Vedlegg - Brev fra Kredittilsynet 31.08.2000

1. Innledning

Det vises til brev av 21. juni 2000 fra Finansdepartementet hvor Kredittilsynet er blitt bedt om å vurdere enkelte spørsmål relatert til regelverket for kapitaldekning. I denne omgang er det vurdert hvorvidt en fortsatt bør opprettholde en 100 pst. vekting av boliglån mellom 60 og 80 prosent av verdigrunnlaget samt vilkårene for godkjenning av ny tidsbegrenset ansvarlig lånekapital. Kredittilsynet vil komme tilbake til departementet med en nærmere vurdering av de øvrige forespørsler i nevnte brev. Dette gjelder en vurdering av hvilken risiko som er knyttet til mortgage-backed securities utstedt av utenlandske spesialselskap, hvilken kredittrisiko som ligger i de aktuelle lånene med pant i næringseiendom og leasingtransaksjoner som omfattes av endringsdirektivet, og forholdet mellom verdipapirhandelloven og kapitaldekningsforskriften vedrørende motregningsbestemmelsene.

2. Bakgrunn og premisser for Kredittilsynets vurderinger og forslag til tiltak i 1997/98

I brev fra Finansdepartementet til Kredittilsynet av 7. november 1997 ble Kredittilsynet bedt å vurdere om et skjerpet krav til kjernekapital kunne være et hensiktsmessig tiltak for å styrke finansinstitusjonenes soliditet. Utgangspunkt for departementets henvendelse var den sterke veksten i innenlandsk kreditt med den påfølgende fare for en svekkelse av finansinstitusjonenes soliditet. Kredittilsynets vurdering ble gitt i rapporten "Hensiktsmessigheten av et skjerpet kjernekapitalkrav for finansinstitusjoner" av 3. februar 1998. Finansdepartementet sendte rapporten på høring til bransjeorganisasjonene.

I rapporten viste Kredittilsynet til at soliditeten i norske institusjoner i årene 1995-1997 stort sett var tilfredsstillende, men at den tiltagende utlånsveksten i 1997 var i ferd med å endre dette. De fleste forretningsbanker og sparebanker viste en nedgang i kjernekapitalen, og fremskrivninger gjort av Kredittilsynet høsten 1997 viste at det var stor fare for en ytterligere nedgang i kjernekapitaldekningen i 1997 og 1998. I rapporten ble det lagt til grunn at utlånsveksten økte risikoen for fremtidig tap i bankenes utlånsporteføljer og at det var et klart behov for tiltak for å styrke soliditeten i finansinstitusjonene.

I sin tilråding overfor Finansdepartementet la Kredittilsynet til grunn at den samlede kredittutvikling i første rekke må påvirkes fra etterspørselssiden gjennom finanspolitikk, penge- og valutapolitikk og skatteregler (som påvirker renten, dvs. prisen på kreditt). Det ble pekt på at regelverket for egenkapital i norske finansinstitusjoner kan ha en virkning på etterspørselen etter kreditt ved at det i en viss grad kan påvirke renten. Tilbudet av kreditt vil avhenge av aktiviteten til utenlandske og norske institusjoner på det norske marked, de krav til egenkapital myndighetene fastsetter og de normer for egenkapital, kredittvurdering og markedsføring som institusjonene selv følger. Det ble presisert at hovedformålet med regelverket for egenkapital er å bidra til at banker og andre finansinstitusjoner har en egenkapital som kan anvendes til å møte uforutsette tap fra utlån og annen virksomhet. Kredittilsynet la i sin tilråding til Finansdepartementet vekt på at regelverket for kapitaldekning i finansinstitusjoner i hovedsak bør være preget av stabilitet og forutsigbarhet, på linje med det som gjelder i andre EØS-land. Mulige tiltak for å styrke soliditeten måtte ikke medføre særlige konkurransemessige ulemper for norskeide institusjoner. Kredittilsynet fant derfor ikke grunn til å tilrå en generell økning av minstekravet for kjernekapitaldekning.

