Utkast til lov om forsikringsselskapers garantiordning

Publisert under: Regjeringen Bondevik I

Utgiver: Finansdepartementet

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist:

UTKAST

Innholdsfortegnelse

1. INNLEDNING
1.1 Bakgrunnen for Kredittilsynets lovforslag
1.2 Hovedpunkter i høringsuttalelsene
1.3 Nærmere om Kredittilsynets forslag

2. GJELDENDE RETT
2.1 Innledning
2.2 Skadeforsikringsselskapenes garantiordning
2.3 Kredittforsikringsselskapenes garantiordning
2.4 Livsforsikringsselskapenes garantiordning

3. BEHOVET FOR GARANTIORDNINGER
3.1 Konkurransemessige forhold mot selskaper som ikke har bidragsplikt til ordningen
3.2 Mulige følger av at forsikringstaker ikke er avhengig av betalingsevnen til forsikringsselskapet - Moral Hazard

4. GARANTIORDNINGENS FORMÅL OG FUNKSJONER
4.1 Formål
4.2 Garantiordningens frihet til å ivareta formålet
4.2.1 Gjeldende rett
4.2.2 Utbetaling til forsikringstakere/sikrede
til dekning av forsikringskrav
4.2.3 Bidrag til overføring av direkte forsikrings-
portefølje til et annet selskap
4.2.4 Støtte til et soliditetstruet selskap

5. GARANTIORDNINGENS DEKNINGSOMRÅDE
5.1 Innledning
5.2 Avgrensning ut fra hvem som er forsikringstaker m.m.
5.2.1 Andre forsikringsselskaper - reassuransekrav
5.2.2 Forsikringstakere med tilknytning til et egenforsikringsselskap
5.2.3 Skille mellom fysiske og juridiske personer
5.2.4 Skille i samsvar med forsikringsavtaleloven
§ 1-3, "lovens tvingende karakter"
5.2.5 Skille mellom forsikringstaker og tredjeperson
5.2.6 Skille mellom tvungen og frivillig
ansvarsforsikring
5.3 Avgrensning ut fra forsikringsklasser
5.4 Avgrensning ut fra reglene om forsikringstekniske avsetninger
5.5 Begrensninger ut fra forsikringssum
5.6 Begrensning i form av maksimal dekning pr. forsikringstilfelle
5.7 Avgrensning gjennom forutsatt tilknytning til Norge
5.8 Delvis dekning - Selvassuranse

6. MEDLEMMER I GARANTIORDNINGEN
6.1 Selskaper med hovedsete utenfor Norge
6.1.1 Gjeldende rett
6.1.2 Medlemsskap for filialer i Norge
6.1.3 Medlemsskap for selskaper som driver grensekryssende
virksomhet
6.2 Egenforsikringsselskaper
6.3 Selskaper som ikke innebærer risiko for garantiordningen
6.3.1 Gjensidige selskaper
6.3.2 Selskaper som ikke tegner risiko som er
dekket av garantiordningen
6.4 Ansvar for selskaper som ikke er registrert som medlem
6.5 Oppsummering

7. FINANSIERING AV ORDNINGEN
7.1 Innledning
7.2 Fondsbasert ordning
7.3 Sikkerhetsstillelse
7.4 Reassuranse
7.5 Innkallingsbasert ordning

8. SELSKAPENES ANSVAR OVERFOR GARANTIORDNINGEN
8.1 Innledning
8.2 Beregningsgrunnlaget for bidraget
8.2.1 Tidsperioden
8.2.2 Avgrensning av premiegrunnlaget
8.3 Begrensninger i ansvaret overfor garantiordningen
8.3.1 Grense for innkalling
8.3.2 Grense for utbetaling
8.4 Begrensninger i årlig innkallingsbeløp
8.5 Avsetninger
8.6 Begrensning i selskapenes bidragsplikt – konkurransemessig betydning

9. UTBETALING FRA GARANTIORDNINGEN
9.1 Garantiordningens inntrederett - prioritet
9.2 Om dekning av renter
9.3 Utbetaling gjennom administrasjonsboet
9.4 Delvis dekning av krav

10. MERKNADER TIL DE ENKELTE BESTEMMELSENE
Til § 2a-1 Skadeforsikringsselskapenes Garantiordning
Til § 2a-2 Formål. Vedtekter m.v.
Til § 2a-3 Forsikret risiko som ikke dekkes av garantiordningen
Til § 2a-4 Forsikret risiko i utlandet
Til § 2a-5 Medlemmenes ansvar overfor garantiordningen
Til § 2a-6 Innkalling av kapital
Til § 2a-7 Utbetaling fra garantiordningen
Til § 2a-8 Styret
Til § 2a-9 Samordning med utenlandsk garantiordning
Til § 2a-10 Andre garantiordninger
Til § 2a-11 Overgangsregler

11. UTKAST TIL LOV

Lov om forsikringsselskapers garantiordning

1. INNLEDNING

1.1 Bakgrunnen for Kredittilsynets lovforslag

I NOU 1995:25 Utredning nr. 2 fra Banklovkommisjonen ble det lagt frem forslag til ny lov om Sikringsordninger og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner. Nevnte utredning omfattet regulering av sikringsfond for banker, forsikringsselskapers garantiordning, Statens Banksikringsfond, betalings- og soliditetsvansker i finansinstitusjoner, samt offentlig administrasjon av banker og forsikringsselskaper m.v.

I Ot.prp. nr. 63 (1995-96) Om lov om sikringsordninger og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner side 6 viser Finansdepartementet til at flere sentrale høringsinstanser har tatt opp prinsipielle forhold i tilknytning til Banklovkommisjonens forslag til lov om garantiordninger for forsikringsselskaper. På denne bakgrunn fant departementet at det var behov for å arbeide videre med de spørsmål som var reist. Nevnte proposisjon inneholder derfor ikke forslag til ny lov om garantiordninger for forsikringsselskaper.

I brev av 11. juli 1996 har Finansdepartementet bedt Kredittilsynet om å foreta en nærmere vurdering av de forhold som ble påpekt i høringsuttalelsene, og utarbeide forslag til eventuelle endringer i reglene om garantiordninger for forsikringsselskaper. Kredittilsynets utkast forelå 24. september 1997. Videre har Finansdepartementet i brev 18. mai 1998 bedt Kredittilsynet vurdere nærmere enkelte forhold.

1.2 Hovedpunkter i høringsuttalelsene

Av høringsinstansene er det spesielt Norges Forsikringsforbund, Sjøassurandørenes Centralforening (CEFOR), Skadeforsikringsselskapenes Garantiordning, Kredittforsikringsselskapenes garantiordning, Norges Rederiforbund og Kredittilsynet som har gitt uttalelser til Banklovkommisjonens forslag til lov om garantiordninger for forsikringsselskaper.

I NOU 1995:25 foreslås det etablert garantiordning for skadeforsikringsselskaper, med hjemmel for Kongen til å opprette garantiordninger også for kredittforsikrings-selskaper, livsforsikringsselskaper og pensjonskasser. I høringsuttalelsen fra Norges Forsikringsforbund er det reist spørsmål ved om det i det hele tatt bør være garantiordninger for forsikringsselskaper, inkludert skadeforsikringsselskaper.

I NOU 1995:25 foreslås en avgrensning i garantiordningens dekningsområde, ved at ordningen avgrenses mot forsikret risiko i utlandet. Av de nevnte høringsinstansene har både Norges Forsikringsforbund, CEFOR og Kredittilsynet gitt uttrykk for at garantiordningens dekningsområde i tillegg bør begrenses til ikke-profesjonelle forsikringstakere. De to garantiordningene har i sin felles høringsuttalelse gitt uttrykk for at det sentrale for ordningene er at loven gir en rimelig grad av klarhet forsåvidt gjelder garantiordningens dekningsomfang, og at lovforslaget bør vurderes på denne bakgrunn. Norges Rederiforbund er den eneste som har uttrykt ønske om at garantiordningens dekningsområde videreføres slik dagens ordning er blitt praktisert, dvs. at all direkte risiko et forsikringsselskap med konsesjon fra norske myndigheter faller inn under dekningsområdet.

Norges Forsikringsforbund, Skadeforsikringsselskapenes Garantiordning, Kredittforsikringsselskapenes garantiordning og Kredittilsynet har reist ulike spørsmål knyttet til bidragsplikten for medlemmene av garantiordningen, og den foreslåtte ansvarsbegrensningen.

Skadeforsikringsselskapenes Garantiordning, Kredittforsikringsselskapenes garantiordning og Kredittilsynet har kommentert enkelte forhold knyttet til utbetaling fra ordningen.

Skadeforsikringsselskapenes Garantiordning, Kredittforsikringsselskapenes garantiordning og Kredittilsynet har i tillegg reist enkelte spørsmål knyttet til den praktiske administrasjon av ordningen.

1.3 Nærmere om Kredittilsynets forslag

I og med at NOU 1995:25 ligger til grunn for høringsuttalelsene har Kredittilsynet vurdert hvorvidt Kredittilsynets forslag til endringer i reglene om garantiordninger for forsikringsselskaper bør gis i form av kommentarer til den foreliggende utredningen, eller om det er mest hensiktsmessig å fremme et "nytt" lovforslag.

For å kunne gi en noe mer samlet fremstilling har Kredittilsynet funnet å inkludere de ulike vurderingene i et lovforslag. Forslaget bygger i stor utstrekning på Banklovkommisjonens utredning, og deler av NOU 1995:25 er tatt inn i dette notatet eller kommentert.

Kredittilsynet anser det som naturlig at bestemmelser om sikringsordninger for forsikringsselskaper tas inn i lov av 6. desember 1996 nr. 75 om sikringsordninger og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner (Banksikringsloven). I Banklovkommisjonens forslag var bestemmelsene om forsikringsselskapers garantiordning tatt inn som kapittel 3, etter kapittelet om Bankenes sikringsfond. Kredittilsynet anser dette som en naturlig plassering. For ikke å måtte endre loven forøvrig foreslås det derfor at bestemmelsene om forsikringsselskapers garantiordning tas inn som et kapittel 2a i Banksikringsloven.

2. GJELDENDE RETT

2.1 Innledning

I NOU 1995:25 side 37 flg. gis det følgende beskrivelse av gjeldende rett:

(Kredittilsynet har benyttet en annen nummerering enn utredningen).

"Det er ikke fastsatt felles regler i EU/EØS om garantiordninger for forsikringsselskaper.

Lov om forsikringsvirksomhet 10. juni 1988 nr. 39 (forsvl.) kapittel 9 har bestemmelser om garantiordninger for forsikringsselskaper. Kapitlet omfatter i utgangspunktet bare skadeforsikringsselskaper, men etter forsvl. § 9-4 kan det ved forskrift etableres garantiordninger både for livsforsikringsselskaper og kredittforsikringsselskaper. I forskrift 8. september 1989 nr. 928 og forskrift 8. september 1989 nr. 929 er det gitt regler om henholdsvis kredittforsikringsselskapenes garantiordning og skadeforsikringsselskapenes garantiordning.

Garantiordningene har vært brukt i forbindelse med vanskelighetene i Star-gruppen der Star Holding AS, Star Forsikring AS og Strand Kredittforsikring AS ble satt under offentlig administrasjon".

2.2 Skadeforsikringsselskapenes garantiordning

"Etter forsvl. § 9-1 plikter alle selskaper som har konsesjon til å drive direkte skadeforsikring, unntatt kredittforsikring, å være medlem av skadeforsikringsselskapenes garantiordning. Dette gjelder både norske og utenlandske selskaper med konsesjon i Norge. Forskriften om skadeforsikringsselskapenes garantiordning fastsetter imidlertid i § 1 annet ledd at gjensidig selskap ikke skal være medlem hvis selskapet i henhold til sine vedtekter har rett til og årlig foretar etteravregning overfor forsikringstakerne. Selskap som dekker trafikkforsikring, skal likevel være medlem, jf. forskriften § 1 tredje ledd.

Selskap som bare har konsesjon til å drive gjenforsikring (reassuranse) omfattes ikke av garantiordningen. Dette må sees på bakgrunn av at slike selskaper ikke har forpliktelser direkte overfor de sikrede.

Garantiordningens formål er å hindre eller redusere tap for sikrede etter forsikringskontraktene dersom økonomien hos et eller flere av medlemmene svikter, jf. forsvl. § 9-3. Det skal være en siste sikkerhet mot at sikrede ikke får dekket erstatninger som de har krav på. - - -

Etter forsvl. § 9-1 annet ledd plikter medlemmene av skadeforsikringsselskapenes garantiordning å bidra til garantiordningen i forhold til deres direkte premieinntekt i Norge de tre siste regnskapsår. I løpet av en periode på tre år kan et medlem ikke pålegges et større bidrag enn 1,5 prosent av direkte premieinntekt i Norge de siste tre regnskapsår. Bidraget skal ikke innbetales, men det skal etter forsvl. § 9-1 tredje ledd foretas årlige avsetninger etter regler fastsatt av Kredittilsynet. Den årlige avsetning skal utgjøre 1 prosent av direkte opptjent bruttopremie i Norge inntil summen av avsatte midler utgjør 1,5 prosent av summen av opptjent brutto premieinntekt i Norge i de siste tre år, jf. forskriften § 3. Den samlede avsetning skal til enhver tid tilsvare ovennevnte volum. Avkastningen av de avsatte midler tilfaller selskapet.

Styret beslutter innkalling av bidrag fra medlemmene, og avgjør hvordan midlene skal benyttes for at garantiordningen skal oppfylle formålet. Dersom støtte ytes, kan det settes vilkår for støtten, jf. forsvl. § 9-3 første ledd annet punktum.

Styrets vedtak kan påklages til eller omgjøres av Kongen etter reglene i forvaltningslovens kapittel VI, jf. forsvl. § 9-3 annet ledd. Dette er begrunnet i at styrets vedtak vil kunne ha stor betydning for den som berøres - det bør derfor være adgang til overprøving.

Garantiordningen trer inn i de sikredes krav mot selskapet i den utstrekning kravene dekkes gjennom garantiordningen. Dersom garantiordningen trer inn i et krav, bestemmer styret hva som skal gjøres med midlene som kommer inn ved at krav blir innfridd, jf. forsvl. § 9-3 tredje ledd.

Garantiordningen skal ha et styre på fem medlemmer oppnevnt av Kongen, jf. forsvl. § 9-2 første ledd første punktum. I tillegg skal det oppnevnes personlige varamedlemmer. Styret avholder de møter som anses nødvendig. I tillegg kan Kredittilsynet sammenkalle styret, jf. § 9-2 annet ledd første punktum. Kredittilsynet har plikt til straks å sammenkalle styret når det er grunn til å frykte for at et medlem av garantiordningen ikke vil være i stand til å oppfylle sine forpliktelser etter forsikringskontraktene, jf. forsvl. § 9-2 annet ledd annet punktum.

Kredittilsynet er styresekretariat for garantiordningen, jf. forskriften § 5.

Omkostningene som er forbundet med garantiordningen utlignes på medlemmene etter de regler som etter kredittilsynsloven § 9 gjelder for utligningen av Kredittilsynets utgifter knyttet til forsikringstilsynet, jf. forsvl. § 9-2 tredje ledd".

2.3 Kredittforsikringsselskapenes garantiordning

"I forskrift 8. september 1989 nr. 928 er det fastsatt regler om en garantiordning for kredittforsikringsselskaper. Etter forskriften § 1 skal alle norske og utenlandske kredittforsikringsselskaper som har konsesjon til å drive direkte kredittforsikringsvirksomhet i Norge være medlem av garantiordningen.

Garantiordningen skal sikre at de sikrede etter direkte kredittforsikringsavtaler avsluttet i Norge mottar riktig oppfyllelse av de forsikringskrav som følger av avtalene, jf. forskriften § 2.

Etter forskriften § 3 kan et medlem i løpet av en periode på 3 år ikke pålegges større bidrag enn halvparten av siste års direkte opptjente brutto premie i Norge. Det er videre gitt regler om medlemmenes pliktige avsetninger samt regnskapsforhold, jf. forskriften §§ 4 og 5.

Kredittilsynet er styresekretariat for kredittforsikringsselskapenes garantiordning, jf. forskriften § 6.

Reglene i forsvl. §§ 9-2 og 9-3 om styret og virksomheten til skadeforsikringsselskapenes garantiordning, er gitt tilsvarende anvendelse for kredittforsikringsselskapenes garantiordning, jf. forskriften § 7".

2.4 Livsforsikringsselskapenes garantiordning

"Garantiordning for livsforsikringsselskaper er ikke opprettet. Med hjemmel i forsvl.

§ 9-4 kan imidlertid Kongen gi regler om en slik ordning dersom det skulle vise seg å være behov for det, jf. Ot.prp. nr. 42 (1986-87) side 89:

"Heller ikke for livsforsikringsselskaper foreslår Utvalget en garantiordning. Departementet antar, som Utvalget, at det ikke vil være behov for en slik ordning for livselskaper. Men helt sikker kan man ikke være på at livselskapene alltid vil være i stand til å gjøre opp sine forpliktelser. Departementet foreslår derfor en hjemmel for Kongen til å gi forskrifter om garantiordning også for slike selskaper, se § 9-4. Departementet antar imidlertid at det vil være unødvendig å benytte denne hjemmel nå. Bestemmelsen er ment som en reservebestemmelse for det tilfelle at det helt usannsynlige skulle skje, og Departementet antar at det vil være tilstrekkelig å gi forskriftene om utligning mellom livselskaper når behovet eventuelt har oppstått."

Kredittilsynet har ikke funnet behov for å kommentere eller utfylle Banklovkommisjonens beskrivelse av gjeldende rett.

3. BEHOVET FOR GARANTIORDNINGER

Som nevnt under punkt 1.2 reiser også Norges Forsikringsforbund i sin høringsuttalelse spørsmål ved om det er behov for garantiordninger i forsikring. Norges Forsikringsforbund viser til at det har foregått en betydelig internasjonalisering og konsentrasjon i skadeforsikringsmarkedet, og at det bør vurderes om det eksisterer et tilstrekkelig stort forsikringskollektiv til å kunne opprettholde garantiordningene. Videre fremheves det som uheldig at et selskap som har drevet "forsvarlig" må dekke regningen fra de selskapene som har drevet "uforsvarlig". Dette har også betydning for kundene i de selskapene som må betale, fordi disse kan anses for å ha subsidiert kundene i det havarerte selskap som har "betalt for lite" for sine forsikringer. Norges Forsikringsforbundet gir uttrykk for at alternativet til garantiordninger er et førstelinjeforsvar som holder.

Kredittilsynet er anmodet om å utarbeide forslag til eventuelle endringer i reglene for forsikringsselskapenes garantiordninger. På denne bakgrunn har Kredittilsynet lagt til grunn at spørsmålet om det bør være en garantiordning ligger på siden av mandatet.

Kredittilsynet ble imidlertid også bedt om å vurdere de forhold som ble tatt opp i høringsrunden, og gir derfor en oppsummering av hovedargumentene for og imot garantiordninger.

Det klare utgangspunktet må være at et "førstelinjeforsvar", i form av de ulike kapital-, solvens-, avsetnings- og øvrige sikkerhetskrav, skal være tilstrekkelige til å sikre riktig oppfyllelse av selskapets forpliktelser etter forsikringskontraktene. Selv med slike regler kan det imidlertid tenkes at et forsikringsselskap kan komme i en situasjon der det kan være tvil om selskapet er i stand til å møte sine forpliktelser.

Økonomiske problemer i et selskap kan blant annet skyldes dramatisk verdifall knyttet til selskapets eiendeler, tap av eiendeler, eller uventet bortfall av reassuransedekning. Videre kan det være vesentlige feil knyttet til beregning av behovet for avsetninger, og/eller upåregnelige store skadeutbetalinger. Ikke-oppfyllelse av andre typer sikkerhetskrav kan også føre til at et selskap får økonomiske problemer.

I de tilfeller slike hendelser rammer et enkelt selskap, vil det være en klar fordel at det foreligger en garantiordning som kan tre inn som et "andrelinje forsvar". Hvis det skjer endringer i samfunnet som får vesentlige økonomiske konsekvenser for forsikringsbransjen som helhet, vil ikke en garantiordningen som baserer seg på bidrag fra forsikringsselskapene kunne demme opp for de problemene som måtte følge av dette. Et slikt "sistelinjeforvar" vil i såfall måtte etableres på annen måte.

Vurderingen av om det skal etableres garantiordning(er) eller ikke, vil måtte inkludere en avveining av ulike interesser.

Forsikringstakerne og sikrede vil ha en klar interesse i at det etableres en garantiordning. Eksistensen av en slik ordning kan være avgjørende for om de mottar et forsikringsoppgjør eller ikke. Selv om det skulle vise seg at forsikringsselskapets midler er tilstrekkelig til å dekke de direkte forsikringskravene helt eller delvis, som følge av den fortrinnsretten disse kravene har i henhold til Banksikringsloven § 4-11 annet ledd, vil de ikke bli dekket før det kan skje en utlodning fra administrasjonsboet. Utbetaling fra en garantiordning vil kunne hindre mislighold av forsikrings-kontraktene, eller dekning kan skje før en eventuell utlodning fra boet.

Den sikkerhetsventilen som en garantiordning innebærer vil også være av samfunnsmessig betydning. Det vil trolig ikke bli akseptert at soliditetssvikt i et forsikringsselskap, under offentlig tilsyn og kontroll, skulle ha som konsekvens at det eksempelvis ikke ble utbetalt erstatning til familier som har mistet sin bolig som følge av brann, eller at sikrede etter trafikkforsikringer ikke fikk oppgjør for skade de uforskyldt var blitt påført.

For forsikringsselskapene vil den bidragsplikten som påhviler medlemmene være en belastning. På den annen side vil den sikkerheten en garantiordning innebærer være en fordel for selskapene, fordi den styrker tilliten til at det vil skje et oppgjør i henhold til forsikringskontrakten "uansett". I vurderingen av hvilken belastning en garantiordning representerer for medlemmene vil flere faktorer spille inn. En garantiordning med løpende innbetaling av bidrag til et fond, vil kunne være en mer belastende ordning enn om ordningen baseres på innkalling ved behov. En garantiordning med et vidt dekningsområde vil lett kunne tenkes å føre til et større innkallingsbehov enn en garantiordning med et snevrere dekningsområde. Størrelsen av bidragsplikten vil også være sentralt. Et annet vesentlig forhold vil være hvorvidt garantiordningen, ved dekning av forsikringskrav mot selskapet, gis rett til å tre inn i den fortrinnsretten som de direkte sikrede har. Kredittilsynet foreslår at en slik fortrinnsrett presiseres, jfr. punkt 9.1. Hvis garantiordningen trer inn også i fortrinnsretten, vil både reassuranseavsetningene og selskapets ansvarlige kapital innebære en buffer mot endelig tap for garantiordningen. Garantiordningens mulighet til å få utbetalte midler tilbake i form av dividende fra boet, som eventuelt kan tilbakeføres medlemmene, vil øke vesentlig.

