medlemmene og gruppen kan derfor sees som et ”mini-samfunn”. For at medlemmene skal kunne avspeile de ulike holdningene, er det derfor viktig at de samhandler med de grupper som de egentlig representerer. Med framveksten av interaktiv teknologi, vil det etter hvert bli langt mer vanlig å kunne konsultere et slikt minisamfunn før politikken utmeisles.

Brukernes forum

I dette tilfellet har man satt sammen et forum med representanter for visse synspunkter eller spesielle grupper av personer som har i oppdrag å utarbeide forslag til politikk til de formelle ansvarlige politiske lederne. Et eksempel på dette finner vi i ordningen med ”Ungdommens kommunestyre” som har vært praktisert i en rekke kommuner her til lands i en årrekke. En slik ordning opererer innenfor rammen av det representative demokratiet, hvor debatten og synspunktene er innspill til det som folkevalgte forsamlinger til slutt skal ta stilling til.

Brukernes jury

Opplegget her er at en brukergruppe –fortrinnsvis representativ for hele befolkningen – gis anledning til å spørre ut en rekke eksperter. Slik utspørring kan skje i en form for domsstols-lignende opplegg, og hvor man forventer at bruker-juryen kommer med anbefalinger etter utspørringen. En slik ordning vektlegger at profesjonsinteressers oppgave ikke skal være å ta beslutninger for folk, men hjelpe publikum til å ta avgjørelser som de kan stå for selv. Opplegget er knyttet til debatten om ”empowerment” eller ”enabling” som går på å stimulere folk flest til å ta ansvar for eget liv.

Dialog-prosesser

Hensikten her er å få store deler av brukergruppene til å engasjere seg direkte i å diskutere behov, og foreslå tiltak og politikk. I 1998 tok 7000 canadiere del i den såkalte ”bygdedialogen”, som inkluderte lokalt organiserte møter, kjøkken-møter, arbeidsbøker og seminarer over hele landet. Dette skjedde i samråd med interessegrupper og ekspertgrupper, som igjen gav støtet til en nasjonal bygdeutviklingskonferanse i 2000. Dette er eksempel på deltakende demokrati, for å bruke begreper fra EUs Hvitbok om styringspolitikken.

Konsensus-konferanser

Her er opplegget å sette sammen et panel av legfolk og en gruppe eksperter på det angjeldende område, for å så å drøfte et komplisert spørsmål over flere dager, for om mulig å komme fram til enighet. En særlig utfordring her er å finne ord og uttrykk som gjør det mulig å kommunisere mellom så forskjellige deltakere. En viktig positiv effekt er at fagfolk tvinges til å finne vanlige uttrykksformer før spørsmålene presenteres offentlig. Opplegget har vært forsøkt i en norsk utprøving hvor temaet var utvikling av gen-modifisert mat.

Oppsummerende punkter:

  • departementer gjør endringer for å forbedre den sentrale styringen – mer vektlegging av tverrgående forbindelser og koordineringsenheter.
  • politikk for samråd med lokale og regionale ledd og for samråd med brukerne er satt på dagsorden mange steder.
  • tradisjonelt har departementer vært opptatt av åpen forvaltning og sikring av informasjon til befolkningen - og til brukerne.
  • nytt på dagsorden er at departementer utformer politikk for konsultering før beslutninger tas.
  • enda sjeldnere og knapt satt i praksis er at brukere inviteres med til å utforme politikk sammen med offentlige aktører.
  • offentlig politikks rolle er mange steder i endring – fra å være profesjonsstyrt til å skulle svare fleksibelt på prioriteringer som publikum; privat sektor og sivile samfunn foretar.

Referanser:

  1. “Local Partnerships for Better Governance, OECD, 2001)
  2. Mye av stoffet i dette kapitlet er hentet fra ”Citizens as Partners. Information, Consultation and Public Participation in Policy-making”, OECD, 2001.)

Kap 4 Styring gjennom instruksjoner fra toppen av et hierarki

Den engelske regjeringen tar nye initiativ

Da den engelske arbeiderpartiregjeringen tok over i 1997 var den programforpliktet til å gjøre noe med gjennomføringen av politikken på de ulike områdene. I lengre tid hadde det vært klare tilbakemeldinger om at den sentrale politikken ikke var effektiv nok når det gjaldt å møte befolkningens behov. Et hovedproblem var sektoriseringen eller ovnsrørprinsippet som vi flere ganger har berørt. Det var nødvendig å utvikle mer samarbeid på regionalt og lokalt nivå slik at de ulike politiske initiativene var samkjørte, og slik at de var tilpasset de særegne lokale og regionale utfordringene som fantes rundt om i landet. Det var med andre ord nødvendig å finne en form for regionalisering, som både sikret sentral styring og som hadde tilstrekkelig fleksibilitet i seg til å matche lokalområdenes spesielle behov.

To store initiativ var allerede underveis. I hver av de åtte engelske regionene ble det i 1998 etablert regionale utviklingskontorer (Regional Development Agencies). (1) Samtidig ble det i 1999 i hver region etablert formelle partnerskap som ble kalt for Chambers eller Assemblies. Disse partnerskapene er offisielt oppnevnt av regjeringen. I partnerskapene er det 70 pst representasjon fra lokalpolitikere. De øvrige deltakerne representerte interessegrupper som næringsliv, fagbevegelse, frivillig sektor, miljø og øvrig organisasjonsliv. I tillegg er viktige offentlige etater representert som bl.a. utdanning og kultur. Til å hjelpe seg hadde de en mindre administrasjon. Oppgavene til dette partnerskapet er å gi innspill til de strategiske hovedlinjer for den økonomiske utviklingen. Formelt sett er det de regionale utviklingskontorene (RDA) som har hovedansvaret for å utarbeide de strategiske hovedlinjene i regionene. I løpet av 2001 stilte regjeringen midler til disposisjon for partnerskapene slik at de fikk en reell mulighet til å følge opp det arbeidet som utføres av de regionale utviklingskontorene, og for utviklingen av samarbeidet med andre regionale aktører.

Det som nå var viktig var å få på plass det øvrige lokale og regionale systemet for å gjennomføre politikken .

Det såkalte Cabinet Office som er ett av statsministerens nærmeste departementer, fikk i oppdrag å gjennomføre en større undersøkelse som kunne kaste lys over dette. En prinsippmelding hadde allerede lansert en del hovedsynspunkter. Bl.a. at den offentlige servicen i større grad må svare på befolkningens behov og ikke bestemmes ut fra serviceyternes premisser. Videre at det var nødvendig å utvikle mekanismer for å dra nytte av brukernes erfaringer i politikkutviklingen. Undersøkelsen kartla hvordan de offentlige kontorene reagerte på vanlige hendelser som det å føde barn, bli arbeidsledig, overgang til pensjon, skifte adresse, søke hjemmehjelp, overgang fra skole til arbeidsliv osv. Det ble også innhentet synspunkter fra brukernes panel (People s panel), som er nærmere beskrevet under kap 1.

Mange av disse vanlige hendingene forløp vanskelig for brukerne, fordi de offentlige kontorene i stor grad arbeidet sektorvis. Undersøkelsen konkluderte med at det var nødvendig å utvikle bedre kommunikasjon mellom de som yter tjenester og de som er ansvarlig for å utvikle politikken, slik at en hele tiden har ajourført tilbakemelding. Samtidig konkluderte man med at de praktiske utførerne av politikken i langt sterkere grad måtte trekkes med under arbeidet med å utvikle politikken. En framgangsmåte her var å sørge for mer utveksling av personale mellom de ulike nivåene. (2)

Mer samarbeid mellom departementene

I undersøkelsen kom det fram at hvert departement hadde en tendens til bare å tenke på seg og sitt i utviklingen og gjennomføringen av politikken. Det betyr at hver statsråd primært tenkte på sine egne problemstillinger og sine mål for politikken. De enkelte departementene hadde oppmerksomheten rettet mot å finne et system på lokalt og regionalt nivå som passet til de spesielle behovene man hadde innenfor hver av sektorpolitikkene. Riktignok var det enkelte ganger brede politiske initiativ som byfornyelse, levekår og forebygging av utestengning, konkurransepolitikk osv. Problemet var imidlertid at man hver gang hadde en tendens til å skreddersy det lokale og regionale apparatet ut fra de spesielle behovene som oppsto ved hver av disse politiske initiativene. Resultatet var at gjennomføringsapparatet ikke hang sammen. Mye tid måtte brukes på å drøfte avgrensninger av ansvar og fordeling av oppgaver, noe som kunne ha vært brukt på tjenesteyting til beste for brukerne. Det ble derfor bestemt at alle politiske utspill fra regjeringen skulle bli mer samkjørte, slik at det ikke var noen tvil om hva som var regjeringens politikk. For å sikre koordineringen på departementsplan ble det laget en egen enhet i Departementet for transport, miljø og regionale spørsmål.

Oppbygging av et sammenhengende regionalt statsapparat

Tidligere var det bare tre departementer som hadde et regionalt statsapparat som kunne gjennomføre en samkjørt politikk på regionnivået. Det var Departementet for transport, miljø og regionale spørsmål, Departementet for handel og næring samt Departementet for utdanning og arbeid. De andre departementene hadde sine egne og spesielt tilpassede organisasjonsløsninger på regionnivået.

Det ble nå bestemt at alle departementer skulle ta sikte på å integrere sin regionale organisasjon med det øvrige regionale statsapparat som allerede var etablert. Dette var et nødvendig grunnlag for at politikken skulle bli mer koordinert og tilpasset regionale utfordringer.

I alt lanseres 80 ulike forslag for hvordan det regionale statsapparatet skal bli mer samkjørt og effektiv. Et viktig siktemål er å koordinere nye initiativ. Det foreslås at den nye regionale statsadministrasjonen alltid skal bli rådspurt når sentrale departementer planlegger nye utspill. Bl.a. skal en vurdere om eksisterende offentlige institusjoner kan ivareta nye oppgaver eller deler av oppgavene før man planlegger å opprette nye ressurser. Det regionale statsapparatet skal videre vurdere hvordan ressurser fra ulike departementer kan brukes i forhold til mål og prioriteringer som regjeringen trekker opp. Konkret betyr dette at man skal vurdere budsjettmidlene fra ulike departementer i sammenheng. Det forutsettes videre at man her arbeider med forslag om endring av budsjettstrukturen, for eksempel utformer forslag til bredere budsjettkategorier dersom det er sammensatte utfordringer som skal løses.

All ressursbruk som blir iverksatt fra den regionale statsadministrasjonen skal beskrives i et policydokument som dekker alle departementers mål og oppgaver. Dette styringsdokumentet skal danne bakgrunn for vurderingen av ressurstilgang til de enkelte administrasjoner og for å vurdere resultatoppnåingen.

Dersom departementene iverksetter tverrsektorielle arbeidsgrupper bør det være med representanter for den regionale statsadministrasjonen.

Rapporteringen fra regionalt til sentralt nivå må også forbedres. Den tradisjonelle sektorvise rapporteringen må avløses av en mer helhetlig rapportering som ser resursbruk fra ulike sektorer i sammenheng. Siktemålet er å komme bort fra detaljerte rapporteringsrutiner som ikke har referanse til bredere resultater. Indikatorer for måloppnåelse forutsettes utarbeidet gjennom et samspill mellom den regionale statsadministrasjonen og sentrale departementer.

Det legges stor vekt på å etablere en moderne regional statsadministrasjon som kan agere i forkant av problemutviklingen.

Mer hensiktsmessige karriereveier med bl.a. utveksling av personale mellom regionalt og sentralt nivå understrekes. Det erkjennes at administrasjonen fortsatt er for dårlig skolert på tverrgående problemstillinger, og at den har for dårlig kompetanse når det gjelder å arbeide gjennom nettverk. Det hevdes også at administrasjonene er for dårlig når det gjelder å vurdere lokalmyndigheters økonomifunksjoner og resultatoppnåing.

Den sentrale koordineringsenheten som er opprettet i Departementet for transport, miljø og regionale spørsmål vil ha en viktig oppgave med å foreta gjennomganger av kompetansen hos den regional statsadministrasjonen, og sørge for at det blir fulgt opp.

Hvordan reagerer lokalnivået på disse forslagene?

Som ledd i politikkutviklingen har man hentet inn synspunkter fra det lokale nivået; fra de som skal være mottakere av den foreslåtte samkjørte politikken på regionalt nivå. I alt er det 387 kommuner i landet, hvor noen så absolutt fortjener navnet storkommuner. Reaksjonene er blandet. Hovedtankene er gode, mener mange. Men i praksis kommer det trolig til å bli kamp om ressursene. Lokalnivåets befatning med sentrale departementer skjer sektorvis. Meget sjelden har man erfart at flere departementer samarbeider og at det utformes tverrsektorielle mål for ressursbruken. På enkelte områder er det vanskelig å utvikle en mer samkjørt politikk, simpelthen fordi oppbyggingen av de formelle reglene er så forskjellig. F.eks er noen ytelser til enkeltpersoner regulert i lovs form, mens andre innsatser er rettet mot geografiske områder.

Lokalnivået innvender også at mange sentrale departementer har en kort tidshorisont – resultater skal oppnås umiddelbart. Virkeligheten er snarere slik at resultatene først kommer etter flere års innsats.

Lokalnivået har dårlige erfaringer med å ha dialog med sentrale departementer. Departementer har ikke kompetanse på gjennomføringsspørsmål er innvendingen. Følgelig kan de ansatte ikke bidra med mye. Men i følge rapporten er det helt nødvendig at regionale og sentrale ledd utvikler mekanismer som gjør at de kan lære av lokalnivåets erfaringer med tverrsektorielle løsninger. En interessant nyskaping er forsøksopplegget med lokale serviceavtaler som det engelske finansdepartementet har iverksatt i 20 kommuner. I disse avtalene går sentrale myndigheter med på å fjerne formelle hindringer og barrierer mot effektiv tjenesteproduksjon, mens kommunene på sin side forplikter seg til å bedre tjenestenivået for brukerne.

Forholdet til andre aktører på regionnivået i England

Som tidligere nevnt ble det opprettet regionale utviklingskontorer (Regional Development Agencies, (RDA) ) kort tid etter at arbeiderpartiregjeringen tok over i 1997. Den regionale statsadministrasjonen og de regionale utviklingskontorene vil derfor utøve sine oppgaver innenfor samme geografiske område. Oppgavefordelingen mellom de to instansene vil her være at RDA er forutsatt å jobbe med de strategiske spørsmålene for hele regionområdet, mens den regionale statsadministrasjonen vil ha fokus rettet mot lokalmyndighetene og lokal serviceproduksjon.

RDA har et bredt mandat for å fremme økonomisk utvikling og modernisering i hele regionen. Det inkluderer investering og utvikling av konkurranse. RDA skal videre engasjere seg i styrking av sysselsettingen og arbeide for å få fram kompetanse som kan nyttes i arbeidslivet. Hvert RDA ledes av et styre på 13 medlemmer. Av disse kommer 4 fra lokale myndigheter.

Regionalpolitisk nivå i England?

Et av de første utspillene som arbeiderpartiregjeringen kom med i 1997, var å lansere ideen om et nytt regionalpolitisk nivå, som supplement til det nasjonale og lokale nivået. Forløperen til dette utspillet var den omfattende politiske prosessen som hadde foregått i Skottland og Wales med omfattende selvstendiggjøring og oppretting av egne parlamenter. De nordligste regionene i England fulgte godt opp med tilsvarende politiske krav. Når Skottland kunne oppnå så stor selvstendighet, måtte det kunne gjennomføres for oss også! Mange år har gått siden regjeringen lanserte ideen om regionalpolitisk nivå, men konkretiseringen har uteblitt. Først i mai 2002 legges det fram en melding som klargjør regjeringens holdninger.(3) I stikkords form legges det opp til en trinnvis framrykning. Første trinn er at interesserte regioner holder en folkeavstemning. Dersom det er flertall for å opprette et regionalpolitisk nivå i en region, vil neste skritt være at regjeringen forbereder de formelle sidene ved en desentralisering. Det vil med andre ord være rom for ulike løsninger i landet.

Irland etablerer lokalt folkevalgt organ

Irland har i de siste 15 årene gjennomgått en enestående utvikling hvor vi får demonstrert en rekke styringsspørsmål. På slutten av 80-tallet var situasjonen dyster. Fra 1980 til 1993 økte langtidsledigheten fra i underkant av 3 pst til nesten 10 pst av arbeidsstyrken. I EU-sammenheng tilhørte landet de fattigste landene – i gruppe med Hellas, Spania og Portugal. For å forstå utviklingen kan det være lurt å ta en kort oppsummering av den historiske og økonomiske utviklingen.

Den økonomiske konteksten

Irland har en lang historie med avhengighet til England. Etter flere hundre års diskusjoner og kamp med England oppnås endelig uavhengighet i 1922. I mellomkrigstiden var landet fortsatt sterkt avhengig av England, og skaffet både billig mat og billig arbeidskraft til sine tidligere herskere. I 50-årene inntrer en økonomisk stagnasjon, til forskjell fra de mange landene som opplevde vekst i oppbyggingen etter krigen. I 1958 endres den økonomiske politikken. Vekt legges nå på en åpen økonomi med lave toll barrierer, satsing på eksport og stimulering av utenlandsk investering i landet. Denne politikken har stått ved lag helt til nå. I de senere årene har Irland investert betydelig både innenfor utdanningspolitikken og innenfor telekommunikasjoner.

Landet blir medlem av EU i 1973. En kraftig omstilling av industrien finner sted, og nye bransjer som elektronikk, softvare, medisinsk utstyr og farmasøytiske preparater ser dagens lys. I næringspolitikken har man støttet bedrifter med tilskudd til investeringer, noe som måtte tilpasses ut fra EUs konkurransepolitikk. Stimulering av utenlandsinvesteringer i landet har gitt betydelige resultater. I stor grad er det amerikanske bedrifter som slår seg ned. På en måte kan vi si at ringen da er sluttet. Irland opplevde nemlig at nesten halvparten av befolkningen emigrerte til Amerika da nøden var størst. I dag bor det 3,5 mill mennesker i landet. Fortsatt er Irland preget av to ulike orienteringer; de markedsorienterte verdiene fra USA, og de sosiale trygghetsverdiene fra England og de nordiske landene.

Partnerskapspolitikk tar form

De økonomiske og sosiale problemene på slutten av 80-tallet tvinger fram utradisjonelle tiltak. Man søker sammen og det blir klart at alle interesse- og ressursgrupper må bidra for å avhjelpe problemene. Offentlige myndigheter kan ikke stå alene stilt overfor så formidable problemer. Partene i arbeidslivet melder seg klar for innsats. Senere kommer hele den frivillige sektoren med. Mot slutten av 90-tallet melder flere mindre interessegrupper sin interesse, som kirkesamfunn, lesbiske bevegelser osv.

På sentralt nivå utformes det i 1987 en nasjonal partnerskapspolitikk som trekker opp målene for den felles innsatsen. Den første store seieren er enigheten mellom partene om en moderat lønnsutvikling. Den neste store oppgaven er å bekjempe fattigdom, slum, vold og dårlig kompetanse. Mange steder preges lokalområder av negative spiraler, som gjør at den såkalte sosiale kapitalen reduseres betraktelig. Problemene er sammensatte og det er nødvendig med en bred tilnærming. Den nasjonale partnerskapspolitikken utvikles gradvis og får etterhvert et tre-årig perspektiv.

På denne tiden hadde Irland en svakt utbygd lokaladministrasjon. Gjennomføringen av nasjonal politikk foregikk på den måten at et departement inngikk avtale med en såkalt halvstatlig organisasjon. I denne avtalen ble det stilt ressurser til rådighet og det ble utformet måltall for det som skulle oppnås. Den halvstatlige organisasjonen var deretter fri til å utforme det regionale og lokale apparat som skulle til for å nå de nasjonale målene. I et slikt system var det lite rom for offentlig lokal og regional planlegging.

Den nasjonale partnerskapspolitikken tar til orde for et fast og formalisert samarbeid med partene og med den frivillige sektoren både på sentralt nivå og på lokalt nivå. Det er de brede partnerskapene som også må utforme de strategiske grepene i de mange lokalsamfunnene. Aktørene lokalt dekker derfor mange interesser og perspektiver; lokale myndigheter, arbeidsgivere, fagbevegelse, frivillig sektor og statlige organer. I alt er det 20-25 personer som er opptatt med å styre virksomheten i partnerskapene. Det etableres 12 slike lokale partnerskap i starten. Senere økes tallet til 38. Gjennomsnittlig dekker et partnerskap et område på ca 40-50 000 mennesker. Til sammen sysselsetter partnerskapene ca 700 mennesker.

Det utøvende arbeidet i de lokale partnerskapene blir organisert som private selskaper. Praktisk skjer arbeidet ved at det er utformet mål for nokså brede programområder, og slik at partnerskapene har frihet til å utforme de praktiske grepene som skal til for å nå målene. Partnerskapene må derfor foreta en analyse av situasjonen, og på dette grunnlaget foreta en kobling mellom mål og praktiske handlinger. Mye av det praktiske arbeidet er orientert mot relasjonsbygging til andre instanser siden analysene sier at det er tale om vanskeligstilte områder, hvor det er vekselvirkning mellom ulike forhold.

Andre ganger kan det praktiske arbeidet være orientert mot utpekte målgrupper, hvor den nasjonale partnerskapspolitikken har blinket ut prioriterte grupper som f.eks ledige, egenetablerere, aleneforeldre, bostedløse osv. I slike tilfeller må målgruppene oppfylle visse kriterier for å motta offentlige midler.

Area Development Management (ADM) – et eksempel på fleksibel gjennomføringsorgan. (4)

Selskapet for områdeutvikling (ADM) ble etablert for å være regjeringens organ for å gjennomføre partnerskapspolitikken. Det ble etablert i 1992 gjennom en avtale mellom regjeringen og selskapet. Dette er et privat selskap og i avtaleform er det beskrevet hvordan arbeidet skal utføres.