I sin tilråding mente Kredittilsynet at det var særlig aktuelt å vurdere om grensen for halv kapitaldekning for boliglån med særlig god sikkerhet senkes midlertidig fra 80 til 60 prosent av antatt verdi (side 65 i Kredittilsynets tilråding):

" Det bør vurderes å begrense omfanget av den særlige begunstigelse som regelverket for kapitaldekning i dag gir for lån til boligformål. Kredittilsynet mener det kan være særlig aktuelt å skjerpe kravene ved at grensen for halv kapitaldekning for boliglån med særlig sikkerhet senkes fra 80 til 60 prosent av antatt verdi. En slik innskjerping bør eventuelt gjelde inntil boligprisstigningen igjen kommer ned på eller under nivået for den alminnelige prisstigningen i samfunnet."

Kredittilsynet tilrådde også at godkjennelse av opptak av ny tidsbegrenset ansvarlig lånekapital normalt ikke burde gis dersom kjernekapitalandelen er lavere enn 7 prosent. Videre mente Kredittilsynet at det bl.a. burde utredes en ordning med tilleggsavsetninger i finansinstitusjonene for frivillige eller pliktig avsetning til fond som kan dekke uforutsette tap som kan oppstå og som ikke kan anses som påregnelige etter tapsforskriften.

Etter anmodning fra departementet foretok Kredittilsynet ved brev av 8. mai 1998 en oppdatering av sentrale punkter i utredningen. Etter at de private bankers utlånsvekst på 12 måneders basis hadde steget, fant Kredittilsynet grunn til å konstatere at de begrensningstiltak som bankene selv hadde annonsert, ikke så ut til å ha hatt nevneverdig virkning. Argumentene for generelle tiltak for å styrke soliditeten var således blitt styrket. En fant fortsatt ikke å ville tilrå en generell heving av minstekravet til kjernekapitaldekning.

I RNB 1998 fulgte Finansdepartementet opp Kredittilsynets forslag om å redusere omfanget av den særlige begunstigelsen som regelverket for kapitaldekning gir for lån til boligformål ved at grensen for risikovekten på 50 pst. ble senket fra 80 pst. til 60 pst. av forsvarlig verdigrunnlag. Til forskjell fra Kredittilsynets tilråding ble tiltaket besluttet å være permanent. Finansdepartementet besluttet videre å gi Kredittilsynet retningslinjer for en innstramming i vilkårene for godkjenning av ny tidsbegrenset ansvarlig lånekapital, slik at godkjenning normalt ikke bør gis dersom kjernekapitaldekningen er under 7 pst.

I RNB mente Regjeringen at det kunne være aktuelt å øke det generelle minstekravet til kjernekapital i finansinstitusjoner dersom den sterke nominelle veksten i utlån vedvarte eller tiltok. I brev til departementet av 21. august 1998 foretok Kredittilsynet derfor en ny gjennomgang av situasjonen. Det ble heller ikke da funnet grunn til å tilrå en generell heving av minstekravet til kjernekapitaldekning.

3. Sentrale utviklingstrekk

Kredittilsynet vil i det følgende gi en gjennomgang av sentrale utviklingstrekk som danner grunnlag for vurderingene av Finansdepartementets forespørsel om risikovekting av lån med pant i bolig og vilkår for godkjenning av ny tidsbegrenset ansvarlig lånekapital.