Selv om det ikke foreligger harmoniserte regler i EØS området vedrørende garantiordninger for forsikringsselskaper er det etablert slike ordninger også i andre land, eksempelvis USA, Canada, Storbritannia og Frankrike. Den engelske ordningen er etter de opplysninger Kredittilsynet har mottatt begrenset til å dekke private livsforsikringer og ansvarsforsikringer samt obligatoriske forsikringer for juridiske personer. Den irske ordningen er begrenset til ansvarsforsikringer inngått av fysiske personer. Den franske ordningen dekker kun ansvar overfor tredjemann, mens den kanadiske ordningen, etter de relativt sparsomme opplysninger vi har mottatt, dekker forsikringer innenfor typiske person- og småbedriftsmarkeder. Kredittilsynet er videre kjent med at det i Sverige er nedsatt et utvalg som skal utrede spørsmålet om garantisystemer for forsikringsfordringer.

Som fremhevet av Forsikringsforbundet er det klart at det må foreligge et tilstrekkelig forsikringskollektiv for å kunne forsvare en garantiordning som er basert på bidrag fra forsikringsselskapene.

En garantiordning for kredittforsikring synes derfor utelukket på det nåværende tidspunkt. Det er for få selskaper som opererer i det norske markedet til å etablere en garantiordning. De gjenværende selskaper med konsesjon fra Finansdepartementet er Gjensidige Kredittforsikring AS, Gerling Nordic Kredittforsikring AS, og Fokus Kredittforsikring AS. Filialer fra selskaper i andre land som har meldt at de vil tilby kredittforsikring (klasse 14 og 15) er Nederlandsche Credietversichering Maatschappij fra Nederland, Hermes Kreditversicherungs AG fra Tyskland, og Trygg Hansa Försäkringsaktiebolag fra Sverige.

Når det gjelder garantiordning for livsforsikringsselskaper har Banklovkommisjonen lagt til grunn Finansdepartementets uttalelse i Ot.prp. nr. 42 (1986-87), sitert under punkt 2.3 i det foregående. Kredittilsynet deler oppfatningen av at det ikke på det nåværende tidspunkt er nødvendig å etablere en garantiordning for livsforsikringsselskaper.

I spørsmålet om opprettelse av en garantiordning for pensjonskasser viser Kredittilsynet til ovennevnte synspunkter vedrørende garantiordning for livsforsikringsselskaper.

Strukturen i det norske skadeforsikringsmarkedet er slik at de fire store aktørene representerer omlag 90% målt etter premieinntekter. En garantiordning for skadeforsikringsselskapene vil kunne oppfattes som de store selskapers beskyttelse av de mindre. Kredittilsynet har likevel, ut fra ovennevnte hensyn, ingen vesentlige motforestillinger til at det videreføres en garantiordning for skadeforsikringsselskaper.

Kredittilsynet deler Banklovkommisjonens oppfatning om at det for andre garantiordninger vil være tilstrekkelig at det i loven inntas en hjemmel for Kongen til å bestemme at det kan etableres garantiordninger for kredittforsikringsselskaper, livsforsikringsselskaper og pensjonskasser, og fastsette regler for ordningene. Slik regler bør imidlertid utarbeides og vedtas slik at de raskt kan settes i kraft dersom behovet skulle oppstå.

Dette notat vil i det følgende bare gjelde for en garantiordning for skadeforsikrings-selskaper. Drøftelsene vil imidlertid kunne være til hjelp hvis det senere skal utarbeides regler om garantiordninger for andre typer forsikringsselskaper.

Avslutningsvis fremheves det her at en garantiordning kan tenkes å dekke ulike behov i ulike situasjoner. Ved soliditetssvikt i et selskap vil det være spørsmål om ordningen kan bidra med midler slik at en kan unngå at selskapet må settes under offentlig administrasjon. Hvis offentlig administrasjon er vedtatt, vil garantiordningen kunne dekke det behov forsikringstakerne og sikrede har for å få oppgjør for skader i henhold til forsikringsavtalen. Både før og etter offentlig administrasjon, vil garantiordningen tenkes å kunne bidra til at hele eller deler av porteføljen til det soliditetstruede forsikringsselskapet kan overføres til et annet forsikringsselskap. Det vil være ulike spørsmål som reiser seg avhengig av når og på hvilken måte garantiordningen bringes inn. For de drøftelser der dette er av betydning er det presisert i notatet hvilken situasjon det er tenkt at en står overfor.

3.1 Konkurransemessige forhold mot selskaper som ikke har bidragsplikt til ordningen.

Forsikringstakere generelt og forbrukere eller "uprofesjonelle" forsikringstakere spesielt må antas å ha en særlig interesse i at en garantiordning eksisterer, slik at konsekvensene av å ha valgt å plassere sine forsikringer i "feil" selskap kan elimineres eller reduseres. På den annen side vil kostnadene ved en garantiordning i siste instans bæres av forsikringstakerne. Avhengig av ordningens finansiering og dekningsomfang vil forsikringstakeren ha mer eller mindre fullstendig garanti for at hans forsikringsytelser opprettholdes uavhengig av hva som skjer med hans forsikringsgiver.

Samfunnsmessig er det av stor betydning at forsikringsforpliktelser blir betalt. I svært mange tilfeller vil en manglende forsikringsutbetaling ramme tredjemann. Dette gjelder ikke bare i de typiske ansvarsforsikringsforhold. En stor andel forsikringsobjekter er samtidig lånefinansiert. Manglende oppgjør fra forsikringsselskapet vil i stor grad påvirke de finansieringskilder som har lånt ut midler mot sikkerhet for eksempel i bolig eller annen fast eiendom. I et stort antall tilfeller vil finansinstitusjonenes interesser i forsikringsutbetalingen langt overstige det beløp som tilfaller forsikringstakeren. Eksistensen av en garantiordning, som det må legges til grunn vil bidra til å ytterligere styrke den generelle tillit til at et forsikringsoppgjør blir honorert som forutsatt, vil således kunne bidra til å begrense kredittrisikoen for finansinstitusjonene og således kunne bidra til lavere finanskostnader for låntakerne.

For forsikringsselskaper foreslås det ikke fondsbaserte løsninger tilsvarende det som gjelder for bankene. Så lenge midler ikke kalles inn til ordningen før behovet oppstår vil selskapene selv kunne forvalte de avsetninger som er gjort til ordningen, selv om avsetningene må gjøres årlig. Filialer av utenlandske selskaper i Norge er etter forslaget her omfattet av ordningen. Den vesentlige ulempen for norske selskaper kontra utenlandske konkurrenter uten filial i Norge oppstår først idet garantiordningen kaller inn midler. Se for øvrig avsnitt 8.6 nedenfor.

3.2 Mulige følger av at forsikringstaker ikke er avhengig av betalingsevnen til forsikringsselskapet - Moral Hazard

Moral Hazard-problematikk diskuteres med ulik styrke i ulike land. Det kan til en viss grad argumenteres med at problemstillingene har større teoretisk enn praktisk betydning, selv om de ikke kan ses helt bort fra. I OECD’s oppsummering av undersøkelsen om garantiordninger i forsikring (28. 10.98) vises det for eksempel til at Irland ikke har sett noen sammenheng mellom eksistensen av en garantiordning og press på premienivået i forbindelse med de tre tilfellene som har vært håndtert siden 1960. Med Moral Hazard menes i denne sammenheng først og fremst den situasjon der et sikkerhetsnett (av typen en garantiordning) medfører en bevisst eller ubevisst adferdsendring som følge av at de negative konsekvensene ved økt risikotagning og -eksponering bæres av noen andre. Typisk kan en tenke seg at eksistensen av en ubegrenset garantiordning medfører at særlig forsikringstaker, men også forsikringsselskapet selv kan være villig til å ta en risiko ut fra en vurdering av at gevinstmulighetene i et prosjekt er betydelige, uten å legge vekt på det faktum at fiasko for prosjektet kan være ødeleggende for forsikringsselskapet; forsikringstakeren vil uansett motta skadeoppgjør fra garantiordningen, mens ledelsen i et presset selskap kan ha sett premieinntektene fra forsikringskontrakten som en mulighet for å redde selskapet. Fra selskapets side vil således Moral Hazard-problemet fortone seg som et pyramidespill der det vesentligste blir å sørge for at likviditet tilføres selskapet uavhengig av om premiene dekker forventet utbetalingsbehov. Banklovkommisjonens drøfting av Moral Hazard problemet var i utgangspunktet rettet mot banksikringsordninger (kap. 2.8.1). Etter Kredittilsynets mening er argumentene også gjeldende for garantiordninger innen forsikring.

Ut over de rent spekulative misbruksmotivene vil en ubegrenset garantiordning redusere eller fjerne incitamentet hos den enkelte forsikringskunde til å foreta en kritisk vurdering av hvor vedkommende plasserer sine forsikringer. Uavhengig av om kunden bevisst eller ubevisst plasserer sine forsikringer i et selskap, som etter en nærmere vurdering ikke har tilstrekkelig risikobærende evne, vil eksistensen av en garantiordning kunne bidra til å fjerne den selvregulerende effekt som ligger i å ha kunder som økonomisk vil lide dersom de foretar gale valg.

Jo mer profesjonell en kunde er, desto mer bør det kunne forventes av egne vurderinger i forbindelse med plassering av sine forsikringer. I tillegg til at store, profesjonelle kunder må forventes å ha best forutsetninger for å vurdere de ulike forsikringsselskapene, vil det ofte være forventningene om at disse kundenes vurderinger vil slå ut i endret kjøpsadferd som vil virke mest disiplinerende på tilbyderne i markedet.

Storbritannia har i henhold til OECD-rapporten lagt avgjørende vekt på at en garantiordning må finansieres av bransjen selv. Dette skaper en markedsjustis som i seg selv demper frykten for Moral Hazard-lignende effekter. Særlig innen skadeforsikring er selskapene i utstrakt grad avhengig av reassuransemarkedet. Kredittilsynet antar at det bak det britiske standpunktet ligger blant annet en vurdering av at øvrige selskaper raskt vil kunne trekke inn eller bidra til premieøkninger på reassuransedekningen så lenge de mener et enkeltselskap underpriser sine risiki.

4. GARANTIORDNINGENS FORMÅL OG FUNKSJONER

4.1 Formål

Om garantiordningens formål uttaler Banklovkommisjonen, på side 38 punkt 3.2, følgende:

"Formålet til skadeforsikringsselskapenes garantiordningen er å sikre de sikredes interesser. I forsvl. § 9-3 første ledd første punktum er det således bestemt:

"Styret beslutter innkalling av bidrag fra medlemmene, og avgjør hvordan midlene skal benyttes for å forhindre eller redusere tap for de sikrede etter forsikringskontraktene". (Uthevelsen tilføyd).

Garantiordningens formål er indirekte også behandlet i forsvl. § 9-2 annet ledd annet punktum der det heter:

"Kredittilsynet har plikt til straks å sammenkalle styret når det er grunn til å frykte for at et medlem av garantiordningen ikke vil være i stand til å oppfylle sine forpliktelser etter forsikringskontraktene."

Banklovkommisjonen har ikke foreslått endringer i forhold til det formålet som gjelder for ordningene, og har foreslått en lovbestemmelse med følgende ordlyd:

"Garantiordningen skal etter reglene i dette kapittel sikre at forsikringskrav etter avtale om direkte skadeforsikring tegnet av selskap eller filial som er medlem av garantiordningen blir dekket".

Kredittilsynets deler Banklovkommisjonens oppfatning og foreslår i § 2a-2 første ledd formålet uttrykt i samsvar med det som følger av lovutkastet i NOU 1995:25 § 3-2 første ledd.

4.2 Garantiordningens frihet til å ivareta formålet

Det kan reises spørsmål om garantiordningen står fritt til å beslutte hvordan de midlene garantiordningen rår over skal benyttes til å ivareta det lovfastsatte formålet.

Det er tre alternative tiltak som må anses som mest nærliggende. Dette er utbetaling til forsikringstakerne/sikrede, bidrag til overføring av portefølje, og støtte til et soliditetstruet selskap i form av utbetaling til eller garanti for selskapet.

4.2.1 Gjeldende rett

I Banklovkommisjonens utredning er spørsmålet behandlet under punkt 3.2 om formålet hvorfra siteres:

"Harlemutvalget, NOU 1983:52 Forsikring i Norge side 47, beskriver garantiordningens formål slik:

"Utvalget har foreslått en garantiordning i skadeforsikring - som en siste sikkerhet mot at forsikringstakere ikke skal få dekket erstatninger som de har krav på(...).

Selv med de skjerpede kapitalkrav som foreslås(... ), kan det ikke helt garanteres at et selskap ikke vil kunne komme i økonomiske vanskeligheter. Da kan det bli bruk for en garantiordning. . . . .

Utvalget har drøftet om garantiordningen bare skulle betjene forsikringstakerne ved avvikling av et forsikringsselskap - slik som det f.eks. er i USA. En annen og mer fleksibel måte vil være at garantiordningen også kan gi støtte til et selskap i vanskeligheter.

Utvalget mener at begge disse arbeidsmåter bør stå åpne, og at garantiordningens styre får fullmakt til å treffe slike avgjørelser. Utvalget vil heller ikke gi nærmere regler i loven for hvordan ordningens midler skal benyttes".

I Ot.prp. nr. 42 (1986-87) Om lov om forsikringsvirksomhet heter det på side 88:

"Departementet mener at en garantiordning av den type som er foreslått av Harlemutvalget, er i samsvar med de grunnleggende solidaritets- og risikoutjevningstanker som forsikringsvirksomhet hviler på. Departementet er derfor enig i at en slik ordning bør etableres som en siste sikkerhet for de sikrede etter forsikringskontraktene. ...

Det er selvsagt meget viktig å ha et system som gir stor sikkerhet for at garantiordningen aldri vil bli brukt. Viktige forhold i denne sammenheng er effektiv intern kontroll, et effektivt kredittilsyn, samt bl.a. regler om egenkapital og felles standardiserte regnskapsregler gitt av Kredittilsynet."

Forskriften om skadeforsikringsselskapenes garantiordning § 2 beskriver også garantiordningens formål:

"Garantiordningen skal gi sikkerhet for at de sikrede etter direkte skadeforsikringsavtaler avsluttet i Norge mottar riktig oppfyllelse av forsikringskrav som følger av avtalene."

Formålsbestemmelsen i forsikringsvirksomhetsloven har en mindre detaljert utforming enn formålsbestemmelsene for bankenes sikringsfondsordninger. I praksis har dette ført til en viss usikkerhet om garantiordningens omfang".

Banklovkommisjonen har i NOU 1995:25 sluttet seg til de synspunkter som er referert i det foregående i forarbeidene til forsikringsvirksomhetsloven, herunder at garantiordningen kan bidra med kapital til et forsikringsselskap selv om det ikke er satt under offentlig administrasjon.

I sin høringsuttalelse har Skadeforsikringsselskapenes garantiordning og Kredittforsikringsselskapenes garantiordning berørt spørsmålet om garantiordningens valg av støttetiltak, jfr. brevets punkt 15. Fra høringsuttalelsen siteres:

"Erfaringen fra tiden før offentlig administrasjon av Strand Kredittforsikring AS u.o.a. og Star Forsikring AS u.o.a. er imidlertid at beslutningsgrunnlaget for styrenes avgjørelse i slike saker normalt vil inkludere vesentlige usikkerhetsfaktorer, og at tidspresset vil være stort. En kan lett tenke seg situasjoner der garantiordningens styre finner det vanskelig å danne seg en oppfatning om hva som vil være den billigste løsningen. For bankers vedkommende vil det trolig være lettere å ha oversikt over alternativene. Eksempelvis vil størrelsen av innskuddsforpliktelsene normalt foreligge som et faktum for banksikringsfondene. I forsikring derimot vil ikke krav som er dekningsberettiget under ordningen være kjent ut over hva de aktuarmessige beregningene måtte vise.

I en situasjon der en ikke har andre klare alternativer, vil en løsning der en lar selskapet gå til offentlig administrasjon kunne være minst sårbar for kritikk knyttet til at det er "gitt bort penger" til selskapets aksjonærer eller til et annet selskap i tilknytning til overtakelse av det havarerte selskap eller dets portefølje med bidrag fra garantiordningen. - - - - - På denne bakgrunn bør en ikke ha for store forventninger til at garantiordningen i praksis skal fungere som et siste sikkerhetsnett i forsøket på å unngå offentlig administrasjon, selv om det i forarbeidene åpnes for ulike virkemidler".

På bakgrunn av ovennevnte høringsuttalelse kan det være hensiktsmessig å foreta en nærmere vurdering av hvilken handlefrihet garantiordningen bør ha med utgangspunkt i ovennevnte formålsbestemmelse. Også andre forhold enn formålsbestemmelsen vil imidlertid kunne være av betydning for garantiordningen handlefrihet.

Kredittilsynet har i det følgende vurdert de tre mest nærliggende tiltakene fra garantiordningen i tilfelle soliditetssvikt, dvs. utbetaling til forsikringstakerne/sikrede, bidrag til overføring av portefølje, og støtte til et soliditetstruet selskap.

Banklovkommisjonen har lagt til grunn at det, i vurderingen av på hvilken måte garantiordningen skal er bidra, er naturlig å se hen til interessene til garantiordningen, de sikrede og selskapet. Kredittilsynet deler denne oppfatningen. Forsåvidt gjelder hensynet til garantiordningen antar Kredittilsynet at ordningen som sådan ikke har noen egeninteresse i spørsmålet om hvordan formålet skal kunne ivaretas ut over klarhet i hvilke disposisjoner den kan foreta, og at samtlige alternativer har en tilstrekkelig forankring i lovtekst eller forarbeider.

4.2.2 Utbetaling til forsikringstakere/ sikrede til dekning av forsikringskrav

Utbetaling til de sikrede reiser ingen problemer i forhold til garantiordningens formål. Et slikt bruk av de midler garantiordningen rår over må sies å ligge i formåls-bestemmelsens kjerneområde.

4.2.3 Bidrag til overføring av direkte forsikringsportefølje til et annet selskap

For de direkte sikrede vil det normalt være et bedre alternativ at forsikringene overtas av et annet selskap, enn at skadereguleringen og oppgjør skjer i et selskap under offentlig administrasjon. En kan derfor tenke seg at garantiordningen kan bidra på en måte som gjør det attraktivt for andre selskaper å overta den direkte porteføljen. Dette vil kunne være tilfellet der det havarerte selskap ikke har eiendeler som er tilstrekkelig til å dekke de nødvendige avsetninger knyttet til porteføljen, eller at det er andre forhold som er til hinder for at en slik overdragelse kan finne sted.

Etter Kredittilsynets oppfatning bør det være en adgang for garantiordningen til å bidra til at den direkte porteføljen kan overdras til et annet selskap, både før og etter at offentlig administrasjon er vedtatt. I et slikt tilfelle vil det måtte skje en konkret vurdering av om hele den direkte porteføljen skal overdras, eller bare de fordringene som antas å være dekket av garantiordningen, jfr. punkt 5 i det etterfølgende.

Kredittilsynet antar at et slikt virkemiddel ligger så klart innenfor det angitte formålet at det ikke er behov for at det tas inn en bestemmelse om dette i lovteksten.

4.2.4 Støtte til et soliditetstruet selskap

Som nevnt over åpner forarbeidene til gjeldende lov for at garantiordningen kan yte lån til et forsikringsselskap eller stille garanti for dets forpliktelser. Et slikt virkemiddel vil trolig være mest aktuelt å benytte før offentlig administrasjon er vedtatt. Det vil i være naturlig at garantiordningen setter vilkår for slik støtte.

Kredittilsynet legger til grunn at dette virkemiddelet ikke er ikke i noe tilfelle aktuelt å benytte overfor et medlem som er filial av et forsikringsselskap med hovedsete utenfor Norge.

En støtte til selskapet vil være en tilfredsstillende løsning sett fra de sikredes- og selskapets side. Sett fra de bidragspliktige selskapenes side, vil det ikke umiddelbart være en gunstig løsning. En utbetaling fra garantiordningen vil bety støtte til en konkurrent i markedet. Hvis det i tillegg er slik at soliditetsproblemene i det selskap som mottar støtte klart skyldes underprising av risiko, som igjen har ført til et uheldig premiepress, vil innkalling av bidrag som skal benyttes til å redde selskapet som sådant være enda mindre naturlig. På den annen side kan det ikke ses bort fra at en slik støtte også kunne være en fordel for de øvrige selskapene, fordi tilliten til de norske forsikringsselskapene blir opprettholdt, noe som kan ha betydning for tilgangen av kapital og for securityvurdering som igjen er av betydning for selskapets reassuranse-forretningen.

Det vil normalt være slik at en støtte til selskapet som sådant vil komme samtlige kreditorer til gode, også reassuransekrav og krav som gjelder forsikret risiko i utlandet. Dette er krav som ligger utenfor garantiordningens formål å sikre.

Kredittilsynets forslag om å begrense garantiordningens dekningsområde slik at den ikke omfatter "profesjonelle forsikringstakere", jfr. punkt 5 i det etterfølgende, vil innebære at kretsen av de som oppnår en fordel, uten å være omfattet av garantiordningens formålsbestemmelse, vil øke.

Tilsvarende problemstilling ble vurdert i forbindelse med spørsmålet om hvorvidt banksikringsfondene skulle være en "støttetiltaksordning" eller en "innskudds-garantiordning". Det vises til NOU 1995:25 side 23 flg. punkt 2.4 der Banklovkommisjonen drøfter fondenes formål og oppgaver. Banklovkommisjonen delte seg her i et flertall som mente at sikringsfondene fortsatt skulle ha mulighet til å yte støtte til medlemsbanker i krise. Mindretallets oppfatning var at støtte til en bank bare skulle kunne skje hvis det var klart at dette ville være en billigere løsning for sikringsfondet enn å dekke innskuddene i tilfelle offentlig administrasjon. Ivaretakelse av samfunnsøkonomiske- eller distriktspolitiske hensyn ble av mindretallet ansett for å gå ut over formålet. Flertallets standpunkt ble lagt til grunn. Det vises til banksikringsloven § 2-4 første ledd der det fremkommer at fondene også kan yte nærmere angitt støtte til medlemmene, jfr. § 2-12.

Det forhold at forsikringskrav har en fortrinnsrett fremfor andre krav enn massekrav, og at garantiordningen trer inn i denne fortrinnsretten, innebærer at situasjonen bare rent unntaksvis vil være slik at det er billigere for garantiordningen å gå inn med støtte til selskapet som sådant fremfor å avvente situasjonen for deretter å utbetale til de sikrede. Som nevnt i punkt 3 i det foregående er risikoen for at selskapets samlede formue ikke er tilstrekkelig til å dekke de direkte forsikringskravene liten, selv om det påløper massekrav.

På bakgrunn av ovennevnte legger Kredittilsynet til grunn at en støtte til selskapet som sådant i hvertfall ikke klart kan sies å ligge innenfor garantiordningens uttrykte formål. Usikkerheten er ikke alene begrunnet i hensynet til de bidragspliktige selskapene. Selv om støtte til et forsikringsselskap også kan tenkes å komme de bidragspliktige selskapene tilgode skal ikke garantiordningen være en ordning forsikringsselskapene skal kunne henvise til når deres soliditet skal vurderes. Hvis et eller flere andre forsikringsselskaper finner at det er et stort behov for å redde et selskap for å opprettholde tilliten til det norske forsikringsmarkedet, kan det anføres at de på eget initiativ bør finne en løsning for det havarerte selskap, utenfor garantiordningen.