Som tidligere nevnt har alle departementer uttrykt sin støtte til partnerskapspolitikken. For å fremme lokal og regional utvikling er det imidlertid noen departementer som er viktigere enn andre. Disse departementene omfatter næring, handel, arbeidsmarked, sosial, nærmiljø, familie, utdanning og forskning. ADM har en viktig formidlingsrolle mellom de lokale partnerskapene og de enkelte departementene. Selskapet ivaretar dialogen og forhandlinger mellom nivåene. I praksis har det utviklet seg slik at departementene gir penger til det sentrale selskapet ADM, som så har oppgaven med å fordele midlene til partnerskapene, på basis av strategiske dokumenter som partnerskapene utarbeider. Midlene går til å dekke utgifter til lønn og drift av partnerskapene, samtidig som det inneholder midler til utviklingsprosjekter. Midlene her har en begrenset størrelse i forhold til de store pengestrømmene som går fra departementene til de respektive halvstatlige organene som ble beskrevet tidligere.

De lokale partnerskapene ser at de har en viktig rolle med å informere, påvirke og reformere de etablerte departementene og deres statlige organer. ADM satser bl.a. på å bringe folk fra departementene i nærmere kontakt med lokale organer og deres utfordringer. Dette skjer gjennom partnerskapsstyrene, arbeidsgrupper og andre konsultative handlinger. Mange mener imidlertid at det fortsatt bør gjøres atskillig mer på å lage konsultasjonsordninger innenfor de respektive saksområdene. ADM ser dette som en viktig oppgave og har laget en fortegnelse over de endringer av nasjonal politikk som de har vært med og påvirke.

ADM er opptatt av at lokale ideer, initiativ og konklusjoner fra de mange erfaringene kan bli spredd. Dette gir legitimitet i forhold til de mange departementene som har satset på en slik partnerskapspolitikk. Dette ble også holdt fram i en OECD-evaluering som ble laget i 1996, da partnerskapspolitikken enda var lite kjent. I den samme evalueringen ble det pekt på at nyskapingen og initiativene hadde vært spesielt framtredende i Irland, men at det også gjensto mye når det gjaldt å få erfaringene tilbake til departementene. I denne OECD-rapporten ble det foreslått å lage mer formelle mekanismer for tilbakeføring av erfaringer. I løpet av de årene som har gått har det skjedd noe framgang, bl.a. har det blitt mer vanlig at partnerskapene utveksler erfaringer seg i mellom, at man fører kunnskap om gode eksempler til steder som trenger det og at man utvikler dialog med sentrale myndigheter.

Det foreløpige og generelle inntrykket er at departementene er svært ulike når det gjelder villigheten til å endre på de nasjonale rammebetingelsene. Noen departementer viser stor fleksibilitet og endringskapasitet, mens andre viser likegyldighet og motstand.

Dette har også skapt en debatt om endringsvilligheten i den offentlige forvaltningen. Tidligere ble det ofte hevdet at offentlig sektor ikke var villig til å endre seg i forhold til ordinære menneskers behov. Partnerskapene synes å ha fått i gang en positiv endring på dette feltet. Konsultering, involvering og deltakelse fra ordinære folk har blitt mer prestisjefyllte ord etter hvert. (5)

Nytt syn på lokalt og regionalt ansvar vokser fram.

Partnerskapspolitikken har uten tvil synliggjort betydningen av lokal mobilisering og eierskap til utfordringer og løsninger. Samtidig har det blitt klart at partnerskapspolitikken har mangler. Den økonomiske rapporteringen blir mangelfull. Med mange aktører og med stor grad av desentralisering i gjennomføringen blir det vanskelig å holde oversikt over hvor pengene kommer fra, hvor de går og hva som oppnås av resultater.

Et lokalt folkevalgt organ tvinger seg fram. Det skal sikre kontinuitet og gi legitimitet til den offentlige pengebruken. Det folkevalgte organet må ta ansvar for å utvikle strategiske hovedlinjer. Det er deres innsats som velgerne skal ta stilling gjennom de valg som skal skje hvert 5 år. Det nye folkevalgte organet blir ikke etablert før i 1999. Men man tar ikke farvel med partnerskapspolitikken gjennom dette. Partnerskapene har fått vist sin styrke og det blir viktig at de positive sidene føres videre. Det legges opp til tett samarbeid mellom de folkevalgte og partnerskapslignende grupper. Det høyeste organet er alle kommunepolitikere i plenumssamlinger. I tillegg vil det være slik at noen politikere skal ta hånd om transport, noen tar tak i boligspørsmål osv. Her får partnerskapene sin rettmessig plass. Resultatene er derfor en blanding av partnerskap som vi kjenner fra 80-tallet og politisk valgte personer.

Det etableres ca 30 slike lokalmyndigheter med fulle ansvarsområder som spenner fra bolig, veier, vann, miljø, fritid, kultur, skole og videregående utdanningstilbud, samt planlegging.

På regionalt nivå legges det opp til inndeling i 8 regioner. Disse skal primært ivareta koordineringsoppgaver gjennom planleggingsoppgaver. Her føres partnerskapspolitikken videre gjennom oppretting av ”Assemblies”, slik vi kjenner fra England.


Boks 4.1

USA. Eksempel på nasjonal politikk for å fremme partnerskap i lokalområdene

Det følgende eksemplet viser hvordan nasjonale myndigheter kan agere for å få til partnerskap (horisontale) på lokalnivået. Det trengs ikke alltid ny lovgivning, noe som kan være tidkrevende og kreve lange diskusjoner og omfattende høringer. Eksemplet er hentet fra USA, hvor man i 1990 startet med føderale initiativ for å skape faste samarbeidsordninger mellom private og offentlige partnere med det felles målet å styrke bygdeutviklingen. Organisasjonen ”National Rural Development Partnership” (NRDP) ble startet med formål å være en ”intermediary”, ( betyr å være en forhandlingspart som sammen med andre private og offentlige krefter skulle fremme bygdeutvikling). Organisasjonen samarbeidet derfor med lokale private og offentlige krefter samtidig som man hadde pengestøtte å tilby.

To andre organisasjoner var bærebjelker i hele gjennomføringsopplegget. I de enkelte statene ble det laget brede råd som hadde som oppgave å utvikle strategier for de aktuelle områdene. Dette ble kalt ”State Rural Development Councils”. (SRDC). Dette kan sammenlignes med norske fylkesplaner. Samtidig ble det laget en føderal organisasjon ”National Rural Devlopment Council” (NRDC) som hadde som oppgave å gi råd og eksperthjelp til dem som hadde oppgaven med å lage de strategiske planene, dvs SRDC.

Ved å friste med føderale penger, samtidig som hver enkelt stat fulgte opp med utarbeiding av planer og gav eksperthjelp, var det mulig på kort tid å få til omfattende endringer i omfanget av lokale partnerskap som skulle arbeide for bygdeutvikling.


Boks 4.2

Frankrike. Eksempel på nasjonal politikk for å fremme lokale partnerskap

Et annet eksempel er hentet fra Frankrike, som gjennom årtier har hatt en omfattende og typisk hierarkisk forvaltningsystem, hvor kommunene er de minste enhetene. Det er nærmere 36 000 kommuner i Frankrike. Disse enhetene har svært begrensede oppgaver å ta hånd om. Det er ikke lett å endre så innarbeidede forvaltningssystemer som det franske. I 1995 ble det laget en ny lov i dette landet som gav mulighet for at samarbeidende kommuner som hadde omtrent samme interesser og utfordringer kunne lage en felles utviklingsplan. Denne planen ble så gjenstand for godkjenning av høyere myndighet. Dersom den ble godkjent ville de samarbeidende kommunene kunne motta nasjonal støtte til ulike formål, som for eksempel penger til etablerertiltak, opplæring, miljøforbedring og boligfornyelse. Dette er et fleksibelt system og kan ikke betraktes som et eget forvaltningsnivå.

En stor fordel med programmet er at det har vært mulig å utvikle by/land samarbeid i betydelig utstrekning, noe som ofte er en vanskelighet i lokal og regional planlegging. Det har vært stor etterspørsel etter ordningen. Sentrale myndigheter har mottatt over 250 anmodninger om å komme inn under ordningen, mens man antok at det bare ville være behov for ca 40 samarbeidsopplegg.


Oppsummerende punkter:

  • i England er det London som styrer. Ambisjonene er å få en sterkere regjering som har snakket mer sammen før utspillene kommer. Sterkere integrering av statsadministrasjonen på regionalt nivå skal også sørge for at gjennomføringen av politikken blir bedre.
  • denne administrasjonen får betydelige oppgaver med å gi råd og tilbakemelding til regjeringen.
  • lokalmyndighetene har klar beskjed om å yte tjenester til brukerne som er i samsvar med brukernes prioriteringer. Servicen skal ytes av instanser - private eller offentlige - som gir mest for pengene. Regjeringen har nå signalisert en positiv holdning til et regionalpolitisk nivå.
  • eksemplene fra Irland viser at styringsmodeller må avpasses i forhold til det som er hovedutfordringer og politiske prioriteringer. Oppmerksomhet mot bredt eierskap og mobilisering blir nå tonet ned til fordel for mer vekt på økonomisk rapportering.
  • i den nye lokale styringsstrukturen integrerer man politisk valgte representanter (representative demokrati) med medlemmer fra det lokale partnerskapet (deltakende demokrati). Begrunnelsen er å gjøre bruk av styrken fra begge modeller.

Referanser (lenkene er utdatert og derfor fjernet):

  1. Regional Development Agencies er beskrevet på hjemmesiden til det engelske næringsdepartementet
  2. Viktige resultater fra undersøkelsen finnes i dette dokumentet
  3. Hjemmesiden
  4. Area Development Management, Holbrook House, Holles Street, Dublin.
  5. “Local Partnerships for Better Governance”, OECD, 2001.

Kap 5 Styring gjennom flernivåforvaltning (avtaler)

Innledning

Vi har i det foregående kapitlet sett at nasjonalnivået gir klare føringer for hva som skal skje på regionalnivået. Styring blir ensbetydende med forordninger eller instruksjoner fra en regjering. Tankene går til de årlige tildelingsbrevene som forteller hva en regjering har bestemt seg for; hvor mye penger som skal brukes og hva som skal oppnås. I eksemplene har vi sett at det også her foretas konsultasjoner og rådslagninger, som når den engelske regjeringen spør den regionale statsadministrasjonen om merknader til det som er under forberedelse i London. Men det hersker ingen tvil om hvem som sitter med makta og det avgjørende ordet når ulike oppfatninger gjør seg gjeldende.

I dette kapitlet skal vi se på en styringsmodell som legger hovedvekten på samtale og forhandlinger mellom nivåene, og hvor drøftingene resulterer i en avtale om hvordan styringen skal skje. Et viktig trekk ved denne styringsmodellen er åpenheten som legges til grunn. Det forutsettes at de ulike forvaltningsnivåene har ulik innsikt i de spørsmål som er aktuelle. Det må derfor tilrettelegges for en avklaringsfase hvor disse ulike synspunktene kan komme fram. I EU har man kalt dette for gjensidighetsprinsippet, som betyr at alle spørsmål må gis en mulighet for å bli betraktet fra de respektive forvaltningsnivåer.

Et annet viktig trekk ved denne styringsmodellen er at det gir mulighet for å lage tilpasninger til lokale og regionale forhold. Ressurser, muligheter og utfordringer er som kjent ulikt fordelt i et land. Den logiske følgen er da å tilrettelegge for ”skreddersøm” i ulike deler av landet, hvor ressursene primært går til det som befolkningen er mest opptatt av, men hvor man sørger for at fordelingen mellom ulike landsdeler blir rimelig bra.

En slik avtalebasert styringsmodell har en rekke muligheter i seg både når det gjelder fleksibilitet og konfliktløsning. Men den er langt fra uproblematisk. Iverksetting av en slik styringsmodell betyr revurdering av en rekke tradisjonelle måter å gjennomføre politikk på. I tillegg reiser styringsmodellen en rekke spørsmål som handler om demokrati; bl.a. om det blir mer demokrati eller mindre demokrati. For mange er dette helt avgjørende spørsmål. For å forstå mer av dagens utfordringer er det behov for å se på bakgrunnen for framveksten av denne styringsmodellen.

Bakgrunnen for styring gjennom flernivåforvaltning

Tidlig på 90-tallet var det i mange europeiske land en markert vilje til å desentralisere oppgaver. Oppgavene ble lagt til det lokale nivået ut fra forestillingen om at en her kjente best til hvor skoen trykker. Innsikten og forståelsen hos de lokale organene ble positivt vurdert. Men mange bekymret seg for de manglende ressursene som skulle til for å løse oppgavene. Det ble påpekt at det var misforhold mellom forventningene som ble stilt til kommunesektoren og de ressurser som ble framskaffet for å løse utfordringene. I vårt land oppstod det uttrykk som kommunal fattigdom. Tilsvarende oppfatninger gjorde seg gjeldende i flere land.

Samtidig var regionnivået mange steder svakt utviklet. Det var typisk både i vårt land og de fleste EU-land. Regionnivået hadde heller ikke noe klart ansvar i forhold til velgermassen. Oppgavene var preget av planlegging, men de var ofte oppdelte og sektororienterte. Regionnivåene gjorde oppgaver i forhold til krav fra nasjonalnivåene. De fulgte nasjonale regelverk og gjorde som de ble fortalt, enten det dreidde seg om arealspørsmål, fordelingsspørsmål eller andre oppgaver som nasjonale myndigheter hadde pekt ut. Det var med andre ord lite som inspirerte regionnivåene til å ta initiativ i retning av å velge, prioritere og gjennomføre politikk. I tillegg var det lite kommunikasjon mellom de ulike offentlige myndighetene og dem som var ansvarlig for den økonomiske utviklingen.

Resultatene av dette var at det ble skapt en uholdbar situasjon hvor de som hadde pengene (staten), ikke var direkte koblet til de som skulle gjennomføre politikken (regionene). Det var med andre ord ingen insentiver for regionene til å redusere utgiftsnivået og forbedre inntektsnivået og fordelingen her.En annen viktig konsekvens var at det ikke ble skapt noen utveksling av informasjoner. Systemet hadde med andre ord en dårlig utviklet læreevne.

Oppfølgingen av ressursbruken var ofte knyttet til hvert virkemiddel og var hierarkisk organisert. Beskjeder ble utformet av nasjonalnivået, og regionnivået fikk jobben med å finne svar på spørsmålene, som ofte ble kommunisert tilbake lenge etter at kravene var stilt.

Franske plankontrakter gir inspirasjon

Da franskmannen Jacques Delors tok over som leder av EU-kommisjonen hadde han flere års erfaring som finansminister i Mitterands regjering. En helt sentral utfordring for EU var nå å finne en form på regionalpolitikken slik at ulikhetene i EU-området ble redusert. Samtidig var det avgjørende å få til mobilisering og initiativ i regionene, slik at man fikk brukt det man hadde av egne ressurser, og slik at EU-støtten ikke ble noen sovepute. Delors gjorde aktivt bruk av det franske systemet med plankontrakter som hadde vært under utvikling i flere år.

I plankontraktene er det formelt bare to parter – staten og regionene – som er ansvarlig for utarbeidingen av avtalen. I Frankrike er det nå 22 regioner som forhandler med en statlig forhandlingspart som kan forkortes til DATAR. Innenfor en region er det også mange andre interessenter som er aktive når det skal forhandles fram en avtale. Det gjelder bl.a. departementene, som det er 96 av i landet. Det gjelder videre distriktene som ofte er samarbeidsordninger mellom kommuner innenfor byområder. Og det gjelder ikke minst kommunene som finnes i et antall av 36 000 i dette landet. I tillegg deltar interesseorganisasjoner og næringsliv i utarbeidingen av avtalene.

Selve utarbeidingen av avtalene starter ved at statens representant i regionen – prefekten - utarbeider prinsippnotater som beskriver hovedmål, strategier og rammer for neste planperiode, som nå vil bli 7-årig på linje med EUs strukturfondsprogrammer. Det lages også en analyse av regionens utfordringer og muligheter. Tilsvarende prinsippnotater lages i regionen.

I Frankrike har regionene beskatningsrett. I forhandlingene er det som en hovedregel lagt opp til en 50/50 deling mellom stat og region. I drøftingene er det derfor et poeng for regionen å få gjort mest mulig oppgaver med minst mulig bruk av regionens egne penger.

Gjennom samtaler og drøftinger kommer man så fram til en omforent plan som har store likhetstrekk med en strategisk næringsplan slik vi kjenner det fra norske fylkers planleggingstradisjon. Den omforente planen inneholder oppgaver innenfor økonomisk utvikling, turisme, naturressurser og miljø, samt infrastrukturinvesteringer. Foreløpig er innsatsen til arbeidsmarkedspolitikk og sosial utstøting holdt utenfor disse avtalene.

Plankontraktene var nyskapende når det gjaldt forholdet mellom plan og virkemidler. De gav oversikter over mål, strategier og konkrete prosjekter hvor det forelå bindende finansieringsplaner. Samtidig gav det anledning til å se sektorinnsatsene i sammenheng. Tunge områder som samferdsel, utdanning og næringsutvikling ble nå vurdert opp mot hverandre, og kunne ses i et helhetlig regionalt perspektiv. Dette skjer både på den statlige siden og på den regionale siden. Ved at avtalene er juridisk bindende for hele planperioden, slapp man tidkrevende argumentasjon hvert år i forbindelse med de årlige budsjettene.

For politikerne på regionalnivået var dette en mulighet som gav reell medvirkning i å forme den regionale utviklingen. Slik sett var det en styrke for demokratiet.

I debatten om franske plankontrakter har det også vært pekt på at lange planperioder kan føre til manglende fleksibilitet. Alternativet her er å få inn bestemmelser som gjør det mulig å reforhandle avtalen. Det har også vært pekt på at avtalen bare regulerer forholdet mellom stat og region, men sier ikke noe om alle de andre interessegruppene som finnes. (1)

Framveksten av flernivåforvaltning som system

Da EU utformet ordningene for å fordele støtten til de svake regionene, var tankegangen på flere punkter inspirert av de franske plankontraktene. Dette er nærmere beskrevet i kapitel 2. For det første var flere nivåer involvert. Både regionen, nasjonalnivået og EU-nivået stod sammen om en plan. Planen var videre rettslig bindende for alle parter. Det er her ingen muligheter for å hoppe av dersom noe går skeivt. De involverte lokale og regionale nivåene oppnår det man kaller en forhandlet suverenitet, som er noe annet enn det vi tradisjonelt forbinder med byråkratisk oppgavefordeling og standardisert lokal selvråderett. Gjennom det vanlige representative demokratiske systemet er vi fortrolige med at styring og beslutninger skal tas i folkevalgte forsamlinger. Det vi ser her er at politikeres forhandlinger og drøftinger med andre nivåer og interessenter blir rettslig bindende.

Oppsummert betyr det at det var lagt opp til en annen beslutningsmyndighet, en annen forhandlingsmyndighet og en annen kontroll med finansielle virkemidler.

Når det går så greitt å få oppslutning for et nytt system med flernivåforvaltning henger det utvilsomt sammen med at den internasjonale konkurransen simpelthen krever beslutningsdyktige og handlekraftige regioner. Globaliseringen av den økonomiske aktiviteten har gjort det påkrevet å foreta raske analyser av et områdes styrke og svakheter, muligheter og trusler, og på dette grunnlaget lage en felles plan for framrykning mot de internasjonale markedene. Mulighet for å kommunisere på tvers av forvaltningsnivåer og involvere interessegrupper blir en nødvendighet under slike betingelser.

Fordelene ved avtalebasert planlegging og utviklingsarbeid (2)

Gir grunnlag for nivåsamarbeid

Verden er forskjellig alt etter hva slags briller man har på – de lokale eller de nasjonale. Dette er en gammel – men ofte glemt erkjennelse. Ved å komme sammen og sette spørsmål under debatt, opplever politikere at oppfatninger blir justert, og at ny kunnskap utvikles. Ikke minst får regionale og nasjonale politikere høre om utfordringer knyttet til selve tjenesteproduksjonen, hvordan brukerne opplever tjenestene og hva som kan gjøres for å forbedre gjennomføringen av politikken.

Ved å ha politiske drøftinger på tvers av alle nivåer skjer det en styrking av politikkens legitimitet. Felles betraktninger får utvikle seg og det blir lettere å snakke om det som er hovedproblemer, selv om løsningstypene fortsatt kan skape politisk uenighet.

Flere land har nå gjort endringer for å bringe de politiske nivåene inn i en fastere dialogform.

I Sverige ble det for noen år siden laget forskjellige forsøksopplegg for å fremme regional utvikling. I ett av disse länene – Kalmar - var forsøksopplegget at kommunepolitikere og landstingspolitikere skulle komme sammen for å velge et felles styringsorgan. Med andre ord: to politiske nivåer ble gjort om til ett nivå. Det nye politiske nivået består av 45 personer. Av disse blir 30 nominert og utpekt av länets kommuner, mens de øvrige 15 personene blir utpekt av landstinget. Det nye politiske organet møtes 4 ganger i året. For å ta beslutning i mindre spørsmål er det et styre på 13 personer som møtes en gang hver måned.

I dette forsøksopplegget er det lagt vekt på å utforme en utviklingsrolle for politikerne, med vekt på å starte helhetlige debatter, finne uttrykksformer for politiske prioriteringer etc.

Den svenske regjeringen ser positivt på forsøksopplegget og ønsker å prioritere denne modellen framfor andre forsøksopplegg som bl.a. inneholder sammenslåing av län, og mer makt til landstingspolitikere.(3)

Det er ikke bare i Sverige at de politiske nivåene finner nye samarbeidsformer. I Lillehammer-distriktet er det utviklet faste samarbeidsformer mellom en rekke kommuner som har nær geografisk avstand til Lillehammer og Oppland fylkeskommune. Samarbeidet er avgrenset til saksbehandlingsrutiner i forbindelse med støtte til næringsvirksomhet og forberedelse av næringsvirksomhet. De konkrete detaljene er nærmere beskrevet i St. meld. nr 34, (2000-2001) Om distrikts- og regionalpolitikken.

