Svar på representantforslag 8:80 S

I dokument 8:80 S (2018–2019) blir det foreslått å øke maksimal stønadsperiode for arbeidsavklaringspenger fra tre til fire år og utvide muligheten for bruk av unntaks­bestemmelsene i folketrygdloven § 11-12 annet og tredje ledd. Det blir videre foreslått konkrete fattigdomsforebyggende strakstiltak for de som får avslag på videre forlengelse av perioden med arbeidsavklaringspenger og mister ytelsen. Det foreslås også å innføre en aktivitetsrett for personer som har behov for tiltak og oppfølging fra Nav. Videre blir det foreslått å reversere innstrammingene i folketrygdloven § 11-5, og fjerne den innførte karenstiden i AAP-ordningen. Til slutt blir det foreslått at konsekvensene av innstrammingene gjennomgås raskt, og at en kommer tilbake til Stortinget med en helhetlig redegjørelse.

Forslagsstillerne ønsker å øke maksimal stønadsperiode for arbeidsavklaringspenger fra tre til fire år og utvide muligheten for bruk av unntaksbestemmelsene i folketrygdloven § 11-12 annet og tredje ledd. Hovedbildet etter at ordningen med arbeidsavklaringspenger ble innført i 2010, var at samlet varighet med arbeidsavklaringspenger (AAP) ikke ble redusert sammenliknet med de tre tidligere ytelsene (rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad). Erfaringene med det tidligere regelverket for arbeidsavklarings­penger viste at bestemmelsen om unntak fra maksimal varighet på fire år ble brukt ofte, til tross for at det i Ot.prp. nr 4 (2008-2009) ble lagt til grunn at denne kun skulle brukes unntaksvis ved at det ble påpekt at «det i særlige tilfeller må være mulig med en begrenset forlengelse av vedtaksperioden».

Videre var det et potensiale for bedre og mer målrettede stønadsløp gjennom tidligere igangsetting av arbeidsrettet aktivitet og mer samtidighet i gjennomføring av arbeidsrettet aktivitet og medisinsk behandling, jf. Prop. 74 L (2016–2017). Fireårsperioden ble ikke brukt godt nok. Av de som hadde rett til arbeidsavklaringspenger i desember 2016, hadde 19 prosent mottatt ytelsen lenger enn fire år. I Prop. 74 L (2016–2017) ble det vist til at «praksis kan tyde på at adgangen til å innvilge unntak fra bestemmelsen om maksimal varighet for arbeidsavklaringspenger er for liberal». Det kan ha bidratt til at mange ble gående lenge på arbeidsavklarings­penger uten oppfølging og avklaring. Det er ikke bra, verken for den enkelte eller for samfunnet.

Det var derfor et behov for å klargjøre i regelverket hvem som skal få unntak, og å regulere hvor lenge det kan gis unntak fra hovedregelen om maksimal varighet. Det var også bakgrunnen for å kutte ned maksimal varighet til tre år. Jeg mener videre det er viktig at det er en klar grense for hvor lenge det er mulig å motta en midlertidig inntektssikring, som arbeidsavklaringspenger skal være.

Forslagsstillerne viser til at innstrammingene rammer brukere som bl.a har ventetid på behandling og personer som deltar i opplæringstiltak. Arbeidsavklaringspengene kan forlenges utover tre år i tilfeller der medlemmet har vært under langvarig medisinsk utredning før han eller hun har kunnet begynne med behandling eller arbeidsrettet tiltak. Et eksempel kan være at mottaker har vært under utredning ett til to år. At utredningen har tatt lang tid kan også skyldes forhold i helsevesenet, som for eksempel lange ventetider hos lege eller på sykehus. Vilkåret om at sykdom, skade eller lyte skal være hovedårsakene til at medlemmets arbeidsevne ikke er avklart tidligere må være oppfylt i disse tilfellene. Ventetid på behandling gir ikke rett til forlengelse av arbeidsavklaringspenger. Manglende oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten er ikke et selvstendig kriterium for forlengelse, og det var det ikke før regelverksendringen i 2018 heller.

Stønadsperioden kan også forlenges for mottakere som deltar på opplæringstiltak, jf. § 11-12 tredje ledd. For unntaket fra bestemmelsen om maksimal varighet for deltakere på opplæringstiltak er det tilstrekkelig at et opplæringstiltak er påbegynt. Begrunnelsen for dette unntaket er nettopp å motvirke avbrudd i gjennomføringen.

De nye unntaksreglene krever en grundigere vurdering enn tidligere, og har medført at saksbehandlingen tar lenger tid. Alle som ved inngangen til 2018 hadde mottatt arbeidsavklaringspenger i fire år eller mer, skulle i løpet av året få vurdert om de har rett til å få forlenget perioden. Det gjaldt omtrent 21 000 personer. Arbeids- og velferdsetaten har i en del saker ikke avklart den videre retten til arbeidsavklaringspenger eller andre ytelser før vedtaket om arbeidsavklaringspenger har løpt ut. Dette er svært uheldig, noe både jeg og direktoratet selv har gitt tydelig uttrykk for. Dette er en ekstraordinær situasjon som etaten rydder opp i. Arbeids- og velferdsetaten har satt inn ekstra ressurser for å løse situasjonen så raskt som mulig, slik at brukerne får tettere oppfølging og raskere avklaring.

Jeg ønsker ikke å foreslå endringer i varighetsbestemmelsene nå. De nye unntaksreglene har kun virket i vel ett år. Med hensyn til reduksjonen i maksimal varighet fra fire til tre år gjelder dette kun for nye tilfeller, og får først virkning fra 2021.