Slik Kredittilsynet ser det er det ikke er mulig å danne seg et fullstendig bilde av alle de situasjoner som kan oppstå. Støtte til selskapet som et virkemiddel bør derfor ikke utelukkes. Oppfatningen er imidlertid at garantiordningen bør være tilbakeholdende med å benytte denne muligheten. For å sikre det rettslige grunnlaget foreslår Kredittilsynet at det tas inn i lovteksten at garantiordningen også kan yte støtte til selskapet, slik som for banksikringsfondene. Hvis det er behov for nærmere regler om hvordan slik støtte skal gis kan dette fastsettes i forskrift. Bestemmelsen foreslås tatt inn i §2a-7 om utbetaling fra garantiordningen. Se også punkt 8.2.2.

5. GARANTIORDNINGENS DEKNINGSOMRÅDE

5.1 Innledning

Utgangspunktet for den følgende drøftelse av garantiordningens dekningsområde er at garantiordningens midler skal benyttes til å dekke direkte forsikringskrav mot et selskap som er medlem av garantiordningen. Normalt vil situasjonen være at garantiordningen har besluttet ikke å støtte selskapet, eller at overdragelse av selskapets direkteportefølje til et annet forsikringsselskap ikke er et alternativ, og at selskapet er besluttet avviklet.

I en slik situasjon oppstår spørsmålet om garantiordningen skal dekke samtlige direkte forsikringskrav, eller om enkelte forsikringstakere eller grupper av slike ikke skal være beskyttet av sikringsordningen.

I NOU 1995:25 vedrørende bankinnskuddsgarantiens virkeområde har Banklovkommisjonen lagt vekt på at større, profesjonelle aktører er i stand til å sørge for at det skjer en vurdering av bankens som kontraktspant, herunder dens soliditet.

Etter Kredittilsynets oppfatning vil de argumentene som er benyttet for å begrense innskuddsgarantiordningen i stor utstrekning også gjøre seg gjeldende på forsikringsområdet. Det bør søkes unngått at privatpersoner og mindre næringsdrivende, gjennom sin årlige forsikringspremie, skal bidra til å sikre tap som rammer store profesjonelle forsikringskunder.

Videre tilsier hensynet til et effektivt marked at ordningen bør begrenses. En bør tilstrebe at de aktører som må forutsettes selv å ha, eller er i stand til å skaffe seg, den kompetanse som er nødvendig for å vurdere forsikringsselskapene, ikke gis incitamenter til å unnlate å foreta et kritisk valg av forsikringsselskap. Den diskusjon om "Moral Hazard" som er inntatt i NOU 1995:25 i relasjon til banker har etter Kredittilsynets oppfatning samme relevans for forsikringsselskaper. En forsikringstaker som allikevel vil bli fanget opp av det sikkerhetsnett garantiordningen innebærer, vil normalt velge den billigste forsikringsgiver, selv om det etter hans egne vurderinger kan stilles spørsmål ved forsikringsselskapets soliditet.

Lagt til grunn at garantiordningen skal være selvfinansierende i den forstand at utbetalinger fra ordningen i sin helhet skal finansieres ved bidrag fra medlemmene,

tilsier også hensynet til de bidragspliktige selskapene at en ikke bør la ordningen være mer omfattende enn det som er "nødvendig".

I punkt 5.2 i det etterfølgende vurderes ulike avgrensningskriterier. Gjennom å avgrense garantiordningens dekningsområde vil det være mulig å etablere en garantiordning som dekker det behov som anses nødvendig. Problemet er imidlertid at for hver avgrensning som foretas i forhold til "at alle er dekket", vil det kunne oppstå tvil om hvor grensen går. Hvilke risikoer som faller innenfor og hvilke som faller utenfor, vil alltid være et sentralt spørsmål, fordi resultatet vil kunne være avgjørende for om en forsikringstaker får dekket en oppstått skade eller ikke.

Selv om begrensninger av garantiordningens dekningsområde kan tenkes å reise avgrensningsproblemer, finner Kredittilsynet at en bør etablere en garantiordning som bare beskytter forbrukere og andre som ikke kan forvente at har eller kan skaffe seg en særlig bevissthet knyttet til et forsikringsselskaps evne til å gjøre opp sine forpliktelser.

Garantiordningens dekningsområde kan tenkes avgrenset etter ulike kriterier. Kredittilsynet har vurdert følgende:

  • avgrensning ut fra hvem som er forsikringstaker m.m., jfr. punkt 5.2
  • avgrensning ut fra forsikringsklasser, jfr. punkt 5.3
  • avgrensning ut fra reglene om forsikringstekniske avsetninger, jfr. punkt 5.4
  • avgrensning ut fra forsikringssum, jfr. punkt 5.5
  • avgrensning gjennom maksimalt beløp pr. forsikringstaker, jfr. punkt 5.6
  • avgrensning gjennom forutsatt tilknytting til Norge, jfr. punkt 5.7
  • avgrensning gjennom innføring av egenandeler, jfr. pkt. 5.8

I tillegg til avgrensningen av garantiordningens dekningsområde, vil bestemmelsene om medlemsskap i garantiordningen også innebære en begrensning. Spørsmålet om hvilke selskaper som skal være medlem av garantiordningen, behandles imidlertid under punkt 6 i det etterfølgende.

5.2 Avgrensning ut fra hvem som er forsikringstaker m.m.

5.2.1 Andre forsikringsselskaper - reassuransekrav

Fra NOU 1995:25 side 39 siteres:

"Gjeldende ordning for skadeforsikringsselskaper omfatter bare "direkte skadeforsikringsavtaler". Hva som ligger i ordet "direkte" er omtalt i Ot.prp. nr. 42 (1986-87) side 135:

"Av uttrykket "direkte" følger at selskaper som bare har konsesjon til å overta gjenforsikring, ikke omfattes. Slike selskaper vil ikke ha forpliktelser direkte overfor de endelige forsikringskunder".

Gjenforsikring (reassuranse) faller således utenfor ordningen. Forsikringer som er fordelt på flere forsikringsselskaper som hver for seg er direkte ansvarlige overfor sikrede for sin pro rata andel (koassuranse), omfattes derimot av ordningen. Koassuranseavtaler er vanlig i sjø- og energiforsikring.

Selv om en avtale er inngått ved bruk av en forsikringsagent eller forsikringsmegler, vil dette ikke innebære at den faller utenfor garantiordningens dekningsområde. Forsikringsavtalen vil også i disse tilfeller være en avtale mellom selskapet og kunden"..

Kommisjonen mener at garantiordningene fortsatt bare bør omfatte "direkte" skadeforsikringer. Kriteriet tar utgangspunkt i om forsikringsgiver har tatt på seg å dekke en risiko og er erstatningspliktig direkte overfor den enkelte forsikringstaker/sikrede".

Også Kredittilsynet legger til grunn at garantiordningen bare skal omfatte direkte forsikringskrav. Ingen av høringsinstansene har kommentert dette forhold.

5.2.2 Forsikringstakere med tilknytning til et egenforsikringsselskap

Som nevnt i det etterfølgende i punkt 6.2 foreslås det at egenforsikringsselskap (captives) ikke skal være medlemmer av garantiordningen. Dette innebærer at forsikringstaker som inngår en direkte forsikringsavtale med captiveselskapet ikke vil være omfattet av garantiordningen.

I høringsuttalelsen til Banklovkommisjonens utkast ga Kredittilsynet uttrykk for at garantiordningen heller ikke bør dekke de tilfeller der forsikringstaker inngår den direkte forsikringsavtalen i et annet forsikringsselskap, og dette "frontende" selskap reassurerer ansvaret i forsikringstakers eget captive. Det frontende selskap vil i en slik situasjon ofte ikke ha den samme motivasjon til å risikovurdere cedenten som normalt vil være tilfellet i andre situasjoner. I den grad forsikringsavtalen også gir forsikringstakeren rett til å gå direkte på capitvselskapet, vil heller ikke forsikringstakeren være opptatt av det frontende selskaps soliditet. Den direkteforsikringsavtalen fremstår som et pro-forma arrangement, der det både fra forsikringstakers og det frontende selskaps side har vært forutsatt at den forsikringsmessige risiko skal ligge hos captiveselskapet helt eller delvis.

På bakgrunn av ovennevnte er Kredittilsynet av den oppfatning at det tap som forsikringstaker lider, som følge av et havari i det direkte tegnende selskap, ikke bør være omfattet av garantiordningens dekningsområde for den del som er reassurert i egenforsikringsselskapet når forsikringsavtalen er inngått av en i den nærmere angitte krets, jfr. lovforslaget § 2a-5 nr. 8. Forsikringstakeren kan eventuelt vurdere i hvilken grad det bør påses at forsikringsavtalen inneholder en rett til å gå direkte på captiveselskapet i tilfelle mislighold fra det frontende forsikringsselskap.

5.2.3 Skille mellom fysiske og juridiske personer

En avgrensning av garantiordningens dekningsområdet kan tenkes å trekkes mellom forsikringer tegnet av fysiske personer og forsikring tegnet av juridiske personer. Garantiordningen vil da få en klar forbrukerbeskyttelsesprofil. Ved fastsettelse av grense for innskytergarantien for banker tok en sikte på å omfatte den alt vesentlige del av privatpersoners og mindre næringsdrivendes plasseringer. Dette ut fra en antagelse om at mindre næringsdrivende ikke har bedre forutsetninger for å vurdere bankens betalingsevne enn hva privatpersoner har. Videre mente man at det heller ikke var rimelig å kreve at mindre foretak skulle bruke ressurser på å foreta slike vurderinger.

Kredittilsynet antar at den samme argumentasjon har relevans også for forsikring, og finner derfor ikke grunnlag for å foreslå en avgrensning av garantiordningen basert på et skille mellom fysiske og juridiske personer.

5.2.4 Skille i samsvar med forsikringsavtaleloven § 1-3, "lovens tvingende karakter"

CEFOR har i sin høringsuttalelse trukket frem forsikringsavtaleloven (FAL) § 1-3 som et mulig avgrensningskriterium. FAL § 1-3 annet ledd har følgende ordlyd:

"Med unntak for ansvarsforsikring etter § 7-8 kan bestemmelsene likevel fravikes ved forsikring i tilknytning til næringsvirksomhet:

  1. når forsikringen gjelder foretak som ved avtaleinngåelsen eller senere fornyelser oppfyller minst to av følgende vilkår:
    (1) har mer enn 250 ansatte,
    (2) har en omsetning på minst 100 millioner kroner ifølge siste årsoppgjør
    (3) har eiendeler ifølge siste balanse på minst 50 millioner kroner.
  2. når virksomheten hovedsakelig foregår i utlandet,
  3. når forsikringen knytter seg til registreringspliktig skip, jf. sjøloven § 11, eller til innretninger som nevnt i sjøloven § 33 første ledd og §§ 39 og 507,
  4. når forsikringen knytter seg til luftfartøy, eller
  5. når forsikringen gjelder varer under internasjonal transport, herunder transport til og fra norsk kontinentalsokkel".

Av Ot. prp. nr. 49 (1988-89) om lov om forsikringsavtaler side 32 fremkommer Justisdepartementets begrunnelse for det skillet som er trukket opp forsåvidt gjelder tilfeller der forsikringsavtaleloven er gjort preseptorisk. Det er lagt vekt på hvilket behov forsikringstaker har for den beskyttelse som ligger i lovens bestemmelser ut fra profesjonalitet på forsikringstakersiden, og hvilket marked det opereres i. Selv om profesjonaliteten i forhold til forsikringsavtaleloven vil være knyttet til hvorvidt forsikringstaker innehar eller er i stand til å skaffe seg forsikringsmessig kompetanse som setter dem i stand til å forhandle med forsikringsselskapene på tilnærmet lik linje, vil de samme forhold være avgjørende i forhold til kompetansen til å vurdere valg av forsikringsselskap ut fra relevante soliditetsbetraktninger.

Etter Kredittilsynet syn vil en langt på vei fange opp de krav som bør falle inn under garantiordningens dekningsområde, hvis det skjer en avgrensning mot de forsikringsavtaler der forsikringsselskapet har en rett til å fravike forsikrings-avtaleloven, dvs. at garantiordningen ikke dekker de situasjonene som faller inn under FAL § 1-3 annet ledd.

En av fordelene ved å benytte en slik "definisjon" som følger av forsikringsavtaleloven er at garantiordningens styre kan støtte seg på rettspraksis eller andre rettskilder i avgjørelsen av om et krav faller innenfor eller utenfor garantiordningens dekningsområde.

Kredittilsynet foreslår derfor at det gjøres en avgrensning av dekningsområdet knyttet til næringslivsforsikringer basert på FAL § 1-3 annet ledd bokstav a), jfr. lovforslaget § 2a-3 nr. 6. Forøvrig vises det til punkt 5.4 i det etterfølgende.

5.2.5 Skille mellom forsikringstaker og tredjeperson

En forsikringsavtale inngås mellom forsikringsselskapet og forsikringstaker. En tredjeperson kan være enten medforsikret eller sikret.

Hvem som er å anse som medforsikret følger av forsikringsavtaleloven § 7-1. Her nevnes ektefeller og andre medlemmer av den faste husstand forsåvidt gjelder forsikringer som ikke har tilknytning til næringsvirksomhet, og innehavere av tinglyst sikkerhetsrett i fast eiendom m.m. I henhold til forsikringsavtaleloven § 1-2 bokstav c) er sikrede den som etter forsikringsavtalen har krav på erstatningen eller forsikringssummen.

I de tilfeller der en forsikringskontrakt faller inn under garantiordningens dekningsområde har ikke Kredittilsynet funnet grunnlag for å trekke et skille mellom forsikringstaker og medforsikrede. Det samme gjelder forholdet mellom forsikringstaker og sikrede.

5.2.6 Skille mellom tvungen og frivillig ansvarsforsikring

Det følger av forsikringsavtaleloven § 1-2 bokstav c) at sikrede i henhold til en ansvarsforsikring er den hvis erstatningsansvar er dekket. Eksempelvis vil "partene" i en avtale om styreansvarsforsikring foruten forsikringsselskapet, være det aktuelle foretak som forsikringstaker, styremedlemmene som sikrede, og den som blir påført tap vil være skadelidte. Forsikringsavtaleloven §§ 7-6 og 7-7 inneholder særlige bestemmelser om skadelidtes stilling ved ansvarsforsikring.

I NOU 1995:25 viderefører Banklovkommisjonen gjeldende bestemmelse om at selskaper som dekker trafikkforsikring skal være medlemmer i ordningen lik at skadelidte skal være dekket av ordningen. Skadeforsikringsselskapenes garantiordning og Kredittforsikringsselskapenes garantiordning stilte i sin høringsuttalelse spørsmål ved om ikke andre typer ansvarsforsikringer enn trafikkforsikringer også burde sikres av garantiordningen.

Etter Kredittilsynets oppfatning er det naturlig å skille mellom tvungen og frivillig ansvarsforsikring. Med tvungen ansvarsforsikring menes ansvarsforsikring som er tegnet for å oppfylle pålegg gitt i eller i medhold av lov, jfr. forsikringsavtaleloven

§ 7-7. Det er hensynet til skadelidte og dennes behov for beskyttelse som er avgjørende i avgjørelsen av hvilke tilfeller det innføres tvungen ansvarsforsikring. De samme vurderinger bør legges til grunn i en vurdering av hvilke krav mot forsikringsselskapet som uansett bør falle inn under garantiordningens dekningsområde.

Kredittilsynet foreslår derfor at skadelidte, som har krav mot det havarerte forsikringsselskap i henhold til avtale om tvungen ansvarsforsikring, skal være dekket av garantiordningen, jfr. lovforslaget § 2a-3 annet ledd.

5.3 Avgrensning ut fra forsikringsklasser

Kredittilsynet har vurdert om forskrift om inndeling i forsikringsklasser som grunnlag for konsesjonstildeling av 18. september 1995 nr. 797 kan benyttes som et avgrensningskriterium i forhold til garantiordningens dekningsområde.

Hvis det legges til grunn at garantiordningen primært skal beskytte forbrukere og mindre næringsdrivende er imidlertid ikke klasseforskriften i utgangspunktet egnet som avgrensningskriterium, fordi det i denne er risikoen som klassifiseres og ikke forsikringstakerne.

5.4 Avgrensning ut fra reglene om forsikringstekniske avsetninger

Et annet grunnlag for å avgrense garantiordningens dekningsområde vil være å legge bestemmelsene om forsikringstekniske avsetninger til grunn. Det tenkes her på vedlegg A til utfyllende forskrift om forsikringstekniske avsetninger av 18. november 1992. I dette vedlegget, som er utarbeidet av Kredittilsynet i desember 1996, pålegges selskapene å benytte følgende inndeling i skadeforsikringsbransjer ved beregningen av de forsikringstekniske ansvarsstørrelsene:

"1. Landbaserte forsikringer - privat

1.1. Kombinerte forsikringer – privat
1.1.1. Villaforsikringer
1.1.2. Hjemforsikringer
1.1.3. Hytteforsikringer
1.1.4. Andre forsikringer innen Kombinerte forsikringer - privat (Herunder verdisakforsikringer)
1.2. Motorvognforsikringer – privat
1.3. Fritidsbåtforsikringer
1.4. Ulykkesforsikringer
1.5. Reiseforsikringer
1.6. Øvrige landbaserte forsikringer - privat
(Herunder forsikring av hund, katt og kjæledyr)

2. Landbaserte forsikringer – næringsliv
2.1. Industriforsikringer
2.2. Kombinerte forsikringer i mellommarkedet
(Herunder avbruddsforsikringer)
2.3. Motorvognforsikringer – næringsliv
2.4. Ansvars- og garantiforsikringer
2.5. Yrkesskadeforsikringer
(Herunder all yrkesskade i henhold til lov om yrkesskadeforsikring)
2.6. Trygghetsforsikringer
2.7. Husdyrforsikringer
(Herunder forsikring av buskap og travhester)
2.8. Fiskeoppdrettsforsikringer
2.9. Transportforsikringer
2.10. Øvrige landbaserte forsikringer - næringsliv

3. Sjøforsikringer
3.1. Storkaskoforsikringer (Herunder kasko, kaskointeresse, tidstap, byggerisiko og fraktinteresse på havgående fartøyer)
3.1.1. Nordiske storkaskoforsikringer
3.1.2. Ikke-nordiske storkaskoforsikringer
3.2. Kystkaskoforsikringer (Herunder kasko, ansvar, tidstap, byggerisiko og fiskeriforsikring på kyst- og fiskefartøyer)
3.3. P&I-forsikringer
3.4. Øvrige sjøforsikringer

4. Energiforsikringer (Herunder olje-, gass- og offshoreforsikringer)

5. Luftfartsforsikringer

6. Inngående reassuranse"

Vedlegg A punkt 6 inneholder flere underpunkter. Disse er imidlertid ikke tatt med her fordi det legges til grunn at garantiordningen ikke skal dekke reassuransekrav, slik at inndelingen derfor er uten interesse.

Hvis det legges til grunn at garantiordningen primært skal beskytte forbrukere og ikke-profesjonelle næringsdrivende vil ovennevnte kunne benyttes hvis følgende legges til grunn:

Garantiordningen vil dekke risiko som faller inn under punkt 1.

Risiko som nevnt i punkt 4, 5 og 6 vil falle utenfor dekningsområdet.

Hvorvidt all risiko som nevnt i punkt 2 bør falle inn under garantiordningens dekningsområde kan være mer usikkert. I punkt 2 om "Landbasert forsikring - næringsliv" er det ikke trukket noen skiller mellom store- og små/mellomstore næringsdrivende. Kredittilsynet foreslår derfor at det inntas en avgrensning av garantiordningens dekningsområde i samsvar med de kriteriene i forsikringsavtale-loven som er avgjørende for om forsikringsavtaleloven er preseptorisk eller ikke, jfr. punkt 5.2.4 i det foregående og lovforslaget § 2a-3 nr. 6. Innen bransjen landbasert næringsliv det bare være de forholdsvis store forsikringstakerne som faller utenfor.

I utgangspunktet bør ikke sjøforsikringer, jfr. vedlegg A punkt 3, falle inn under garantiordningens dekningsområde. Mindre skip og fiskefartøyer bør imidlertid være dekket av garantiordningen. Dette er risikoer som faller inn under kystkasko-forsikringer vedlegg A punkt 3.2. Kredittilsynet foreslår en avgrensning som innebærer at skip som er registreringspliktige i henhold til sjøloven § 11 annet ledd, eller fiskefartøyer opp til og med 50 bruttotonn som er registrert i Skipsregisteret, jfr. sjøloven § 11 første ledd første punktum, jfr. lovforslaget § 2a-3 nr. 5.

Sjøloven § 11 har følgende ordlyd:

"Skipsregisteret er et landsomfattende, nasjonal register. Registeret føres av den tjenestemenn Kongen bestemmer. - - -

Ethvert norsk skip med største lengde 15 meter eller mer skal innføres i skipsregisteret eller i norsk internasjonalt skipsregister dersom vilkårene for registrering der er oppfylt. - - -".

Kredittilsynets forslag innebærer at det som vil falle inn under garantiordningen av sjøforsikringer er kystkasko forsåvidt gjelder skip under 15 meter. Ved å sette 50 bruttotonn som grense for fiskefartøyer vil garantiordningen, etter det Kredittilsynet har fått opplyst, omfatte i underkant av 80 prosent av den norske fiskeflåten. Det forhold at det er adgang til å innføre andre innretninger enn skip i skipsregisteret innebærer ikke at forsikringsavtaler knyttet disse innretningene bringes inn under garantiordningens dekningsområde.

Fordelen med å benytte samme inndeling som i vedlegg A, som grunnlag for å avgrense garantiordningens dekningsområde, er at bestemmelsene også praktiseres i andre sammenhenger enn i tilknytning til en eventuell utbetaling fra garantiordningen. Styret i garantiordningen kan derfor støtte seg til den forståelse av inndelingen og avgrensninger som måtte være lagt til grunn i andre sammenhenger. I denne forbindelse vises det til at det at samme inndeling er benyttet i forskrift om årsregnskap for forsikring av 13. september 1996 nr. 921 § 8-4 om kravet til noter til resultatregnskapet.

5.5 Begrensninger ut fra forsikringssum

Hvis det legges til grunn at det er en sammenheng mellom verdien av de forsikrede gjenstander og forsikringstakers profesjonalitet, kan forsikringssummen tenkes benyttet som avgrensningskriterium. I såfall vil det kunne trekkes et skille som innebærer at en forsikringsavtale der forsikringssummen overstiger en fastsatt grense i sin helhet faller utenfor garantiordningens dekningsområde.

Kredittilsynet har ikke funnet holdepunkter for å fastsette en grense som med en rimelig grad av sikkerhet for at garantiordningen dekker de som ønskes sikret gjennom ordningen.

5.6 Begrensning i form av maksimal dekning pr. forsikringstilfelle

Etter Kredittilsynets oppfatning bør det settes en høyeste grense pr. forsikringstilfelle som et absolutt "tak" for hvor mye som skal dekkes av garantiordningen.