Gir grunnlag for bedre målstyring

Gjennom avtaler etableres det en relasjon mellom to eller flere nivåer. Begge parter går inn for å nå de målene som står omtalt i avtalen, og hvordan dette skal nås. Gjensidig enighet er det typiske ved avtaler, noe som er forskjellig fra det som preger en hierarkisk relasjon.

Mange av elementene i avtaletenkningen er hentet fra synspunktene i nyere offentlig styringsteori ( New Public Management.) Det gjelder bl.a. slike ting som at avtalene er belønningsorienterte. Det betyr at det ansporer partene til å ta fram alle ting og gjøre bruk av informasjon etc for å nå de mål som er satt i avtalen.

Et annet tema er at det ansporer til konkurranse mellom offentlige og private aktører for å få fram utviklingsprosjekter. Det typiske ved avtaler er at man fokuserer på mål, prioriteringer og sanksjoner, og lar det være mer fritt for partene å finne midlene til dette målet. Vanligvis sier man noe i avtalen om hva som skal gjøres hvis målene ikke blir realisert.

Når det gjelder evaluering og oppfølging av fullførte prosjekter er det i avtaler ofte stor oppmerksomhet på betydningen av benchmarking, d.v.s. presentasjoner av gode eksempler og tilhørende analyse av hvilke faktorer som har ledet til slike eksempler. På den måten ser en ofte at parter som inngår i slike avtaler etter hvert oppfører seg mer som lærende organisasjoner.

Det er en del klare forskjeller mellom tradisjonell forvaltningsgjennomføring og systemet med avtaler. Avtalerelasjoner forutsetter som regel at man kan velge mellom alternativer. Det er det vanligvis ikke tale om tale om i tradisjonell hierarkisk gjennomføring.

Et godt system forutsetter også at regionale aktører har ansvar og at de har ressurser for videre utvikling.


Boks 5.1

Utprøving av insentivordninger ved gjennomføring av investeringsprogram i Syd-Italia

EUs støtte til investeringsprogrammer i Syd-Italia er betydelig. I planen for perioden 2000-2006 er det lagt opp til at 70 pst av støtten skal administreres av regionale myndigheter. Av den totale støtten til området har 4 pst av beløpet blitt avsatt som en premiereserve som skal betales ut etter hovedsakelig effektiviseringskriterier. Denne beslutningen er tatt av EU. Vekten legges her på kriterier som viser i hvilken grad investeringsprogrammene fysisk har blitt satt i gang.

I tillegg til dette har italienske sentrale myndigheter bestemt at ytterligere 6 pst av den totale støtten til området skal reserveres som premie for utviklingen av den administrative effektiviseringen. Til sammen blir derfor i alt 10 pst av det totale støttebeløpet holdt tilbake som mulig premie. Indikatorene for de sistnevnte 6 pst legger vekt på slike ting som tverrsektoriell integrering, konsentrasjon av investeringene mot omforente mål etc.


Gir grunnlag for lokal mobilisering og partnerskap

Involvering i avtaler har gode muligheter for å sette fart i engasjement og skape kraftigere motivasjon hos ulike interessegrupper, offentlige etater og politiske aktører. Synliggjøringen av engasjementet i avtaler viser at man blir tatt hensyn til, og at det forventes bidrag fra egne rekker. Slike bidrag kan være analytiske eller de kan være i form av ressursinnsats –personellmessig eller økonomiske bidrag til finansiering av prosjekter og programmer.

Avtalene kan tjene til å synliggjøre hvordan det demokratiske elementet har tyngde i det regionale utviklingsarbeidet.

Gir grunnlag for fleksibilitet

Et avtalebasert utviklingsarbeid gir mulighet for å fokusere på det som er viktig og på det som tjener de ulike interessentene i et område. Det er av den grunn ikke noe mål at avtalene skal bli like i alle fylker eller regioner. Tvert imot gir et avtalebasert planleggingsinstrument en utmerket mulighet for å feste oppmerksomheten ved interregionale initiativ. I et annet område kan det være behov for å fokusere på entreprenørskap og samordning av virkemidler fra ulike sektorområder. Andre ganger kan samspillet mellom by-ressurser og perifere bygderessurser være grunnlaget for avtalene.

Avtaler kan med andre ord være forskjellig alt etter som de fokuserer på mål og strategier, på handlingsfeltet, på områdeavgrensning, på sektorsamordning, på brukersynspunkter, på læring og kunnskapsutvikling eller på krav til nasjonale aktører eller overnasjonale aktører.

Gir grunnlag for konfliktløsning

En planleggingsmodell som har som ambisjon å involvere de fleste interessegrupper i et geografisk område, må nødvendigvis av og til støte på interessekonflikt og uenighet mellom aktørene. Det avgjørende her blir hva slags mekanismer og rutiner man har utviklet for å handskes med konfliktene. Et særlig viktig redskap her blir åpenheten og samtalen mellom de impliserte partene. Mens den hierarkiske styringsmodellen kjører over partene på basis av summarisk informasjon om forholdene, bruker den avtalebaserte styringsmodellen mer tid på å sette seg inn i forholdene.

I Italia har man utviklet et interessant konfliktløsningsredskap som er forankret i nasjonal lovgivning. Den institusjonelle nyskapingen kalles for ”service-konferanse”, og kan påberopes av alle lokale parter som føler sine interesser truet. Planleggingen av en ny motorvei gjennom et historisk spennende område betyr som regel at ulike interesser står mot hverandre. Den offentlige instansen som mener at egne interesser blir for dårlig ivaretatt, kan ta initiativ til en service-konferanse hvor det gis mulighet for å drøfte igjennom saken. Forutsetningen er at alle interessegrupper; statlige, regionale og lokale er koblet inn i saken og gis tilstrekkelig tid og ressurser til å klarlegge sine synspunkter. Resultatet av denne felles drøftingen blir som regel løsningen i saken. Gjennom denne konfliktløsningsmekanismen styrer man som regel unna formale betraktninger, og man slipper tidkrevende saksbehandlinger ved at sektorer flytter avgjørelser oppover i hierarkiet.

Gir grunnlag for bestillermakt og tilbakemelding.

Et samordnet planleggingsredskap som dekker de ulike nivåinteressene i et geografisk område gir tyngde når det skal samhandles med utenforstående aktører. Det gir grunnlag for å rette ryggen og for å stille krav til omgivelsene. Overfor nasjonale myndigheter blir det legitimt å stille krav om forhold som bør tilrettelegges eller endres på, slik at det skal fremme en bedre regional utvikling.

Særlig er det viktig å finne en form på dialogen mellom nivåene, slik at informasjon blir utvekslet og slik at det bidrar til gjensidig kompetanseutvikling.


Boks 5.2

Italia lager faste dialogformer mellom nivåene

Konferansen stat-regioner

Denne formen for sammenkomst har en historie som skriver seg tilbake til 1988. Statsministeren eller regionalministeren er leder for konferansen. Sentrale myndigheter bruker denne anledningen til å konsultere lokal- og regionalmyndigheter i alle spørsmål som har et regionalt tilsnitt. I 1999 ble det holdt 31 møter i denne samarbeidsgruppen og behandlet 350 saker.

Konferansen stat- lokale myndigheter

En nesten tilsvarende konferanse finner vi i samarbeidsforumet mellom staten og kommunene. Denne ordningen ble innført i 1997. Også her er det statsministeren som leder drøftingene og det deltar statsråder fra de mest berørte departementene som har med lokal serviceproduksjon å gjøre. Ordførere fra kommuner og provinser i et antall av ca 20 deltar i disse drøftingene.

Felleskonferansen mellom stat, regioner og lokale myndigheter

Også denne konferansen ble innført i 1997. Deltakere her er begge de grupper som deltar i de forannevnte konferansene.Viktige spørsmål som tas opp her er bl.a. overføringen av personell til de lokale og provinsielle nivåene for å klare de serviceerklæringer som myndighetene har stilt opp. Aktiviteten her er også høy. I 1999 ble det holdt 22 møter i denne fellesgruppen, og behandlet 207 saker.


Gir grunnlag for en forhandlet lokal selvråderett.

Den avtalebaserte planleggingsmodellen gir mange nye muligheter for en styrking av demokratiet og for en tilpasning av det institusjonelle mønsteret lokalt og regionalt. Den siste tidens utvikling hvor tradisjonelle forvaltningsoppgaver er tatt bort fra fylkeskommunene, til fordel for en fokusering på en utviklingsrolle, bør kunne gi et godt grunnlag for å arbeide videre med en forhandlet lokal selvråderett. For det første er det klart at fylkeskommunene har legitimitet til å starte på denne oppgaven. Hovedutfordringen vil være å utforme et samhandlingsmønster med andre lokale og regionale aktørgrupper, som sikrer at det demokratiske grunnlaget blir bredere, og som muliggjør at fylket/regionen i sterkere grad blir satt i stand til å delta i den internasjonale konkurransen. Denne utviklingsrollen handler mye om frihet og større armslag, men den handler også om oppslutning, avveininger og prioriteringer.

Dialogen mot det nasjonale nivået vil komme til å stå i støpeskjeen. Det tradisjonelle arvegodset her vektlegger underordning av regionaktørene og sektorvise svar i etterkant. Utfordringen blir å se om gjensidig læring og kompetanseutvikling kan stimuleres fram i sterkere grad mellom aktørene. En særlig utfordring blir å se om det nasjonale nivået tilstrekkelig fleksibelt kan utvikle støttefunksjoner for regionnivåets utfordringer på det internasjonale nivået.


Boks 5.3

Italienske myndigheter lager en rekke avtaler mellom forvaltningsnivåene.

I Italia er det i de siste årene gjennomført en rekke reformer innenfor den offentlige forvaltningen. Hovedideene er desentralisering, markedsorientering og større helhet i den offentlige planleggingen. Italia er fra november 2001 en føderal stat, hvor det er 20 regioner med egen lovgivningsmakt, vel 100 provinser hovedsakelig med planleggingsoppgaver og noe over 8000 kommuner som ivaretar de fleste serviceoppgaver slik vi kjenner det fra vesteuropeiske land.

Avtaler mellom de tre laveste nivåene

”Regional samarbeidsgruppe for autonome enheter” er uttrykk for at man har ønsket en permanent samarbeidsgruppe som består av lokale, provinsielle og regionale politiske representanter. Denne gruppen ”binder sammen” de tre nederste nivåene, og gir klar beskjed om at også lokalrepresentantene skal kunne delta i diskusjonene om regionens framtid. Denne gruppen drøfter framfor alt regionale spørsmål, men uttaler seg også om konstitusjonelle spørsmål for regionen. Det er hele tiden politikere som møtes gjennom denne gruppen.

En annen gruppe bestående av næringsliv, fagbevegelse, private og offentlige aktører har ansvaret for å lage en næringsplan for regionen. Denne planen går under navnet ”utviklingsavtale”. For områder som har blitt liggende bak i den økonomiske utviklingen er det åpnet opp for en økonomisk ”recovery contract”.

I hver provins er det en tredje samarbeidsavtale som har med romlig planlegging å gjøre. Av myndighetsorganer er det spesielt provinsene og lokalmyndighetene som deltar, men også andre aktører som interesseorganisasjoner og private aktører deltar i dette arbeidet.

Avtaler mellom de øverste nivåene

I lengre tid har det i Italia vært laget avtaler mellom staten , regionene og provinsene som gir prioriteringer for de offentlige investeringene som skal foretas i landet. Denne planen baserer seg på innspill fra provinsene og regionene. Gjennom forhandling og drøftinger kommer man fram til et kompromiss som alle parter kan slutte seg til, og dette utformes i en avtale – ”Institusjonell programavtale”. Denne avtalen utarbeides gjennom en tre-trinns arbeidsprosess. Først er det en kartlegging av alle ufullstedige offentlige prosjekter som finnes. Dette blir fulgt av en teknisk forhandling mellom stat og regioner, for å redusere antallet av prosjekter. Til slutt er det en konkret gjennomgang av de prosjektene som ligger best an, hvor opplegg til gjennomføring blir vurdert, herunder opplegg til evaluering.

Samarbeidet mellom private og offentlige aktører spiller i Italia en viktig rolle, og det er fra nasjonale myndigheter lagt til rette for å få til praktiske ordninger. Det er flere slike ordninger hvor opplegget med såkalte ”territorielle pakter” spiller en viktig rolle. Slike pakter består av en avtale mellom private og offentlige instanser og det er et partnerskap som er satt til å håndtere opplegget. Initiativ kan tas av hvilke interesser som helst. Det forutsettes en analyse av området og en strategisk plan for gjennomføring. Finansdepartementet i Roma er aktiv i godkjenningsprosessen. Sentralt i pakten er at private aktører skal bidra med inntil 30 pst av den totale investeringen. Når det gjelder de offentlige midlene, er det en bestemmelse om at ikke mer enn 30 pst kan brukes på infrastruktur. Den italienske ordningen ble laget tidlig på 90-tallet. Det kan se ut som dette inspirerte EU til å iverksette en lignende ordning på midten av 90-tallet.

Områdeavtale er en ordning som spesielt forholder seg til kriseområder. Den kjennetegnes ved at sentralmyndighetene har en viktig rolle. Den skal således godkjennes av Finansdepartementet. I gjennomføringen av ordningene er det lagt vekt på å involvere arbeidsmarkedets parter, og alle nivåer av den offentlige forvaltningen. (4)


Boks 5.4

Sveits har avtale om felles mål - belønningsorientert ordning.

Følgende ordning ble innført av sveitsiske myndigheter i 1998: Det var Departementet for skogbruk og miljø som innførte denne stimuleringsordningen som skulle påvirke kantonene (fylker med stor selvbestemmelse) til å drive skogskjøtsel og ivareta miljømålsettinger som både nasjonale myndigheter og kantonene var opptatt av. Ordningen ble kalt for programkontrakter og har et flerårig tidsperspektiv. I kontraktene er det flere formål som er omtalt. Det er for det første et mål å avvirke kvalitetstømmer som kan selges på et marked. Videre beskriver kontrakten målsettingen om å hindre naturkatastrofer. Som et tredje formål ønsker partene å ta vare på sjeldne dyrearter. Både målsettinger og indikatorer for å vurdere måloppnåelsen er beskrevet i kontrakten – noe som begge parter samarbeider om å utarbeide. Kantonene blir så gitt gjennomføringsansvaret. Det føderale Sveits deltar med et rammebeløp som er definert på forhånd og som partene har forhandlet seg fram til. Føderale myndigheter foretar så en vurdering av resultatene. Dersom kantonene når resultatene til lavere kostnader enn det som står i programkontrakten, har de anledning til å beholde det resterende beløpet. Dersom målene ikke blir nådd, må kantonene arbeide videre med å realisere målene til egne kostnader.

Denne partnerskapskontrakten har gitt både føderale myndigheter og kantonene mer fleksibilitet når det gjelder defineringen av sammensatte utfordringer.

Erfaringene viser at de vanskeligste problemene knytter seg til å finne indikatorer som er målbare, og som kan danne grunnlag for pengeoverføringer i de forskjellige retningene. Dette er spesielt tilfelle for slike vanskelige områder som bevaring av dyrearter og bevaring av naturlandskapet.(5)


Boks 5.5

Kanada lager bygdedialog.

I det føderale budsjettet for 1998 foreslo den kanadiske regjeringen å sette av et betydelig beløp over en fireårsperiode til et program som ble kalt Canadian Rural Partnership.(CRP). Dette programmet har primært bygdeutvikling som formål. Disse pengene skal brukes til å prøve ut nye måter å arbeide på. Alt sammen med utgangspunkt i det som man er opptatt av lokalt. Stor oppmerksomhet knyttes til det som har blitt kalt ”Bygdedialogen.”. Gjennom denne bygdedialogen håper man bedre å kunne forstå problemstillinger og temaer som er i forgrunnen lokalt, og slik at man bedre kan finne ut av hvordan føderale myndigheter kan forholde seg til spørsmålene. Bygdedialogen gir mulighet for at føderale myndigheter kan få bygdebefolkningen i tale og slik at man lytte til deres behov. (6)


Boks 5.6

Belgia. Eksempel fra Flanders hvor innspillet til ny politikk kommer nedenfra.

Belgia består av de store delregionene Flanders og Vallonia. I tillegg kommmer Bryssel-regionen. Det bor nesten 6 mill mennesker i Flanders, hvor ledigheten i de siste årene har vært på 5.5 %. Det er lav yrkesdeltakelse i regionen – ca 59%.

Det er fire politiske nivåer i Belgia. Den belgiske føderale regjering har ansvaret for pengepolitikk, næringslovgivning, justisvesen, sosial sikkerhet og utenriksspørsmål.

Parlamentet i Flanders har ansvaret for lovgivning i regionen Flanders, med oppgaver innen sysselsetting, næring, regionale spørsmål, utdanning, helse, kultur.

Så er det fem provinser og 308 kommuner. Disse har svært begrensede oppgaver når det gjelder sosiale, nærings- og sysselsettingsmessige spørsmål.

Det er en lang tradisjon med omfattende dialog med partene i arbeidslivet.. Samarbeidsgrupper med partene finnes for nesten alle spørsmål som har å gjøre med sosiale forhold, arbeid og næring. Og de finnes i prinsippet på alle nivåer.

På midten av 90-tallet ble næringspolitikken lagt om med vekt på å fremme omstilling i alle regioner. Samtidig ble den sentralistiske vektleggingen tonet ned, til fordel for en utvikling med grunnlag i regionenes egne ressurser. Dette ble fulgt opp av nye institusjoner - ”distriktsplattformen” – som ble etablert i 1994. Her er partene, Chambers of Commerce, kommunene og en institusjon som ligner på norske SND med. I tillegg deltar gjerne økonomidepartementet i Flanders. Denne samarbeidsgruppen lager en analyse av området; styrke og svakheter, muligheter og trusler, og har midler til å iverksette en del forsøksprosjekter. Midler fra EU blir også iverksatt gjennom denne samarbeidsgruppen. Det er en forutsetning at partnerskapet skal arbeide med sikte på å kompromisse og finne felles standpunkter.

For tiden er det 17 slike distriktsplattformer i Flanders. De følger ikke alltid de administrative grensene til provinser og kommuner.

Distriktsplattformen har adskillig likhetspunkter med fora som utarbeider norske fylkesplaner, men har fått en mer markert rolle ved utarbeidingen av ny politikk. I starten av prosessen har gruppen omfattende kontakt med både økonomidepartementet og sysselsettingsdepartementet. Distriktsplattformen har ansvaret for å foreslå ny politikk på det brede nærings- og sysselsettingsfeltet, og legger fram såkalte ”charter”. Dette blir oversendt økonomidepartementet, som ivaretar saksbehandlingen med innhentning av vurderinger av analysen fra andre departementer. Så utarbeides det en tilbakemelding til distriktsplattformen, som kan inneholde behov for ytterligere informasjon. Dernest blir saken igjen sendt til økonomidepartementet som utarbeider et forslag for regjeringen i Flanders. Ved denne framleggelsen er distriktsplattformen til stede og det skjer drøftinger og beslutning om ny politikk. Det lages så et offisielt charter som underskrives av alle ministrene i Flanders-regjeringen og av lederen for distriktsplattformen. Ved denne avtaleinngåelsen har både de politiske nivåene og den private sektoren bundet seg moralsk til det nye charteret. For å lette prosessene er det laget diverse arbeidsgrupper på tvers av departementene og i forholdet mellom departementene og de lokale organene, bl.a. kommunene.(8)

Oppsummerende punkter:

  • styring gjennom flernivåforvaltning eller avtaler legger vekt på åpenhet og samtaler mellom berørte parter for å finne løsninger som har oppslutning.
  • slike avtaler kan gi grunnlag for bedre målstyring, for mobilisering og fleksibilitet og for konfliktløsning.
  • avtalene kan være orientert mot ulike temaer som mål/strategier, handlingsfeltet, sektorsamarbeid, brukersynspunkter eller læring/kunnskapsutvikling.
  • styring gjennom flernivåforvaltning gir også grunnlag for en forhandlet selvråderett, for en justert oppgavefordeling og for å kunne stille krav til avtalepartene.

Referanser:

  1. “Trebente hunder og regionalt strategiarbeid”, KRD og NUTEK, B 1999:6. Se spesielt artikkelen til Knut Halvorsen: Kontrakter i norsk planlegging – En studie av det franske Contrat de Plan.
  2. Mange av synspunktene i dette avsnittet er stimulert av innspill fra professor Noralv Veggeland. Jfr innlegg på konferanse om regionalt utviklingsarbeid i Bergen, mai 2001.
  3. http://www.kalmar.regionforbund.se/politik/
  4. OECD Territorial Reviews, Italy, 2001.
  5. OECD, DT/TDPC(2001)9
  6. Canada. Government Internet Sites.
  7. OECD. “Local Partnerships for better Governance”, 2001.

Kap 6 Styring gjennom egen-organisering av nettverk

Klargjøring av begrepene

En ny tendens har gjort seg gjeldende i Europa i løpet av de siste ti-årene. Stilt overfor samfunnsproblemer har institusjoner og offentlige etater kommet sammen for å diskutere utfordringene og finne løsninger som kanskje ikke er ideelle, men som er brukbare kompromisser. Skillet mellom privat og offentlig har blitt mindre klart. Folk har funnet ut at det er lov å engasjere seg, og at en i samråd med andre kan finne løsninger som ivaretar egne behov og som også dekker andres behov. Ofte har man funnet løsninger mye raskere enn det som offentlige etater har maktet å få til.

Det er ikke noe felles organisering på disse initiativene. De avspeiler forholdene og utfordringene i de ulike lokalsamfunnene. Spørsmål kan reises: Er dette i tråd med de demokratiske spillereglene? Eller er dette et supplement til det representative demokratiet, og slik sett en styrking av demokratiske verdier.