3.1 Utvikling i kredittmarkedet

Kredittvekst

Den innenlandske kredittveksten (K2) steg sammenhengende fra første halvår 1994 og frem til et nivå på 10,8 prosent i mars 1998. De største bankenes tiltak for å dempe utlånsveksten samt demping av kredittetterspørselen som følge av økt rentenivå, førte til at veksten avtok frem til august 1999 til en årsvekst på 7,0 prosent. På slutten av fjoråret og i inneværende år har kredittveksten vært tiltagende igjen og i juni var 12-månedersveksten i publikums innenlandske bruttogjeld på 10,5 prosent. Tallene for juli viser en ytterligere økning i den innenlandske kredittveksten, til 11,2 prosent. Bankenes 12-måneders utlånsvekst viser også tiltagende økning og var i juli på 13,6 prosent. I juni i år var veksten 13,0 prosent, mens bankenes utlånsvekst ved utgangen av 1999 var 9,5 prosent. Private banker står for i underkant av 2/3 av den innenlandske kreditten til publikum.

Årsveksten i samlet kreditt (K3) har vist en fallende trend i 1999 og videre inn i 2000 (per 1. kvartal) som følge av avtagende vekst i den utenlandske gjelden. Om lag 22 prosent av publikums samlede gjeld var til utenlandske kilder ved utgangen av 1999. Noe av fallet i veksten i samlet kreditt har sin bakgrunn i reduserte investeringer i oljesektoren, og berører derfor ikke fastlandsøkonomien direkte.

Figur 1. Kredittvekst

Den markert økte veksten i K2 kan ikke uten videre tas som en indikator på økt press i økonomien. En ikke ubetydelig del av økt innenlandsk kredittvekst til ikke-finansielle foretak må sees i sammenheng med avtagende vekst i utenlandsgjeld knyttet til foretak i fastlandsøkonomien. Vekstøkningen i innenlandsk kreditt er likevel i stor grad uttrykk for brutto gjeldsoppbygging i husholdningssektoren, i vesentlig grad knyttet til fortsatt sterk vekst i boligpriser.

Nærmere om innenlandsk kreditt til husholdninger

Innenlandsk kreditt til husholdningene økte med 10,7 prosent de siste 12 månedene frem til slutten av juni 2000, og bidro til å trekke den innenlandske kredittveksten opp. Ved utgangen av juli i år var veksten 10,5 prosent, mens kredittveksten til husholdningene var 5,9 prosent ved utgangen av juni 1999. Den sterke veksten i lån til husholdningene må ses i sammenheng med høy omsetning og sterk prisvekst på boliger, jf. avsnitt 3.2. Husholdningene har om lag femti prosent av lånene fra bankene. Gjennom 1999 og inn i 2000 har både sparebankene og forretningsbankene hatt en relativt sterk og tiltakende vekst i lån til husholdningene. Kredittveksten til husholdninger fra bankene var per 1. kvartal og 2. kvartal 2000 henholdsvis 12,5 prosent og 13,6 prosent.

Figur 2. Kredittvekst til husholdninger – innenlandske kilder i alt

Kreditt til husholdninger fra utenlandske filialer

Kreditt fra norske filialer av utenlandske banker regnes med i K2-tallene over, men disse filialene er ikke underlagt det norske kapitaldekningsregelverket.

Samlet utlån til husholdninger fra filialer i Norge av utenlandske banker utgjorde ved utgangen av juni 13,9 mrd kroner. Tilsvarende tall ved utgangen av 1997 var 6,8 mrd. kroner; en økning på 104 prosent. Selv om utlånene fra filialene har vist en sterk vekst utgjør lånene kun 2,5 prosent av samlede utlån fra spare- og forretningsbankene til husholdninger, mot 1,5 prosent i 1997.

3.2 Utvikling i boligmarkedet

Utvikling i boligprisene og belåningsgrad.

Boligprisene har siden 1992 vist en sammenhengende sterk vekst og i 1999 nådde realprisen (1999-priser) pr. kvadratmeter samme pris som i toppåret 1987 (10 300 kroner). Realprisen har vokst markert også i første halvår og er nå 24 prosent over nivået for 1987. Den nominelle prisveksten pr. kvartal regnet fra samme periode året før har vist følgende utvikling (Kilde: NEF/ECON):

Også foreløpige tall fra Statistisk sentralbyrå viser at prisveksten på boliger er meget høy. I gjennomsnitt økte prisene på brukte boliger med nær 18 prosent de siste 12 månedene frem til utgangen av 2. kvartal 2000.