Banksikringsloven sikrer hver innskyter 2 mill kroner pr. institusjon. En parallell til dette kan tenkes også for forsikringsselskaper. En undersøkelse Kredittilsynet gjennomførte høsten 1996 viste at for forretningsbankene og sparebankene var det mindre enn 2 promille av alle innskuddskonti som hadde saldo som oversteg grensen på to millioner. Grunnet størrelsen på disse største kontiene skrev 52 % av forretningsbankenes innskudd seg fra konti med saldo over 2 mill kroner, mens tilsvarende tall for sparebankene var 31%. Grensen på 2 millioner gjør at 75% av sparebankenes innskudd er omfattet av garantien, mens tilsvarende tall for forretningsbankene er 56%. Basert på tall fra Sparebankforeningen medfører grensen på 2 mill kroner at for sparebankene er 99% av lønnstakeres og trygdedes midler sikret, og at 70% av private bedrifter og selvstendige næringsdrivendes midler er sikret, mens kun 13% av offentlige bedrifters og forvaltnings midler er sikret. Kredittilsynet har ikke tilsvarende tallgrunnlag for å fastsette en grense for forsikringsselskapene. Mens en grense på 2 millioner er tilstrekkelig til å dekke bankinnskuddene til de aller fleste private husholdninger og en stor del av private bedrifter, må det antas at en tilsvarende grense for forsikring ville vært effektiv for et langt større antall. En stor del av private husholdninger, og en meget stor del av privat næringsliv forsikrer gjenstander til verdier som langt overstiger 2 millioner kroner. Dersom en skal forfølge tanken om at en garantiordning skal ha som effekt at private og mindre næringsdrivende skal slippe å måtte benytte store ressurser på å vurdere forsikringsselskapenes evne til å oppfylle sine forpliktelser, bør grensen settes atskillig høyere enn for banksektoren.

Kredittilsynet foreslår at det settes et tak på 20 millioner kroner pr. forsikringstilfelle. Det er dette beløpet som i regelverket for minstekrav til tekniske avsetninger benyttes som skille mellom frekvensskader og storskader, jfr. lovforslaget § 2a-3 nr. 7. Grensen benyttes i kombinasjon med andre avgrensningskriterier.

Kredittilsynet ser at det kan reises spørsmål knyttet til hva som er et "forsikringstilfelle". Banklovkommisjonen har i NOU 1995:25 utkastet § 3-6 første ledd foreslått inntatt en hjemmel for Kongen til å fastsette utfyllende regler. Det er imidlertid svært vanskelig å lage en forskrift som med rimelig grad av sikkerhet gir et tilfredsstillende resultat i enhver tenkelig situasjon. Kredittilsynet foreslår isteden at Kongen i tvilstilfelle gis myndighet til å avgjøre hva som er å anse som ett forsikringstilfelle. En vil, når avgjørelsen skal tas, ha et faktum å forholde seg til. Dette innebærer at Kongen med bindende virkning også i forhold til domstolene, kan fastsette hva som skal anses som ett forsikringstilfelle. Domstolene kan ikke prøve hensiktsmessigheten av vedtak som Kongen fatter med hjemmel i denne bestemmelsen. Domstolene vil imidlertid kunne prøve om Kongen har den nødvendige hjemmel til å fatte det konkrete vedtaket, herunder om det er et tvilstilfelle. Ved å legge denne avgjørelsen til Kongen fratas forsikringstakerne den sikkerheter som ligger i domstolenes prøving av forvaltningsvedtak. På den annen side gir den forsikringstakerne den beskyttelse som ligger i at de bidragspliktige selskapene avskjæres fra rettslig prøving av et vedtak som måtte fastslå at et tap ikke er å anse som ett forsikringstilfelle.

5.7 Avgrensning gjennom forutsatt tilknytning til Norge

Fra NOU 1995:25 side 39 og 40 siteres:

"Departementet har i forskriften 8. september 1989 § 2 begrenset dekningen til direkte skadeforsikringsavtaler "avsluttet i Norge". Hverken loven eller forarbeidene inneholder en tilsvarende begrensning. En slik fortolkning har imidlertid støtte i forsvl. § 9-1 annet ledd første punktum, der det heter:

"Medlemmene plikter å bidra til garantiordningen i forhold til deres direkte premieinntekt i Norge de siste tre regnskapsår."

I praksis innebærer denne begrensning at forsikringsavtaler inngått av et utenlandsk selskap bare faller inn under ordningen når avtalen er inngått av selskapets filial i Norge. Dette innebærer at det etter gjeldende regler er uten betydning i hvilket land forsikringstakeren fysisk befinner seg. Et særlig spørsmål er om avtale som en megler i utlandet formidler til norsk selskap, faller inn under den norske ordningen. Også her vil selve forsikringsavtalen være inngått med det norske forsikringsselskapet, noe som innebærer at også slike avtaler faller inn under ordningen. Om selve utstedelsen av forsikringsbevis er skjedd i Norge eller i et annet land, har ingen betydning.

I stedet for å benytte begrepet "avsluttet i Norge", foreslår kommisjonen at garantiordningen skal dekke forsikret risiko "som består her i riket",- -. Kravet om at risikoen skal bestå her i riket, vil være det samme både overfor utlendinger og nordmenn i utlandet - det er følgelig ingen diskriminering av noen av gruppene".

Av høringsinstansene er det CEFOR som konkret har kommentert Banklovkommisjonens forslag om å avgrense dekningsområdet mot forsikret risiko i utlandet. Etter Kredittilsynets oppfatning vil de mulige uklarhetene CEFOR påpeker i stor utstrekning falle bort hvis energiforsikringer og luftfartsforsikringer unntas fra garantiordningens dekningsområde. Også bemerkningene knyttet til sjøforsikringer antas ivaretatt i Kredittilsynets forslag til avgrensning av dekningsområde, jfr. 2a-3 nr. 5. Den uklarhet CEFOR påpeker i tilknytning til transportforsikringer kan løses på den måten CEFOR foreslår, nemlig at lovteksten, jfr. Banklovkommisjonens utkast § 3-4 annet ledd litra c) endres slik at den ikke utelukker "sikrede" fra garantiordningens dekningsområde, jfr. 2a-4 annet ledd bokstav c i Kredittilsynets forslag.

Kredittilsynets finner derfor at den bestemmelsen Banklovkommisjonen har foreslått, forsåvidt gjelder spørsmålet om hvilken tilknytning et forsikringstilfelle skal ha til Norge for at det skal kunne falle inn under garantiordningens dekningsområde, legges til grunn med mindre endringer, jfr. lovforslaget § 2a-4.

5.8 Delvis dekning - Selvassuranse

Finansdepartementet har bedt Kredittilsynet vurdere innføring av "egenandeler" for på den måte å muliggjøre en redusert belastning på bidragende selskaper. Kredittilsynet antar at slik avgrensing av garantiordningens dekning kan gjøres uavhengig av en vurdering av det "saklige" dekningsområdet. Kredittilsynet er enig med Finansdepartementet i at en forholdsmessig begrensning kan være hensiktsmessig og nødvendig for å sette garantiordningen bedre i stand til å kunne dekke tap for forsikringstakere også i noe større selskaper, uten at belastningen på gjenværende selskaper økes.

Etter dagens regelverk har de to garantiordningene lagt til grunn at utgangspunktet etter regelverket er at forsikringstakerne skal gis så god dekning som er mulig, hensyntatt garantiordningens tilgang på midler og eventuelt behov for fremtidig dekning av forsikrede i øvrige selskaper. Garantiordningene etterlyste i sin høringsuttalelse en klarere regel og retningslinje for i hvilke tilfeller og på hvilken måte garantiordningen kan velge å ikke dekke krav fullt ut. En viste i den forbindelse til bestemmelse i §3-6 i NOU’en (2a-7 (2) i Kredittilsynets forslag) der styret kan beslutte først å dekke 5 mill kroner av hvert krav. Forslaget skal sikre at de antatt mest "beskyttelsesverdige" etter ordningen skal sikres hoveddelen av sine krav før garantiordningens midler benyttes til å dekke den øvrige del av store enkeltskader.

Kredittilsynet har ingen innvendinger mot Finansdepartementets forslag om å innføre egenandeler eller elementer av selvrisiko, og er enig i at slik begrensning ikke bør gjelde for tvungne ansvarsforsikringer. Finansdepartementet foreslår konkret 90% dekning av alle krav, med unntak av enkelte krav som skal dekkes fullt ut. For diskusjon omkring unntaket for bolig vises til avsnittet under. Kredittilsynet antar at en kombinasjon av den beløpsgrensen på 5 mill kroner som ble foreslått av banklovkommisjonen og en opptrapping av egenandelene over dette nivå på en hensiktsmessig måte kan ivareta de hensyn som ligger bak en reduksjon i dekning. Etter Kredittilsynets mening vil et forslag kunne være at dekningen reduseres fra 90% til for eksempel 75% for skadebeløp over 5 mill kroner, og at utbetaling av slike skadebeløp ikke foretas før alle forsikrede er sikret oppgjør for de første 5 millioner av sitt krav. Utbetalingsregelen i forslagets § 2a-7 (2) ivaretar etter Kredittilsynets oppfatning det siste elementet.

Finansdepartementet legger til grunn at det ikke er aktuelt å innføre "egenregningsrisiko" for egen bolig. Kredittilsynet er enig i at boligen har en spesiell stilling som formuesobjekt for husholdningene. Dersom en velger en løsning med egenregningsrisiko, er Kredittilsynet allikevel av den oppfatning at det bør kunne vurderes å innføre slike egenandeler for beløp over en viss størrelse. I banksikringssammenheng er dekningsgrensen satt til 2 mill kroner. I og med at man i forsikringssammenheng forsikrer eiendommens brutto verdier, mens det beløp som er sikret i banksammenheng gjerne representerer innskyterens netto fordring vil det være naturlig at en grense for garantiordningens dekning settes høyere. I denne sammenheng vil det være vesentlig at en bolig gjerne kan være belånt, og at en lav forsikringsdekning kan medføre at forsikringstakeren blir sittende igjen med en netto gjeld etter skade.

Basert på risikostatistikk fra de fire største skadeselskapene kan følgende oversikt gis for antall og prosentvis andel av skadeutbetalinger innen kombinert husforsikring som dekkes dersom en innfører grenser på hhv. 2, 4 og 6 millioner kroner. Grensene er valgt ut fra tilgjengelig statistikk. Nederst i tabellen er angitt anslag for en grense på 5 mill kroner. Anslaget er basert på et gjennomsnitt av verdien for hhv. 4 og 6 mill kroner. De angitte tallene er aggregert for årene 1989-1997.

Utbetalingsstørrelse
Tall i 1000 kr.

Antall

%

Beløp

%

0 - 2 000

943 595

99,962

15 704 207

93,976

0 - 4 000

943 917

99,996

16 543 177

98,997

0 - 6 000

943 944

99,999

16 673 303

99,776

Totalt

943 949

100

16 710 779

100

0 - 5 000 (anslag)

943 930

99,999

16 608 240

99,386


Dersom det fastsettes at den generelle avkortningsregelen ikke gjelder for den delen av forsikringsutbetalinger knyttet til forsikring av bolig som ligger innenfor 5 mill kroner vil en ha hensyntatt at en gjennomsnittlig bolig vil dekkes fullt ut og at eiendommer med normal belåningsgrad vil kunne dekkes på en slik måte at forsikringstakeren ikke risikerer å sitte igjen med netto gjeld som følge av et skadetilfelle. Som tabellen ovenfor viser vil tilnærmet alle forsikringsskadene innen bransjen Brann/Kombinert, privat oppnå full dekning innenfor en grense på 5 millioner. Kredittilsynet antar at ulempene for forsikringstakerne ved en slik grense for full dekning vil være beskjedne, selv om de kan være store nok for dem det gjelder. På den annen side vil forventede besparelser for garantiordningen og dermed de bidragspliktige medlemmene være marginale. Etter tabellen ovenfor vil besparelsen for garantiordningen ved å kun dekke 75% av alle skader over 5 mill kroner for de ni årene som er inkludert i tabellen over maksimalt være 76,9 millioner kroner brutto. I tillegg må det tas hensyn til at det vil være midler i boet som kommer til fradrag. Selv om den økonomiske betydningen er ubetydelig vil det etter Kredittilsynets mening allikevel kunne ha en signaleffekt å avtrappe dekningen for de aller største boligskadene. Dette vil også harmonere bedre med de øvrige avgrensningene som er innført. I tillegg vil en kunne argumentere med en slik avkortning ut fra en Moral Hazard-tankegang. Når Kredittilsynet etter en samlet vurdering allikevel har funnet å ikke ville tilrå at denne ytterligere begrensningen innføres, er det særlig basert på at en ording med ulike dekningsgrader for ulike kategorier krav vil innebære en betydelig administrativ ulempe for garantiordningen. Det vil for så vidt være administrative problemer knyttet til enhver form for delvis dekning, i og med at hvert krav da vil ha to likestilte rettighetshavere. Etter Kredittilsynets mening forsvarer ikke den marginale besparelsen en opptrapping av egenregningsrisikoen vil gi, det ytterligere merarbeid en slik ordning innebærer.

Hvis ovennevnte standpunkt legges til grunn, vil Kredittilsynet foreslå at følgende tas inn i det opprinnelige forslag til lovtekst § 2a-3, nytt annet ledd:

"Garantiordningen dekker ikke mer enn 90% av hvert enkelt krav. Forsikringer som dekker egen bolig dekkes 100%."

Forslagets annet ledd blir nytt tredje ledd med følgende tilføyelse:

"Begrensningene i annet ledd gjelder ikke for slike krav."

6. MEDLEMMER I GARANTIORDNINGEN

6.1 Selskaper med hovedsete utenfor Norge

6.1.1 Gjeldende rett

Fra NOU 1995:25 side 39 siteres:

"Inntil nylig måtte alle filialer av utenlandske forsikringsselskaper ha særskilt tillatelse for å kunne drive virksomhet i Norge. Finansdepartementet fastsatte

22. september 1995 forskrift om forsikringstjenesteytelser og etablering av filial av forsikringsselskap med hovedsete i annen stat i Det Europeiske Økonomiske Samarbeidsområde m.m. Etter forskriften § 3 kan et utenlandsk forsikringsselskap med hovedsete i annen stat i EØS etablere filial og drive virksomhet gjennom filial her i riket, dersom selskapet har tillatelse til å drive tilsvarende virksomhet i hjemlandet og er undergitt tilsyn fra myndighetene der. Filialen kan utøve virksomhet her i riket to måneder etter at Kredittilsynet har mottatt melding om filialetablering fra tilsynsmyndigheten i selskapets hjemland, jf. forskriften § 4. Forholdet til den norske garantiordningen er regulert i forskriften § 12, som har følgende ordlyd:

"§ 12. Skadeforsikringsselskapenes garantiordning

Kredittilsynet kan gi nærmere regler om hvordan utenlandsk forsikringsselskap med hovedsete i annen stat i EØS skal oppfylle krav og vilkår om skadeforsikringsselskapenes garantiordning som fastsatt i og i medhold av forsikringsvirksomhetsloven kapittel 9, herunder regler om gjennomføring og avgrensning av slike selskapers deltakelse i garantiordningene".

Kredittilsynet har ikke fastsatt slike regler".

Også filialer av forsikringsselskaper med hovedsete utenfor EØS-området er medlemmer i gjeldende garantiordninger. Disse må fortsatt ha konsesjon for å drive virksomhet i riket. Medlemsskap i garantiordningen følger derfor av forsikrings-virksomhetsloven § 9-1 første ledd.

6.1.2 Medlemsskap for filialer i Norge

I likhet med Banklovkommisjonen mener Kredittilsynet at både hensynet til kundene og ønsket om å sikre like regler for konkurrerende selskaper i samme marked, tilsier at risiko som påhviler en filial i Norge av et utenlandsk forsikringsselskap skal være dekket av samme garantiordning som norske forsikringsselskaper. Dette gjelder uavhengig av om selskapet har hovedsete i en annen EØS-stat eller utenfor EØS-området.

Utenriksdepartementet har i sin høringsuttalelse til Banklovkommisjonens forslag uttrykt tvil om obligatorisk medlemsskap i den norske ordningen er i overens-stemmelse med EØS-avtalen.

Forholdet til EØS-avtalen er vurdert av Banklovkommisjonen. Fra NOU 1995:25 side 39 siteres:

"Kommisjonen anser denne ordning for å være forenlig med det hjemlandsprinsipp som ligger til grunn for reguleringen av forsikringsvirksomhet i EU. EØS-regelverket åpner for at vertslandet - på områder hvor det ikke er foretatt harmonisering av regelverket - ut fra allmenne hensyn ("general good") fastsetter preseptoriske regler til ivaretakelse av kunders interesse i kontraktsforhold. I den grad det ikke er gitt særskilte fellesregler på et område, har det enkelte land kompetanse til å regulere dette området".

Kredittilsynet legger til grunn den vurdering Banklovkommisjonen har foretatt av spørsmålet. Det vises forøvrig til at EØS-filialene er medlem av garantiordningen etter gjeldende rett gjennom den forskriften som er fastsatt av Finansdepartementet.

6.1.3 Medlemsskap for selskaper som driver grensekryssende virksomhet

Som følge av EØS-avtalen har en i norsk lovgivning åpnet for at forsikringsselskaper med hovedsete i annen stat i EØS-område kan tilby eller tegne forsikring her i riket fra et etablert forretningssted som selskapet har i en annen stat i EØS, (grensekryssende virksomhet).

Lagt til grunn en streng ordfortolkning av § 12 i forskrift om forsikringstjenesteytelser og etablering av filial av forsikringsselskap med hovedsete i annen stat i Det Europeiske Økonomiske Samarbeidsområde m.m., som er sitert under punkt 6.1.1. i det foregående, er også selskaper som driver grensekryssende virksomhet medlemmer av gjeldende garantiordning.

Et selskap som driver grenseoverskridende virksomhet kan velge å benytte en agent eller fullmektig med kontor i Norge i kontakten med forsikringskunden uten at det anses som filialetablering. En vanlig forsikringskunde vil vanskelig kunne tenkes å ha en klar oppfatning om de står overfor en filial eller et selskap som driver grensekryssende virksomhet. Dette er forhold som skulle tilsi at også selskaper som driver grensekryssende virksomhet skal være medlemmer av garantiordningen.

Samme problemstillingen har imidlertid vært reist i forbindelse med Kredittilsynets arbeid med den utfyllende regler om gjennomføring av EØS-forsikringsselskapenes medlemsskap i garantiordningene til ovennevnte forskrift § 12. På bakgrunn av forskriftens ordlyd foreslo Kredittilsynet i høringsutkastet utfyllende regler som innebar at både filialer av forsikringsselskaper med hovedsete i et annet land innenfor EØS-området, og selskaper som driver grensekryssende virksomhet gjennom agent eller fullmektig, skulle være medlem av garantiordningen. Flere av de som avga høringsuttalelser til disse utfyllende reglene kommenterte medlemsskap for selskaper som driver grenseoverskridende virksomhet.

Kredittilsynet har funnet at medlemsskap for forsikringsselskaper som driver grenseoverskridende virksomhet reiser en rekke spørsmål, ikke minst knyttet til beregning av det enkelte forsikringsselskaps ansvar overfor garantiordningen, og hvilke kriterier som skal være oppfylt for at forsikringskontraktene skal falle inn under garantiordningens dekningsområde.

Kredittilsynet kommer derfor trolig ikke til å fastsette en forskrift som innebærer at forsikringsselskaper som driver grenseoverskridende virksomhet skal være medlemmer av garantiordningen.

Banklovkommisjonen har ikke foreslått medlemsskap for forsikringsselskaper som driver grensekryssende virksomhet. Heller ikke Kredittilsynet foreslår at det tas inn en bestemmelse som innebærer at slike selskaper skal være medlemmer av garantiordningen.

6.2 Egenforsikringsselskaper

I NOU 1995:25 side 39 behandles spørsmålet om garantiordningen bør gjelde for egenforsikringsselskaper, eller såkalte "captives". Her siteres:

"Såkalte captives eller egenforsikringsselskaper er forsikringsselskaper som eies av en eller noen få bedrifter og som bare påtar seg forsikringsrisiko for sine eiere. Captives eies gjerne av et konsern med stor virksomhet eller av en gruppe av bedrifter innen samme bransje. Et captive kan tegne direkte forsikring og/eller drive reassuranse. Ved direkte forsikring tegner f.eks. morselskap og/eller andre konsernselskaper forsikringen i sitt captive. Dette captive gjenforsikrer deler av risikoen i det ordinære reassuransemarkedet. Når et captive driver reassuranse, tegner eieren forsikringen i vanlige forsikringsselskaper i markedet, som så - ofte etter forhåndsavtale - gjenforsikrer deler av risikoene i kundens captive. Dette captive gjenforsikrer eventuelt videre i det åpne marked eller gjennom poolordninger med tilsvarende captives. Captives som har begrenset konsesjon til bare å drive reassuranse, vil ikke omfattes av garantiordningen. Kommisjonen mener at captives som driver direkte skadeforsikring bare skal omfattes av ordningen i den grad tredjepersoner er sikret, dvs. sikrede utenfor det konsern som er captive. Dette er f.eks. aktuelt innen transportforsikring, jf. forsikringsavtaleloven §§ 7-1 og 7-6. Kongen kan fastsette nærmere regler for captives med hjemmel i utkastet § 3-2 fjerde ledd.

Kredittilsynet er også av den oppfatning at captives som driver direkte skadeforsikring bare skal være omfattet av ordningen i den grad tredjepersoner er sikret som følge av bestemmelser om tvungen ansvarsforsikring, jfr. punkt 5.2.6. Se også om captives under punkt 5.2.2.

6.3 Selskaper som ikke innebærer risiko for garantiordningen

Kredittilsynet ser det ikke som naturlig at selskaper som overhodet ikke innebærer en risiko for garantiordningen skal være medlemmer av ordningen. I det følgende kommenteres dette nærmere.

6.3.1 Gjensidige selskaper

Det kan reises spørsmål ved om det er behov for en sikringsordning for gjensidige forsikringsselskaper som i utgangspunktet kan skaffe til veie manglende kapital gjennom utlikning av et underskudd på medlemmene. Det vises i denne forbindelse til forsikringsvirksomhetsloven § 4-8 første ledd som har følgende ordlyd:

"Med mindre annet er bestemt i vedtektene skal overskudd eller underskudd utlignes på dem som var medlemmer i samme regnskapstermin, i forhold til en beregnet forskuddspremie"

Nevnte bestemmelse innebærer en stor grad av frihet for selskapene når det gjelder utlikning av overskudd og underskudd. Kredittilsynet er kjent med at det mest utbredte er å suspendere adgangen til å utlikne underskudd, slik at overskudd overføres egenkapitalen, og eventuelle underskudd belastes egenkapitalen. Hvis dette er situasjonen, vil det ikke være en utlikningsadgang som kan tjene som en tilleggssikkerhet for de sikrede i tilfelle selskapet ikke kan gjøre opp sine forsikringsforpliktelser. Også i tilfeller der utlikningsadgangen ikke er suspendert vil ikke utlikningsadgangen gi en tilstrekkelig sikkerhet. Medlemmenes ansvar er normalt begrenset i forhold til innbetalt premie i perioden, og det foretas ikke en vurdering av medlemmenes evne til å innbetale til selskapet det beløp som eventuelt måtte bli utliknet. Kredittilsynet finner derfor ikke at den gjensidige selskapsformen i seg selv gir tilstrekkelig grunnlag for å anføre at det ikke er behov for å la garantiordningen omfatte gjensidige skadeforsikringsselskaper.