På 80-tallet hersket en dame ved navn Thatcher i England. Hun likte ikke den offentlige administrasjonen. En av hennes kongstanker var å få flere krefter i sving i de mange lokalmiljøene slik at den offentlige lokale administrasjonen fikk ordentlig konkurranse. I tillegg var hun opptatt av å få lokalmiljøets mange organisasjoner og enkeltpersoner til å ta et tak for å ordne opp i praktiske forhold, slik at folk ble ansvarliggjort og ikke ødela fellesskapets eiendeler. Oppgavene ble derfor satt ut på anbud. Det ble skapt konkurranse mellom offentlige etater og private organisasjoner og bedrifter. Både frivillige krefter og private forretningsinteresser ble koblet til. Man laget også spesielle kontorer. Alle disse organisasjonene av ulike typer og med ulike interesser kunne derfor med et samlebegrep kalles nettverk.

Offentlig styring ble derfor nærmest det samme som å få ”ting gjort gjennom andre organisasjoner”. Snart tenkte man som så at styring handlet om å få orden på nettverkene

Det var ikke bare i England at nye tendenser var på gang. Fra Nord-Italia kom eksemplene fra Emilia Romana hvor bedrifter og offentlige myndigheter samarbeidet som om problemer og interessemotsetninger ikke eksisterte. Små og mellomstore bedrifter – mest små -spesialiserte seg på underleveranser til større bedrifter. De større bedriftene tok hånd om salgsarbeid og markedsføring, noe som vanligvis krever spesiell kompetanse. Alle bedriftene – små og store – etablerte foreninger hvor det ble utviklet hjelpetiltak for videreutvikling av næringsvirksomheten. I bedriftssamarbeidet var det rom både for informasjonsutveksling, opplæring, utarbeiding av planer for teknologitilpasning og forskningsaktivitet. Bedriftene satset egne ressurser på å få fram slike ulike hjelpetiltak som bedriftene kunne gjøre bruk av. Ved å samarbeide med ulike offentlige myndigheter var man i stand til å utvikle billige låneordninger som bedriftene kunne dra nytte av.

Grunntanken var å hjelpe fram og stimulere personer, bedrifter og organisasjoner til å ta initiativ. Varig subsidiering var ikke aktuelt, men starthjelp og noen vennlige spark bak var det fullt ut akseptert å bruke penger på. I en beskrivelse som er gjort av nettverkssamarbeidet i Emilia Romana er de nye holdningene uttrykt slik:

”Personen som mottar lån fra denne samarbeidsordningen vil bruke natta til å tenke ut hvordan han skal kunne tilbakebetale dette lånet, mens en person som mottar lån fra en ordinær bank vil bruke natta til å tenke ut hvordan han skal unngå å betale tilbake lånet”

(1)

Tillit og samarbeid

Men hvordan skal man så forstå styringen av slike nettverk? Er det en felles privat/offentlig organisasjon som har satt seg selv i førersetet og fordeler begunstigelser etter opptrukne retningslinjer? Rhodes gjør forsøk på å ordne begrepene for oss. (2).

Vi bør etter hans mening skille mellom tre ulike styringsmodeller:

(1) Den første styringsmodellen er markedet. Den viktige koordinerende mekanismen her er prisen.

(2) En annen styringsmodell er den hierarkiske organisasjonen som vi kjenner fra offentlig forvaltning og fra private bedrifter. Den viktige koordinerende mekanismen her er instruksjoner og forordninger fra toppen av hierarkiet.

(3) En tredje styringsmodell er styring gjennom egenorganisering av nettverk Den viktige koordinerende mekanismen her er tillit og samarbeid.

I dette kapitlet skal vi forsøke å kaste mer lys over forholdet mellom styring og nettverksdannelser. Som vi har sett på i innledningen er det i alle fall to viktige bakgrunner for å ta opp dette til videre drøfting. Det ene er knyttet til offentlig effektivisering eller minimalisering av statens forpliktelser slik som Thatcher ville ha uttrykt det. Det andre er knyttet til nettverkenes betydning for å fremme nyskaping (innovasjon) og styrking av regional næringsvirksomhet. Jfr eksemplet fra Nord-Italia.

For å komme videre kan det være lurt å søke råd hos teoretikere som har syslet med spørsmålene. Et hovedspørsmål her blir: Hvordan skal vi forstå egen-organisering? Og hvordan har dette innvirkning på styringen?

Hvordan forstå egen-organisering?

Den tyske forskeren Gunther Kuppers ved Universitetet i Bielefeld tar utgangspunkt i at det meste av sosialt liv finner sted i en atmosfære som har noe usikkerhet i seg.(3) Det er f.eks ikke sikkert at kjæresten min vil komme til avtalt tid kl 18 00 i kveld. Hun kan ha blitt forhindret eller begynt å tvile på hele forholdet vårt osv. Slik er det for bedrifter også. Det kan være grunn til å ta kontakt med den teknologiske forsknings- og utviklingsinstitusjonen i nabobyen for å få hjelp til produktforbedring. Men på den annen side er det vanskelig å si hvordan dette vil forløpe. Vil de skjønne utfordringene og hva med prisen ? Forutsatt at de makter å komme fram til en produksjonsforbedring og et nytt produkt, vil det så være kunder som er interessert i å kjøpe til den nye prisen? Slik kan mye av sosialt liv forklares. Alle har vi bestemte interesser som vi er opptatt av å videreutvikle. Bedriftslederen har interesser av å tjene penger, men han har også interesse av å gjøre kloke valg i dag slik at bedriften lever om fem år. Opplæringsmyndigheter er opptatt av å formidle kunnskap til ungdom, men skal også sørge for at nyvinninger blir formidlet til ungdom eller til eldre til som trenger å oppdatere seg. Forbrukeren er opptatt av å dekke egne behov, men vil at produktet som kjøpes skal ha kvalitet, prisen tatt i betraktning.

Alle opplever derfor en viss usikkerhet knyttet til sine framtidige valg. Nettverket og relasjonsbyggingen mellom disse aktørene gir en ramme hvor alle kan spille ut sine interesser.

Usikkerhet er selvfølgelig ikke noen objektiv sak, som er lik for alle bedrifter, myndigheter, og forbrukere. Den vil påvirkes av interesser, av kunnskaper og av hele den sosiale konteksten.

Bedriftsledere som er i denne situasjonen gjør klokt i å ta kontakt med forskningsinstitusjonen, samtale med opplæringsmyndigheter, drøfte saken med salgs- og forbrukerledd for å komme fram til en forståelse av som er fornuftige handlinger i den gitte situasjonen. F.eks kan svaret være at det er lurt å sitte ”på gjerdet” ennå i en tid, mens man ser hvordan de internasjonale markedsforholdene utvikler seg. I mellomtiden er det lurt å finansiere en forundersøkelse som viser hvordan markedet vil reagere.

I følge Kuppers vil det gjennom disse initiativene lages avtaler om hvordan de ulike aktørene skal forholde seg, dvs det er laget en egen-organisering blant de aktuelle partene som hviler på en plattform av tillit. Nettverket blir en ramme hvor man kan komme fram med egne interesser, men hvor man også må finne seg i å leve med nest-beste løsning.

Dette mønstret av egen-organisering er selvfølgelig ikke evigvarende. Dersom det skjer endringer i enkelte forhold, er det grunn til å ta telefonen fatt eller sende e-post for å drøfte om det nå bør være en justert forståelse mellom partene. Resultatet av drøftinger i dette nettverket er at det skapes regler og normer for hvordan partene skal forholde seg i framtida, dvs det tar bort usikkerheten ved sosialt liv. Eller sagt med andre ord: Det gir en ajourført beskrivelse av hvordan de ulike aktørene skal kunne nå de mål som man er mest interessert i. Vi ser med andre ord at den som deltar i å bygge nettverk og lage avtaler med andre aktører, faktisk deltar i styringen av sosialt liv.

Kuppers ser for seg at slike nyskapingsnettverk makter å sette forskjellige deler av samfunnet i forbindelse med hverandre, og at det her ligger en kime til mye positiv sosial dynamikk. For eksempel kan et ingeniørmiljø bli satt i forbindelse med et pedagogisk miljø, som igjen blir konfrontert med behovene hos forbrukergrupper som for eksempel rullestolbrukende eldre. For at problemstillingene skal utvikle seg og nærme seg faktiske forbedringer, er det nødvendig at det er samhandling i dette nettverket og at utfordringene bestemmer neste trinn i prosessen. En lineær tankegang hvor kommunikasjonen bare går fra ingeniørmiljøet til opplæring og videre til forbrukergruppene, har vist seg uhensiktsmessig.

Slike teorier om nyskapingsnettverk har vist seg å gi en god forståelse av virkeligheten, og diverse faggrupper har kommet med sine særlige bidrag ut fra deres forståelsesmåte og teoretiske tradisjoner. For eksempel har økonomi-fagfolk lagt vekt på samspillet mellom teknologi og økonomi, for å forstå nyskapingsprosessene. De legger vekt på at det ikke dreier seg om isolerte endringer innenfor det teknologiske eller økonomiske feltet.

For å skape oversikt kan det være lurt å sammenfatte en del punkter som man gjerne forbinder med nyskapingsnettverk:

  1. Individer, bedrifter og organisasjoner blir involvert i nyskapingsnettverk, da sjansene for å oppnå fordeler er større enn det man kan håpe på å oppnå hver for seg.
  2. Tillit er det fundamentale ved opprettingen av nyskapingsnettverk. Initiativtakere kan ”miste ansikt” dersom det blir frafall i nettverket, eller noen spiller ut handlinger som ved nærmere ettersyn må karakteriseres som utro tjenere. På den andre siden vil et suksessfylt nettverk gi honnør til initiativtakerne.
  3. Diskusjoner og forhandlinger er den koordinerende mekanismen ved nettverk. Dette til forskjell fra formelle kontrakter som er den dominerende koordineringsmekanismen ved markedet. Og til forskjell fra hierarkiske organisasjoner hvor instruksjoner/forordninger er den dominerende koordineringsmekanismen
  4. Nettverkssamarbeidet kan best karakteriseres ved gjensidighet, læring og det å gi forrang til nettverksdeltakerne. I dette ligger læring gjennom handling, organisasjonslæring og læring gjennom tilbakemelding. Alle nettverksdeltakerne har ansvar for å ta initiativ til egen-organisering

Kuppers nevner en del problemstillinger som erfaringsmessig har vist seg å være særlig utfordrende. I startfasen er det særlig viktig å få alle interessene på bordet, slik at en har et reelt grunnlag å bygge tilliten på.

Et annet tema er knyttet til bedrifters tilknytning til omverdenen. Man kan gjøre noe med teknologien, med markedsføring, med kompetansen etc. Valg av tema har en rekke usikkerheter i seg.

Nettverket vil ofte måtte ta stilling til om antallet nettverksdeltakere er tilstrekkelig, eller om det må suppleres med andre eksterne aktører.

Et hovedtema som mange nettverk må gå igjennom er hvor mange fordeler – og hvor raskt - de ulike aktørene skal ta ut sine fordeler, eller om man skal vente til fruktene faller ned av seg selv.

Nettverk og kanalisering av interesser.

Vi har i det foregående vært opptatt av å se generelt på nettverksbegrepet, og har brukt eksempler fra nyskapingsfeltet for å eksemplifisere begrepene. Det er behov for å utvide perspektivet noe, slik at vi får med oss avveining av samfunnsinteressene og styringsspørsmålene også.

Som samfunnsinteresserte mennesker har vi alle sammen en del ideer og prioriteringer som vi gjerne skulle ha fått gjennomført - gjerne så snart som mulig. Demokratiet har laget spilleregler for hvordan disse interessene skal kunne realiseres. Vi kan melde oss inn i det partiet som setter dette høyt på dagsorden. Ved hvert valg kan vi møte opp og sørge for at de riktige personene blir satt til å styre landet – nasjonalt, regionalt eller lokalt. Demokratiets spilleregler setter likheten høyt. En person – en stemme. Problemet med demokratiet er at det arbeider langsomt. Den utålmodige vil erfare at det tar år å få på plass nye ordninger og nye bestemmelser.

Nettverkene gir snarveier for å øve innflytelse. Men det avhenger om du har noe å tilby. Stiller du med 7-årig folkeskole og et langt ufaglært liv, er det begrenset hvor mange nettverk som står åpne og ønsker deg velkommen. Nettverkene gjør forskjell på folk. Som vi har sett i den generelle omtalen må du ha noe å tilby for å få innpass i et nettverk. Nettverk er også nokså spesialiserte samarbeidsgrupper. I eksemplet fra Nord-Italia var nettverksdeltakerne opptatt av nyskapingsinnsats. De var ikke opptatt av bridgespill, reparasjon av gamle biler eller fjellklatring.

Samarbeid i nettverk handler mye om bytte mellom mennesker. Det som den ene kan tilby, må kunne byttes mot andre ting – f. eks innflytelse, materielle ting eller følelser.

Nettverk henger sammen. Det finnes tusenvis av nettverk som er opptatt av å få en mer markedsorientert gjennomføring av sosiale tjenester, på samme måte som det er nettverk som ivrer for nedsatt kjørehastighet på veiene.

Nettverk har forskjellig status eller prestisje. Et fåtall mennesker opplever det sjeldne som består i å være medlemmer av regjeringens indre krets. Det er køer – godt skjulte riktignok - for å komme inn i de nettverk som har størst prestisje – og som kan gi gevinster når det gjelder å fremme interesser.

Nettverk og offentlig styring

Vi har det foregående vært opptatt av å presentere et bilde hvor det skjer bytte mellom medlemmene i et nettverk, og hvor styringen er såkalt egen-organisert, dvs alle har en hånd på rattet. Hvordan skal vi da se på forholdet til den tradisjonelle styringen som skjer hierarkisk fra en sentral organisasjonstopp til underordnede organer?

Er det for eksempel mulig at staten gjennom instruksjoner/forordninger kan styre nettverkene som er knyttet til entreprenørskap eller samordning av politikk på tvers av sektorer? Rhodes mener at dette kan skje i en viss grad, for eksempel hvor det gis retningslinjer om at ulike interesser skal tas med på råd. Det er også fullt mulig å gi instruksjoner om hvordan et geografisk områdes samlede interesser skal ivaretas.

Tradisjonell hierarkisk styring handler mye om å regulere ulike offentlige etater og kontorer, og deres forhold til brukergrupper. Styring av nettverk favner videre enn det, i og med at nettverkene ofte består av private, frivillige og offentlige aktører som er bundet sammen i gjensidig avhengighet.

Samhandlingsmønstret er også vesensforskjellig i de to styringsmodellene. I nettverkene er det kontinuerlig interaksjon, hvor bytte mellom medlemmene skjer stadig, og hvor nettverket eventuelt kan justere de felles kjøreregler som finnes. I den tradisjonelle hierarkiske styringsmodellen gis instruksjonene gjerne ved årets begynnelse gjennom tildelingsbrev og retningslinjer, og hvor man forventer tilbakerapportering ved årets slutt.

Rapporteringsoppleggene er også nokså forskjellig ved de to styringsmodellene. Et nettverk kan vanskelig gjøres økonomisk ansvarlig og rapportere om resultater i henhold til mål. På den annen side er det ikke noe i veien for å synliggjøre nettverkenes innsats, rapportere om ulike medlemmers bidrag og om barrierer som de enkelte aktørene må forholde seg til.

Rhodes har også en del betraktninger om forholdet mellom sentrale styringsmodeller og regionale styringsmodeller. Disse betraktningene tar utgangspunkt i engelske erfaringer på 80-tallet. Som vi har sett i tidligere kapitler var den engelske styringspolitikken preget av deregulering, tilbaketrekning av offentlige myndigheter og styring ”fra lang avstand” fra det offentliges side. Dette har etter hans vurdering skapt et rom for mer selvstendighet på lokalt og regionalt nivå, hvor ikke minst egen-styringen av nettverkene fikk større betydning.

Nettverk og partnerskap

Begrepet partnerskap har også blitt mye brukt i de senere årene. Det har vært et av hovedbegrepene ved EUs strukturfondspolitikk, og det er behov for å se disse begrepene i sammenheng. Danson og Whittam gjør forsøk på å tegne et bilde for oss. Populært kan man si at nettverk har mer av ”ekteskapsrelasjonen” over seg, sett i forhold til partnerskapsbegrepet. Det viktige ved nettverk er tilliten og samarbeidet, mens partnerskapsbegrepet kan referere seg til mange forskjellige samarbeidsordninger hvor to eller flere parter er enige om å samarbeide mot felles mål.

En annen hovedforskjell er at nettverksbegrepet i hovedsak er passivt orientert med vekt på informasjonsutveksling, drøftinger og avklaringer, mens partnerskapsbegrepet ofte har en tydeligere aktiv side, med formalisering av mål og kanalisering av ressurser for å nå målene.

Som vi ser er det ikke markerte forskjeller på disse begrepene. Blant folk flest vil derfor begrepene ofte bli brukt om hverandre.


Boks 6.1

Wales gir eksempel på mangfold av aktører og at nettverket skaper sin egen samordningsmekanisme

I dette eksemplet fra Wales skal vi se at det kan være et mangfold av aktører som er satt til å stelle med sysselsetting og regional utvikling. Spørsmål som er aktuelt å reise er bl.a.: Hvordan går det med samordningen i slike tilfeller? Blir det dobbeltarbeid eller finner man ut av det ved å snakke sammen?

Wales fikk en betydelig selvstendighet i 1999 i og med opprettelsen av eget parlament. Planene om eget parlament og egen selvstendighet gav støtet til utarbeidelsen av en egen strategisk plan for området. Denne planen ble utarbeidet sentralt, nemlig i det som skulle ble områdets hovedstad – Cardiff. Det statlige kontoret som tidligere hadde mottatt all sine ordrer fra London, ble satt på oppgaven. Slik sett er det et typisk ”ovenfra- og ned” dokument. Men gjennom en omfattende høringsprosess ble mange av de regionale og lokale aktørene trukket med på råd. Vi skal se på noen av disse:

Kommunenes eget forbund (Kommuneforbundet) er en viktig aktør. De har allerede laget en økonomisk plan for utviklingen av området. Kommunene er stort sett veldig enig om at den viktigste prioriteringen er å skape nye arbeidsplasser ved forbedring av infrastrukturen og forbedring av arbeidstakernes utdannelse.

Så har vi utviklingsorganet Wales Development Agency som er et statlig organ med fire underkontorer i de ulike delene av Wales. Dette organet har tidligere mottatt sine ordrer fra Cardiff. Dette organet lager hvert år sine strategiplaner.

Det tredje arbeidsredskapet er ”Training Enterprise Councils” som ble skapt i alle deler av England tidlig på 90-tallet under Thatchers styre og som steller med service til bedriftene, intern opplæring etc. I styringsorganene er det en blanding av næringslivsrepresentanter, organisasjoner og offentlige myndigheter.

I tillegg til disse tre hovedaktørene er det mange andre aktører som ønsker å ha en ord med i laget, f.eks industriforbundet, fagforeninger, høgskoler og universiteter.

Med så mange aktører har man funnet det nødvendig å lage en form for samordningsmekanisme på regionalt plan, et såkalt regionaløkonomisk forum. Dette er en frivillig ordning. Tankegangen er at gjennom å samle alle aktørene til fellesmøter kan det oppstå samarbeidsopplegg og koalisasjoner som kan gi grunnlag for felles prosjekter og felles gjennomføring av tiltak. F.eks kan TEC og WDA finne fram til felles tiltak, siden begge institusjoner har omfattende kunnskaper om bedrifters behov og muligheter. WDA har i en viss utstrekning tatt på seg en slik samordningsrolle, og er spesielt opptatt av å kunne fungere som en katalystor for utviklingsarbeidet, hvor de bl.a. kobler til seg andre aktører som lokale myndigheter o.s.v. etter behov.

Det regionaløkonomiske forumet har derfor gitt grunnlag for egen-organisering av nettverket. Gjennom drøftinger finner man fram til hva som er passende sammensetting av arbeidsgruppene med utgangspunkt i det som er behov og utfordringer lokalt. F.eks har man satt sammen en arbeidsgruppe med representanter for de viktigste aktørene for å bedre mulighetene for bedrifters lokalisering i området.

Til forskjell fra arbeidet med regionale utviklingsprogram kan vi derfor si at den institusjonelle samordningen er regionalt forankret. Det er opp til fellesaktørene å føre diskusjoner om de viktigste utfordringene, og så kunne lage forpliktende samarbeidskonstellasjoner for gjennomføring. Tillit og gjensidig forpliktelse synes å være viktige deler her.


Boks 6.2

OECD lager anbefalinger om hvordan en skal fremme nyskapingsnettverk mellom bedrifter og organisasjoner

Omstilling til kunnskapsøkonomien opptar de fleste land og de internasjonale organisasjonene. Det er bred enighet om at kommende arbeidsplasser vil ha mye kunnskapselementer i seg. Den som vil henge med i den globale konkurransen er nødt til å ta dette alvorlig. Det blir mindre og mindre aktuelt å gjemme seg bort og si at bedriften er skjermet fra internasjonal konkurranse, og at vi derfor ikke behøver å ta kunnskapsutfordringen så alvorlig.

I OECD startet man et samarbeid mellom dem som steller med næringsutviklingen og dem som steller med kunnskapsutviklingen. Utfordringen var å definere hva slags utfordringer som byer og regioner står overfor når de skal forberede seg på den tøffe globale konkurransen i kunnskapsøkonomien. Et hovedtema her er hvordan man skal bygge nettverk mellom bedrifter og organisasjoner i lokalsamfunnet slik som vi har sett i eksemplet fra Nord-Italia.