Figur 3. Utvikling i boligpriser (Kilde: NEF/ECON)

Tall fra boliglånsundersøkelsen i år viser at bankene fortsatt gir en vesentlig andel av sine lån med høy belåningsgrad; 25,3 prosent av lånene har en belåningsgrad over 80 prosent. Andelen lån over 100 prosent av verdigrunnlaget viser imidlertid fortsatt en fallende tendens, og utgjør 5,6 prosent av lånene. Det er en svak økning i andelen lån med belåningsgrad mellom 80-100 prosent av forsvarlig verdigrunnlag. Bankene har fremdeles i liten utstrekning tilleggssikkerhet knyttet til lån med høy belåningsgrad. For forretningsbankene var 43 prosent av lånene utover 100 prosent belåningsgrad gitt uten tilleggssikkerhet, mens tilsvarende tall for sparebankene var nær 70 prosent.

3.3. Utvikling i bankenes soliditet

Ved utgangen av 1999 var gjennomsnittlig kjernekapitaldekning i hhv. sparebankene og forretningsbankene 11,7 prosent og 7,7 prosent. Fra 1995 til 1997 ble gjennomsnittlig kjernekapitaldekning svekket både i forretnings- og sparebankene ¹⁾> . Kjernekapitaldekningen viste en svak økning for spare- og forretningsbankene i 1998 som følge av redusert kredittvekst. Innenlandsk kredittveksten tiltok igjen i august 1999. Forretningsbankene opprettholdt kjernekapitaldekningen i 1999 når en ser bort fra strukturendringer som isolert sett bidro til en viss økning. Sparebankene reduserte kjernekapitaldekningen i 1999 til tross for gode resultater.

^{[1) Veksten slår ut i beregningsgrunnlaget for kapitaldekning og medfører at kjernekapitalandelen synker. Jo sterkere vekst bankene har, jo større blir kravene til inntjening for å generere ny egenkapital via driften.]}>

Figur 4. Kjernekapitaldekning for forretnings- og sparebanker. 1995-1999 (tall ved utgangen av året).

Ved utgangen av første kvartal 2000 var gjennomsnittlig kjernekapitaldekning i hhv. sparebankene og forretningsbankene 10,72 prosent og 7,67 prosent. Tilsvarende tall ved utgangen av 2. kvartal var henholdsvis 10,30 prosent og 7,44 prosent. En sammenlikning av 2. kvartalstallene for 2000 med 2. kvartalstallene for 1999 viser at kjernekapitaldekningen er redusert med 0,37 prosentpoeng i sparebankene og 0,45 prosentpoeng i forretningsbankene. Den sterke og tiltakende kredittveksten både i forretningsbankene og i sparebankene har bidratt til at kjernekapitaldekningen er redusert, jf avsnitt 3.1.

3.4 Utvikling i husholdningenes finansielle stilling

Husholdningenes finansielle sårbarhet er betydelig redusert i løpet av 1990-tallet, både når en betrakter gjeldsbetjeningsevnen og sektorens netto finansielle fordringsposisjon. Husholdningenes sparerate har holdt seg høy og vi har unngått en situasjon der husholdningene finansierer økt konsum ved å ta opp lån. Dette har bidratt til å opprettholde husholdningenes sterke finansielle stilling.

Husholdningenes netto finansielle formue har økt markert på hele 1990-tallet, både som følge av verdistigning på verdipapirer og som følge av positive netto finansinvesteringer. Utviklingen i fordringsraten ²⁾> kan hovedsakelig tilskrives gevinster på verdipapirmarkedene. Korrigert for forsikringskrav ³⁾> er imidlertid husholdningene fremdeles i netto gjeldsposisjon. Økning i rentenivået vil derfor kunne gi et negativt bidrag til husholdningenes disponible realinntekt. Selv om husholdningene i gjennomsnitt har forbedret sin finansielle stilling betydelig, kan det være store variasjoner med hensyn på gjeldsutsatthet innenfor husholdningssektoren.