P & I selskapene står imidlertid i en særstilling. Deres virksomhet er i det vesentligste basert på at det faktisk skjer en årlig etterutlikning. På verdensbasis er det ca. 15 slike selskaper. Medlemmene hefter fullt ut solidarisk for selskapets forpliktelser. Disse selskapene er det i utgangspunktet naturlig å holde utenfor en garantiordning. Se dog punkt 5.2.6 foran om ansvar overfor tredjemenn i henhold til tvungen ansvarsforsikring.

Ovennevnte er en videreføring av gjeldende rett og i samsvar med Banklovkommisjonens forslag.

6.3.2 Selskaper som ikke tegner risiko som er dekket av garantiordningen

Kredittilsynet har i punkt 5 i det foregående foreslått at dekningsområdet for garantiordningen avgrenses. Som følge av en slik avgrensning vil det kunne tenkes selskaper som overhodet ikke har forsikringsforpliktelser som faller inn under garantiordningens dekningsområde, heller ikke tvungne ansvarsforsikringer.

Kredittilsynet foreslår at slike selskaper ikke skal være medlemmer av garantiordningen.

For filialer vil dette også være skadeforsikringsselskaper som bare påtar seg risiko som regnes for kredittforsikring, jfr. forskrift av 21. november 1989 nr. 1166 om hvilke forsikringer som skal regnes som kredittforsikringer.

6.4 Ansvar for selskaper som ikke er registrert som medlem

Utgangspunktet er at det bare kan ytes støtte til medlemmer av garantiordningen eller dekkes direkte forsikringskrav rettet mot medlemmer. Det kan imidlertid tenkes at et forsikringsselskap av ulike grunner ikke rapporterer premieinntekter som tilsier medlemsskap i garantiordningen. Hvis det likevel skulle vise seg at selskapet har påtatt seg risiko som faller innenfor garantiordningens dekningsområde, legger Kredittilsynet til grunn at feilrapporteringen ikke skal få som konsekvens at forsikringstaker eller sikrede med direkte forsikringskrav mot selskapet ikke dekkes av garantiordningen i en situasjon der selskapet ikke selv er i stand til å gjøre opp sine forpliktelser etter forsikringsavtalen. Dette må gjelde selv om selskapet på grunn av feilrapporteringen ikke har blitt "registrert" som medlem, og derfor heller ikke har blitt krevet for bidrag som tidligere måtte ha blitt innkalt.

6.5 Oppsummering

Kredittilsynets forslag innebærer at alle skadeforsikringsselskaper med konsesjon fra Finansdepartementet til å drive direkte skadeforsikring er medlemmer av garantiordningen. Videre vil filialer av utenlandske selskaper være medlem uavhengig av om selskapet har hovedsete i- eller utenfor EØS-området. Gjensidige selskaper som har rett til og årlig foretar etteravregning overfor forsikringstakerne, egenforsikringsselskaper, og selskaper som bare dekker risiko som faller utenfor garantiordningens dekningsområde er ikke medlemmer av garantiordningen med mindre de tegner tvungen ansvarsforsikring.

7. FINANSIERING AV ORDNINGEN

7.1 Innledning

Fra NOU 1995:25 side 40 siteres:

"En garantiordning kan finansieres på flere måter. Det kan etableres en ordning hvor forsikringsselskapene utliknes for de beløp som trengs etter hvert som behovet oppstår. En annen variant er at det enkelte medlem foretar årlige avsetninger, og at medlemmene betaler inn til ordningen når det er behov for det. Dette er slik skadeforsikringsselskapenes garantiordning er organisert i dag. En tredje variant er at det i tillegg til en avsetningsordning etableres et driftsfond som til enhver tid skal ha likvide midler til disposisjon basert på innbetalt avgift fra medlemmene.

Kommisjonen foreslår en videreføring av dagens ordning med visse modifikasjoner. Det er foreslått en ramme på garantiordningens samlede ansvar pr. år, jf. kapittel 3.4 foran, og hvert medlem hefter overfor garantiordningen forholdsmessig for den del av garantiansvaret som svarer til medlemmenes andel av den samlede bruttopremien. For å møte eventuelle krav om innkalling fra garantiordningen skal hvert medlem foreta årlige regnskapsmessige avsetninger. Innbetalingsplikten inntrer først når ansvaret blir gjort gjeldende.

Erfaringer fra krisehåndtering har vist at det kan være hensiktsmessig at garantiordningen, for å kunne fylle sitt formål, raskt kan disponere visse midler. Kommisjonen har i denne forbindelse drøftet om det bør etableres et driftsfond finansiert ved at det enkelte medlem innbetaler til fondet en viss andel, f.eks. 10 prosent, av det årlige beløp som avsettes. En slik ordning ville kunne bidra til at garantiordningen ble mer operativ. I NOU 1983:52 side 47 fremgår det at man ønsket å etablere en ren garantiordning. I Ot. prp. nr. 42 (1986-87) side 88 heter det:

"Departementet gir også sin tilslutning til den modell Harlemutvalget har valgt, med utligning av bidrag på selskapene først når det er behov for midlene. Selv om denne modell nok gir en noe dårligere sikkerhet enn fondsmodellen, bør utligningssystemet velges. Det kan vanskelig tenkes at garantiordningen vil miste det vesentlige av sin betydning, fordi mange selskaper samtidig får problemer, selv om en riktignok ikke helt kan se bort fra denne mulighet. På den annen side må utligningsmodellen antas å bli billigere enn fondsmodellen, fordi det blir unødvendig å binde kapital i, og å administrere, et fond."

Kommisjonen har kommet frem til at ønsket om å bedre garantiordningens fleksibilitet og evne til å reagere hurtig, kan ivaretas ved at garantiordningen etablerer en rammekreditt (kassekreditt), jf. § 3-3 tredje ledd. En slik rammekreditt vil garantiordningen kunne trekke på etter behov. Rammekreditten skal opprettes i forbindelse med lovens ikrafttreden, og være en permanent ordning som skal sikre garantiordningens løpende likviditet. Ved større krav mot garantiordningen som ikke kan dekkes av de årlige innbetalingene fra medlemmene, kan det være hensiktsmessig at garantiordningen også har adgang til å kunne ta opp likviditetslån, jf. § 3-5 tredje ledd. Til forskjell fra rammekreditten vil opptak av likviditetslån være mer ad hoc preget, og bare tas opp for å dekke krav som de ordinære innbetalingene ikke umiddelbart dekker. Det må foretas en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle om slikt lån skal tas opp. Ved vurderingen må det legges vekt på hensyn både til sikrede, garantiordningen og forsikringsselskapet".

Flere av høringsinstansene etterlyste en nærmere utredning av bidragsplikten selv om ingen uttrykkelig har stillet spørsmål ved om en innkallingsbasert ordning er den beste. I utgangspunktet kan det tenkes flere alternative måter å finansiere en garantiordning på. Kredittilsynet har vurdert en løsning basert på innkalling til et fond, garantistillelse en ordning basert på reassuranse, og innkallingsbasert adgang som etter gjeldende ordning.

7.2 Fondsbasert ordning

Et fondsbaserte alternativ vil tilsvare måten bankenes sikringsfond er organisert på, der fondene, etter en oppbyggingsperiode, skal bestå av innbetalte midler fra medlemmene. Ordningen innebærer at fondet raskt kan tre støttende til overfor et medlem som har kommet i problemer. På den annen side krever denne løsning et visst administrativt apparat, også i de perioder ordningen ikke er aktivt engasjert i problemer knyttet til en eller flere enkeltinstitusjoner, bl.a. for å forestå finansforvaltning. Videre innebærer løsningen at medlemmene i fratas råderetten over midlene.

Størst fordel med en slik fondsbasert løsning antas å ligge i at medlemmenes innbetalinger ikke direkte knyttes til hvert enkelt utbetalingstilfelle. Erfaringene fra eksisterende garantiordning kan trekke i retning av at det kan være hensiktsmessig med en viss "avstand" mellom innbetalingen fra medlemmene og utbetalingen til de sikrede. På den annen side kan det hevdes at det tvert imot er positivt at utbetalinger fra garantiordningen blir "prøvet" på denne måten av de som faktisk dekker kostnadene.

7.3 Sikkerhetsstillelse

Investorbeskyttelsen er i Norge basert på garantier fra kredittinstitusjoner m.v. stillet på vegne av det enkelte verdipapirforetak, forvaltningsselskap for verdipapirfond og låneformidlere. Kredittilsynet har ikke funnet at dette vil være hensiktsmessig for en garantiordning for skadeforsikringsselskaper.

7.4 Reassuranse

Garantiordningen kan, slik den i dag fungerer, ses som en gjensidig forsikrings-forpliktelse selskapene imellom der skader, representert ved underdekning hos et medlem, dekkes opp ved etterutlignede premieinnbetalinger fra de øvrige medlemmer. I prinsippet burde garantiordningen kunne reassurere dette ansvaret i det internasjonale reassuransemarkedet. Kredittilsynet har imidlertid lagt til grunn at en slik løsning vanskelig lar seg gjennomføre. Garantiordningen er ikke et forsikringsselskap. Videre vil det uansett vil det være nødvendig å foreta innkallinger fra de bidragspliktige medlemmer til å dekke en eventuell egenregningsrisiko, reassuransepremie, omkostninger knyttet til driften av garantiordningen m.m. Selskapene kan forøvrig selv velge å søke avdekning av den risiko garantiordnings-medlemsskapet innebærer. Dog vil selskapene etter dagens ordning ikke kunne oppløse avsetningene til garantiordningen selv om risikoen skulle være dekket gjennom reassuranseavtaler.

7.5 Innkallingsbasert ordning

En garantiordning som baserer sin mulighet til å avhjelpe problemer som måtte oppstå i et forsikringsselskap gjennom bidrag fra de øvrige forsikringsselskapene vil måtte regulere sitt ambisjonsnivå etter de bidragspliktige selskapenes evne til å bidra.

En innkallingsbasert ordning krever liten eller ingen administrasjon ut over de perioder ordningen er engasjert i problemer knyttet til enkeltinstitusjoner.

På den annen side har det vært enkelte problemer knyttet til gjeldende ordning, som er innkallingsbasert. I Kredittforsikringsselskapenes garantiordning unnlot de fleste av ordningens medlemmer å innbetale til ordningen i en periode, fordi de var uenig i at garantiordningen skulle dekke en nærmere angitt kategori av skader. I Skade-forsikringsselskapenes garantiordning påklaget enkelte av ordningens medlemmer innkallingsvedtaket ut fra en oppfatning om at de ikke hadde bidragsplikt. Ingen av klagene ble imidlertid tatt til følge av Finansdepartementet. Innkalling vil kunne tenkes å være enda vanskeligere å gjennomføre hvis det innkalte beløp er tenkt benyttet til støtte av et kriserammet forsikringsselskap som sådant, enn om bidraget skal benyttes til dekning av forsikringskrav.

Kredittilsynet deler imidlertid Banklovkommisjonens oppfatning av at en garantiordning bør være basert på innkalling fra medlemmene etter behov. Ulempen ved en innkallingsbasert ordning, knyttet til eventuelle problemer med å gjennomføre et vedtak fordi midlene ikke kan skaffes til veie svært raskt, er i NOU 1995:25 foreslått løst gjennom en plikt for garantiordningen til å etablere en rammekreditt for å sikre garantiordningens likviditet. De to garantiordningene har reist spørsmål ved om en slik kassekreditt lar seg etablere uten noen form for sikkerhet ut over den lovfestede innkallingsrett garantiordningen har. I tilfeller der det er tvil om det foreligger bidragsplikt vil ikke kassekreditten kunne trekkes på fordi garantiordningen ikke vil ha midler til å dekke trekket hvis det viser seg at det ikke foreligger bidragsplikt for det trukne beløp. Hvis situasjonen er at det ikke er tvil om bidragsplikten vil det antakelig heller ikke være et problem å innkalle beløpet raskt fra de bidragspliktige selskapene. I denne sammenheng understreker de to garanti-ordningene i sin høringsuttalelse viktigheten av at det ikke reises tvil om adgangen til å kalle inn midler. Kredittilsynet antar at det er tilstrekkelig at det er en adgang for styret i garantiordningen til å etablere en rammekreditt, og at styret kan beslutte om den eventuelt skal benyttes.

8. SELSKAPENES ANSVAR OVERFOR GARANTIORDNINGEN

8.1 Innledning

I vurderingen av selskapenes ansvar overfor garantiordningen er det tre spørsmål som reiser seg. For det første hvilket beregningsgrunnlag som skal benyttes når bidrag skal innkalles, jfr. punkt 8.2. Det andre spørsmålet er om forsikringsselskapenes ansvar overfor garantiordningens skal begrenses, jfr. punkt 8.3. Det tredje spørsmålet er hvor mye som årlig skal kunne innkalles fra medlemmene, jfr. punkt 8.4. I punkt 8.5 kommenteres regler om avsetninger for å kunne møte bidragsforpliktelsene.

Disse spørsmålene er i prinsippet uavhengig av når og på hvilken måte garantiordningen bringes inn som følge av soliditetssvikt i et selskap. Enkelte særlige spørsmål kan imidlertid reises.

8.2 Beregningsgrunnlaget for bidraget

I de eksisterende garantiordningene er bidragsplikten knyttet til "direkte premieinntekt i Norge", jfr. forsikringsvirksomhetsloven § 9-1. I forskrift om skadeforsikrings-selskapenes garantiordning skal det avsettes i forhold til "direkte opptjent brutto premie". I henhold til forskrift om Kredittforsikringsselskapenes garantiordning er også både bidragsplikten og avsetningskravene knyttet til direkte opptjent brutto premie i Norge.

Premieinntekt som utgangspunkt for beregningen av bidragsplikten er foreslått videreført av Banklovkommisjonen. Kredittilsynet har ikke funnet at det er andre relevante størrelser som det er naturlig å legge til grunn.

Banklovkommisjonen har videreført at beregningsgrunnlaget skal ha brutto premie som utgangspunkt. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Med brutto premie menes den premien som forsikringstaker betaler for en direkte forsikrings-kontrakt uten at det gjøres fradrag for den premien forsikringsselskapet må betale for å reassurere risikoen helt eller delvis. Kredittilsynet deler oppfatningen om at det bruttopremien som må benyttes som et utgangspunkt. Det er denne som gir uttrykk for hvilket ansvar forsikringsselskapet har overfor forsikringstaker og eventuelle sikrede.

8.2.1 Tidsperioden

I gjeldende ordning er bidragsplikten knyttet til "direkte premieinntekt i Norge de siste tre år". Banklovkommisjonen har ikke foreslått endringer i dette. Også Kredittilsynet er av den oppfatning at en tre årsperiode i tilstrekkelig grad ivaretar svingninger i premieinntektene for de bidragspliktige selskapene.

Styret i Skadeforsikringsselskapenes garantiordning og Kredittforsikringsselskapenes garantiordning har lagt til grunn at med "de siste tre år" menes årene før innkallingstidspunktet. For skadeordningen ble dette standpunktet påklaget av enkelte medlemmer, som mente at det var de siste tre år forut for vedtak om offentlig administrasjon som skulle legges til grunn. Vedtak om offentlig administrasjon av Star Forsikring AS ble fattet 2. april 1993. Innkalling til dekning av direkte forsikringskrav mot Star Forsikring AS u.o.a. ble første gang foretatt i 1995. Bidragsplikten for klagerne ville vært lavere hvis årene -90,-91-og -92 hadde blitt lagt til grunn. Klagene var i hovedsak begrunnet med at selskapene ikke hadde vært i markedet på den tiden Star Forsikring AS drev virksomhet. Finansdepartementet la garantiordningens oppfatning til grunn.

Banklovkommisjonen har imidlertid lagt til grunn samme standpunkt som klagerne. Fra NOU 1995:25 side 73 siteres:

"Med siste "tre år regnskapsår" menes de siste tre årene forut for det året hvor et selskap ikke lenger greide å dekke sine forpliktelser, eller kom i en slik situasjon at garantiordningen måtte treffe tiltak".

Ulempen med å legge de tre siste år forut for soliditetssvikt til grunn er at det kan skje store endringer i det enkelte selskaps premieinntekt i tiden mellom vedtak om offentlig administrasjon er iverksatt, (der dette er situasjonen), og tiden frem til innbetaling av bidrag til garantiordningen skal skje. Eksempelvis vil et selskap som tilnærmet har avviklet sin virksomhet kunne få en bidragsplikt som overskrider premieinntekten det året, og motsatt vil et selskap som har ekspandert sterk i perioden få en liten bidragsplikt sett i forhold til premieinntekten.

Etter Kredittilsynets oppfatning bør en videreføre regelen om at innkalling skal skje på grunnlag av de siste tre år forut for innkallingsåret, og foreslår at dette tas inn i lovteksten, jfr. § 2a-5 første ledd.

8.2.2 Avgrensning av premiegrunnlaget

Lagt til grunn at beregningsgrunnlaget skal være brutto premieinntekt de siste tre år før innkalling av bidrag, oppstår spørsmålet om hele den brutto premieinntekten skal inngå i beregningsgrunnlaget eller om bare deler av premieinntekten skal inngå.

Hvis all risiko et selskap har påtatt seg skulle være dekket av garantiordningen vil det ikke være grunn til å holde deler av premieinntekten utenfor beregningsgrunnlaget.

Spørsmålet om hele premieinntekten skal inngå i beregningsgrunnlaget oppstår når garantiordningens dekningsområde avgrenses slik at deler av premieinntekten er knyttet til risiko som ikke er dekket av ordningen.

Banklovkommisjonen har lagt til grunn at det bare er premie opptjent ved direkte skadeforsikringer som skal inngå i beregningsgrunnlaget. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Det fremkommer ikke av NOU 1983:52 eller Ot.prp. nr. 42 (1986-87)

om avgrensningen har sammenheng med at det bare er direkte forsikringer som er dekket av ordningen, men det kan vel antas at avgrensningen er begrunnet i dette forhold. Også i Kredittilsynets forslag er premieinntekt knyttet til avgitt reassuranse foreslått holdt utenfor beregningsgrunnlaget.

Banklovkommisjonen har videre lagt til grunn at det bare er premie opptjent her i riket som skal inngå i beregningsgrunnlaget, jfr. kommentaren til § 3-3 annet ledd på side 74 i utredningen. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Det er ikke kommentert i forarbeidene til gjeldende bestemmelser hvilken avgrensning som ligger i det forhold at premien skal være opptjent her i riket. Etter Kredittilsynets oppfatning er det de samme spørsmål som reiser seg knyttet til denne avgrensningen, som de som har vært reist i tolkningen av "avsluttet i Norge", jfr. drøftelsen under punkt 5.7 i det foregående. Det eneste som synes klart ut fra en slik begrensning er at for filialer av utenlandske selskaper vil det bare være inntekter som skal henføres til filialen som skal inngå i beregningsgrunnlaget for filialen, og videre at norske selskaper kan holde inntekter knyttet til filialer i utlandet utenfor beregningsgrunnlaget. I tillegg til den foreliggende uklarhet kan det stilles spørsmål ved om det er en hensiktsmessig avgrensning av beregningsgrunnlaget når dette kriteriet ikke har noen sammenheng med garantiordningens dekningsområde.

Hvis beregningsgrunnlaget skal begrenses er Kredittilsynet av den oppfatning at avgrensningen bør være slik at premieinntekt knyttet til forsikret risiko i utlandet holdes utenfor beregningsgrunnlaget, eventuelt kombinert med andre avgrensninger, jfr. drøftelsen nedenfor.

Som det fremkommer av ovennevnte foreslår Kredittilsynet at beregningsgrunnlaget for bidragsplikten skal utgjøres av opptjent bruttopremie knyttet til direkte-forsikringer de siste tre år før innkallingsåret. Spørsmålet er om det også skal gjøres fradrag i beregningsgrunnlaget for premie knyttet til risiko som det er foreslått at skal falle utenfor garantiordningens dekningsområde, jfr. lovforslaget § 2a-3 og § 2a-4 om forsikret risiko i utlandet.

Etter Kredittilsynets oppfatning foreligger det tre alternative løsninger:

  1. enten kan det fastsettes regler som innebærer at selskapene er pålagt å registrere risiko og premie slik at premiegrunnlaget for beregning av bidragsplikt er helt i samsvar med dekningsområdet,
  2. eller så kan beregningsgrunnlaget legges så tett opp til dekningsområdet som mulig, uten å måtte innføre nye krav til identifisering av premieinntekt,
  3. eller at bidragsplikten utelukkende skal beregnes på bakgrunn av brutto direktepremie uten å ta hensyn til hvilke av selskapets forsikringsforpliktelser som faller inn under garantiordningens dekningsområde.

Til 1: Hvis det legges til grunn at det skal være fullt ut samsvar mellom den risiko som faller inn under garantiordningens dekningsområde og den premien som skal danne beregningsgrunnlaget for bidragsplikten, vil det oppstå problemer knyttet til beregningen av grunnlaget for bidragsplikten. Grunnen er at de avgrensningskriteriene som er hensiktsmessig å benytte for å fastlegge/avgrense garantiordningens dekningsområde ikke er egnet til å skille premieinntekten tilsvarende. Eksempelvis er det ikke systemer som identifiserer premieinntekter knyttet til forsikringsavtaler som er deklaratoriske, eller sjøforsikringer knyttet til fiskefartøyer, eller skip over eller under 15 meter.

Hadde det vært slik at det hadde vært tilstrekkelig å identifisere beregningsgrunnlaget bare når det er aktuelt å kalle inn midler, ville det kanskje ikke være et stort problem. Situasjonen er imidlertid at selskapene må ha en løpende oversikt over størrelsen av bidragsplikten for å kunne foreta korrekte avsetninger. Styret i garantiordningen vil også ha et behov for å ha en formening om hvilket beløp ordningen har "disponibelt", selv om det ikke skal skje en innkalling av midler.

Kredittilsynet legger til grunn at det ikke er aktuelt å innføre regler som innebærer nye og andre krav til identifisering av premie, enn det som gjelder i andre sammenhenger. Det kan derfor ikke velges en løsning der det er fullt ut samsvar mellom garantiordningens dekningsområde og grunnlaget for beregning av bidragsplikten.

Til 2 En tilnærmet sammenheng mellom beregningsgrunnlaget for bidragsplikten og garantiordningens dekningsområde vil kunne oppnås ved at det tas utgangspunkt i brutto premieinntekt på direkteforsikring. Det gjøres deretter fradrag for premie knyttet til energiforsikringer, luftfartsforsikringer. Det gjøres videre fradrag for sjøforsikringer, unntatt kystkasko. Og til slutt gjøres det fradrag for premie knyttet til risiko i utlandet.

"Disharmonien" mellom beregningsgrunnlaget og garantiordningens dekningsomåde vil i såfall være knyttet til landbasert næringslivsforsikringer i de tilfeller forsikringstakeren er så stor at to av de tre kriteriene som følger av den foreslåtte avgrensning i punkt 5 i det foregående, deler av kystkasko-forsikringer, og premie knyttet til mulige skadetilfeller over 20 millioner kroner. Det er imidlertid uansett ikke naturlig at avgrensningen på 20 millioner skal innebære en avgrensning i beregningsgrunnlaget.

Kredittilsynet ser ikke at det er store problemer knyttet til en løsning der beregningsgrunnlaget legges så tett opp til dekningsområdet som mulig, og antar at dette kan skje uten å måtte innføre nye krav til identifisering av premie.