Det ble laget omfattende eksempelstudier fra fem ulike regioner i Europa. Dette var Jena (Tyskland), Vienne (Frankrike), Øresund (Danmark/Sverige), Andalusia (Spania), Kent Thames-side (England). Erfaringene ble drøftet i konferanser i de enkelte regionene, og på dette grunnlaget laget OECD en foreløpig anbefaling om hva slags type politikk som er å anbefale. (5)

Forfatterne til rapporten tar enkelte forbehold når det gjelder forslagene de kommer med. Det er verken mulig eller ønskelig å komme med anbefalinger om politikk for de enkelte byer og regioner. Forholdene er ulike og politikken må være tilpasset utfordringene i de enkelte områder. Når det er sagt er det likevel mulig å anbefale en del hovedprinsipper som ansvarlige politikkutviklere må ta opp. Forslagene er sammenfattet i ti prinsipper. Disse er:

  • Sørg for at folk flest bruker tid på å skaffe seg en bred utdanning, fortrinnsvis på videregående nivå. Det vil gi et grunnlag for videre universitetsutdanning og for mer spesialisert yrkesutdanning. En bred kunnskapsplattform er også en sikkerhet når en senere i livet må endre kvalifikasjonene ved etterutdanning og videreutdanning. Et godt råd er også å sørge for overgangsmuligheter mellom disse forskjellige utdanningsformene. Når det gjelder pedagogisk plattform anbefaler man å finne læringsformer som veksler mellom teori og praksis. Stikkord her er læring gjennom handling og gjennom samhandling.
  • Bygg kontaktformer mellom bedriftene og utdanningsinstitusjonene, slik at det er sammenheng mellom bedriftenes etterspørsel og ferdige kandidaters kompetanse. Bare på den måten kan utdanningen inngå i nyskaping og bedrifters organisasjonslæring. Det er mange eksempler på at utdanningen ikke er tilpasset regionens økonomiske situasjon. Slik utdanning gir derfor ingen impuls til omstilling og endring av den økonomiske situasjonen.
  • Lag passende rammevilkår slik at organisasjonslæringen blir stimulert. Dette gjelder både innen bedrifter og mellom bedrifter og organisasjoner som samhandler i et nettverk. Sørg for at fordelene ved slik organisasjonslæring blir kjent til andre bedrifter og organisasjoner som har kommet kort når det gjelder organisasjonslæring.
  • Lag en stimuleringspolitikk for effektiv organisasjonslæring, ikke bare for de utvalgte bransjene som er kjent for å være såkalt ”high tech”, men sørg også for at slike stimulanser når alle bransjer og tjenestesektorer som har sjanse til å utvikle et høyt nivå av nyskapingsaktivitet.
  • Foreta en kartlegging av de ulike ressurser som kan inngå i slike nyskapingsnettverk. Det være seg eksisterende bedrifter, utdanningsressurser, forskningsressurser, positiv sosial kapital etc. Undersøk om det er hindringer som gjør det vanskelig å komme i gang med framtidig nyskapingsarbeid.
  • Sørg for nødvendig avlæring av gammel praksis hvis det er nødvendig. Tidligere tiders politikk har en tendens til å sitte i ”veggene”, enten det gjelder økonomiske eller sosiale forhold. Dette gjelder også politikkutviklerne selv, som kan ha vært ansvarlig for tidligere tiders ”sannheter”.
  • Vær oppmerksom på at en rekke politikkområder tradisjonelt har vært gjennomført sektorvis. Det gjelder politikk for næringsutvikling, regional utvikling, forskning og utvikling, vitenskap, teknologiutvikling, utdanning, opplæring, arbeidsmarked osv. I tillegg har disse politikkområdene i varierende grad vært forankret nasjonalt, regionalt og lokalt. Bruk tid på å utvikle mekanismer som kan skape samordning mellom disse politikkområdene, slik at de kan få et best mulig uttrykk i forhold til brukerne.
  • Sørg for å utvikle strategier som kan fremme sosial kapital på en slik måte at det kan bidra til mer effektiv organisasjonslæring og nyskaping.
  • Sørg for kontinuerlig evaluering av forholdet mellom deltakelse i individuelle læringsformer, nyskapingsaktivitet og mer omfattende endringer i arbeidsmarkedet, særlig med tanke på om det bidrar til utestenging av utsatte grupper innenfor den regionale befolkningen.
  • Sikre at den regionale strategien for læring og nyskaping har legitimitet hos befolkningen i den regionen det gjelder.

Boks 6.3

Nettverksbeslutninger – anvendt på storbyområder

Storbypolitikk har vært diskutert i mange år både i de enkelte landene og i internasjonale fora som OECD. Det har vært vanskelig å komme framtil enighet om hva som skal være god storbypolitikk. Mye krefter har gått med til å diskutere ansvar for sektorpolitikkene, ansvar for geografiske områder, ansvar for henholdsvis lokale, regionale og statlige oppgaveområder. I mens har storbyene vokst, noen steder med forurensning, trafikkaos og helseproblemer. Andre steder har de tatt ledelsen i samfunnsutviklingen; de har blitt selvstendige aktører i den internasjonale konkurransen, de har maktet å utnytte den enorme oppsamling av pengeressurser og kunnskapsressurser som finnes på begrensede geografiske områder.

OECD har forsøkt å tenke i stort, og dra sammen noen av de viktigste erfaringene man ser så langt. Ambisjonen har ikke vært å lage detaljert og etterprøvbar kunnskap som holder i ulike land. Snarere er det en huskeliste om hvilke prinsipper det kan være lurt å legge til grunn i det videre arbeidet. Men først kan det være på sin plass å si litt om det som hovedproblemer i dag. Følgende punkter er her viktige: (6)

  • i dag er ansvarsforholdene når det gjelder utforming av politikk for storbyene nokså komplisert.. Mange sektorpolitikker skal ha sitt å si, og ofte er det dårlig samordning mellom sektorpolitikkene. I tillegg kommer forholdet mellom lokal-, regional- og nasjonalmyndighetene.
  • et hovedproblem er at transportpolitikken- som betyr så mye for miljøet – i svært begrenset grad blir styrt av storbyene selv. Også mange andre forhold bestemmes utenfor lokalmyndightenes område, som f.eks utslipp fra bedrifter.
  • et annet hovedproblem er den offentlige sektoren som ofte er hierarkisk og regeldrevet.
  • avgjørelsesprosessene finner sted utenfor offentlighetens innsyn. Dette fører til mistro mot det politiske systemet hvor borgerne i liten grad deltar i valgene.
  • den økonomiske utviklingsstrategien kan også være vanskelig å få tak i.
  • mangelfull offentlig fiansiering på infrastrukturområder

Med så ugunstige forhold når det gjelder politikkutforming er det ikke rart at det oppstår en rekke problemer. Typiske problemer i storbyer er bl.a. disse:

  • byområder eller deler av områdene har lite økonomisk aktivitet, dårlig fysisk og sosialt miljø, og ofte høy ledighet. Særlig dårlig er integreringen mellom sentrale deler og forsteder, noe som skyldes at man ikke har sett områdene i sammenheng.
  • oppløsning av den sosiale solidariteten har skapt utrygghet, vold og kriminalitet. Det blir lite grunnlag for å dele kunnskap på frivillig basis.
  • mangelfull investering av midler til offentlig infrastruktur.
  • alt dette skaper lite framgang når det gjelderå forbedre boligmarkedet.

Ut fra ovennevnte problemer har OECD kommet til at følgende følgende prinsipper for en framtidig storbypolitikk er å anbefale:

Politikken må være forståelig. Velgerne skjønner ikke tekniske detaljer og massevis av retningslinjer for enkeltordninger. En av de vanligste innvendingene er at det er vanskelig å skjønne hvem som har ansvar for hva.

Styring av storbyer bør knyttes sammen med konkurranse. Storbyene holder på å bli de viktigste deltakerne i den internasjonale konkurransen. Etter hvert som barrierene mot handel rives ned og produksjonsfaktorene blir mer mobil, må en vektlegge investering i menneskelig og sosial kapital i storbyene. Diskusjon om reduserte skatter og avgifter for å trekke til seg kapital, er mindre viktig i en slik framtidig storbypolitikk.

Sørg for samordning av lokal, regional og nasjonal politikk. I storbyene møtes de ulike forvaltningsnivåene og ordningene deres på hvert ”gatehjørne”. Det er umulig for bedrifter og innbyggere å leve med et system hvor det er 3-4 forvaltningsystemer som jobber uavhengig av hverandre, og som ikke har samordnet seg i forhold til brukerne.

Understrek en politikk med like muligheter. Når ordningene blir jobbet ut, bør det vektlegges at ulike befolkningsgrupper skal ha like muligheter. Folk godtar sjelden en politikk som gir ulik startgrunnlag i konkurransen.

Sett tæring etter næring. En politikk som vektlegger utgifter og store kostnader uten å skjele hen til det som framskaffes av inntekter og kunnskaper, kommer fort ut av balanse. Det er viktig å jobbe med synliggjøring av politikken, slik at man ser forholdet mellom det som framskaffes av forbedringer og det som brukes for å oppnå forbedringer.

Invester i fleksibilitet. Endringene i den internasjonale konkurransen skjer så raskt at institusjonelle ordninger som var brukbare for ti år siden, nå risikerer å være gammeldagse. En fornuftig investering er derfor å bygge inn fleksibilitet på forhånd, for eksempel ved bredde i kunnskaps-, hospiterings- og utvekslingsordninger.

Tenk helhetlig i det som utgjør storby-området. I et storbyområde er man avhengig av hverandre. En slumpreget forstad påvirker lysten til å bo, og sier noe om kapitalens muligheter for fortsatt å tjene penger. Dette betyr ikke at alt og alle skal under en styringsstruktur, men at man i diskusjonen og i avveiningene må ha helheten for øye.

Sørg for tilpasning i forhold til områdets utfordringer. Storbyer er ikke like. De har ulike tradisjoner, og ulike mønstre av institusjonelle ordninger. Sørg derfor for at ulike offentlige ordninger er så vide at det er muligheter for å lage tilpasninger ut fra det som er de spesielle utfordringene i området.

Gi rom for bred deltakelse. Prioritering av mål og avveining av ressursbruk er en vanskelig sak, hvor det lønner seg å trekke flest mulig med. Ved at kvinner, eldre, unge, næringsliv, parter etc. får komme til orde blir det større forankring av politikken og demokratiske ønsker blir ivaretatt.

Tenk sosialt og samfunnsmessig i styringen av storby-området, ikke sektorielt. De ulike ordningene som skal til for å styre et storby-område, må orientere seg mot folks behov. Dette krever ofte en tverrsektoriell angrepsmåte, hvor den sektororienterte måten lett blir mangelfull.

Praktiser nærhetsprinsippet. Sørg for at oppgaver kan gjennomføres på lavest mulig nivå. Unngå overlapping mellom forvaltningsnivåer, og at oppgaver skal behandles to ganger. For å iverksette de mange prinsipper som er skissert ovenfor , må hovedgrepet være å satse på lokalforvaltningen skal gjøre de fleste oppgavene under føring av overordende strategiske hovedlinjer, bl.a. slik de er trukket opp her . Dette vil redusere omfanget av styringsmessig oversyn slik det er mange steder i dag.

Iverksett bærekraftighet. I praksis betyr det å sørge for at sosiale, økonomiske og miljømessige mål er fullt ut integrert og at de danner bakgrunn for gjennomføringen av politikken. Det betyr også at man må sørge for å fange opp resultater av en slik helhetlig politikk, slik at man ser på storbyområders utvikling i forhold til andre geografske områder.


Oppsummerende punkter:

  • i dette kapitlet har vi sett at styringsfunksjoner blir alminneliggjort. En kan si at styringsfunksjoner har blitt spredt ut på en rekke aktører – en slags ”elitesoldater”, mens det før var avgrensede hierarkier som tok hånd om oppgavene.
  • ett synspunkt går på at demokratiet har blitt supplert med en rekke aktører som er til stede på en rekke samfunnsområder – og som driver med beslutninger i tråd med demokratiske verdier.
  • forsvarere av det representative demokratiet kan ha vansker med å se at nettverkene er legitime, og kan ønske seg en innpassing i tradisjonelle beslutningsmodeller.
  • nettverksorganisering borer dypere i samfunnsstrukturen, og makter å se sammenhenger i sosialt liv, som den sektororienterte modellen har vansker med – dvs det lages miljø for utvikling.
  • nettverksorganisering utgår fra lokale og regionale premisser – og kan ha vansker med å følge ordrer gitt av en organisasjonstopp.
  • nettverk kan ha problemer med å rapportere kvantitativt om bruk av økonomiske ressurser, men kan være bedre til å formidle innsikter og sammenhenger mellom samfunnsforhold.

Referanser:

Danson, Michael and Geoff Whittam: ”Regional Governance, Institutions and Development, University of Paisley, Scotland.

Rhodes, R,A.W. : ”Understanding Governance”, Buckingsham, Open University, 1997.

Kuppers, Gunther: “The Emergence of Order. From Local Interactions to Global Structures” University of Bielefeld.

“Trebente hunder og regionalt strategiarbeid”, NUTEK og KRD, B1999.6

”Cities and Regions in the New Learning Economy”, OECD, 2001.

“Cities for Citizens”, OECD, 2001.

Kap 7 Styring gjennom coaching og fasilitering

Innledning

I dette kapitlet skal vi gå igjennom synspunkter på styring og dialog som er nokså nye og hvor utprøving bare har skjedd over kort tid. Mye av tankene er utviklet i forbindelse med bistandspolitikk, hvordan landene i den vestlige verden kan opptre på en måte som gjør at land i den tredje verden - organisasjoner, institusjoner og enkeltpersoner - stimuleres til å ta saken i egne hender og blir i stand til å styre sin egen utvikling. Men tankegodset er også fullt ut til stede i arbeidet med regionutvikling i vestlige land. Et likhetspunktet er at det handler om utvikling av områder ut fra deres egne ressurser og med basis i deres egne kunnskapsmessige, finansielle og næringsmessige ressurser. På fagspråket kalles gjerne dette for endogen utvikling, til forskjell fra eksogen utvikling som beskriver en situasjon hvor utenforliggende forhold er avgjørende for en regions utvikling og hvor det følgelig er nødvendig å påvirke disse ytre forholdene. (1)

Hvor ligger så bakgrunnen for den nye tenkningen? Den nye politikken avspeiler den globale konkurranseøkonomien, hvor regioner blir nødt til å agere på den internasjonale arena, og gjennom konkurranse får ansporing til å bedre det økonomiske grunnlaget og den sosiale strukturen. I stor grad handler det om å se relasjonene mellom sektorer, mellom institusjoner og organisasjoner, for slik å kunne se hvordan dette har betydning for menneskelig utvikling og velferd.

Den teknologiske utviklingen er en annen viktig faktor. Introduksjonen av informasjons- og kommunikasjonsteknologi har revolusjonert samfunnslivet, hvor nye løsninger forutsetter endret kompetanse. På område etter område ser vi den nære forbindelsen mellom individuell kompetanse på IT-området og den sosiale utviklingen.

Og en tredje faktor som langt fra er betydningsløs: Endringer i synet på administrasjon og styring av store komplekse organisasjoner har presset fram en revurdering. Fjernstyring og instruksjoner av spesifikke oppgaver står i kontrast til en styringstenkning hvor aktører har armslag nok til å finne tilpasninger som er nyttige og som er et svar på utfordringer og krav i det lokale miljøet.

Det er viktig å være tydelig på disse premissene. Ved å signalisere slike perspektiver på bistandspolitikken, legges det også føringer og forventninger til hvordan mottakerlandene skal opptre. Det samme gjelder for regionpolitikken i vestlige land. Regionene får andre forventninger når disse premissene legges til grunn. I stedet for å drømme om store overføringer, slik politikken var i gamle dager, skaper ovennevnte premisser en forventning om eget engasjement og bredde i mobiliseringen. Områder som ønsker hjelp til utvikling, gjør klokt i å innordne sin tenkning og tilrettelegge forholdene så godt som mulig i tråd med synspunktene.

Felles verdiforankring – alminneliggjøring av styringsimpulser og større lokal handlefrihet

Det holder på å vokse fram et nytt syn på styring hvor departementers styring bare er en del av det samlede nasjonale styringssystemet. Det øvrige styringssystem består i første rekke av egenstyring, jamfør hvordan vi som individer er bundet sammen med andre individer og har forpliktet oss til samme normer. Det samme skjer med forholdene mellom grupper, organisasjoner og institusjoner. Slik sett er det et felles sett av verdier som ligger til grunn for individer og grupper når vi agerer og treffer beslutninger, engasjerer oss i målrettede handlinger, lærer, og tilpasser oss. Det er for eksempel bred enighet om å ta hele landet i bruk, bruke ressursene på en bærekraftig måte, lage et sikkerhetsnett som stimulerer til arbeid og som sikrer forsvarlig inntekt osv.

Konkret betyr dette at styring blir demokratisert, det er noe som de fleste av oss bedriver og kan inngå i. Vi kan snakke om alminneliggjøring av styringsimpulser. Betydningen av dette er at det er lett å oppmuntre til handlinger og involvere andre i å ta et tak. Det gamle synet om at styring var forbeholdt noen få offentlige kontorer, med riktig språkbruk og riktige brevark, er ikke lengre så dekkende.

Hvis vi et kort øyeblikk anvender dette perspektivet på de mange forvaltningsnivåene vi har i de vest-europeiske landene, betyr det at styringsimpulsene fra det nasjonale nivået til det regionale nivået kan ivaretas av et mangfold av aktører – individer, grupper og institusjoner. Det samme mangfoldet vil være til stede i forholdet mellom regionalt og lokalt nivå. Videre at budskapene deres i stor grad er de samme, og at mottakerne av styringsimpulsene utgjør en stor og mangfoldig skare. Forestill deg videre at budskapene som overføres oppmuntrer til å ta kontakt med et bredt sett av aktører, - et partnerskap- og at det er prosessene og arbeidet her som skal konkretisere de mange handlinger som er nødvendig for å skape utvikling.

Sammenligner vi dette bildet med et tradisjonelt offentlig sektorstyre med kommunikasjon fra offentlige kontorer til andre offentlige kontorer, blir forskjellene tydelige. Det gamle systemet er opptatt av presiseringer mot andre sektororganer, punktlighet og krav til produksjoner for det som skal skje inne i hver ”silo”. Det nye systemet vil være opptatt av involvering av mange aktører, prosesser og tilpasning ut fra lokale forhold.

Ressursutvikling –egen og andres innsats

Dette henger også sammen med et nytt syn på ressursutvikling. Begreper som sosial kapital som har blitt et moteord i senere år, tydeliggjør at menneskelig og sosial utvikling henger nøye sammen. Mer og mer ser man at egenutvikling er avhengig av framgang i det sosiale miljøet. Det nye synet på ressursutvikling har også et optimistisk syn på forholdet mellom offentlig innsats og frivillig innsats. Dette må gå hånd i hånd, og mange ganger er det behov for et skifte av roller mellom offentlig og private instanser. Det er også mange eksempler på at samtidig forekomst av eksperthjelp og frivillig foreningsinnsats kan skape merverdi eller synergi.

Coaching og læring blir viktig – men også fasilitering

Den nye forståelsesmåten har også medført et annet syn på læring og trening. Med nye prosesser og nye strukturer blir det påkrevet med læring, særlig trening og innføring i nye prosesser. Den store utfordringen her er å finne måter å formidle verdier og prinsipper på, slik at den store mengden av aktører gjør bruk av disse verdiene i de mange konkrete situasjoner som oppstår. Det ideelle er en mengde ”trenere” som kan veilede og gi antydninger om riktig handlingsvalg.

Med fasilitering tenkes på en mer forsiktig påvirkning, nærmest et innspill til egen-refleksjon. Felles for både coachingen og fasiliteringen er ønsket om å kunne være til stede i de hundrevis – eller tusenvis - av situasjoner som oppstår.

Coaching og fasilitering er også begreper som tydelig signaliserer at ansvaret for å ta gode avgjørelser i forhold til brukerne ligger hos dem som har nærkontakten, enten dette gjelder styrerommene, de tekniske etatene, idrettsforeningene, høgskolene eller arbeidskontorene.

Hvordan måle framgang?

De langsiktige målene i regionpolitikken i de vestlige landene kan være mange. Det er bl.a. opptatthet rundt levekår, likestilling mellom kjønnene, balansen i flyttebevegelser, bærekraftighet, internasjonal konkurranse, reduksjon av marginalitet o.s.v. Disse kriteriene representerer sluttpunktet i en prosess som kan vare i mange år.

I et mer kortsiktig perspektiv er det behov for å finne kriterier som med all sannsynlighet leder mot sluttmålene, og som er forankret i styringsmodellens fundamentale verdier. Her blir det viktig å legge vekt på om man klarer å få til effektive prosesser, og om man makter å lage prosesser som svarer på menneskelige behov – innenfor en ramme hvor kjerneverdiene er gjensidig respekt, deltaking og nærhet.

Klar rolle for det nasjonale nivået i politikkutformingen – endringer må planlegges bredere og involvere flere.

Den tenkning som er skissert ovenfor, bryter med tradisjonell hierarkisk styringstenkning på mange måter. Det er derfor behov for en diskusjon om hvordan nasjonalnivået kan fremme slik styringstenkning. Her vil det være behov for en klargjøring av de viktigste strategiske hovedlinjene.

Fra dem som har stelt med utvikling av denne styringsmodellen innenfor bistandspolitikken, anbefales det at man i alle fall definerer rollene til politikere, administrasjonsfolk, media og det frivillige samfunn.

  • Politisk nivå; det er her målene utformes, problemstillinger tas bort fra den offentlige arenaen, mens nye problemstillinger kommer til. Det politiske nivået er også ansvarlig for å se sammenhenger mellom politikkområder, og for prioriteringer og avveininger.
  • Administratorene; her lages regelverket for hvordan det skal jobbes med gjennomføringen, f.eks i programmer, og hvordan resultater skal måles. Videre hvordan det skal jobbes med læring og oppsummering, samt hvilke profesjonelle tjenester som må utvikles o.s.v.
  • Media; her kan betydningen for enkeltpersoner og for sosiale grupper synliggjøres. Media kan fokusere på ”kriser” eller på spesielle uheldige utslag av politikken. Sjeldnere fokuseres det på gode eksempler og solskinnshistorier.
  • Sivile samfunn; i lokalsamfunnene har man innsikten i hvordan praktiske spørsmål skal ordnes opp i, og hvordan man kan få til gode samarbeidsordninger med offentlige medarbeidere. Den frivillige sektor har også kunnskap om historien, de sterke sidene og de problematiske sidene som krever fornyet oppmerksomhet.

