U-9/2003 Kommunenes bruk av private vaktselskaper som kontrollører etter alkoholloven - forholdet til forvaltningslovens habilitetsregler

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgiver: Sosialdepartementet

Kommunenes bruk av private vaktselskaper som kontrollører etter alkoholloven – forholdet til forvaltningslovens habilitetsregler

U-9/2003
11.7.2003

Landets kommuner
Landets fylkesmenn
Sosial- og helsedirektoratet

En rekke kommuner har valgt å oppfylle sitt lovpålagte ansvar for å utøve kontroll med salgs- og skjenkebevillinger etter alkoholloven, ved å engasjere private vaktselskaper til å forestå kontrollen. Sosialdepartementet har ved flere anledninger mottatt spørsmål om forvaltningslovens habilitetsregler gjelder i forhold til den enkelte kontrollør og i forhold til vaktselskapet som arbeidsgiver. Sosialdepartementet har forelagt spørsmålet for Justisdepartementets lovavdeling. Lovavdelingen har uttalt følgende:

”1. Presisering av problemstillingen

Etter alkoholloven § 1-9 skal kommunen kontrollere utøvelsen av bevilling til salg og skjenking av alkohol.

I medhold av forskrift av 11. desember 1997 nr. 1292 §§ 10-1 flg. skal kommunene ha et politisk oppnevnt utvalg som skal forestå kontrollen. Utvalget har ansvar for utøvelsen av kontroll, og skal avgi uttalelse i forbindelse med inndragning av bevilling, jf. § 10-2. Selve kontrollen skal utføres av engasjerte kontrollører, jf. § 10-5.

I flere tilfeller har kommuner inngått avtale med private virksomheter, for eksempel vaktselskaper, om at disse skal forestå kontrollen. Selskapet avgjør hvem som skal utføre kontrollvirksomheten. Etter avsluttet kontroll skriver kontrollørene en rapport som utgjør grunnlaget for kommunens vurdering av om eventuelle overtredelser skal sanksjoneres, og i tilfelle hvordan. Spørsmålet er om forvaltningslovens habilitetsregler gjelder for kontrollørene ( se punkt 2 nedenfor) og evt. for selskapene (se punkt 3 nedenfor)

2. Kommer habilitetsreglene til anvendelse for kontrollørene?

Habilitetsreglene knytter seg til å ”tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller treffe en

avgjørelse i en forvaltningssak”, jf.innledningsordene i forvaltningsloven (fvl.) § 6 første ledd.

Kontrollørene utøver den faktiske kontrollen, deres rapporter utgjør grunnlaget for kommunens avgjørelse av om det skal iverksettes reaksjoner mot bevillingshaver. Kontrollørene tilrettelegger følgelig grunnlaget for en avgjørelse i en forvaltningssak.

Etter fvl. § 10 gjelder habilitetsbestemmelsene foruten offentlige tjenestemenn ”tilsvarende for enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan”

Etter en naturlig språklig forståelse må vaktselskapets ansatte som er gitt de aktuelle kontrolloppgavene, anses å være omfattet av formuleringen i bestemmelsen.

Dette støttes av uttalelser i juridisk litteratur. ”Avgjørende er om vedkommende på vegne av det offentlige medvirker ved sakens forberedelse eller avgjørelse som nevnt i § 6 første linje” jf. Arvid Frihagen: Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) (Frihagen) s.420.

På generelt grunnlag uttaler videre Hans Petter Graver at ”(a)nvendelsen av reglene er således knyttet til personer når de utfører oppgaver for det offentlige, enten dette skjer i et formelt ansettelsesforhold eller gjennom annen tilknytning. Tilknytningen kan være et verv eller ombud, et oppdrag osv.”, jf. Hans Petter Graver: Alminnelig forvaltningsrett (1999, Oslo) s 325.

Sivilombudsmannen har dessuten lagt til grunn at en arkitekt som utarbeidet forslag til soneplan for kommunen, var omfattet av habilitetsbestemmelsene i forvaltningsloven, jf. Sivilombudsmannens årsmelding 1979 s. 95…..”

Videre skriver lovavdelingen:

”Tilsynelatende har imidlertid forarbeidene til lovendringen 12. januar 1995 nr. 4 skapt uklarhet omkring forståelsen av bestemmelsen i dette henseende. Ved lovendringen ble formuleringen ”andre som handler på vegne av stat eller kommune, og for offentlig oppnevnte sakkyndige” erstattet med ”enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan”, uten at det var tilsiktet noen realitetsendring, jf. Ot. prp. nr. 75 (1993-94) s. 9.”