Til 3 Det tredje alternativet er å løsrive beregningsgrunnlaget for bidragsplikten fra garantiordningens dekningsområde, dvs. at en lar den totale brutto direktepremien være beregningsgrunnlaget uavhengig av hvilken risiko selskapet representerer for garantiordningen.

Et slikt standpunkt vil være basert på at det, i en slik etterutlikningsbasert ordning, ikke nødvendigvis er den risiko som selskapet representerer overfor garantiordningen som er relevant i vurderingen av hva selskapet skal bidra med. Det kan hevdes at det er et forsikringsselskaps samlede virksomhet som påvirker risikoen for at selskapet kommer i en situasjon som gjør at garantiordningens bringes inn, og ikke bare den del av selskapets risiko som måtte falle inn under garantiordningens dekningsområde. En fordel med denne løsningen er at regelen er klar og enkel å praktisere. Hvis en ser på fordelingen som en skattebyrde er det ikke tradisjon for å fordele skattebyrden ut fra forventet fremtidig behov for de tjenester skatten skal dekke. Eksempelvis betaler en ikke mer skatt selv om en er høyfrekvent bruker av helsetjenester. Likeledes kan en si at bidragsplikten ikke skal ta hensyn til i hvilken grad selskapene er eksponert innefor de områder garantiordningen er satt til å dekke. En slik løsning vil samsvare med hva som ble valgt for banksikringsfondene. Der er bidragsplikten knyttet til samlede innskudd, selv om fondene kun dekker innskudd opp til 2 mill kroner. Også innskytere med svært høye innskudd vil således være med å betale bidrag til fondet selv om de i liten grad vil kunne påregne å få dekning dersom banken havarerer.

Kredittilsynet er sterkt i tvil forsåvidt gjelder de to siste alternativene, men antar at det er lettest å få aksept i bransjen for en løsning der en i det vesentligste søker å knytte beregningsgrunnlaget for bidragsplikten opp til garantiordningens dekningsområde, og har derfor under tvil falt ned på dette alternativet. Det vil være nyttig om høringsinstansene ga uttrykk for synspunkter på spørsmålet

Kredittilsynet ser at et slikt begrenset beregningsgrunnlag kan reise spørsmål knyttet til garantiordningens virkemiddelbruk, jfr. punkt 4. Jo snevrere beregningsgrunnlaget er jo vanskeligere kan det være å forsvare at garantiordningens midler blir benyttet på annen måte enn til å dekke de direkte forsikringsforpliktelsene som er omfattet av garantiordningen. Kredittilsynet har derfor vurdert om det kan være ulike beregningsgrunnlag avhengig av på hvilken måte garantiordningen finner at de innkalte beløp skal benyttes. En slik løsning vil reise en del praktiske problemer for garantiordningen, og spørsmål knyttet til størrelsen av avsetningene. Selv om det ikke i enhver situasjon vil være sammenhengen mellom beregningsgrunnlaget og hvordan midlene benyttes, finner ikke Kredittilsynet at dette forhold bør føre til at garantiordningens dekningsområde ikke begrenses, eller at beregningsgrunnlaget for bidragsplikten ikke begrenses, eller at garantiordningens styre ikke skal kunne yte støtte til et selskap som sådant.

Kredittilsynet har lagt til grunn at det må være tilstrekkelig at det i lovteksten gis uttrykk for at det skal være en viss sammenheng mellom beregningsgrunnlaget og garantiordningens dekningsområde, og at det inntas en hjemmel for Kongen, eventuelt Kredittilsynet, til å gi forskrift om beregningsgrunnlaget for selskapenes bidragsplikt.

I denne forbindelse må en særskilt vurdere selskaper som bare faller inn under garantiordningen på grunn av tvungen ansvarsforsikringer, herunder P&I selskapene, og beregning av premiegrunnlaget for bidragsplikt for filialenes virksomhet.

8.3 Begrensninger i ansvaret overfor garantiordningen

Av hensyn til de bidragspliktige selskapene må det være en maksimalbegrensning for hva garantiordningen kan kalle inn, jfr. punkt 8.3.1. Spørsmålet er om ansvaret også skal reduseres ved at det settes en grense for hva garantiordningen samlet kan utbetale til et selskap eller til dets direkte sikrede, eller hva garantiordningen kan benytte i en periode, jfr. punkt 8.3.2.

8.3.1 Grense for innkalling

I henhold til fovl. § 9-1 annet ledd kan et medlem i skadeforsikringsselskapenes garantiordning i løpet av en periode på tre år ikke pålegges større bidrag enn 1,5% av direkte premieinntekt i Norge de siste tre regnskapsår. For kredittforsikrings-selskapene er maksimalt bidrag, i løpet av en periode på tre år, fastsatt til halvparten av siste års direkte opptjente brutto premie i Norge, jfr. forskrift om kredittforsikrings-selskapenes garantiordning § 3.

Banklovkommisjonens forslag innebærer at garantiordningens ansvar for krav som er oppstått ett og samme år skal være begrenset til 1,5% av summen av medlemmenes opptjente bruttopremie de siste tre regnskapsår, jfr. utredningens § 3-3 første ledd.

Kredittilsynet deler Banklovkommisjonens forslag om å sette en grense for maksimalt bidrag pr. år på 1,5 % av summen av brutto opptjent premie de siste tre år.

Både Banklovkommisjonens og Kredittilsynets forslag innebærer at selskapene kan risikere at det blir kallet på 1,5% av direkte opptjent premie flere år på rad. Det enkelte selskaps maksimale ansvar overfor ordningen vil dermed kunne komme opp i 4,5% av direkte opptjent premie årlig. Kredittilsynet har foretatt en grovanalyse av effekten av ulike belastninger på selskapene, der en har sett på effekten av å trekke ut hhv. 2,5% og 5% av selskapets direkte opptjente premie tre år på rad. Analysen tar ikke hensyn til at utbetalinger til garantiordningen i år 1 og 2 får betydning for forvaltningskapitalen i år 2 og 3. En slik gjennomgang ville krevet at hvert enkelt selskaps regnskapstall behandles manuelt. En har derfor kun betraktet effekten av avsetninger til garantiordningen ut fra hhv. 2,5 og 5% av brutto premier. Kredittilsynet antar at tallene likevel gir en viss illustrasjon på hvilken betydning ulike garantiordningsbelastninger får for soliditeten i de bidragende selskaper. I tabellkjøringene er det gjort følgende forutsetninger:

  • Aksjeselskapene har overført 50% av det årlige resultatet til ansvarlig kapital. Dette medfører at reduksjonen i det beregnede resultatet slår ut med halve beløpet i den ansvarlige kapitalen.
  • Gjensidige selskaper har overført hele det årlige resultatet til ansvarlig kapital. Den ansvarlige kapitalen reduseres tilsvarende.
  • Det er ikke tatt hensyn til noe tak på totalt avsatt beløp til garantiordningen.

Kredittilsynet gjør oppmerksom på at for en del selskaper er særlig forutsetningen om at 50% av årets resultat overføres egenkapitalen ikke dekkende. Særlig selskaper som inngår i konsern har avgitt vesentlige deler av resultatet i utbytter og konsernbidrag til sine respektive morselskaper. For disse selskapene vil effekten av reduksjon i årets resultat først og fremst innebære reduksjon i overføring til morselskapet.

Kjøringene viser at ved årlige avsetninger på 2,5% av brutto premier vil seks selskaper få en ansvarlig kapital under minstekravet på 8%, mens ved 5% avsetninger vil syv selskaper falle under 8%-grensen, dersom en legger til grunn at "belastningen" overfor garantiordningen holdes på hhv. 2,5% og 5% over en treårs periode.

Dette illustrerer at dersom det oppstår problemer i flere eller større selskaper, og garantiordningen må benytte sin maksimale innkallingsadgang flere år på rad vil det kunne oppstå en situasjon der en står i fare for at utbetalinger til å dekke forpliktelsene overfor garantiordningen i seg selv vil kunne medføre at selskaper settes i en situasjon hvor de vil representere et problem for garantiordningen.

Som fremhevet tidligere, i punkt 3 om behovet for garantiordninger, har Kredittilsynet gitt uttrykk for at det ikke vil være realistisk å etablere en sikringsordning av et slikt omfang at den vil være dimensjonert for å kunne håndtere en langvarig systemkrise der flere større selskaper kommer i likviditetsproblemer samtidig. I en slik situasjon vil det være et meget stort utbetalingsbehov fra garantiordningen samtidig som flere av garantiordningens viktige bidragsytere ikke vil kunne dekke sine forpliktelser overfor ordningen.

I ovennevnte beregninger er det lagt til grunn at det ikke gjøres fradrag i beregningsgrunnlaget for premieinntekt knyttet til risikoer som ikke faller inn under garantiordningens dekningsområde. Hvis beregningsgrunnlaget reduseres vil belastningen for selskapene bli mindre hvis en fortsatt legger 1,5 % til grunn.

Kredittilsynet vil videre fremheve at det kan ligge en sikkerhetsventil i muligheten for at det kan skje en forhåndsutlodning fra boet, og at garantiordningen på den måten kan bli tilført kapital til dekning av nye forsikringskrav uten å måtte kalle inn ytterligere midler.

8.3.2 Grense for utbetaling

Ut over bestemmelsen i forsvl. § 9-1 om at et medlem i en periode på tre år, ikke kan pålegges større bidrag enn 1,5 prosent av direkte premieinntekt i Norge de siste tre regnskapsår, foreligger det ingen begrensning i eksisterende garantiordning for hva som er ordningens samlede ansvar.

Banklovkommisjonen har foreslått at det innføres en slik begrensning, jfr. NOU 1995:25 § 3-3. Slik Kredittilsynet har forstått det innebærer Banklovkommisjonens forslag at det som kan innkalles ett år, (dvs. 1,5 prosent av premie nærmere angitt premie siste tre år), danner en "pott". Videre har Kredittilsynet lagt til grunn at denne potten utgjør grensen for hva garantiordningen kan bidra med til ett eller flere selskaper som har økonomiske problemer, hvis garantiordningen velger å støtte selskapet. Potten kan ikke økes hvis den ikke er stor nok til å avhjelpe problemene.

Hvis garantiordningen velger å dekke de sikrede, vil potten utgjøre grensen for hva som kan utbetales til de direkte sikrede i det selskapet eller de selskapene som er satt under offentlig administrasjon det året. Kredittilsynet har forstått forslaget slik at i en situasjon der potten ikke er tilstrekkelig til å dekke samtlige krav fullt ut må de avkortes.

For de bidragspliktige selskapene er fordelen med en slik avgrensning av ansvaret, at en avkortning av krav vil innebære et lavere innkallingsbehov. Den foreslåtte avgrensning av garantiordningens ansvar er ingen garanti mot at det hvert år kan bli kallet inn maksimalt bidrag, men sannsynligheten for at det må skje er mindre.

Ulempen med Banklovkommisjonens forslag er at avgrensningen kan gi uheldige utslag for de sikrede. Hvis et stort selskap eller flere selskaper settes under offentlig administrasjon et år, vil en kunne risikere at de sikrede i dette eller disse selskapene bare får delvis dekning av sine forsikringskrav, mens sikrede i et selskap som settes under offentlig administrasjon året etter vil få full dekning fordi potten dette året er tilstrekkelig. En annen ulempe med Banklovkommisjonens forslag er at det erfaringsmessig vil kunne gå lang tid, (opp til 10 år eller mer), før det er avklart hvilke forsikringskrav som har rett til å være med å dele potten, og ikke minst størrelsen av de samlede krav. En slik absolutt grense for hva garantiordningen har til disposisjon, vil kunne gjøre det vanskelig for garantiordningen å starte utebetalingen fordi en ikke kjenner beløpene, og at faren for at en utbetaler for mye til de første derfor er tilstede. En ordning der det fortløpende skjer delutbetalinger til de samme sikrede er tung å administrere, og heller ikke en god løsning for de sikrede.

Usikkerheten knyttet til å fastslå kravene vil kunne gjøre at garantiordningen ser seg nødt til å kalle inn maksimalt beløp med en gang for å være sikker på å kunne dekke de direkte forsikringskravene i størst mulig utstrekning. Denne situasjonen kan føre til at det blir kalt inn mer enn det som det viser seg å være behov for, og på et tidligere tidspunkt enn det er behov for. For de bidragspliktige selskapene ville det trolig være bedre om midlene kunne beholdes i selskapet til de skal utbetales fra garanti-ordningen, jfr. drøftelsen under punkt 7 om ulike finansieringsalternativer.

For en fullstendig beskrivelse av Banklovkommisjonens forslag vises det til NOU 1995:25 punkt 3.4 om samlet ansvar, side 40, og kommentaren til lovforslaget § 3-3.

Hvis det ikke innføres en maksimalt grense for utbetaling vil garantiordningen stå friere til å ivareta formålet. Garantiordningen vil kunne foreta løpende innkallinger fra medlemmene ved behov. Også med en slik ordning vil det være en viss usikkerhet knyttet til hvor mye garantiordningen skal kunne utbetale. Hvis det er grunn til å tro at kravene mot et selskap er så store, eller at flere selskaper får økonomiske problemer, og at det derfor vil være behov for å innkalle maksimalt beløp i mange år fremover, vil garantiordningen av hensyn til de bidragspliktige selskapene måtte avkorte krav skjønnsmessig eller foreta delutbetalinger til dekning av krav. Handlefriheten for garantiordningen er imidlertid større fordi den ikke er bundet av en klart begrenset "pott".

Kredittilsynet ser fordeler med å innføre et maksimalt ansvar for garantiordningen slik som foreslått av Banklovkommisjonen, men har under tvil kommet til at gjeldende ordning er mer fleksibel for garantiordningen, og gir en bedre beskyttelse for de sikrede. Det er avgjørende for Kredittilsynets standpunkt at garantiordningens dekningsområde begrenses slik som foreslått i § 2a-3. Det at disse forsikringsavtalene faller utenfor dekningsområdet, vil gjøre at behovet for innkalling av kapital vil reduseres. Det vises videre til at det i § 2a-7 tredje ledd er tatt inn en hjemmel for å gi forskrift blant annet om garantiordningens adgang til å dekke deler av krav.

8.4 Begrensninger i årlig innkallingsbeløp

Banklovkommisjonen har foreslått en grense for årlig innkalling på 1% av summen av medlemmenes opptjente bruttopremie de siste tre regnskapsår. Reglen er en periodiseringsregel som innebærer at garantiordningen bare kan kalle inn 2/3 av selskapets årlige maksimale ansvar.

Kredittilsynet reiste i sin høringsuttalelse spørsmål om det var behov for å skille mellom ansvar og betalingsplikt. Det ble vist til at selskapene skal foreta avsetninger for å kunne møte innkallingskrav fra ordningen. De to garantiordningene sluttet seg til Kredittilsynets merknader i sin høringsuttalelse.

Kredittilsynets lovforslag inneholder derfor ingen slik periodiseringsregel.

8.5 Avsetninger

På samme måte som Banklovkommisjonen legger Kredittilsynet til grunn at dagens ordning med avsetning av midler i selskapene til dekning av forpliktelser overfor garantiordningen bør videreføres. Lovforslaget inneholder en hjemmel for Kredittilsynet til å fastsette nærmere regler om selskapenes avsetningsplikt. I denne forbindelse vil filialer av EØS selskaper måtte vurderes særskilt. Det er hjemlandet som har tilsyn med slike selskaper, herunder hvilke avsetningskrav som skal gjelde.

8.6 Begrensning i selskapenes bidragsplikt – konkurransemessig betydning

Finansdepartementet har bedt om en redegjørelse for den konkurransemessige betydning norske selskapers bidragsplikt til ordningen vil ha i forhold til utenlandske operatører uten bidragsplikt til ordningen. Vurderingene vil måtte variere avhengig av om det fastsettes innkallingsregler hvor selskapenes bidragsplikt er knyttet opp til den "forsikrede" del av porteføljen, eller om bidrag er mer basert på "betaling etter evne". Det må antas at jo større og mer internasjonalt orientert forsikringskunden er, desto mer reell vil konkurransen med utenlandske forsikringsselskaper være. Dersom en viderefører ideen om å benytte den foreslåtte avgrensning av dekningsområdet slik at innkalling knyttes opp mot den sikrede massen må det således kunne legges til grunn at garantiordningsbelastning ikke får vesentlige konkurransemessige konsekvenser. Faller en ned på den foreslåtte løsningen der det enkelte selskaps innkallingsgrunnlag ikke direkte knyttes opp mot den forsikrede massen vil bidrag måtte betales også på grunnlag av de mest konkurranseutsatte forsikringsavtalene. En viss kostnadsulempe vil i tilfelle være til stede.

Kvantifisering av konkurranseulempene vil vanskelig kunne gjøres på generelt grunnlag. Størst utslag vil selvsagt utgjøres av størrelsen på den underbalanse garantiordningen må dekke. Videre er premienivåene i ulike bransjer og delmarkeder så pass fluktuerende at kostnadsendringer antas ikke å være den vesentligste forklaringsvariabelen. Realiseringstakten av selskapets aktiva, og derigjennom muligheten for å gjennomføre delutlodninger fra administrasjonsboet, vil ytterligere påvirke belastningen på gjenværende foretak og således påvirke den konkurransemessige betydning.

Etter det svenske forslaget vil risikoer som befinner seg i Norge dekkes av den svenske ordningen. Innkalling fra svenske selskaper er foreslått maksimert til 1% av brutto premie årlig, beregnet som et snitt av siste tre års inntekt innen de forsikringsklasser som dekkes av ordningen. Ordningen dekker kun forsikringskrav fra privatpersoner og dødsboer. Dekning er begrenset til 3,6 mill kroner (100G) pr. skade, unntatt for ansvarsforsikringer der utbetaling er uten øvre grense. Beløpsbegrensningen hensyntas ikke i beregningen av selskapenes bidragsplikt. Selv om den svenske ordningen etter forslaget er noe mer begrenset enn hva som følger av Kredittilsynets forslag, skiller de seg ikke vesentlig fra hverandre verken hva gjelder innkallingsordning eller "profil" på dekningsområdet. Forskjellene i dekning- og innkallingsordning antas å være av mindre betydning for kostnadsbelastningen for gjenværende selskaper enn hva størrelsen på det konkrete selskap med underdekning vil være. Utenlandske selskaper som driver filialvirksomhet i Sverige er underlagt den svenske ordningen, likeledes skiller ikke det svenske forslaget mellom forsikringer tegnet i Sverige og filialer ut; så lenge risikoen befinner seg innen EØS-området vil den være dekket.

Finansdepartementet ber om Kredittilsynets vurdering av om en redusert dekningsgrad, f.eks til 90% for visse forsikringsobjekter bør gjenspeiles i tilsvarende reduksjon i beregningsgrunnlaget for bidrag til ordningen. For det første er det ikke grunn til å tro at slik reduksjon vil slå vesensforskjellig ulikt ut for de ulike selskapene. Etter Kredittilsynets oppfatning er det heller ikke realistisk å finne et utligningssystem som oppfattes som "rettferdig" av alle impliserte parter. Enhver form for forsikring, i særlig grad en "påtvunget" forsikringsordning slik en lovbestemt garantiordning uansett må sies å være, innebærer et element av at de som utløser et skadetilfelle påfører de resterende deltakerne en kostnad disse oppfatter som mer eller mindre urimelig. Som anført i diskusjonen av de ulike avgrensningsalternativene i forslagets punkt 8.2.2. er Kredittilsynet av den oppfatning at en direkte kobling mellom dekningsomfang og fordeling av bidragsplikt er mest relevant i forbindelse med en fondsbasert ordning. Det oppnås da i større grad at de som eksponerer ordningen for risiko er de som betaler den høyeste premien. Ved enhver form for etterutligningsbasert ordning vil det være slik at det fallerte selskap ikke har midler til å bidra, og kostnadene i sin helhet må dekkes av de resterende selskaper. Det er vanskelig å føre noen sterk argumentasjon for at forsikringstakere som har tegnet "beslektet" risiko i annet selskap føler det mer rimelig å bidra til annet selskaps kunder i forsikringstakere med ikke-beslektet risiko. Kredittilsynet står derfor fast ved at hensynet til et innkallingssystem som baseres på samlede brutto premieinntekt er å foretrekke fremfor et system som tar sikte på å fordele innkallingsbyrden etter tilsvarende avgrensningsregler som gjelder for garantiordningens dekningsområde. En har i denne vurderingen vektlagt at det kollektivet som belastningen skal fordeles blant allerede er relativt lite, og at ytterligere segmentering selskapene imellom hva gjelder innkalling vil bidra til å redusere den risikospredende virkning garantiordningen er tiltenkt.

Gitt at en velger en ordning basert på etterutligning ber Finansdepartementet om en vurdering av om dette tilsier et ytterligere behov for innsnevring av ordningens dekningsområde. Dette ut fra at de tilgodesette etter ordningen ikke selv vil bidra. Etter Kredittilsynet oppfatning bør avgrensing av dekningsomfanget først og fremst motiveres ut fra hvem som er mest "behovstrengende", og hvor stor byrde det er rimelig å plassere hos de resterende selskaper og derigjennom deres kunder. Ut fra tanken om at det aktuelle selskaps underdekning skyldes at forsikringstakere i selskapet har betalt for lav premie i forhold til risiko, vil en forholdsvis nedsettelse av den enkeltes krav mot selskapet måtte anses som rimelig. Sett motsatt vei vil kundene i de resterende selskaper, i tillegg til å betale full premie for sin forsikringsdekning, måtte bidra til å dekke forpliktelsene overfor kunder i et selskap som ikke har innkalt tilstrekkelig premie fra sine egne kunder. En ordning med etterskuddsvis innkalling fra de gjenværende selskaper tilsier etter Kredittilsynet mening at en viss avkortning i utbetalingene er rimelig. Det vises til den diskusjon som er inntatt i avsnitt 5.8.

9. UTBETALING FRA GARANTIORDNINGEN

De spørsmål som drøftes under dette punktet er knyttet til den situasjon at garantiordningen velger å oppfylle sitt formål ved å dekke direkte forsikringskrav som rettes mot et forsikringsselskap som ikke selv kan gjøre opp forpliktelsene.

9.1 Garantiordningens inntrederett - prioritet

I henhold til § 4-11 annet ledd i lov om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner skal fordringer som følger av forsikringsavtale knyttet til direkte forsikring, herunder renter, dekkes før andre fordringer, unntatt massefordringer. Se neste punkt om dekning av renter.

Skadeforsikringsselskapenes garantiordning og Kredittiforsikringsselskapenes garantiordning ba i høringsuttalelsen om at det ble presisert hvorvidt garantiordningen trer inn på samme prioritet som de kravene som ble dekket.

Kredittilsynet har vurdert om det bør være slik at garantiordningen skal gis samme prioritet som den sikrede. Det er ikke åpenbart at garantiordningen trenger den beskyttelse mot tap som fortrinnsretten gir. Forutsatt at garantiordningens dekningsområde begrenses vil det kunne tenkes fordringer i knyttet til direkte forsikringsavtaler som ikke vil bli dekket av garantiordningen. Hvis fortrinnsretten hadde vært reservert for disse ville de fått en større andel av en eventuell dividende. Etter Kredittilsynet oppfatning bør imidlertid ordningen tre inn i kravet med den fortrinnsrett som gjelder for dette. De direkte sikrede som ikke får dekning av garantiordningen, krav knyttet til reassuranseavtaler og eventuelle andre krav mot selskapet, vil ikke få noen dårligere stilling enn de hadde hatt hvis det ikke hadde vært en garantiordning. Hvis garantiordningen også trer inn i fortrinnsretten vil muligheten for at kravene blir helt eller delvis innfridd gjennom dividende fra administrasjonsboet øke, noe som reduserer risikoen for at ordningen skal komme i en situasjon der det ikke er tilstrekkelige midler til å oppfylle sitt formål. Det nevnes her at Statens lønnsgaranti trer inn i den fortrinnsrett lønnskrav har i konkurs.