Et historisk tilbakeblikk – hvordan kom man fram til denne politikken?

Innsatsen for å hjelpe fram tilbakeliggende regioner og land i den tredje verden har skiftet vesentlig i løpet av de siste 20-30 årene. I den første tiden ble oppmerksomheten nesten utelukkende rettet mot den økonomiske utviklingen. På begynnelsen av 90-tallet vokser det fram et bredere syn. Nå vektlegges at økonomisk utvikling, sosial utvikling og bevaring av miljøet må ses som en helhet, og at disse komponentene gjensidig understøtter hverandre. Samtidig må folk flest eller brukerne få en sentral plass i gjennomføringen av politikken.(2)

På det konkrete nivået er det imidlertid en del forskjeller. FN konsentrerer innsatsen om følgende seks områder:

  • fattigdomsbekjemping
  • deltaking på grunnplanet
  • kvinnerettede tiltak
  • miljøtiltak og forvaltning av naturressursene
  • administrasjon av utvikling
  • teknologiutvikling og teknisk samarbeid mellom utviklingslandene

På slutten av 90-tallet eksperimenteres det med nye måter å fremme utvikling på. Et fellestrekk går igjen ved de prosjektene som viser seg vellykkede : Folk er blitttrukket med i utviklingsarbeidet og har fått anledning til å ta avgjørelser om sin framtid. Tverrsektoriell innsats fra ulike institusjoner framheves ofte som like viktig.

Veien til denne erkjennelsen har vært kronglete hvor det har vært rikelig med feilslag. En del av feilgrepene kan oppsummeres på følgende måte:

  • prosjekter har hatt en tendens til å være for kortsiktige med vekt på umiddelbare gevinster, mens det langsiktige strategiske siktepunktet har kommet i bakgrunnen.
  • prosjektene har sjelden viet oppmerksomhet til begrensende faktorer i omgivelsene.
  • bistandsarbeidernes rolle har ofte skapt avhengighet, og har sjelden fremmet lokalt eierskap til utviklingsprosessene.
  • hjelp har nesten utelukkende blitt kanalisert til land og institusjoner, mens folks kapasitet til å delta i utviklingsarbeidet har ikke økt.

Kapasitetsutvikling – hva ligger i dette?

På bakgrunn av de mange forsøk og prosjekter som har vært drevet har man forsøkt å utvikle en felles teoretisk rammeverk som beskriver kapasitetsutvikling. Dette sentrale begrepet er definert på følgende måte: Det er prosessen hvorved individer, grupper, organisasjoner og institusjoner utvikler sine evner – individuelt og kollektivt – slik at de kan utføre funksjoner, løse problemer og oppnå mål.

Hvordan forstå prosessen?

Det handler bl.a. om å ta på seg nye roller, forstå og utføre oppgaver for individer, grupper, organisasjoner og institusjoner. Samtidig handler det om å få aksept for nye roller hos samarbeidspartnere. Slike endringer kan sette i gang sterke følelser. Derfor handler det om å sette under debatt gamle betydninger, holdninger, verdier og teknikker. Det er gjennom brytning og drøfting at man kan få på bordet nye formål, roller og oppgaver, som etter hvert kan nedfelle seg i nye organisasjoner eller organisasjoner med endrede formål.

Hvordan forstå individer, grupper, organisasjoner, institusjoner?

Det nye synet på kapasitetsutvidelse poengterer at disse begrepene henger sammen, noe som egentlig skulle være en selvfølge for den som er opptatt av samfunnsutvikling. Men det betyr også at det er begrenset hvor langt man kommer ved bare å rette oppmerksomhet mot en av aktørene, for eksempel en gruppe individer. De er bundet opp til organisasjoner, institusjoner og områder, og det er derfor nødvendig å rette inn oppmerksomheten også her. Det er derfor nødvendig med helhetlig innsats, hvor politikere ser på mål og rammeverk, hvor media ser på beretninger om gode eksempler og hvor administratorene ser på forvaltningsrutiner og rapportering.

Hvordan forstå evner – individuelt og kollektivt – for å utføre oppgaver, løse problemer og nå mål.

Den fundamentale evnen som blir etterspurt hos hver enkelt er evnen til å ta styring over sitt eget liv, og at en kan gjøre dette som medlem av et kollektiv. Kollektiv har som kjent større evne til å utføre oppgaver. Neste trinn i prosessen er så å fordele oppgaver på ulike organisasjoner og institusjoner og skape relasjoner mellom disse, slik at det blir en viss arbeidsspesialisering.

Hvordan forstå utviklet kapasitet?

En økt nasjonal kapasitet for bærekraftig utvikling er nådd når det blir et mangfold av aktører – offentlige, frivillige og kommersielle - som er involvert i styringsprosesser enten på nasjonalt, undernasjonalt og lokalt nivå. Etter hvert blir det utviklet en klar rolledeling, slik at alle har klar forståing av oppgaver og forpliktelser. Strategisk tenkning utvikler seg og det blir mulig å dele felles forståelse av ønsket framtid.

Kapasitetsutvikling – en utfordring for fylkeskommunens utviklingsrolle.

Vi har sett at økonomisk vekst er helt ut avhengig av kapasitetsutvikling i bred forstand. For det første er det avhengig av framveksten og utviklingen av økonomiske institusjoner, forretningsorganisasjoner, infrastruktur for markeder og rettslig rammeverk. Det er videre avhengig av forståelsen som er utviklet mht hvordan institusjoner, organisasjoner og politikkområder henger sammen og ikke minst: befolkningens kompetanse som gjør det mulig å gripe tak i de roller som følger av den økonomiske veksten.

Dernest er den økonomiske utviklingen avhengig av sosiale sikkerhetsordninger som gjør at folk våger å ta sjanser, og slik at man er sikret forsvarlig levekår når arbeidsevnen svikter.

Regjeringen har nå lagt til rette for at det regionalpolitiske nivået i første rekke skal ivareta en utviklingsrolle. Det er derfor aktuelt å reise spørsmålet om hvordan fylkespolitikere kan utforme sin framtidige rolle slik at det fremmer kapasitetsutvikling i bred forstand.

Hvor bør man starte på kapasitetsutviklingsprosessen?

En framgangsmåte kan være å starte der hvor behovene er størst. På den annen side er det også gode grunner for å starte der hvor man lettest kan oppnå resultater. Slike spørsmål henger også sammen med belønning, eierskap og engasjement. Mange temaer bør derfor ses i sammenheng – og det kan være vanskelig å gi generelle råd.

Beslutning om hvor man bør starte, må også være et resultat av en dialog. Altfor ofte ser man at slike beslutninger tas uten tilstrekkelig konsultasjon, noe som kan skape situasjoner med gjensidige beskyldninger. En ofte brukt framgangsmåte er å bruke utenforstående eksperter til å gi objektive råd, noe som ikke alltid stopper den uoffisielle praten.

For å kunne håndtere såpass komplekse systemer og være i stand til å kommunisere fornuftig, må deltakerne være i stand til å vurdere seg selv, vurdere andre og kunne gi tilbakemelding på andre på en meningsfull måte. Slike prosesser utvikler forståelsen for hele systemer, og man blir i stand til å ha oppfatninger om hvordan deler av systemer er knyttet til helheter. I et slikt perspektiv er det nødvendig å reise spørsmål som:

Er våre prosesser for å klarlegge utfordringer og muligheter tilstrekkelige?

Har vi tilstrekkelig analysekapasitet? Har vi hatt kontakt med de riktige brukerne? Er våre brukere tilstrekkelig representative for vedkommende gruppe?

Hvordan er vårt arbeid med å overføre fra analyse til mål og strategier?

Har vi tilstrekkelige koblinger mellom kortsiktige og langsiktige mål?

Har vi de riktige grepene for å overføre fra mål og strategier til konkrete prosjekter og tiltak?

Makter vi å velge ut og satse på de mest kostnadseffektive prosjektene?

Hva med våre prosesser for å følge opp arbeidet?

Er vi tilstrekkelige fleksible til å kunne svare på uventede ting som dukker opp? Har vi tilstrekkelig kapasitet til å utnytte muligheter som viser seg?

Ovennevnte spørsmål knytter seg til håndteringen av administrasjon og politikkspørsmål. Men det er også andre behov som trenger å bli fulgt opp på en kritisk måte. Forholdet mellom frivillig sektor og offentlig sektor er et slikt hovedområde. Det hjelper lite å få i gang gode utviklingsprosesser på regionalt nivå med smarte samarbeidsformer mellom flere statlige kontorer, hvis ikke dette merkes på lokalplanet. Slik som for eksempel i idrettsforeningene, naboskapet, fagbevegelsen, den lokale servicen og grasrotorganisasjoner. Det som skjer her utgjør viktige deler av den sosiale kapitalen. Når slike lokale, frivillige ledd begynner å bevege seg, vil de representere en støtte for det som skjer på den profesjonelle arenaen høyere opp i systemet. Et avgjørende forhold er at folk flest merker framgang og ser sammenheng mellom samfunnsutvikling og egen utvikling.

Sammenhengen mellom lokal, regional og nasjonal policyutvikling kan også vise seg på andre måter. Får man i gang slike lokale utviklingsprosesser på det lokale nivået, kan man på det nasjonale nivået vise til slike prosesser og bruke dem i sine visjoner, i retorikken og sin tenkning for å relatere disse nivåene. Vanligvis vil utvikling på de ulike nivåene understøtte hverandre, samtidig som vi kan få destruktive prosesser. Et svakt sivilt samfunn, som ikke blir tatt med på råd vil da ikke være med å understøtte det representative demokratiet.

Endring av nasjonale og regionale rammebetingelser.

I arbeidet med kapasitetsutvidelse vil en fort støte på formelle og tradisjonelle beskrankninger som er en del av det nasjonale og regionale rammeverket. To perspektiver kan anvendes i denne situasjonen. Det ene er at beskrankningene er hindringer og at de står i veien for en positiv lokal utvikling. Ut fra dette perspektivet kan det synes legitimt å rette inn ”barriereangrep” mot det som stenger. Det andre perspektivet er at beskrankningene representerer viktige bestanddeler av nasjonal politikk, og at det nasjonale nivået har interesser i å holde fast på dette rammeverket. Slik sett er det tale om ulike interesser som står imot hverandre.

En endring av nasjonale og regionale rammebetingelser er ofte en langvarig og møysommelig prosess. Grunnlaget for å komme videre er oftest dokumentasjon fra brukerhold som besvarer spørsmål som: Hvordan har rammeverket betydning for effektivitet, for tilpasning til lokale forhold, for likebehandling m.v. Under en slik dialogprosess vil det være rikelige muligheter for å komme inn på spørsmål knyttet til ressurser, mangel på forståelse, mangel på tillit, mangel på villighet, mangel på motivasjon, mangel på felles formål, mangel på villighet til å overføre status, eller kort og godt mangel på villighet til å bryte med gamle vaner.


Boks 7.1

Å drive coaching og fasilitering–praktiske tips

FNs utviklingsorganer mener at man har kommet så langt i den praktiske utviklingsarbeidet, at det er tid for å gi noen allmene råd. Følgende praktiske råd kan være nyttig å ta med på veien:

Sats på å være en formidler

Det kan være smart å bringe nøkkelinteressenter sammen. Det kan oppstå koalisjoner hvor man ser at man har hjelp fra andre krefter. Det å bringe finansinteresser inn i diskusjonen om et innlandsuniversitet kan få i gang merverdi-prosesser.

Bygg en arena, som er trygg og som har verkstedskulturen i seg.

Inviter til å komme sammen. Lag en diskusjonsfora, hvor det er legitimt å drøfte nye utradisjonelle spørsmål.

Dyrk fram samfunnsentreprenørene

Kartlegg, oppsøk og stimuler samfunnsbyggerne slik at de trives. Ikke alle sammen har kapasitet til å kunne være en slik samfunnsbygger, men de kan få tips og bli inspirert ved å se elitespillere i aksjon.

Sats på å være norm entreprenør

Forsøk å være en skaper av hva slags regler og normer som skal gjelde, slik at det kommer en holdningsendring på gang, og slik at andre krefter kan orientere seg mot disse normene. For eksempel sørg for at det er greitt med konkurranse mellom ulike gjennomføringsinstanser.

Sats på å være en oppmann for flere nettverk.

Nettverk kan være frittsvevende og de kan henge sammen. Forsøk å lage sammenhengende nettverk hvor det er mulig. Ved å være en oppmann eller være en slags styrer av nettverkene blir det god oversikt, og man kan inspirere nettverksdannelser.


Boks 7.2

Saken om Innlandsuniversitet i Oppland og Hedmark blir tema for regional utvikling

I Oppland og Hedmark har det i flere år vært arbeidet med å etablere et universitet for innlandet. Sterke argumenter for dette er at fylkene ligger tilbake når det gjelder oversikter over kompetanseutviklingen i fylkene. Til dette kommer at fylkene hovedsaklig er primærnæringsfylker, med lite innslag av teknologibasert sysselsetting som krever moderne kompetanse.

Administrasjonen av høyskoler og universiteter er i vårt land et statlig ansvarsområde, og utviklingstenkningen har gjerne fulgt et nasjonal forløp preget av fordeling av knappe ressurser. De som skal representere universitets- og høyskoletenkningen i fylket er vandt til å hente styringspremisser fra nasjonalt nivå.

Under en bred regional konferanse på Gjøvik i september –01 ble spørsmålet om eget Innlandsuniversitet for fylkene trukket inn i drøftingene om den regionale utviklingen. Skal et innlandsuniversitet primært utdanne ungdom etter krav og retningslinjer som er nasjonalt bestemt? Eller skal et slikt universitet samarbeide med næringslivet og med brukergrupper i fylkene for å bidra i etterutdanning og nyskaping av næringslivet i fylkene?

Godt hjulpet av prosesskonsulenter reiste fylkespolitikere denne saken i sin bredde. Spissformulert var budskapet: ”Som fylkespolitikere er vi valgt av folket for å arbeide for en best mulig utvikling i fylket som sikrer arbeidsplasser og velferd for folk flest. Dette er det verdigrunnlag vi bekjenner oss til – og som vi ønsker skal ligge til grunn for universitetets innsats.” Fylkespolitikere argumenterte for at ansatte ved høyskolene måtte slutte opp om dette synet, mens rektorer ønsket å moderere dette synet, slik at det ikke brøt mot nasjonale prioriteringer og retningslinjer.

Episoden gir et godt eksempel på coaching i praksis. Politikere har tilstrekkelig legitimitet til å reise en fundamental debatt. Et bredt allment akseptert verdigrunnlag legges til grunn. Forholdet mellom individuell kompetanseutvikling og oppbygging av den sosiale kapitalen i fylkene står helt sentralt.


Oppsummerende punkter

  • denne styringsmodellen handler om å få enkeltpersoner, grupper, organisasjoner og institusjoner til å ta saken i egne hender, revurdere egne roller og oppgaver, og gjennom tilpasning påvirke egen framtid.
  • coaching eller fasilitering (innspill til egen-refleksjon) er en rolle som mange kan ta, og som etterspørres i de mange hverdagssituasjoner hvor mål og prioriteringer er tema.
  • verdiene som legges til grunn består av gjensidig respekt, deltaking og nærhet til avgjørelser.
  • styringsmodellen bygger på forestillingen om den nære forbindelsen mellom individuell utvikling og samfunnsutvikling, hvor begrepet sosial kapital står sentralt.
  • fylkespolitikeres utviklingsrolle gir et legitimt grunnlag for å mobilisere aktører og anvende denne metoden i arbeidet med områders kapasitetsutvikling.

Referanser (lenkene er utdatert og derfor fjernet):

  1. UN-document ”For Governance for Sustainable Human Development”
  2. “The United Nations, Networks, and the Future of Global Governance”
  3. “Følgeevaluering av prosjektet VRUP I Oppland /Hedmark”, Notat utarbeidet av Halvard Vike, Telemarksforskning.

Kap 8 Oppsummering, diskusjon og forslag

I denne rapporten har vi sett på ulike styringsmodeller og ulike måter å ha samråd og dialog på tvers av nivåene. Det er behov for å dra sammen de viktigste synspunktene slik at vi ser helheter og får et oversiktlig inntrykk.

Dette kapitlet er delt i tre. Først følger en kort presentasjon av de fire styringsmodellene som vi har gjennomgått. I tillegg til dette skisseres de viktigste tendensene knyttet til styring og dialog som vi mener å ha sett gjennom beskrivelsene og presentasjonen av eksemplene. Dernest drøftes de fire styringsmodellene i forhold til en rekke mål som er viktig i forbindelse med regional utvikling. Til slutt presenteres en del forslag som bør vurderes nærmere for å styrke arbeidet med styring og dialog.

Oppsummering - fire ulike styringsmodeller.

Styring gjennom en hierarkisk organisasjon er helt sikkert den modellen som de fleste drar kjensel på. Helt siden Max Webers dager har denne tankegangen formet byråkratier – både offentlige og private. Styringen kan skje på to måter. Enten ved at en politisk utpekt person gir instruksjoner til sin organisasjon, som i de fleste tilfeller vil være et departement. Den andre måten som styringen kan skje på er at den som bekler den administrative toppstillingen i en organisasjon gir beskjeder nedover i sin organisasjon. Den grunnleggende samordningsmekanismen i begge tilfeller vil være forordningene eller beskjedene som utgår fra den som har størst autoritet.

Denne styringsmodellen har sin styrke når det gjelder å sette store organisasjonsenheter i bevegelse. Ved et pennestrøk kan det gis startordre, like effektivt kan man endre retningen for organisasjonens arbeid. Det som en dag var god latin, kan falle i kurs den neste dagen.

Denne styringsmodellen er også effektiv når det gjelder å sette ny dagsorden for regionale og lokale organer.

Tilbakemelding er ikke modellens styrke. Den kommer ofte sent, ofte tar det så langt som ett år før rapporteringen er på plass. Tilbakemeldingen er også ofte sektororientert, den berører adskilte områder og er lite opptatt av å se resultatet av tverrsektorielle satsinger. Ofte er tilbakemeldingen strategisk orientert. Det gis tilbakemelding på en slik måte at det høyner egen status og forhandlingsposisjon. Av den grunn blir rapporteringen lite læringsorientert. Mye av dette henger sammen med at samråd og dialogformene er lite utviklet.

Gjennom eksemplet fra England har vi sett at det her gjøres forsøk på å ruste opp denne styringsmodellen slik at de åpenbart svake sidene blir bedre ivaretatt. I den engelske beskrivelsen har vi sett at alle viktige utspill fra regjeringen på forhånd skal ha vært forelagt det regionale statlige nivået for konsultering og høring. Det skal også være hyppigere samråd på tvers av departementsgrensene.

Styring gjennom flernivåforvaltning er et ektefødd barn av EU sin regionalpolitikk. Men modellen kan også gjøres gjeldende innenfor nasjonalstatene. Den grunnleggende betraktningen i denne modellen er at de ulike forvaltningsnivåene – overnasjonalt, nasjonalt, regionalt og lokalt - har ulike interesser. Ikke nok med det, de har også forskjellig innsikt og kompetanse å bidra med når man skal utforme en politikk for utvikling av regionene. Utfordringen blir derfor å lage en felles forståelse som er nyttig for alle parter. Derfor må det jobbes sammen for at resultatet skal bli best mulig.

Denne styringsmodellen har stor oppmerksomhet knyttet til målformuleringer. På grunnlag av en analyse av situasjonen i området – utfordringer og muligheter – er hovedjobben å lage mål og strategier for den videre utviklingen. Blir vi enige om målene, er det langt lettere å finne fram til hvordan man praktisk skal ordne seg for å gjennomføre konkrete tiltak.

Flernivåforvaltning kan legges opp på ulike måter. Som vi har sett i eksempler fra Italia er det enkelte ganger laget avtaler som binder sammen lokalt, provinsielt og regionalt nivå. Andre ganger er det forpliktende avtaler mellom provinsielt, regionalt og nasjonalt nivå. Gjennom avtalene gis det muligheter for å bestemme på en fleksibel måte hva som skal være nivåets oppgaver i en felles arbeidsprosess. For eksempel kan det lokale nivået spille inn analyser som viser hva som er hovedproblemene. Det lokale nivået har også gode muligheter til å bidra med praktiske tiltak for å avhjelpe situasjonen. Gjennom avtaler kan det fastsettes hvordan selve beslutningsmønstret skal være. Som vi har sett i eksemplet fra Kalmar, har kommunene og landstinget i länet gått sammen om å ha ett felles beslutningsorgan, i stedet for to politiske nivåer med adskilte mandater. En sterk side ved denne styringsmodellen er at enigheten om målene kan frigjøre energi og initiativ til å finne den beste måten å realisere målene på.

Den viktigste koordineringsmekanismen i denne styringsmodellen er selve avtalen mellom nivåene. For å komme fram til avtalen kreves det tid til dialog, det kreves tillit og det kreves oppmerksomhet ved det som er den beste løsningen for området.

Det kan innvendes mot denne styringsmodellen at den i for stor grad bærer preg av kompromiss. Den er ikke fullt ut på noens premisser. Da kan det også være vanskelig for publikum å identifisere seg fullt ut med avtalen.

Styring gjennom egen-organisering av nettverk utmerker seg ved at den nasjonale styringsambisjonen er betraktelig redusert. Uten tvil er nasjonalnivået i mange land mindre fortrolig med denne styringsmodellen. Det henger sammen med at vi nå befinner oss nesten utelukkende på regionenes og lokalområdenes banehalvdel. Denne styringsmodellen makter å involvere en mengde aktører, noe den gjør ved å sørge for forankring. Den viktige samordningsmekanismen her er tillit og samarbeid. Praktisk skjer styringen ved at det bygges avtaler mellom mange ledd i nettverket, og at en gjennom tillitsfullt samarbeid har sikkerhet for å oppnå mer enn hva som er tilfellet hvis man står helt alene.