I Ot. prp. nr. 75 (1993-94) s. 58, er det uttalt følgende i merknaden til § 10:

”Bestemmelsen vil som tidligere medføre at forvaltningslovens habilitetsregler i visse saker vil gjelde for personer som har stilling eller verv i private organisasjoner mv som handler på vegne av stat eller kommune. Det følger av fvl § 6 første ledd at inhabilitetsreglene knytter seg til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller å treffe en avgjørelse i en ”forvaltningssak”. Dette uttrykket må sees i sammenheng med den alminnelige bestemmelse ifvl §1 tredje punktum om forvaltningslovens anvendelse på private rettssubjekters virksomhet…Bare i saker hvor private rettssubjekter under utøving av offentlig myndighet treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift, vil derfor forvaltningslovens habilitetsregler gjelde for de personer som treffer vedtaket eller er med på å tilrettelegge grunnlaget for det.”

Lovavdelingen kommenterer sitatet slik:

”Skal man ta sitatets siste setning motsetningsvis på ordet, gjelder ikke habilitetsbestemmelsene for andre private rettssubjekter enn de som ”reknes som forvaltningorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift”, jf. fvl. § 1 tredje punktum.

En slik forståelse er imidlertid ikke i samsvar med formålet bak og ordlyden i § 10. Både ordlyden og formålet må tas til inntekt for ”at habilitetsreglene er ment å gjelde ikke bare virksomhet som drives i forvaltningsorganer, men også personer som ellers handler for det offentlige selv om det skjer utenfor de regulære forvaltningsorganer”, jf. Frihagen s. 420-21.

Det er således nødvendig å lese sitatets siste setning i sammenheng, og sondre mellom de tilfeller der et privat rettsubjekt gjør arbeid eller tjeneste direkte for et forvaltningsorgan, som vaktselskapene i foreliggende sak, og de tilfeller der rettsubjektet utfører offentlig myndighet ved å treffe enkeltvedtak eller utferdige forskrift. Den ovenstående uttalelsen i forarbeidene tar sikte på å presisere at i de tilfeller hvor et privat rettsubjekt er tillagt vedtakskompetanse, jf. fvl. § 1 tredje punktum, gjelder forvaltningsloven for de saker hvor det treffes avgjørelser som ledd i utøvelsen av den offentligrettslige kompetansen, og i utgangspunktet ikke for rettssubjektets øvrige virksomhet, se likevel Frihagen s. 425 der standpunktet er noe nyansert.

Det må således legges til grunn at vaktselskapets ansatte som utfører kontrolloppgavene omfattes av habilitetsbestemmelsene i forvaltningsloven.

3. Omfattes vaktselskapet av forvaltningslovens regler om inhabilitet?

Det er alminnelig antatt at upersonlige rettsubjekter ikke falle direkte inn under fvl. § 10 jf. § 6. Verken ordlyden eller lovforarbeidene viser direkte at man har hatt juridiske personer for øye, sml. Frihagen s. 107. Sivilombudsmannen har i den såkalte ”Titaniasaken” uttalt at inhabilitetsreglene ikke kan benyttes på et upersonlig rettsubjekt, jf. Sivilombudsmannens årsmelding 1984 s. 121. Se også Geir Woxholth: Forvaltningsloven med kommentarer (1999 Oslo) s. 167.

I det foreliggende tilfelle kan det anføres gode grunner for at vaktselskapet som sådant bør være gjenstand for en habilitetsvurdering. Bakgrunnen for at tolkningsspørsmålet er reist, er at vaktselskapene som er gitt kontrolloppdrag, kan ha andre forretningsmessige forhold til stedene som skal kontrolleres.

Lovavdelingen finner det imidlertid unødvendig å sette det generelle spørsmålet om habilitetsreglene gjelder for upersonlige rettsubjekter på spissen. Under enhver omstendighet må den enkelte kontrollørs habilitet vurderes. I forbindelse med en slik vurdering må det også trekkes inn hva slags forhold vaktselskapet har til serveringsstedet og hva dette betyr for den konkrete kontrolløren. Har vaktselskapet økonomisk interesse i driften av serveringstedet, vil dets ansatte lett være inhabile etter fvl. § 6 annet ledd.”

Avslutningsvis vil Sosialdepartementet understreke at kommunene må forsikre seg om at de aktuelle kontrollørene er habile i henhold til forvaltningslovens regler, og vaktselskapets øvrige interesser må inngå i denne habilitetsvurderingen.

Med hilsen

Inger Gran
avdelingsdirektør

Tone Wilberg
seniorrådgiver