Lagt ovennevnte til grunn, ser ikke Kredittilsynet noe til hinder for at en presisering som etterspurt av de to garantiordningene, tas inn i lovteksten.

9.2 Om dekning av renter

Som nevnt i foregående punkt gjelder det en fortrinnsrett for fordringer som følger av forsikringsavtale knyttet til direkte forsikring, herunder renter, jfr. Banksikringsloven § 4-11 annet ledd.

Banklovkommisjonens forslag inneholder en forskriftshjemmel om garantiordningens dekning av blant annet renter. Også Kredittilsynet lovforslaget inneholder en slik hjemmel, jfr. § 2a-7 tredje ledd.

De to garantiordningene påpekte i sin høringsutalelse at renter er etterprioriterte krav i konkurs, jfr. dekningsloven § 9-7. Etter Kredittilsynets oppfatning må fortrinnsretten i Banksikringsloven forstås slik at den bare gjelder de renter som forsikringstaker, sikrede eller skadelidte kan kreve av forsikringsselskapet med grunnlag i forsikrings-avtalen, ikke renter som eventuelt kan kreves på annet grunnlag. I såfall vil det bare være rentekrav med grunnlag i forsikringsavtalen som garantiordningen vil ha fortrinnsrett for. Dette forhold bør inngå i vurderingen av om - og eventuelt hvilken rente garantiordningen skal dekke i forbindelse med utbetaling fra ordningen ved utarbeidelsen av utfyllende regler om hvilken rente som eventuelt skal dekkes av garantiordningen.

9.3 Utbetaling gjennom administrasjonsboet

Skadeforsikringsselskapenes garantiordning og Kredittforsikringsselskapenes garantiordning har i sin høringsuttalelse anmodet om at Finansdepartementet i proposisjonen klargjør at utbetalinger fra ordningen kan skje gjennom administrasjonsboet, og en "aksept" for at garantiordningen må kunne basere seg på det som skjer i skiftesamlingene og administrasjonsstyrets etterfølgende kontroll av fordringen og rettighetshaver.

Kredittilsynet legger til grunn at den forskriftshjemmelen som er inntatt i § 2a-7 tredje ledd gir hjemmel for å avklare disse spørsmålene.

9.4 Delvis dekning av krav

Selv om det er slik at garantiordningens ansvar overfor de sikrede ikke er begrenset til det beløp som kan kalles inn ett år, og det derfor ikke skje en automatisk "avkorting", bør det være en adgang for garantiordningen til å foreta delvis dekning av krav. Selv om garantiordningen ikke dekker kravet fullt ut skjer det ikke en nedsettelse eller avkorting av kravet mot forsikringsselskapet. Situasjonen vil være at garantiordningen trer inn i kravet for den del som dekkes, og at kunden beholder restkravet. En delvis dekning av krav vil måtte skje fra garantiordningen hvis det er fare for at ordningen ikke i "uoverskuelig fremtid" kan kalle inn midler som er tilstrekkelig til å dekke samtlige krav fullt ut.

Skadeforsikringsselskapenes garantiordning og Kredittforsikringsselskapenes garantiordning har i høringsuttalelsen gitt uttrykk for at en eventuell adgang til delvis å dekke krav som faller inn under garantiordningens dekningsområde bør lovfestes.

Kredittilsynet legger til grunn at den forskriftshjemmelen som er inntatt i NOU 1995:25 og som følger av § 2a-7 i Kredittilsynets lovforslag er tilstrekkelig til å avklare spørsmål knyttet til delvis dekning av krav.

10. MERKNADER TIL DE ENKELTE BESTEMMELSENE

Merknadene bygger i stor utstrekning på de spesielle motivene i NOU 1995:25. Det er bare foretatt endringer der Kredittilsynets forslag avviker fra det som er foreslått av Banklovkommisjonen. Forskjellene er ikke markert i teksten, men kort oppsummert i et avsluttende avsnitt i kommentaren til hver enkelt paragraf.

Til § 2a-1 Skadeforsikringsselskapenes Garantiordning

Etter første ledd første punktum skal alle forsikringsselskaper som Kongen har gitt tillatelse til å drive direkte skadeforsikringsvirksomhet her i riket, være medlem av Skadeforsikringsselskapenes garantiordning. Ordningen omfatter alle selskaper som er etablert med hovedsete i Norge. Dette gjelder enten selskapet har norske eller utenlandske eiere. Utenlandske selskapers datterselskaper er m.a.o. omfattet.

Inntil nylig måtte alle filialer av utenlandske forsikringsselskaper som skulle etablere seg her i riket ha konsesjon. Ved forskrift 22. september 1995 ble reglene endret slik at forsikringsselskaper med hovedsete i en annen EØS-stat ikke lenger trenger konsesjon etter forsvl. § 2-4 for å etablere filial her i riket. Filialer fra forsikringsselskaper med hovedsete utenfor EØS-området må imidlertid fortsatt ha konsesjon, og vil dermed være medlemmer av garantiordningen i henhold til første ledd. Også filialer av forsikringsselskaper med hovedsete i en annen EØS-stat skal være omfattet av garantiordningen. En bestemmelse om dette er tatt inn i paragrafens annet ledd, se nedenfor. Forsikringsselskaper som driver grenseover-skridende virksomhet i Norge er ikke medlem av garantiordningen.

Dersom et krav dekkes både av en utenlandsk og en norsk garantiordning, kan det være behov for samordning. I utkastet § 2a-10 foreslås det at Kongen kan gi nærmere regler om slik samordning.

Det er bare forsikringsselskaper som driver "direkte skadeforsikring" som omfattes av den obligatoriske garantiordningen. I forsvl. kapittel 2 er det gitt nærmere regler om konsesjonsplikten. For en nærmere avgrensning av skadeforsikring, vises det til forsvl. § 1-2 og forsikringsavtaleloven 16. juni 1989 nr. 69 § 1-1.

Selv om et forsikringsselskap eller en filial er medlem av den norske garantiordningen, vil ikke alle krav mot selskapet være omfattet av ordningens dekningsområde. Krav som nevnt i § 2a-3 vil ikke bli dekket. For krav som er omfattet av dekningsområdet er det et vilkår at risikoen består her i riket, jf. § 2a-4. Det vil også kunne tenkes at krav mot medlemmer som faller inn under garantiordningens dekningsområde ikke vil bli dekket fullt ut, jfr. § 2a-7 tredje ledd.

I annet ledd foreslås det at forsikringsselskap med hovedsete i annen stat innenfor Det Europeiske Økonomiske Samarbeidsområde som driver direkte skadeforsikring gjennom filial etablert her i riket skal være medlem av garantiordningen. Ordningen anses å være forenlig med det hjemlandsprinsipp som ligger til grunn for reguleringen av forsikrings-virksomhet i EØS. I den grad det ikke er gitt særskilte fellesregler på et område har det enkelte land kompetanse til å regulere dette området bl.a. ut fra allmenne hensyn ("general good"). Både hensynet til kundene og like konkurransevilkår for aktørene i markedet, tilsier at kunder av filial av et utenlandsk forsikringsselskap med hovedkontor i annen EØS-stat skal ha samme vern som kunde i norsk institusjon og filialer av selskaper utenfor EØS-området.

Også for filialene vil det være slik at krav som nevnt i § 2a-3 ikke vil være omfattet. Dette betyr eksempelvis at for en filial som tilbyr både skadeforsikring og kredittforsikring, vil det bare være krav etter avtale om direkte skadeforsikring som dekkes av garantiordningen. Uansett vil det også for disse filialene være slik at garantiordningen ikke dekker krav hvis den forsikrede risiko består i utlandet, jf. utkastet §2a -4, og adgangen til å beslutte delvis dekning vil være den samme.

I tredje ledd er det gjort unntak fra pliktig medlemskap i garantiordning. Unntaket i bokstav a er knyttet til visse gjensidige forsikringsselskap med hovedsete her i riket. Dette er en videreføring av bestemmelsen i gjeldende forskrift 8. september 1989 nr. 929 om skadeforsikringsselskapenes garantiordning § 1 annet ledd. Det er to kumulative betingelser for at gjensidige selskaper ikke skal omfattes av garantiordningen. For det første må selskapet ha rett til å foreta etteravregning overfor forsikringstakerne, dvs. at slik etteravregning må være vedtektsfestet. For det andre må det faktisk foretas en slik årlig etteravregning. Dersom disse vilkårene ikke er oppfylt, skal det gjensidige selskapet være medlem av garantiordningen. Det er bare noen få norske gjensidige selskaper som driver forsikring basert på reell etteravregning av premier. Som eksempel kan nevnes P & I-selskapene Skuld og Gard. Unntaket i bokstav b gjelder egenforsikringsselskaper, jfr. kommentarene i punkt 6.2.

I tredje ledd bokstav c er det gjort unntak for selskaper som ikke dekker noe risiko som er omfattet av garantiordningens dekningsområde.

Det følger av tredje ledd siste punktum at unntakene ikke kommer til anvendelse hvis et selskap som nevnt i bokstav a, b eller c dekker ansvarsforsikring som er tegnet for å oppfylle pålegg gitt i eller i medhold av lov, såkalt tvungen ansvarsforsikring. Etter gjeldende regler er samtlige gjensidige forsikringsselskaper som dekker trafikkforsikring medlemmer av garantiordningen, jfr. § 1 tredje ledd i forskriften om skadeforsikringsselskapenes garantiordning. Kredittilsynet forslag innebærer at alle som er beskyttet av bestemmelser om tvungen ansvarsforsikring gis den ekstra sikkerheten som garantiordningen representerer, ved at forsikringsgiver er medlemmer av garantiordningen. Det vises til kommentarene i punkt 5.2.6.

Forskjellen fra Banklovkommisjonens utkast er at unntaket for gjensidige selskaper som har rett til og årlig foretar etteravregning overfor forsikringstakerne er flyttet til et nytt tredje ledd. Som følge av dette blir unntaket også gjort gjeldende for filialer av gjensidige selskaper fra EØS-området. Banklovkommisjonen har foreslått at et eventuelt unntak for egenforsikringsselskaper tas inn i forskrift med hjemmel i utredningens § 3-2 siste ledd. Kredittilsynet foreslår at unntaket tas inn i lovteksten. Det ytterligere unntaket for selskaper som ikke dekker risiko som faller inn under garantiordningens dekningsområde må ses i sammenheng med Kredittilsynets forslag om en mer begrenset garantiordning enn det som er foreslått fra Banklovkommisjonens side. Kredittilsynet har foreslått at alle typer tvungen ansvarsforsikring bør beskyttes gjennom pliktig medlemsskap i garantiordningen, ikke bare trafikkforsikring.

Til § 2a-2 Formål. Vedtekter m.v.

I første ledd angis garantiordningens formål. Formålet er å sikre at forsikringskrav etter avtale om direkte skadeforsikring tegnet av selskap eller filial som er medlem av garantiordningen blir dekket. Bare krav knyttet til avtale om direkte skadeforsikring omfattes av garantiordningens dekningsområde. Det er derfor parallellitet mellom formål og krav om medlemskap i ordningen etter § 2a-1. En begrensning av dekningsomfanget til "direkte" skadeforsikring innebærer at gjenforsikring (reassuranse) faller utenfor dekningsområdet. Avgjørende for om det er "direkte" skadeforsikring i denne forbindelse er om forsikringsyter har påtatt seg å dekke en risiko og er erstatningspliktig direkte overfor den enkelte forsikringskunde. Ved gjenforsikring har forsikringstaker eller sikrede ikke noen direkte avtale med eller krav mot reassurandører. Koassuranse innebærer "direkte forsikring" i lovens forstand sålangt selskapene har kontrakt direkte med forsikringstaker. Koassuranse omfattes derfor av garantiordningen. For øvrig vises det til punkt 4 om garantiordningens formål og virkemiddelbruk.

Det er vurdert om garantiordningen også skal dekke tap på forhåndsbetalt premie, såkalt ristorno. I NOU 1983:52 Forsikring i Norge side 97, jf. også Ot.prp. nr. 42 (1986-87) Om lov om forsikringsvirksomhet side 135, uttales det at styret i garantiordningen i hvert enkelt tilfelle avgjør om ordningen også skal dekke slike krav. Styret i dagens garantiordning har avvist krav om dekning av ristorno. Det bemerkes at ristorno ikke er forsikringskrav i vanlig forstand, dvs. det er ikke erstatning for inntruffet forsikringstilfelle. I realiteten er det en fordring på selskapet. Tap av krav på ristorno må anses som et helt ordinær forretningsmessig tap, som ikke er en risiko som er dekket av garantiordningen.

Annet ledd første punktum fastslår at garantiordningen er et eget rettssubjekt. Ingen av medlemmene har eiendomsrett til noen del av garantiordningens midler, jf. annet punktum. Etter tredje punktum skal garantiordningen ha vedtekter som er godkjent av Kongen. Regelen innebærer at også endringer av vedtektene skal godkjennes av Kongen. I tillegg til vedtektsbestemmelser om styrende organer m.m., bør vedtektene inneholde regler om forvaltningen av midler som garantiordningen disponerer.

Garantiordningen skal ledes av et styre oppnevnt av Kongen, jf. tredje ledd første punktum. Styrets leder utpekes av Kongen, jf. annet punktum. Nærmere bestemmelser om styret er gitt i utkastet § 2a-8. I Justisdepartementets brev 14. mai 1993 til Finansdepartementet behandles blant annet spørsmålet om styret i skadeforsikringsselskapenes garantiordning er å

anse som et forvaltningsorgan i relasjon til forvaltningsloven. Justisdepartementet konkluderer med at styret er et forvaltningsorgan. Det pekes på at styrets oppgaver er å administrere en lovfestet garantiordning, og at de i den forbindelse er tillagt kompetanse til å pålegge private rettssubjekter plikter, blant annet ved å innkalle bidrag fra medlemmene. Videre pekes det på at styrets vedtak kan påklages til og omgjøres av Kongen, at styremedlemmene er oppnevnt av Kongen, at Finansdepartementet fastsetter størrelsen på styremedlemmenes godtgjørelse samt at Kredittilsynet er styresekretariat for ordningen.

Både de to garantiordningene og Kredittilsynet påpekte i høringsuttalelsene at det var et behov for å vurdere hvilke konsekvenser det har at garantiordningen er å anse som et forvaltningsorgan. Det bør derfor skje en gjennomgang med tanke på hvilke bestemmelser som det er hensiktsmessig at gjelder for garantiordningen. Kredittilsynets finner at en best vil kunne tilpasse dette ved å ta inn i lovteksten at forvaltningsloven ikke gjelder, jfr. fjerde ledd, kombinert med en forskriftshjemmel til å fastsette hvilke regler i forvaltningsloven garantiordningen allikevel skal være underlagt, jfr. femte ledd. Kredittilsynet har ikke funnet at det reiser seg særlige problemer ved ikke å unnta garantiordningen fra offentlighetsloven.

Etter femte ledd kan Kongen fastsette nærmere regler om garantiordningen og dens virksomhet, herunder om hvilke bestemmelser i forvaltningsloven som skal gjelde for garantiordningen. Som eksempel på bestemmelser som bør gjelde nevnes habilitets-bestemmelsene, taushetspliktsbestemmelsene, offentlighetsbestemmelser for parter og andre, og klagereglene med enkelte "justeringer".

Forskjellen fra Banklovkommisjonens utkast er knyttet til forvaltningsloven anvendelse på garantiordningen.

Til § 2a-3 Forsikret risiko som ikke dekkes av garantiordningen

I tilfeller der garantiordningen velger å gå inn og støtte forsikringsselskapet som sådan i form av lån, garantier eller på annen måte, vil støtten kunne komme samtlige kreditorer til gode. I tilfeller der garantiordningen beslutter ikke å støtte selskapet, men i steden dekker de direkte forsikringskrav som rettes mot selskapet, oppstår spørsmålet om hvilke krav som skal være omfattet av garantiordningens dekningsområde.

Kredittilsynet har lagt til grunn at garantiordningen bør være en sikkerhet for privatpersoner og næringsdrivende som ikke kan forutsettes selv å ha, eller er i stand til å skaffe seg, den kompetanse som er nødvendig for å vurdere et forsikringsselskaps soliditet. Det er den samme tanken som ligger til grunn for begrensningen i innskuddsgarantiordningen for banker, jfr. NOU 1995:25. Hensynet til de bidragspliktige selskapene tilsier også at en ikke bør la ordningen være mer omfattende enn det som er "nødvendig".

At inngående reassuranse ikke er omfattet av garantiordningens dekningsområde følger forsåvidt av § 2a-2 første ledd, jfr. kommentaren til nevnte bestemmelse. Kredittilsynet har imidlertid funnet at dette også bør tas inn i den bestemmelsen som gir en oppregning av hvilke risikoer som ikke dekkes av ordningen.

I henhold til forsvl. § 1-2 kan ikke skadeforsikringsselskaper drive kredittforsikring. Kredittforsikring må drives i egne forsikringsselskaper. Kravet om at kredittforsikring skal drives i egne selskaper gjelder ikke for de utenlandske EØS selskapene, jfr. forsvl. § 12-4 tredje ledd, tredje punktum. For filial i Norge av et utenlandsk forsikringsselskap som tilbyr både skadeforsikring og kredittforsikring i samme selskap, vil det bare være skadeforsikringsdelen som faller inn under garantiordningens dekningsområde. Hvilke forsikringsavtaler som omfattes av garantiordningen vil følge av forskrift fastsatt av Finansdepartementet 21. november 1989 nr. 1166 om hvilke forsikringer som skal regnes som kredittforsikringer.

For de øvrige unntakene for energiforsikringer, luftfartsforsikringer, sjøforsikringer vises det til de generelle kommentarene i punkt 5.4, og for næringslivsforsikringer også til punkt 5.2.4. Begrensningen på 20 millioner kroner er kommentert under punkt 5.6.

Det følger av § 2a-1 at egenforsikringsselskaper ikke er medlemmer av garantiordningen.

Begrunnelsen er den tilknytningen som forutsettes å være mellom forsikringsselskapet og forsikringstaker. Når selskapet ikke er medlem av ordningen vil, heller ikke krav mot selskapet være sikret av ordningen, jfr. § 2a-2. Unntaket i § 2a-3 nr. 8 gjelder direkte forsikringsavtaler som er inngått av et annet forsikringsselskap enn egenforsikringsselskapet, men hvor det "frontende" selskap reassurerer 100 prosent av risikoen i sistnevnte. Også i disse tilfeller forutsettes forsikringstaker å ha en tilknytning til det reassurerende selskap.

Det vises til kommentarene under punkt 5.2.2.

Som nevnt under kommentaren til § 2a-2 faller heller ikke ristorno inn under garantiordningens dekningsområde.

Banklovkommisjonens lovutkast inneholder ikke en tilsvarende bestemmelse om begrensninger i garantiordningens dekningsområde ut over det at risikoen må bestå her i riket, jfr. § 2a-4. Risiko knyttet til kredittforsikring og inngående reassuranse er imidlertid heller ikke omfattet av Banklovkommisjonens forslag.

Til § 2a-4 Forsikret risiko i utlandet

Paragrafen avgrenser garantiordningens virkeområde i tillegg til begrensningene i § 2a-3.

Gjeldende regelverk er blitt tolket slik at ordningen dekker all direkte forsikring tegnet i norske selskaper uansett hvor risikoen eller forsikringstaker befinner seg. En slik avgrensning kan gi uheldige utslag, og det foreslås derfor en avgrensning av garantiordningens dekningsomfang basert på hvor risikoen består.

Etter første ledd dekker ikke garantiordningen forsikringskrav som gjelder en forsikret risiko som ikke består her i riket. I annet ledd er det gitt en nærmere avgrensning av når den forsikrede risiko skal anses å bestå her i riket. Denne bestemmelsen er i hovedsak en implementering av rådsdirektiv 88/357/EØF (2. skadedirektiv) art. 2 bokstav d), jf. lov 27. november 1992 nr. 111 om lovvalg i forsikring § 2.

Etter bokstav a) anses en forsikret risiko å bestå her i riket ved forsikring av fast eiendom som ligger her i riket. Det samme gjelder innbo som er dekket av samme avtale som den faste eiendommen. Etter bokstav b) anses den forsikrede risiko ved forsikring av transportmidler å bestå her i riket når transportmiddelet er registrert her i riket. Ved forsikring som ikke gjelder

fast eiendom eller transportmidler, anses den forsikrede risiko å bestå her i riket når forsikringen dekker forsikringstaker eller sikret som har sitt vanlige bosted her i riket, jf. bokstav c). Det samme gjelder når forsikringstaker eller sikret er en juridisk person og virksomheten som forsikringsavtalen gjelder befinner seg her i riket.

I tredje ledd er det presisert at forsikring som dekker risikoer i forbindelse med reiser eller ferier anses å bestå her i riket dersom forsikringen er tegnet her i riket og avtalen har en varighet på fire måneder eller mindre. Dette vil f.eks. gjelde reiseforsikring med en varighet på fire måneder eller mindre som en utenlandsk statsborger tegner i Norge. Selv om forsikringstilfellet deretter oppstår i utlandet vil den utenlandske statsborger være dekket. Ved reiseforsikringer med en varighet over fire måneder må forsikringstaker ha sitt vanlige bosted i Norge dersom den forsikrede risiko skal anses å bestå i Norge, jf. annet ledd bokstav c).

Både lovteksten og kommentaren til bestemmelsen er tilnærmet identisk med Banklovkommisjonens forslag i NOU 1995:25. Forskjellen er at Kredittilsynet har tatt inn i ordlyden i annet ledd bokstav c) at garantiordningen også dekker i de tilfeller sikrede har sitt vanlige bosted i Norge og i tilfeller der sikrede er en juridisk person når den virksomhet avtalen gjelder befinner seg har i riket. Forøvrig vises det til de merknadene i punkt 5.7.

Til § 2a-5 Medlemmenes ansvar overfor garantiordningen

Første ledd angir det enkelte medlems maksimale ansvar overfor garantiordningen. Ansvaret skal til enhver tid være 1,5 prosent av summen av medlemmenes opptjente bruttopremie de siste tre regnskapsår ved direkte skadeforsikring som omfattes av garantiordningen. Det følger av lovteksten at det er de siste tre år forut for innkallingsåret som danner utgangspunktet for beregning av bidragsplikten, jfr. kommentarene under punkt 8.2.1. I lovbestemmelsen angis det videre at det skal være en tilknytning mellom beregningsgrunnlaget og dekningsområdet. Nærmere regler om beregningsgrunnlaget foreslås inntatt i forskrift fastsatt av Kredittilsynet, herunder om premie knyttet til risiko i utlandet.