Styringen her er fullt og helt alminneliggjort eller demokratisert. Alle som deltar på en eller annen måte i å fremme regionale utviklingsoppgaver, vil ha muligheten til å inngå i en styringssammenheng. Styring her hviler ikke på noe bestemt profesjonelt grunnlag. Det betyr ikke at kunnskap er uvelkommen. Kompetansen som hver enkelt bærer med seg til nettverket, er slike ting som inngår i de gjensidige bytterelasjonene som preger nettverksdannelsene.

Nasjonalnivåets styring av slike nettverk er vanligvis forsiktig. Det er sikkert mulighet for at nasjonalnivået kan utvikle en mer offensiv styringspolitikk i forhold til nettverkene. Eksempel på hvordan nasjonalnivået kan involvere seg i styringen av nettverk er å angi aktører og organisasjoner fra nært beslektede politikkområder som bør utprøve samarbeidsmønstre for å se mulige gevinster for alle parter.

Involvering, læring og de mange små skritt er det som kjennetegner denne styringsmodellen.

Denne styringsmodellen har noen åpenbare svakheter som det er vanskelig å gjøre noe med. Samordningen av nettverkene – unngå dobbeltarbeidet og unngå at noen faller mellom stoler – er spørsmål som krever stadig utfordring. En framgangsmåte er å sørge for at kjente nettverk har i alle fall en av trådene sine innenfor et felles punkt (nodal points). Et slikt felles punkt vil da måtte ta utfordringen med å spille på mange forskjellige nettverk samtidig.

Rapportering og redegjørelse for økonomiske midlers avkastning er også et problematisk punkt.

Styring gjennom coaching og fasilitering er en styringsmodell som er utviklet innenfor bistandspolitikken. Den bygger på mange års erfaringer – og feilslag. Grunntanken er å fremme utvikling bredt og bygd nedenfra, slik at folk flest skal oppleve forbedringer. Coaching og fasilitering bør ses som en form for profesjonell tjeneste. Man har en rekke profesjonelle grep for å skape framdrift. Det som søkes formidlet gjennom rådgivningsvirksomheten er et sett av verdier som står helt sentralt i utviklingsprosessen, og som man forutsetter også skal aksepteres av mottakerregionen. Det legges stor vekt på å få individer, grupper, organisasjoner og institusjoner til å revurdere gamle roller og ta på seg nye. Et hovedbegrep er den sosiale kapitalen, et begrep som også i europeisk regionalutvikling har kommet til å stå meget sentralt. Med det tenkes på verdien av kompetanse slik den finnes hos enkeltpersoner, hos grupper eller organisasjoner og som er av fundamental betydning for at det skal komme i gang utviklingsprosesser som også kommer folk flest til gode. Teorien bygger på at det er et nært samspill mellom individuell utvikling og sosial utvikling. For eksempel er det meget vanskelig å komme i gang med individuell utvikling hvis det ikke er et bra nivå på den sosiale utviklingen eller at den sosiale kapitalen har et høyt nivå.

Også her ser vi at den aller viktigste koordineringsmekanismen bygger på tillit. Det er imidlertid også elementer av instruksjoner.

I det praktiske arbeidet bør det gjøres avtaler på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå om roller og oppgaver som skal ligge til grunn og det bør formuleres utvetydig hva slags utviklingsmodell som legges til grunn og hva slags prinsipper som man vil jobbe etter.

Den praktiske coachingen innebærer en utpreget formidlingsinnsats. Den eller de som skal coache bør ideelt sett være til stede ved en rekke sosiale anledninger. Coaching og fasilitering er også begreper som tydelig signaliserer at ansvaret for å ta de gode avgjørelsene i forhold til folk flest ligger hos dem som har nærkontakten. Styringen er med andre ord ikke noen påtvunget handling. Mens styringen i nettverksarbeidet i kap 6 dreide seg om at alle var styringsaktører, har styringen gjennom coaching og fasilitering preg av å foreslå synspunkter som må tas stilling til av dem som står midt oppe i en situasjon.

Grunnprinsippene er etter hvert også anvendt av FN på toppplanet. For å fremme politikken ser man at det er helt nødvendig å jobbe sammen med regjeringer, privat sektor og det sivile samfunn. Styringsmodellen her preges av at man bevisst setter opp nettverk på prioriterte områder, for å se hva slags fellesgevinster som følger av dette.

Oppsummering - tendenser i politikkutviklingen når det gjelder styring og dialog.

Endringer i departementers rolle.

Vi har sett at oppgaver skyves ut av departementene og overføres til lokale og regionale ledd. Slik sett dreier det som regionalisering. Samtidig endres departementsansattes rolle fra å stelle med sektoriserte virkemidler til å arbeide med bredere spørsmål og mer langsiktige oppgaver. Oppfølgingen av lokale og regionale ledd arbeid er fortsatt viktig. Detaljkontroll av sektorers prestasjoner reduseres, men erstattes av resultatmåling av sammensatte ressursinnsatser.

Enkelte steder er tilliten til departementer sviktende. Dette henger sammen med en lukket kultur. Mer åpenhet, sanering av oppgaver og utvikling av de mer overgripende kjennetegnene ved tjenestene kan stoppe denne tillitssvikten.

Fra å være tilbaketrukne organisasjoner trer departementer mange steder inn i samarbeid med universiteter, ikke-offentlige organisasjoner, frivillig sektor og private aktører for å forhandle fram løsninger på problemer. Mens departementer tradisjonelt har vært formet av tenkningen hos profesjonsinteresser med vekt på fordeling og likebehandling, er det oppstått forventninger om at man skal kunne svare mer fleksibelt på prioriteringer som publikum, lokale og regionale ledd kommer fram til.

Brukerpolitikk – fra informasjon til aktivt samarbeid

Tradisjonelt har departementer ivaretatt informasjonsoppgaver overfor brukerne av offentlige tjenester. Dette har i mange land en lang tradisjon ved å være lovregulert eller forankret på annen måte i styringssystemet. Etter hvert har konsulteringen hos brukerne blitt mer og mer vanlig. Det stilles spørsmål som er nøye avpasset i forhold til det som er de sentrale spørsmålene for politikkutviklerne. Ved forskjellige metoder kan ulike brukere gi viktige bidrag til den videre politikkutviklingen, enten denne skjer på lokalt, regionalt , nasjonalt eller overnasjonalt nivå.

De seneste tendensene gir eksempler på at brukere og politikkutviklere jobber sammen mot et felles mål. Et slikt nært samarbeid har positive virkninger for forenkling, for språklig klarhet, for kontroll og oppfølgingsmuligheter.

Fra sektorpolitikk til bredde i politikken

Utforming og gjennomføring av sektorpolitikk etter ”ovnsrør-prinsippet” har falt i kurs.

Oppmerksomheten dreier seg nå om se sammenhenger mellom politikkområder, ikke for å sanere, men for bedre å kunne foreta analyser og samlede prioriteringer.

En framgangsmåte er å lage mer omfattende forarbeid i beslutningsprosessene før målene stakes opp. Konsultering av regionale ledd er eksempel på dette. Det kan også lages nye samordningsenheter internt i departementene.

Utforming av forventinger fra de respektive nasjonale ledd til de regionale leddene med tanke på hva slags samarbeidsmønster de ulike politikkområdene skal ha med hverandre kan også være en tjenlig framgangsmåte. Dette kan gi holdepunkter for å utforme resultatindikatorer for hver av politikkområdene og for den felles innsats mellom politikkområdene.

Internasjonalt er mange regjeringer i ferd med å sanere regelverket for virkemidler betydelig. Tradisjonelt har dette vært spesifikt og med vekt på klar grenseoppgang. Grunntanken i det nye mønstre er å utforme programtenkningen med brede innsatsområder og hvor målene gis en langt bedre framstilling. En tydeligere og mer omfattende mål-orientering vil så gi holdepunkter for de leddene som skal gjennomføre politikken, og gi de nødvendige frihetsgrader slik at innsatsen er tilpasset lokale og regionale forhold. Også her ser man likhetstrekkene med gjennomføringen av EUs strukturfondspolitikk.

Styringsfunksjoner blir alminneliggjort.

Tradisjonelt har vi lagt det representative demokratiet til grunn når styring og innflytelse skulle drøftes. Gjennom jevnlige valg møter borgerne fram for å tilkjennegi hvordan de ser på partiers programmer og kandidater. De valgte kandidater må så arbeide med fullmakt fra velgerne. Gjennom innføringen av lokale og regionale partnerskap har vi fått en mengde ressurspersoner fra næringsliv, offentlig forvaltning og frivillig sektor som tar jobben med å utmeisle handlingsprogrammer i tråd med omforente mål. Med andre ord en samling ”elitesoldater” i styringens vanskelige kunst. Innsatsen her kalles ofte for deltakende demokrati. Partnerskapene er ment å styrke det representative demokratiske systemet, ved at det kan fungere som et supplement.

Ytterligere demokratisering av styringsfunksjoner har i den senere tiden skjedd ved at egen-organiseringen av nettverk har fått økt prestisje. Her er det rom for at alle som deltar i former for regionalt utviklingsarbeid kan inngå i styringshandlinger i nettverkene for å påvirke resultater i en retning som er i tråd med aksepterte mål.

Gjennom coaching og fasilitering legges det også opp til å arbeide gjennom nettverk for at en rekke verdier skal utgjøre basis for alle borgere. Denne tenkningen er spesielt utviklet av FN. Den profesjonelle innsatsen i coachingen tar her sikte på å formidle disse verdiene til et bredt sett av innflytelsesrike aktører. De fundamentale verdiene går på det gjensidige forholdet mellom sosial utvikling og menneskelig utvikling. Et hovedpoeng er å stimulere folk, organisasjoner og institusjoner til å ta på seg nye roller.

Diskusjon - styringsmodeller sett i forhold til en rekke krav.

Det er behov for å drøfte styringsmodellene mer inngående slik at vi ser styrke og svakheter tydeligere. Disse kravene er:

Nasjonal styringsfleksibilitet

Brukererfaringer som premisser for politikkutviklingen

Lokal og regional kapasitetsutvidelse.

Økonomisk ansvar for bruk av midler

Vurdert mot nasjonal styringsfleksibilitet

Den hierarkiske styringsmodellen har en klar styrke her. Dersom det inntreffer viktige nye forhold, er det god mulighet for å sale om og rette inn aktiviteten mot andre forhold som krever oppmerksomhet og prioritering. Men det er grunn til å legge til at resultatene av en sentralisert styringsmodell ikke alltid har vært like gode. Det skyldes at departementer og andre sentrale organisasjoner i liten grad har bygd på erfaringer nedenfra.

Flernivåmodellen ivaretar den nasjonale styringsfleksibiltet på en rimelig bra måte. Dersom det skulle oppstå behov for plutselige endringer, vil det kreves nye drøftinger og forhandlinger med de aktuelle forvaltningsnivåene for å komme fram til en avtale som alle parter kan leve med. Dette krever tid og ressurser. I diskusjoner om avtalers lengde nevnes både fire og syv år som passende lengder. Hvis man slavisk skal være nødt til å følge så lange tidsspenn, vil det redusere styringsfleksibiliteten betraktelig. Et alternativ kan da være å bygge inn vilkår om at partene som inngår avtalen kan forbeholde seg retten til å reforhandle avtalen, uavhengig av det tidspunkt som opprinnelig var satt på avtalens lengde.

Egen-organiseringen av nettverk ser i liten grad ut til å være koblet til nasjonalnivåets styringsmuligheter. Nasjonalnivået har imidlertid mulighet for å stille krav om at styringsmodellen skal være forsøkt eller prøvd sett i relasjon til særlige utfordringer, for eksempel i arbeidet med holdningsendringer, utvikling av samarbeidsrelasjoner mellom bedrifter og organisasjoner osv.

Styring gjennom fasilitering kan ses som regionalnivåets og lokalnivåets styringsredskap. Men ofte må denne styringsmodellen være forankret hos nasjonalnivået, dvs det må foreligge en policyerklæring om at man ønsker en kraftig innsats – gjerne politisk forankret - som setter dagsorden for hvordan privat, offentlig og sivile samfunn skal arbeide sammen i forhold til prioriterte oppgaver, som for eksempel knyttet til forenkling, brukerstyring osv.

Vurdert mot brukerfaringer som premisser for politikkutviklingen

Den hierarkiske styringsmodellen har en del problemer på dette feltet. Brukererfaringer kommer ofte meget sent, ofte tar det så mye som ett år. Ofte er brukererfaringene knyttet til en utpreget sektoriell tjeneste, og med mindre vekt på tverrsektorielle eller programorienterte tjenester. Fordelene ved denne styringsmodellen er at brukererfaringene ofte vil kunne foreligge på en standardisert eller kvantitativt oversiktlig måte. På den annen side er det godt mulig å tilpasse denne styringsmodellen på dette feltet slik at den i større grad bygger på erfaringene fra brukerhold når politikken skal utmeisles, for eksempel slik som det nå gjøres i England hvor den tvungne konsulteringen hos den regionale statsadministrasjonen skal sikre at politikken er godt forberedt.

Flernivåforvaltningen har gode muligheter for å bygge inn slike erfaringer. Det trengs imidlertid fokusering på dette. Det er for eksempel nødvendig at det foreligger omforente mål om dette i avtalen. På grunnlag av slike felles mål, kan man deretter gå videre med å konkretisere hvordan det skal arbeides i forhold til brukerne, for eksempel gjennom konsultering eller gjennom aktivt samarbeid. En kan tenke seg to forskjellige mønstre i praksis. Det ene alternativet er at nasjonalnivået ”bestiller” erfaringer fra brukerne. Det andre er at lokal- og regionalnivået på eget initiativ velger å fokusere på visse spørsmål, ut fra oppfatningen at reviderte nasjonale rammebetingelser vil gi større armslag for det lokale og regionale nivået i gjennomføringen, eller bidra til bedre målrealisering, jevnfør hvordan tilbakemeldingen er lagt opp i Irland og i Belgia (Flanders).

I egenorganiseringen av nettverk er det gode muligheter for å fokusere på dette. Ved å bygge særlige omfattende nettverk mot gjennomføringssiden og de mange ulike ledd som arbeider med dette, vil man ha omfattende muligheter for korrektiver og læring. Den vanskeligste utfordringen kan snarere være å trekke ut essensen fra den læring som har skjedd i de mange nettverkene. Det kan også være vanskelig å skille mellom viktig og mindre viktig informasjon og tilbakemeldinger osv.

Styringen av nettverk gjennom fasilitering har også gode muligheter til å trekke sammen brukererfaringer og ikke minst skaffe oversikt over hva slags ressurser de ulike aktørene kan bidra med. Et hovedspørsmål er likevel hva slags legitimitet som foreligger for aktørene, for eksempel ved at det regionalpolitiske nivået er tillagt en utviklingsrolle. Med et slikt bredt mandat gir det mulighet for å oppsøke et stort antall aktører og sette dagsorden både for strategi og gjennomføring, jfr. forventningen om at fylkeskommunen fra nå av skal ivareta en utviklingsrolle. Med et snevrere mandat som bare er forankret i en statlig administrasjon gir det langt mindre muligheter for å bygge nettverksrelasjonene. Et hovedproblem her er at informasjonen kan bli for overveldende , og at det er ressurskrevende å få informasjonen i en oversiktlig form som gjør at den blir brukt.

Vurdert mot lokal og regional kapasitetsutvidelse

Den hierarkiske styringsmodellen kan formulere målsettinger på dette feltet, men kan vanskelig gå inn på hvordan det skal arbeides for å fremme kapasitetsutvidelse. Aktuelle redskaper for arbeidet på dette feltet er å lage analyser om området, som er koblet videre til strategiske planer (fylkesplaner), og hvor det også knyttes handlingsprogrammer opp til de strategiske planene (regionale utviklingsprogrammer). Gjennom styringssignalene som sendes i denne modellen er det mulig å lage føringer – også indirekte føringer - for hvordan det skal jobbes med spørsmålene. Resultatkravene kan for eksempel vektlegge kjennetegn som er knyttet til ulike, men nært beslektede politikkområder. I slike tilfeller vil det foreligge en forventning om at lokale og regionale organer skal ha en felles drøfting om hvordan resultater skal måles og vurderes.

Flernivåmodellen har langt flere muligheter. Gjennom utformingen av samarbeidsavtalene mellom nivåene, kan det foruten felles mål være aktuelt å utforme bestemmelser om at visse ressurser skal brukes til ideutvikling og kompetanseheving av aktørene og det organisasjonsmessige apparatet. Dette kan spesifiseres for de enkelte nivåer og sektorer, men det kan også være fellesbestemmelser som sier noe om felles utfordringer og felles læring.

Gjennom egen-organiseringen av nettverk gis det rikelige muligheter for å bygge bred platform for det lokale og regionale utviklingsarbeidet, som også kan gå på tvers av administrative grenser for kommuner, fylker, provinser, regioner osv. Det er i første rekke kontinuiteten og forankringen som kan sikres gjennom denne aktiviteten.

Ved styring gjennom coaching gis det gode muligheter til å få omsatt det som finnes i form av visjoner og langsiktige mål, til operative redskaper. Bl.a. hvordan man skal lage relasjoner mellom tradisjonelle, ressursbaserte næringer og forskning slik at det styrker konkurransemulighetene? Eller hvordan skal kultur og egenaktiviteter bidra til å styrke entreprenørholdninger og ferdigheter? Fasilitering handler også mye om å bringe aktører sammen, og starte prosesser mellom aktører som hver for seg ikke har sett fellesmuligheter.

Vurdert mot økonomisk oppfølging

Den hierarkiske styringsmodellen gir gode kvantitative oversikter over hvordan økonomiske ressurser har blitt anvendt. I første rekke gir denne modellen beskjed om hva slags aktiviteter som er muliggjort ved hjelp av ressursene. Det er en utfordring å finne fram til indikatorer som dekker et bredere felt av politikkområder og som er orientert mot resultatene av innsatsen. For å komme dit er det nødvendig at en i større grad kan sammenligne ulike tiltak og få et mål på resultatoppnåingen hvor også kvalitet blir sett i sammenheng med kostnader.

Videre arbeid på dette feltet vil derfor kreve innsats på det nasjonale nivået.

Flernivåmodellen har den store fordelen at prinsippene for den økonomiske oppfølgingen kan konkretiseres i avtalene. Både mål og resultatindikatorer for den totale aktiviteten kan formuleres, på samme måte som de enkelte sektorer eller nivåers måloppnåing kan få et kvantitativt og kvalitativt uttrykk. En utfordring her er å lage indikatorene på en slik måte at det stimulerer nivåene til å samarbeide. Et aktuelt spørsmål i denne sammenheng er om det skal gis belønninger for felles måloppnåing, og hva slags prosedyrer man skal ha for å vurdere disse spørsmålene. Det er viktig at slike belønningsmåter ikke utvikler seg til strategiske spill, hvor informasjonskanaliseringen får preg av å styrke sin forhandlingsposisjon i forhold til en motpart.

Egen-organiseringen av nettverk gir ikke på samme måte som det som er presentert ovenfor muligheter for større oversikter over pengebruken og hva slags resultater som er oppnådd. På prosjekt- og tiltaksnivået gis det imidlertid mulighet for å sammenligne konkrete kostnader og resultater som oppnås. Holdepunkter kan man få dersom man sammenligner resultatene med det som oppnås i andre fylker eller regioner. Hovedproblemene er at nettverkene er så tallrike, og at rammebetingelsene er så pass ulike at det er vanskelig å få fram oversiktlig informasjon som kan brukes i videre politikkutvikling. Oppfølging som ofte nevnes er bruk av såkalte ”best cases”, hvor beskrivelser av eksempler følges av analyse og formidling til andre aktører som er opptatt av tilsvarende spørsmål.

Styring gjennom fasilitering av nettverk gir heller ingen gode kvantitative uttrykk for hvordan målrealiseringen forløper. En kan skille mellom ressurser som går med til å sette opp nettverkene, utforme problemstillinger, invitere personer og følge opp drøftingerne, og ressurser som oppnås som følge av arbeidet i form av overføring eller styrking av verdier, gevinster for ulike parter osv.

Forslag

Utvikling av styring og dialogformer handler om nokså sammensatte spørsmål, hvor mange forhold må vurderes i sammenheng. For det første handler det om å finne en tilpasning til landets struktur og historie, dvs det institusjonelle rammeverket slik det foreligger. For eksempel vil styringsutfordringen være vesentlig annerledes i en føderal stat (eks Tyskland), sammenlignet med et land som har et svakt regionalt nivå ( eks Nederland).

Valg av styrings- og dialogformer handler også mye om å finne en tilpasning til de særlige utfordringene og problemene som har politisk prioritet, dvs de dominerende verdiene som gjelder. I denne avsluttende forslagsdelen skal vi gjøre et forsøk på å beskrive temaer som det bør jobbes med i en norsk sammenheng.

Tydeligere brukerforankring av politikken

Det er behov for en tydeligere brukerforankring av politikken. Dette har med legitimitet å gjøre og det har med effektivitet og demokrati å gjøre. Ulike brukergrupper må gis større mulighet for å uttrykke sine synspunkter; både før, under og etter at konkrete tiltak er gjennomført. Rent praktisk finnes det mange metoder som kan anvendes her.

Det bør vurderes å lage mer permanente og formaliserte samarbeidsformer hvor representanter for brukerne arbeider sammen med ulike myndighetsorganer. I særlig grad gjelder dette næringslivet. Erfaringer som utvikles gjennom samarbeidet mellom brukere og lokale/regionale ledd må i sterkere grad kommuniseres oppover i systemet og utgjøre grunnlaget for nasjonal politikk. Både lokale og nasjonale aktører har nytte av å delta i denne kommunikasjonen som gir mulighet for gjensidig utveksling av erfaringer og læring.