Det framgår ikke hvilke strakstiltak forslagstillerne mener det er behov for for de som får avslag på forlengelse av perioden med arbeidsavklaringspenger og mister rett til ytelsen. NAV- loven § 14 a gir alle som henvender seg til et NAV-kontor, og som ønsker eller trenger bistand for å komme i arbeid, rett til å få vurdert sitt bistandsbehov. Brukere som har behov for en mer omfattende vurdering av sitt bistandsbehov, har rett til en arbeidsevnevurdering. Dette gjelder uavhengig av om man mottar ytelse og uavhengig av hvilken ytelse man eventuelt mottar. Økonomisk sosialhjelp er samfunnets siste sikkerhetsnett for alle som ikke har tilstrekkelige midler til å dekke sine levekostnader gjennom arbeid, egne midler eller gjennom andre økonomiske rettigheter. Sikkerhetsnettet skal altså fange opp dem som trenger det og er i vanskelige livssituasjoner. NAV-kontoret skal gjøre individuelle vurderinger av behovet for hjelp og stønaden skal sikre mottakerne et forsvarlig livsopphold.

Forslagsstillerne ønsker å innføre en aktivitetsrett for personer som har behov for tiltak og oppfølging fra arbeids- og velfersforvaltningen. Mottakere av arbeidsavklaringspenger har rett på å få jevnlig oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten. Det ble fra 1.1.2018 gjort flere endringer som skal legge til rette for bedre oppfølging av mottakere av arbeidsavklarings­penger. Oppfølgingen er etter regelendringene i større grad tilpasset mottakerens bistands- og oppfølgingsbehov og knyttet til naturlige stoppunkter i stønadsløpet. Mottaker skal nå alltid følges opp etter at behandlingen eller det arbeidsrettede tiltaket er gjennomført. Regelen om at det skal fastsettes minst ett årlig oppfølgingspunkt er i tillegg videreført. Jeg ser ikke behovet for å lovfeste en rett til aktivitet når mottakerne har en lovfestet rett til oppfølging. Oppfølgingen er førende for de aktiviteter som inngår i aktivitetsplanen som mottaker kan påvirke innholdet av.

Det blir videre foreslått å reversere endringene i § 11-5 og fjerne den innførte karensperioden for mottakere av arbeidsavklaringspenger som har gått ut maksimal stønadsperiode. I § 11-5 andre ledd ble "interesser og ønsker" fjernet fra listen av momenter i vurderingen av nedsatt arbeidsevne. I Prop. 74 L (2016–2017) ble det vist til at disse momentene kommer inn i to vurderinger i forbindelse med behandling av arbeidsavklaringspenger. Det første tilfellet er i vurderingen av nedsatt arbeidsevne, som gjelder inngangen til ordningen. «Interesser og ønsker» er tatt ut for å spisse vurderingen av nedsatt arbeidsevne mer mot de helserelaterte årsakene. Dette er også gjort for å lette saksbehandlingen, samt for å gjøre det enklere for medlemmet å forstå hvilke elementer det er relevant å legge vekt på i vurderingen av nedsatt arbeidsevne. Det andre tilfellet er i forbindelse med oppfølgingsarbeidet hjemlet i NAV-loven § 14a. I oppfølgingsarbeidet mener jeg at det er viktig å vektlegge interesser og ønsker. I vurderingen av hvilken arbeidsrettet bistand som skal gis er motivasjon avgjørende for å oppnå overgang til arbeid. Det har ikke skjedd noen endringer i regelverket her.

Før regelverksendringene var det mulig å søke om en ny periode med arbeidsavklarings­penger umiddelbart etter at den forrige perioden var fullført. Det var altså ingen karensperiode i regelverket før 1. januar 2018. For å understreke at AAP er en midlertidig ytelse ble det innført en karensperiode på 12 måneder før det er mulig å søke AAP på nytt etter maksimal stønadsperiode. Ved alvorlig sykdom eller skade gjelder ikke karensperioden på 52 uker. Det påpekes i Prop. 74 L (2016–2017) at unntaket fra karensperiode forutsettes bare å omfatte personer med alvorlig sykdom, som visse kreftsykdommer eller alvorlige skader. Muskel- og skjelettlidelser, lettere psykiske lidelser og ruslidelser er eksempler på sykdommer som ikke vil gi grunnlag for unntak.

Jeg har tro på at de justeringene som er gjort i regelverket for arbeidsavklaringspenger vil føre til raskere avklaringer og økt overgang til arbeid. Jeg forsikrer forslagsstillerne at vi følger nøye de endringene som ble innført for et drøyt år siden og virkningene av disse. Det er for tidlig å si noe om effektene av regelverksendringene – også om det skulle være utilsiktede konsekvenser av regelverksendringene. Jeg har derfor ikke nå noen planer om å foreslå endringer i regelverket. Arbeids- og velferdsdirektoratet har i sitt tildelingsbrev fått i oppdrag å igangsette evalueringer av endringene i ordningen.

Jeg kan også orientere om at departementet har igangsatt dialog med KS der målet er å kartlegge i hvilken grad endringene i regelverket for arbeidsavklaringspenger har betydning for kommunenes utgifter til økonomisk stønad, jf. omtale i Prop. 74 L (2016–2017). Bestemmelsen om maksimal varighet på tre år vil en først se full effekt av for nye mottakere av arbeidsavklaringspenger fra 2021. Foreløpige tall for utviklingen i mottakere av økonomisk sosialhjelp i 2018 ble publisert 15. mars viste en relativt liten økning i antall sosialhjelps­mottakere i 2018, men veksten var ikke større enn den har vært de siste par årene før det. Endelige tall for utviklingen i økonomisk sosialhjelp i 2018 foreligger i juni 2019. Stortinget vil bli orientert på egnet måte når konsekvensene er kartlagt.

Med hilsen

Anniken Hauglie