Etter annet ledd skal det enkelte medlem foreta årlige avsetninger til dekning av ansvaret, og Kredittilsynet skal fastsette nærmere regler om slik avsetning, jfr. annet punktum. Dette er overensstemmende med gjeldende bestemmelser i forsvl. § 9-1 tredje ledd. Etter dagens regler skal det hvert år avsettes 1 prosent av direkte opptjent bruttopremie inntil summen av de avsatte midlene utgjør 1,5 prosent av summen av selskapets opptjente bruttopremie i Norge de siste tre år, jf. forskrift 8. september 1989 nr. 929 § 3. Dette tilsvarer det enkelte selskaps forholdsmessige del av det samlede ansvarsbeløp som er foreslått i utkastet § 3-3 første ledd. Det enkelte selskaps innbetalingsplikt er ikke begrenset til det beløp som faktisk er avsatt.

I tredje ledd foreslås en ny bestemmelse om at styret skal kunne etablere en rammekreditt for å sikre at garantiordningen til enhver tid har tilstrekkelig likviditet. Erfaringer fra krisehåndtering har vist at det kan være hensiktsmessig at garantiordningen har noe midler til disposisjon straks en særlig situasjon måtte oppstå.

Kredittilsynets forslag til bestemmelse om medlemmenes ansvar overfor garantiordningen er ikke sammenlignbar med Banklovkommisjonens forslag i § 3-3 om "garantiordningens ansvar". Dette har sin bakrunn i den drøftelsen som er inntatt i punkt 8.3.2.

Til § 2a-6 Innkalling av kapital

Paragrafen har bestemmelser om innkalling av kapital.

Etter dagens system skal omkostningene som er forbundet med ordningen utlignes særskilt etter de regler som gjelder for utligning av Kredittilsynets utgifter knyttet til tilsynet med forsikringsbransjen, jf. forsvl. § 9-2 tredje ledd. Beløpene kommer i tillegg til selskapenes bidrag etter forsvl. § 9-1 annet ledd. En slik separat utligning har ikke vist seg hensiktsmessig. Det foreslås derfor at alle omkostninger knyttet til ordningen skal dekkes gjennom innkalling av midler med hjemmel i § 2a-6 første ledd, herunder midler til dekning av styrehonorar.

I første ledd første punktum foreslås det at styret skal treffe vedtak om medlemmenes innbetaling av kapital for å dekke vedtak om utbetaling fra garantiordningen. Det enkelte medlems innbetalingsplikt følger de samme prinsipper som for beregning av det enkelte medlems ansvar etter § 2a-5 første ledd.

I annet ledd har Kredittilsynet foreslått en hjemmel for garantiordningen til å kreve renter ved for sen innbetaling fra de bidragspliktige selskapene. En slik sanksjonsmulighet vil kunne bidra til at de bidragspliktige selskapene i større grad påser at innkallingskravene blir betalt innen den fristen garantiordningen setter.

Kredittilsynet forslag er forskjellig fra Banklovkommisjonens forslag i § 3-5 om innkalling av kapital. Forskjellene er begrunnet i at det ikke er foreslått et maksimalansvar for garantiordningens ansvar, jfr. kommentaren til § 2a-5. Behovet for en hjemmel til å oppta likviditetslån er i Kredittilsynets forslag dekket av § 2a-5 tredje ledd. Kredittilsynet har ikke funnet behov for en periodiseringsregel, jfr. utredningens § 3-5 annet ledd, og har derfor ikke tatt med denne. Det samme gjelder klageadgangen for de bidragspliktige selskapene. De som mener seg berettiget til dekning av ordningen vil imidlertid fortsatt ha klageadgang, jfr. § 2a-7 femte ledd. Kredittilsynet har tatt inn en hjemmel for å kreve morarenter overfor selskaper som ikke betaler bidrag i tide.

Til § 2a-7 Utbetaling fra garantiordningen

Etter første ledd første punktum skal styret avgjøre hvordan garantiordningens midler skal nyttes. Garantiordningens midler skal nyttes på en slik måte at man hindrer eller reduserer tap for forsikringstakere eller sikrede etter forsikringsavtaler som omfattes av ordningen, jf. også § 2a-2 første ledd. Tilsvarende gjelder etter dagens ordning, jf. forsvl. § 9-3. Garantiordningens styre står relativt fritt til å bestemme hvordan ordningens midler skal benyttes. Det fremkommer imidlertid klart at bestemmelsen av styret også kan yte støtte til selskapet etter nærmere regler fastsatt av Kongen. Det vises til drøftelsen i punkt 4 om garantiordningens formål.

Kredittilsynet legger til grunn at det skal kunne skje utbetaling fra garantiordningen også til dekning av krav mot selskaper som ikke er "registrert" som medlem i garantiordningen hvis det viser deg at selskapet har påtatt seg risiko som faller inn under garantiordningens dekningsområde, jfr. punkt 6.4.

Etter annet ledd første punktum kan styret fastsette terminer for utbetaling. Dette vil være særlig aktuelt i tilfeller hvor garantiordningen har presset likviditet og har behov for å foreta utbetalingene over noe tid. I styrets vurderinger bør det tas hensyn både til bidragspliktige, selskapets virksomhet og de sikrede.

Etter annet ledd annet punktum kan garantiordningen beslutte først å sikre dekning av alle krav på inntil NOK 5 millioner innbefattet renter. Beløpet gjelder hvert krav for hver sikret ved hvert forsikringstilfelle. Har en sikret flere forsikringstilfeller gjelder det m.a.o. en grense på NOK 5 millioner for hvert forsikringstilfelle. Grensen på 5 millioner er et nettobeløp etter fratrekk av eventuell egenandel. Bestemmelsen er tatt inn som en støtte for garantiordningens

likviditetsstyring, og er ikke av betydning for spørsmålet om hva garantiordningen til slutt skal dekke. Den angir derfor ikke et minimumsansvar for garantiordningen i forhold til den enkelte forsikringstaker. I hvilken grad garantiordningen kan beslutte å bare dekke deler av krav, herunder dekning på under 5 mill kroner, avgjøres av forskrifter gitt av Kongen med hjemmel i § 2a-7 tredje ledd.

Etter tredje ledd kan Kongen i tvilstilfelle avgjøre hva som skal forstås med ett forsikringstilfelle. Det foreslås videre en hjemmel for Kongen til å fastsette utfyllende regler om retten til dekning, herunder om hva som og sikret, nedsettelse av krav, rentekrav og utbetaling under ordningen. Med ordet "avgjøre" menes at Kongen med bindende virkning også i forhold til domstolene, kan fastsette hva som skal anses som ett forsikringstilfelle. Se nærmere om dette i kommentarene punkt 5.6.

Bakgrunnen for forslaget om at Kongen kan bestemme hva som skal anses å være et "forsikringstilfelle", og gi nærmere regler om hvem som, ved anvendelsen av disse reglene, skal anses å være "sikret", er at det kan være usikkert om forsikringsavtalelovens definisjoner i alle tilfelle vil være dekkende for garantiordningens formål. Det alminnelige utgangspunkt i norsk skadeforsikring er at når fast eiendom eller et realregistrerbart løsøre forsikres, gjelder forsikringen til fordel for forsikringstakeren og innehaver av tinglyst eiendomsrett, panterett eller annen tinglyst sikkerhetsrett, jf. forsikringsavtaleloven § 7-1. Utenfor næringsvirksomhet gjelder forsikringen dessuten til fordel for ektefeller og andre som er medlem av den faste husstand. I forsikringsavtaleloven § 1-2 er "forsikringstakeren" definert som den som inngår en individuell eller kollektiv forsikringsavtale med et forsikringsselskap, og "sikrede" er definert som den som etter forsikringsavtalen vil ha krav på erstatning eller forsikringssum. I ansvarsforsikring er sikrede den hvis erstatningsansvar er dekket. "Sikrede" omfatter følgelig en vesentlig videre personkrets enn forsikringstaker. Som eksempel kan nevnes et bygg tilhørende et seksjonert sameie som vanligvis forsikres med en fellesforsikring tegnet i sameiets navn. Premien, som vanligvis innkalkuleres i husleien, utlignes på den enkelte seksjonseier. Hver seksjonseier som har fått tinglyst sin eierrett anses som sikret og er således prioritert. Det samme bør være tilfelle for andelseier i et borettslag og nedfelles i forskrift.

Kongen kan også fastsette nærmere regler om rentekrav. Slike regler bør blant annet omfatte rentens størrelse og fra hvilket tidspunkt renten skal begynne å løpe. Det antas at det ikke vil være naturlig å forrente et slikt krav med morarente. Startidspunktet for beregning av renten kan enten være fra det tidspunkt kravet rettes mot forsikringsselskapet eller garantiordningen, eller fra det tidspunkt skifteretten har fastslått at kravet skal dekkes. Se forøvrig kommentarene under punkt 9.2.

Hvis det er en fare for at garantiordningen i overskuelig fremtid ikke fullt ut vil kunne oppfylle sitt formål må det være en adgang til å avkorte dekningen. Det foreslås at dette reguleres nærmere i forskrift med hjemmel i tredje ledd. Det vises til drøftelsen i punkt 8.3.2.

I fjerde ledd er det fastslått at i den utstrekning garantiordningen dekker krav, trer den inn i de sikredes krav mot selskapet på den prioriteten kravene har i henhold til Banksikringsloven § 4-11 annet ledd. I henhold til annet punktum avgjør styret disponeringen av de midler som kommer inn ved at krav blir innfridd. Styret kan enten betale tilbake hele eller deler av midlene til medlemmene eller velge å holde midlene i beredskap. Det vanlige vil være at midlene utbetales til medlemmene. Det må likevel foretas en konkret vurdering i det enkelte tilfelle hvor det blant annet tas hensyn til omfanget av ordningens likvide midler, behovet for å styrke ordningen på grunn av forventede utbetalinger i den nærmeste fremtid samt hva som vil medføre minst kostnader for medlemmene.

Etter femte ledd kan styrets vedtak etter første til og med tredje ledd påklages til eller omgjøres av Kongen. Andre enn de med forsikringskrav som er dekket av ordningen kan ikke påklage vedtaket. Dette innebærer at de bidragspliktige selskapene ikke har klageadgang.

I og med at forvaltningsloven ikke gjelder direkte må det følge av forskriften med hjemmel i § 2a-2 femte ledd hvilke regler som skal gjelde for klagebehandlingen, herunder om garantiordningen skal kunne omgjøre av eget tiltak.

Forskjellen mellom Banklovkommisjonens og Kredittilsynets forslag er det fremkommer av lovteksten at garantiordningen kan yte støtte til et medlem. Videre kan Kongen i enkeltsaker avgjøre hva som er ett forsikringstilfelle. Kredittilsynet har foreslått at det kommer frem i lovteksten at garantiordningen trer inn på samme prioritet som de krav som dekkes. Kredittilsynet foreslår at Kongen istedenfor Kredittilsynet gjøres til klageinstans for vedtak fattet av garantiordningens styre. Bakgrunnen er at det anses som uheldig at Kredittilsynet både organiserer garantiordningens sekretariatet og er klageinstans for vedtak fattet av garantiordningens styre.

Til § 2a-8 Styret

Etter første ledd skal styret bestå av fem medlemmer med personlige varamedlemmer. Styrets medlemmer oppnevnes av Kongen, jf. utkastet § 2a-2 tredje ledd. Styresammensetningen frem til i dag har vært slik at to medlemmer er oppnevnt etter forslag fra næringen, mens to er utenforstående, herunder en advokat. I tillegg har ett medlem fra Kredittilsynet vært oppnevnt. Bakgrunnen for å la bransjen være representert i styret er blant annet at de har særlig kompetanse på området, samt at de ved å være representert i styret kan skape tillit til ordningen innad i bransjen. Kredittilsynet foreslår at denne praksisen videreføres. I første ledd annet punktum er det gitt regler om krav til gyldig vedtak.

Annet ledd første punktum bestemmer at Kredittilsynet skal organisere styresekretariat for garantiordningen. I dag er sekretariatet for skadeforsikringsselskapenes garantiordning lagt til Kredittilsynet.

Det forutsettes at garantiordningens vedtekter har regler om styremøter, herunder innkalling. Kredittilsynet kan av eget tiltak også kalle sammen styret, jf. annet punktum.

Forskjellen mellom Banklovkommisjonens og Kredittilsynets forslag er knyttet til spørsmålet om når det foreligger gyldig vedtak i garantiordningen. Kredittilsynet har foreslår lovfestet en dobbeltstemme for styrets formann, og at gyldig vedtak skal foreligge hvis det er minst tre stemmer for, (i motsetning til en bestemmelse om at tre styremedlemmer skal ha stemt for). Det vises til Kredittilsynets høringsuttalelse til § 3-7 i NOU 1995:25.

Til § 2a-9 Samordning med utenlandsk garantiordning

Det foreslås en bestemmelse om samordning mellom den norske garantiordningen og tilsvarende ordninger i andre EØS-stater. Kongen kan gi nærmere regler om slik samordning. Etter § 2a-1 annet ledd skal filial etablert her i riket av forsikringsselskap med hovedsete i annen stat innenfor Det Europeiske Økonomiske Samarbeidsområdet som driver direkte skadeforsikring, være medlem av den norske garantiordningen. Da filialen i kan tenkes å være omfattet av en garantiordning i hjemlandet, vil det være hensiktsmessig å ha regler som angir hvordan krav som omfattes av begge ordningene skal behandles. Dette gjelder særlig spørsmål knyttet til dekningsomfang og oppgjør, f.eks. hvilke krav som dekkes av ordningene, hvilke av ordningene som skal foreta utbetaling i førstehånd, eventuell tilbakebetaling fra den andre ordningen m.v. Tilsvarende vil det kunne være behov for samordning av garantiordninger i de tilfeller hvor norske selskaper driver skadeforsikring i annen stat i EØS.

Bestemmelsen er identisk med Banklovkommisjonens forslag.

Til § 2a-10 Andre garantiordninger

Kongen gis hjemmel til å opprette garantiordninger for kredittforsikringsselskaper, livsforsikringsselskaper og pensjonskasser. Kongen kan fastsette nærmere regler for ordningene. Det antas ikke å være behov for å lovfeste en garantiordning for kredittforsikringsselskapene. Dette er hovedsakelig begrunnet i at det for tiden bare er tre aktive kredittforsikringsselskaper i Norge, og at det i begrenset grad tegnes kredittforsikringer i forbrukerforhold. De øvrige kredittforsikringsselskapene er enten avviklet eller er under avvikling. Kredittilsynet foreslår at dagens bestemmelse i forsvl. § 9-4 om at Kongen har hjemmel til å bestemme at det skal etableres en garantiordning for kredittforsikringsselskaper videreføres. Det finnes ingen tilsvarende garantiordning for livsforsikringsselskaper i dag, men etter forsvl. § 9-4 kan Kongen gi regler om en slik ordning. Kredittilsynet foreslår at denne adgangen opprettholdes. Hjemmelen til å kunne fastsette en garantiordning for pensjonskasser er ny.

Det understrekes at det vil være en klar fordel om forskrifter om andre garantiordninger er vedtatt før et eventuelt behov oppstår, slik at det bare gjenstår å iverksette forskriften.

Bestemmelsen tilsvarer Banklovkommisjonens forslag.

Til § 2a-11 Overgangsregler

Det kan være behov for å fastsette regler som sikrer at dagens ordning kan videreføres inn i den nye ordningen. Kredittilsynet foreslår derfor at det tas inn en hjemmel for å fastsette overgangsregler.

11. UTKAST TIL LOV

KAPITTEL 2a

Forsikringsselskapers garantiordning

§ 2a-1Skadeforsikringsselskapenes garantiordning

(1) Forsikringsselskap som er gitt tillatelse av Kongen til å drive direkte skadeforsikring her i riket, skal være medlem av Skadeforsikringsselskapenes garantiordning.

(2) Når forsikringsselskap med hovedsete i annen stat innenfor Det Europeiske Økonomiske Samarbeidsområde driver direkte skadeforsikring gjennom filial etablert her i riket, skal filialen være medlem av garantiordningen.

(3) Følgende selskaper er ikke medlem av garantiordningen:

a) gjensidige selskaper som har rett til og årlig foretar etteravregning overfor forsikringstakerne,

b) selskaper som nevnt i lov av 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet § 13-8, (egenforsikringsselskap).

c) selskaper som ikke dekker risiko som faller innenfor garantiordningens dekningsområde i henhold til § 2a-3 og § 2a-4.

Slike selskap er likevel medlem av garantiordningen hvis det dekker ansvarsforsikring tegnet for å oppfylle pålegg gitt i eller i medhold av lov (tvungen ansvarsforsikring).

§ 2a-2Formål. Vedtekter m.v.

(1) Garantiordningen skal etter reglene i dette kapittel sikre at forsikringskrav etter avtale om direkte skadeforsikring tegnet av selskap eller filial som er medlem av garantiordningen blir dekket.

(2) Garantiordningen er et eget rettssubjekt. Ingen av medlemmene har eiendomsrett til noen del av garantiordningens midler. Garantiordningen skal ha vedtekter godkjent av Kongen.

(3) Garantiordningen ledes av et styre oppnevnt av Kongen. Styrets leder utpekes av Kongen.

(4) Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) gjelder ikke for garantiordningen.

(5) Kongen kan fastsette nærmere regler om garantiordningen og dens virksomhet, herunder at bestemmelser i forvaltningsloven skal gjelde for garantiordningen.

§ 2a-3 Forsikret risiko som ikke dekkes av garantiordningen

(1) Garantiordningen dekker ikke:

nr. 1 Inngående reassuranse

nr. 2 Kredittforsikring

nr. 3 Energiforsikringer

nr. 4 Luftfartsforsikringer

nr. 5 Sjøforsikring, unntatt når forsikringen gjelder:

a) skip som ikke er registreringspliktige i henhold til sjøloven § 11 annet ledd, eller

b) fiskefartøyer opp til og med 50 bruttotonn som er registrert i Skipsregisteret, jfr. sjøloven § 11 første ledd første punktum nr. 6 Næringslivsforsikringer når forsikringen gjelder foretak som ved avtaleinngåelsen eller senere fornyelser oppfyller minst to av følgende vilkår:

a) har mer enn 250 ansatte,

b) har en omsetning på minst 100 millioner kroner ifølge siste årsoppgjør

c) har eiendeler ifølge siste balanse på minst 50 millioner kroner.

nr. 7 Skader ut over 20 millioner kroner pr. forsikringstilfelle.

nr. 8 Forsikringskrav som er reassurert i et selskap som nevnt i lov av 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet § 13-8 (egenforsikringsselskap) når forsikringsavtalen er inngått av en i den nærmere angitte krets som egenforsikringsselskapet er opprettet for.

(2) Garantiordningen dekker ikke mer enn 90% av hvert enkelt krav. Forsikringer som dekker bolig dekkes 100%.

(3) Garantiordningen dekker likevel ansvarsforsikring tegnet for å oppfylle pålegg gitt i eller i medhold av lov (tvungen ansvarsforsikring). Begrensningene i annet ledd gjelder ikke for slike krav.

§ 2a-4 Forsikret risiko i utlandet

(1) Garantiordningen dekker ikke forsikringskrav som gjelder en forsikret risiko som ikke består her i riket.

(2) En forsikret risiko anses å bestå her i riket:

a) ved forsikring av fast eiendom, eller fast
eiendom med innbo som er dekket av samme
avtale, når eiendommen ligger her i riket.

b) ved forsikring av transportmidler, når
transportmiddelet er registrert her i riket.

c) ved forsikring som ikke gjelder fast eiendom
eller transportmidler, når forsikringen dekker
forsikringstaker eller sikret som har sitt vanlige
bosted her i riket eller, dersom forsikringstaker
eller sikret er en juridisk person, når den
virksomhet som avtalen gjelder befinner seg
her i riket.

(3) Forsikring som dekker risikoer i forbindelse med reiser eller ferier anses i alle tilfelle å bestå her i riket, dersom forsikringen er tegnet her og avtalen har en varighet på fire måneder eller mindre.

§ 2a-5Medlemmenes ansvar overfor garantiordningen

(1) Et medlems maksimale ansvar overfor garantiordningen skal hvert år være 1,5 % av summen av medlemmets opptjente bruttopremie de siste tre regnskapsår før innkallingsåret ved direkte skadeforsikring som omfattes av garantiordningen. Kredittilsynet kan fastsette nærmere regler om hvilke premieinntekter som skal inngå i beregningsgrunnlaget.

(2) Til dekning av ansvaret skal hvert medlem foreta årlige avsetninger etter regler fastsatt av Kredittilsynet.

3) For å sikre garantiordningens likviditet kan styret etablere en rammekreditt.

§ 2a-6 Innkalling av kapital

(1) Styret treffer vedtak om innkalling av kapital fra medlemmene for å dekke vedtak om utbetalinger fra garantiordningen. Det beløp som innkalles fordeles forholdsmessig på medlemmene i samsvar med § 2a-5 første ledd.

(2) For beløp som ikke innbetales innen den frist som er fastsatt påløper det renter i henhold til lov av 17. desember 1976 nr. 100 om renter ved forsinket betaling (Morarenteloven).

§ 2a-7Utbetaling fra garantiordningen

(1) Styret avgjør hvordan garantiordningens midler skal nyttes for å hindre eller redusere tap for forsikringstakere eller sikrede. Styret kan også beslutte å yte støtte til medlemmer etter regler fastsatt av Kongen.

(2) Styret kan fastsette vilkår og terminer for utbetaling. Ved utbetaling fra garantiordningen til dekning av forsikringsforpliktelser kan styret beslutte først å dekke inntil NOK 5 millioner, renter innbefattet, av hvert krav for hver sikret ved hvert forsikringstilfelle.

(3) Kongen avgjør i tvilstilfelle hva som er å anse som ett forsikringstilfelle. Kongen kan fastsette utfyllende regler om retten til dekning, herunder om hvem som er å anses som sikret, om delvis dekning av krav, om dekning av rentekrav og utbetaling under ordningen.

(4) Garantiordningen trer inn i de sikredes krav mot selskapet med samme prioritet i den utstrekning kravene dekkes gjennom garantiordningen. Styret bestemmer om midler som kommer inn ved at krav blir innfridd skal betales tilbake til medlemmene eller tillegges den innbetalte kapital.

(5) Styrets vedtak etter første til og med tredje ledd kan påklages til Kongen av forsikringstakere, medforsikrede, sikrede, eller skadelidte, eller omgjøres av Kongen.

§ 2a-8Styret

(1) Garantiordningen skal ha et styre på fem medlemmer med personlige varamedlemmer. Gyldig vedtak krever tilslutning fra minst tre stemmer. Ved stemmelikhet har styrets leder dobbeltstemme.

(2) Kredittilsynet organiserer styresekretariatet for garantiordningen. Kredittilsynet kan kalle sammen styret.

§ 2a-9Samordning med utenlandsk garantiordning

(1) Kongen kan gi nærmere regler om samordning av krav etter direkte skadeforsikring som omfattes av garantiordningen i kapitlet her og av garantiordning i annen stat innenfor Det Europeiske Økonomiske Samarbeidsområde.

§ 2a-10Andre garantiordninger

(1) Kongen kan bestemme at det skal etableres garantiordninger for kredittforsikringsselskaper, livsforsikringsselskaper og pensjonskasser, og fastsette regler for ordningene.

§ 2a-11 Overgangsregler

(1) Kongen kan fastsette overgangsbestemmelser.

VEDLEGG