Sterkere samarbeid mellom hierarkiske og sektororienterte organisasjoner på sentralt nivå

Det er behov for å endre regelverk, samarbeidsmønstre og arbeidsformer på sentralt nivå. En gjennomgang av regelverk for ulike økonomiske virkemidler bør fokusere mer på programmer og helhetlige satsinger, hvor målene som skal oppnås kommer tydeligere fram. En bør også vurdere å utforme mer omfattende ”politikkfamilier” med innslag av ressurser fra ulike departementer og organisasjoner. Avveininger og prioriteringer som skal foretas innenfor slike brede områder bør overlates til lokale og regionale ledd, så sant målene for den samlede innsatsen er beskrevet. Karriere- og belønningsformer til de ansatte bør oppmuntre tverrgående løp og tilegnelse av større bredde i kompetansen.

Mer overordnede styringssignaler fra nasjonalt til regionalt og lokalt nivå

Styringen av regionale og lokale organer bør konsentreres om overordende mål. En bør utprøve intensjonene i ”samarbeidsregulering” som er en kombinasjon av harde og myke styringssignaler. Fylkeskommunen som regionalpolitisk aktør må ta hovedansvaret for å bygge samarbeidsmønster i forhold til kommunene, frivillig sektor, næringsliv, regionale statsetater etc som er tilpasset utfordringene og problemene i de enkelte fylker.

Gjennom beskrivelse av gode eksempler og analyse av årsaksforløp, kan en formidle erfaringer og bidra til læring og kompetanseøking.

Forholdet mellom styringsmodeller må avtales

Hvitboka til EU om styringspolitikken tar til orde for en mer differensiert styring. Forholdene i landene og i regionene er såpass forskjellige at det er på tide å innføre ”skreddersøm” i styringen, hvor man også tar hensyn til de undernasjonale nivåenes oppbygging, formelle oppgaver etc.

Også uavhenging av EU er det gode grunner til å diskutere en mer differensiert styring her til lands. Gjennomgangen av de fire styringsmodellene viser tydelig at de har både styrke og svakheter. En rimelig konsekvens må derfor være å oppfordre nivåene til et ”toppmøte” om framtidig styringspolitikk både generelt og i forhold til hvert enkelt fylke. Et slikt forslag bygger på intensjonene fra flernivåforvaltningen. I stedet for en styringsmodell vil vi kunne finne fleksibel bruk av mange. Det vil handle om å finne kompromisser og om å finne rom for særlige tiltak i områder som trenger det. For eksempel vil forekomsten av tradisjonelle holdninger og verdier som ikke er i tråd med internasjonal konkurransetenkning være et tema som både stat, region og lokalområde har legitim rett til å diskutere.

De mange eksemplene som er presentert foran viser også at styringsmodeller handler om verdier, og at vektlegging og prioritering skifter over tid. Også i et slikt perspektiv er det fornuftig å kunne drøfte styringsmodellene i sammenheng, slik at effektene blir best mulig.

Kap 9 English translation of chapter 8. Governance and dialogue – examples from european regional policy

Governance and dialogue between the public administrative levels have got increased attention in last years. The reasons for this are among the following:

National levels have decentralized the measures to regional and local levels. The crucial point here is the principle of subsidiarity, which are related both to effectiveness and democracy. The national level, however, still has an interest in follwing up and to see what is really happening.

Through the globalization process it has been demonstrated that the regional level has got special oppurtunities to develop cooperation arrangements between firms, organizations and public sector, which are able to promote innovation and strengthen competition in the area. Often this process has been referred to as new regionalism. The regions accordingly pay attention to create new institutional patterns which are geared towards the specific challenges and oppurtunities in the area.

As citicens usually want more services with better quality which are adapted to local oppurtunities and specific challenges, there is a need to develop a comprehensive strategy which facilitates prioritisation. In addition it should be mentioned that many regions has been successful in establishing patterns of cooperation with civil society, which is also producers of services.

Citicens and industry are consumers of services, but they are also resources as they have experiences and perspectives on how to structure and develop services. It is important for policy makers to make use of this insight, on local, regional and national levels.

Accordingly this note will focus on the vertical aspects and about the interaction between the different levels. Interaction between actors at the same level, local or regional, has been the main focus in discussions of partnerships policy. It is time to try to broaden the perspectice and integrate both a horizontal and a vertical perspective.

This note presents four different governance models and draws together main insight from last years discussion about regional development. Then follows a discussion how these governance models fit with core expectations to a regional development policy. The note ends up with describing four policy areas which need more attention.

Four different governance models

Governance through an hierarchical organization is certainly the model which is most known. Ever since Max Webers writings this model has influenced bureaucracies – public and private. Governance could be thought of in two major ways. A political appointed person gives instructions to his organization, which is most commonly a department. The other main example is instructions given by the administrative executive of an organization. The important coordinating mechanism in both cases are the signals given from the person with the highest authority.

This governance model is well suited to start changes in big organizational units. A signature is enough to change the direction. Accordingly the agenda for both regional and local actors could be changed.

Feed-back is not an asset in this model. It often comes late. It could even take as much as a year. Feed-back is often sectorally organized. Cross-cutting perspectives are not typical. Feed-back may be strategic oriented. Information is often collected and communicated upwards in a manner which could increase negotiating position. Reporting does not often stimulate learning for different organizational units. The reasons for this are that dialogues and consultation processes are not well developed.

The English example illustrates an effort to strengthen some of the weak aspects of the model. The Government now emphasices that regional state actors has to be consulted before the Government takes a decision. More dialogue across the different departments should also be strengthened before national policies are adapted or changed.

Governance through multi-level administration is much inspired by EU regional policy and the administration of the Structural Funds. However, the model could also be implemented in a national context. The basic consideration in this model is that the different public levels – supranational, national, regional and local - have different interests. In addition, they have different insights and competencies to bring to the table when policies for development are created. The challenge is to make a common understanding which is useful for all participating actors. Accordingly there is a need to work together to create the best result.

This model pays much attention to the formulation of goals and objectives. Based on an analysis of the area, the actors from different levels come together to agree upon the strategic challenges for the area. The implementation of concrete measures are much easier, as soon as the strategic framework has been set up.

Multi-level governance could be set up in different ways. In the Italian policy development there are certain contracts binding the local, provincial and the regional levels together. Other agreements bind the provincial, regional and national level together. Through such contracts there is an oppurtunity to decide more flexibly what are the concrete tasks to engage on. To take an example: The local level is an important contributor to understand challenges and problems of the area. The local level has also got resources which could add to solving the problems. Through agreements about interacting and decisionmaking they could add to each others resources.

The example from Kalmar in Sweden shows an interesting contract. Here the local political level and the regional political level has come together to set up a decision making body which incorporates the two councils. An important aspect in such a contract is that agreements concerning goals and objectives could initiate new ways of fulfilling the strategic framework.

The important mechanism of coordination in this governance model is the contract between the levels. A prerequisite for developing such a contract is enough time for dialogue. Trust is a necessary building stone.

It could be argued against this model that it is too much oriented towards a compromise. It might be difficult for citicens and users to identify with the agreement.

Governance through self-organization of network is mainly focused on regional and local actors. This model involves a great number of actors. The important mechanism of coordination here is trust and cooperation. On a practical level governance is fulfilled through the setting up of agreements between the many actors in the networks. Through such agreements all the actors are assured that they accomplish more in networks than working alone. This model has close similiartity to the local partnerships model.

Governance here is an aspect of everybodies doing, and should be seen as paying high attention to democratic values. Everybody participating in regional developmental work has an oppurtunity to involve in governance challenges. Governance does not rest upon a professional basis. It does not mean that competence is not highly valued. The skills which everybody bring to the network is highly valued, and is part of the mutual change relations which comprise the networks.

The national levels governing of such network are usually moderate. Without doubt there may be a role for a more offensive governing from the national level. One example is to stimulate interaction at local and regional levels between related policy areas, to explore possible synergies.

Involvement, learning and the “thousand” small steps are what characterizes this governance model.

This governance model has some deficiences which it is difficult to approach. The coordination of networks is a special challenge. Both overlapping and “falling between chairs” should be mentioned. One offensive approach is to ensure that networks have common nodal points. Reporting and accountability should also be mentioned as challenges.

Governance through coaching and facilitating is a governance model which have been much inspired by support services to third world countries. It is based on many years of experiences – and mistakes. The basic idea is to promote development on a broad scale and using a bottom up perspective. Improvements in conditions for citicens and users are the important indicators. Coaching and facilitating should be seen as a semi-professional service which could be engaged in by a lot of actors. People acting as coachers use several methods to promote change and development. What is communicated in the facilitating process is a set of basic values, which should also be accepted by the receiving region and users. Emphasis is on stimulating groups, organizations and institutions to reexamine traditional roles and taking up new ones. A main concept is the social capital, a concept which has also come to play an important role in European regional policy. By this concept is meant the sum of competences among individuals, groups and organizations which are considered as a basis for promoting a positive developmental process for individuals. The theory says that there is a close interaction between individual and social development. The individual development is hampered if the social development or the social capital continue to be moderate.

Here too, the important mechanism for coordination si trust. There are however also elements of instructions.

In actual developmental work agreements are made between national, regional and local levels on roles and functions, and basic developmental strategies and values are described, which acts as a platform for future concrete work.

The actual coaching should be seen as an interchange activity. Those who are supposed to be coachers ideally are expected to be present in a multitude of social events. The coacher is supposed to draw attention to the relation between the basic values and what is really happening. Not as an authoritative judge, but more as an input to reflection. Coaching or facilitating clearly signals that responsibilities for taking good decisions rest by the actors who have a close relation to problems or challenges. Governance accordningly is not to be seen as an imposed activity.

These basic principles has been accepted also by UN as guidelines for developmental policy. Promoting developmental progress has come to be seen as a joint effort together with governments, private sector and civil society. The governance approach takes as a starting point to set up networks in areas which are considered essential for future synergy processes.

Tendencies in policy development concerning governance and dialogue.

Changes in departments role

We have seen that tasks are taken out of departments and decentralized to regional and local bodies. At the same time, the role of civil servants are changing. The past concern about sectororiented measures are replaced by challenges for broader policies and more longterm tasks. Monitoring regional and local actors are still considered important. Scrutinized follow-up of specific measures are replaced by accountability efforts for broader concerns.

There are signs that trust to departments are lacking. This seems related to a closed culture. More open relations, decentralization of tasks and development of more futureoriented aspects may reduce this trust reduction.

Sometimes departments are taking up new and more offensive roles. They cooperate with universities, voluntary bodies and private sector to negotiate solutions to common challenges. Traditionally departments have been based on the thinking of professional interests concerned about distribution and equal treatment. Now they are more and more expected to respond in a flexible manner to priorities made by consumers, regional and local actors.

User-policies – from information to active cooperation

Traditionally public authorities have taken the role of providing information to users of public services. In many countries this task is based on law prescribtions. More and more consultation with the different categories of users has become common. Questions are posed in a structured manner, which intend to answer questions which are important for policy makers. By using several methods there has been a wide variety of inputs for the policy development processes, both on local, regional and national level.

The last developments give examples of a combined effort from users and policymakers. Such a close cooperation have got positive consequences for simplifying, for language, for follow-up and for controlling functions.

From sector- to broad-based policy

Development and implementation of sectorbased policies inspired by the “silo-model”, has got a reduced prestige. Attention is now concentrated on relations between different policyareas. The ambition is to make better analyses and priorities. One approach is to make better homework in decisionmaking preparations before the objectives are set up. Consulting regional levels is an example of this. Another example is to create new coordination units between the departments.

Setting up expectations from national levels concerning what should happen at the regional level might also be a possible approach. This could promote a basis for setting up indicators for what should happen for each sectoral policy and for measuring more broadbased policies.

Several governments are now enganged in changing formal guidelines for economic measures. Such guidelines used to be specific and were focussed on strict differentiation and preventing overlapping. Basic ideas in the new measures are strengthening programorientation and emphasizing objectives. Such a change is meant to increase autonomy for local and regional actors. Much of this new thinking has close similarity to the implementation of the EU Structural Funds.

Governance functions become democratized

Traditionally the representative democracy has been the basis for discussions about influencing and handling different interests. Through voting and referendums citicens express their opinions concerning parties, candidates and issues. The chosen candidates then have to work with mandates from the citicens. Through the invention of the partnership policies a lot of new actors from industry, civil society and public bodies have come together to agree on actions and programs which are based on shared goals and objectives. They represent a widening of “democratic workers”. This endevour has come to be known as an expression of participating democracy. Such partnerships should be seen as a strengthening of the representative democracy.

Even more democratization has occurred as the networking approach has got more prestige. Here everybody enganged in developmental work has a chance to engange in governance functions, in a direction which are shared by all main interest groups.

Through coaching and facilitating there is an ambition to influence individuals and groups which are considered influential in different spheres of economic and social life. Basic values which are communicated are about the relation between individual and social development. A crucial point is to stimulate individuals, groups, organizations and institutions to take on new roles.

A discussion of governance models and certain core issues in development policies

There is a need to discuss the abovementioned governance models in relation to certain core issues, which could enable us to see both strengths and weaknesses more clearly. These core values are the following:

National governance flexibility

User experiences as premises for policy development

Local and regional capacity expansion

Accountability

Governance and national flexibility

The hierarchical governance model has an advantage here. If new challenges are discovered or happen on the scene, there are good oppurtunities to change policies or reconsider the use of resources. However, it should be added that the results of a centralized policy has not always been positive. One factor to be mentioned here is that national administrative units often do not base their policies on a bottom up thinking.

The multilevel model includes the national governance flexibility to a certain degree. If there is a need for sudden changes in policies, there might be a need for discussions and negotiatons with the actual governance levels, to reach an agreement which all actors could accept. This means time and resources. When contracts or agreements are discussed, a time-span of four to seven years are often mentioned. If actors are bound up to such time-spans without an oppurtunity to reconsider it, it means a drastic reduction of national governance flexibility. An alternative is to include paragraphs in the agreements which says that renegotiation might take place in certain circumstances.

Self-organization of network should be seen as local and regional levels remedy to promote local-based development. Viewed in such a way, this governance model does not have major implications for national governance flexibility.

Much of the same could be said about governance through coaching and facilitating. However, this governance model often has to be based on a national commitment, which sets the agenda and the basic values for what is going to happen at the local and regional level.

Governance and user-experiences as premises for policy development

The hierarchical governance model has got some problems in this field. User-experiences often come very late, sometimes as much as one year. Often user-experiences have a close link to sectorbased measures, and less oriented towards cross-sectoral or programoriented measures. The strength with this governance model is that user-experiences could be presented with numbers and figures. On the other side, there is no must for presenting experiences in quantitative terms. The important thing is to develop mechanisms for bottom up communication which include the users experiences. The English ambition to consult the regional state administration on a regularly basis is an important step in a positive direction.

The multilevel governance model in theory has got good oppurtunities to make use of experiences from local level. There is however a need to focus on that in the agreement between the actors. Concrete statements could be made on how partners are going to deal with users of services; through consultations or through joint cooperation. One strategy could be that authorities ask for certain answers from the users. Another strategy is that the question is left more or less open to the local players, and leave it to them to present cases and focus on questions which are considered important for future revising of national framework.

In self-organization of networks there are good oppurtunities to focus on this question. By establishing several networks towards the implementation scenes, there are several possibilities to focus on corrections and learning. The difficult challenge is to draw the main conclusions from this manoever, and to differentiate between important and less important information and feed-back.

Governance through coaching is also well equipped to draw together different experiences and make an overview of resources in the defined areas. A main question for those who take up the coaching role is: What is the legitimate basis for this activity? If approved and supported by an elected body, there is a safe basis for entering into this fascilitating role. The mandate here allows the coachers to approach a broad specter of actors and set the agenda both for analyses and for implementation. On the other side: A narrow based mandate accepted by only one administrative sector, gives a weak basis for taking up the exploring role about restructuring of tasks and functions.

Governance and local and regional capacity expansion

The hierarchical governance model may formulate objectives in this field, but it is difficult to be precise about how to implement the concrete work. Actual remedies here are making an analyses of the area, setting up goals and objectives, and relating an action plan to the objectives. The national level may also give signals on how the local and regional actors are going to work with concrete challenges. To take one example: Indicators may reflect broad policy areas. For local and regional actors who are going to fulfill this task, there will be a need to come together, discuss the matter, and find solutions which are reflecting the different interests.

The multilevel governance model has got more oppurtunities. Through the working out of agreements between the levels, there may be describtions on which resources are going to be used for capacity development, how to develop the organizational structures etc. Such agreements could be worked out for sectors and levels, but there might also be statements about shared challenges and the need for joint learning.

Through the self-organization of networks there are good oppurtunities to build a platform which could also involve actors from different administrative units, different sectors and different levels. It is primarily the continuity and the involvement which are ensured thorugh this activity.

Governance through coaching is concerned about relating visions and longterm goals to concrete projects. How to relate traditionally resourcebased industries to modern international frameworks? How to relate culture and self-determination to an entrepreneurial culture promoting start-ups and risktaking? Coaching is also very much concerned about getting individuals and groups together, which have so far been working alone without awareness for the synergy potential which lay hidden.

Governance and accountability.

The hierarchical governance model gives predominantly quantitative presentations about the activities created by the economic resources. It is a challenge to find indicators which covers a broader policy area, and which are oriented towards the results of the inputs. To get there it seems necessary to relate projectresults to each other, and also take costs into consideration. In addition quality should be taken into consideration. Future improvements in this field will need inputs on a national level.

The multilevel governance model has the great advantage of permitting principles of accountability to be described in the contract between the actors. Both objectives and result indicators could be formulated in the agreements. This might be specified for each actor or for the sum of actors. Both quantitative and qualitative expressions might be formulated. Here it is a challenge to formulate indicators in a way which stimulates actors to cooperate. One important question is whether actors should be rewarded or punished for their accomplishments. It is important that mechanisms for sanctioning does not develop into strategic plays, where information collection focus on strengthening negotiating positions.

Self-organization of networks does not permit presentations of the use of resources in the same way as those governance models presented above. On a project level there are however possibilities to compare costs and results which have been produced. There are also oppurtunities to compare with similar projects in other regions and local areas. The main problems are that networks are so numerous, and frameworks so different which make it difficult to focus on information which could be used in future policy development. Follow-ups which are often cited are the concentration on “best cases”, where describtions are followed by analyses and information exchange to other actors concerned about the same challenges.

Governance through coaching has no easy way of accounting for the resources which are utilized. Here it is suitable to differentiate between resources which are made use of in setting up the networks, develop questions, invite persons and following up the discussions, and resources which are created as a result of the work with structuring new tasks and obligations, reaching synergies etc.

Proposals

Future development of governance and dialogue has to do with a multitude of interrelated questions. Several questions have to be considered and given weight. First of all it is about finding an adaptation to each countrys structure and history, that is to the present institutional framework. The challenge of governance and dialogue are widely different in a federal state like Germany, compared to a country where the regional level has a modest standing (like Netherlands).

Choosing the right models of governance and dialogue is also about finding the right adaptation to the challenges and problems which have got political priority. In this last paragrahps we will concentrate on issues which seems most relevant in a Norwegian context.

More explicit userbased policies.

There is a need for a more explicit userinvolvement in several policies. This question is about legitimacy. It is also about effectiveness and democracy. The different groups of users must be given a more pronounced way of expressing their viewpoints; both before, during and after the implementation of practical measures. Such remedies are well developed in several countries.

There is a need to discuss the establishment of more permanent and formalized cooperation patterns, where representatives from user categories work together with public authorities. Experiences developed during such joint work, should to a higher degree be communicated upwards and form the basis for national policy development. Both local and national actors gain from taking part in this communication which allows interchange of experiences and learning.

More emphasis on cooperation between hierarchical and sectorbased organizations at national level.

There is a need to change guidelines, cooperation patterns and working routines at central level. A reevaluation of guidelines for different economic measures, should focus more on broad programmes and comprehensive investments, where goals and objectives are thoroughly worked through. It is also time to introduce more embracing “policy families” , comprised of resources from different departments and organizations. Priorities which should be taken within such broad policyareas, should be left to regional and local actors, on condition that objectives for the resource implementation are well developed. Career and mechansims for rewarding civil servants ought to stimulate cross-sectoral experiences and broad-based competence.

More principal-based governance signals from national actors to regional and local levels

Governing of regional and local levels should concentrate on longterm goals and objectives of a principal character. It is time to do pilot exploration about the concept of “cooperation-regulation”, which should be understood as a mixture of “hard” and “soft” governance signals. Through agreements of multilevel management there is time to implement policies more effectively. The county council and the partnership as the regional responsible actor with legitimacy, should take up the responsibility to negotiate agreements with the industry, the municipalities, voluntary actors, regional state actors etc., which are adapted to challenges in each region. Such agreements should also work out the relations between the different governance models and find the right role for each partner. Through the describtions of “best cases” and analyses of causes and processes, experiences could be spread and stimulate learning and competence development.

The relation between governance models has to be agreed upon.

The EU White paper about new governance policy take a positive stand for a more differentiated governance pattern. Countries are different concerning the relation between local, regional, national and even supranational level. A streamlining of policies and implementation patterns starting from the top, may be a risky manoevre.

Even nationally it might be useful to draw attention to the idea of a more differentiated governance policy. The presentation in this report clearly shows that the four models have both strength and weaknesses. Accordingly it seems rational to invite the different levels to a kind of “summit” meeting to discuss governance policies on a general basis, og to find the right mixture of governance models in each region.

Such a proposal is based on the intention of multilevel governance . In stead of one governance model being used nationwide, the challenge is rather to find the right combination of several models. Discussions are needed to find the right compromise between the different actors. To take one example: In several local communities there is a positive attitude to traditional attitudes and values, which are often not fully harmonized to internationally competition patterns. Both state, regions and local areas has a legitimate right to discuss such an issue, and find a compromise.

The examples presented above clearly shows that governance models are strongly connected to values, and that priorities and emphasis are changing as time is passing. That is another argument for discussing the governance issue on a broad basis, to ensure that public strategies are responding in a flexible manner to local and regional challenges.