[2) Nettofordringer i prosent av disponibel inntekt.]

[3) Nye regnskapsregler i liv- og skadeforsikring har endret datagrunnlaget for året 1999 og gitt høyere markedsverdi for forsikringskrav.]

4. Vurderinger

4.1. Generelt

Kredittilsynet er enig i de vurderinger som Konkurranseflateutvalget har gjort når det gjelder at norske finansinstitusjoner generelt sett bør underlegges regelverk og bestemmelser som tilsvarer det som gjelder internasjonalt, særlig i EØS-området. Utvalget påpeker imidlertid at regelverket innen EU varierer noe fra land til land og dessuten har karakter av maksimums- eller minimumsregler med hensyn til krav til oppfyllelse, jf. NOU 2000:9 kap.7 side 175.

Kredittilsynet vil understreke at det er myndighetene i det enkelte land som har ansvaret for å sikre finansiell stabilitet, herunder nødvendig soliditet i de enkelte finansinstitusjoner. Fra tid til annen kan det være nødvendig å vurdere bestemmelser og pålegg som er strengere enn det som gjelder i mange andre land. Det er f.eks. en kjent sak at strengere regler for egenkapital og strengere praksis for tapsavsetninger ("hensettelser") var en viktig årsak til at Danmark unngikk en bankkrise av det omfang som rammet Norge, Sverige og Finland. Den sterke kredittveksten og tendensen til lavere soliditet taler for at soliditetshensyn fortsatt tillegges stor vekt ved utformingen av virkemidlene.

Det er Kredittilsynets vurdering at de tiltak som ble vedtatt innført våren 1998, sammen med den offentlige diskusjon og påvirkning og institusjonenes egne vurderinger, var en viktig årsak til at bankene våren og sommeren 1998 bremset kredittveksten fra tilbudsiden. Dette skjedde før Norges Bank hevet rentene. Det ble lagt større vekt på inntjening og mindre på fortsatt volumvekst. Dette førte til et klart brudd med den negative soliditetsutvikling gjennom 1997 og til en konsolidering og styrking av soliditeten i bankene. Lavere kredittvekst fra norske banker bidro gjennom 1998 og 1999 imidlertid til vekst i låneopptak direkte fra utlandet og til sterk vekst i utlånene fra de utenlandske filialene.

Økende regelharmonisering, særlig innen EU/EØS, og økende internasjonal konkurranse reduserer rommet for nasjonale soliditetstiltak utover det som følger av internasjonale bestemmelser. Utbyggingen av filialer av utenlandske banker i Norge øker deres utlånspotensiale overfor norske husholdninger og småbedrifter. Tiltak som bare virker på norske institusjoner vil derfor i økende grad ha en negativ konkurransevridende virkning for de norske institusjonene, samtidig som tiltakene får mindre totaleffekt som følge av at etterspørselen finner nye kanaler. Utenlandsk overtakelse av banker som Fokus, Bergensbanken og eventuelt andre banker øker sannsynligheten for at disse vil bli søkt omgjort til filialer, dersom forskjellene mellom norske reguleringsbestemmelser og hjemlandenes bestemmelser blir av vesentlig betydning. Det er som kjent helt klart at reguleringer som gjelder soliditet er et entydig hjemlandsansvar etter EU/EØS-regelverket.

Kredittilsynet er på denne bakgrunn enig med Konkurranseflateutvalget om at eventuelle strengere bestemmelser i det norske regelverket må vurderes løpende slik at fordelene kan vurderes i forhold til eventuelle konkurransemessige ulemper.

4.2 Vilkårene for godkjenning av ny tidsbegrenset ansvarlig lånekapital

Bakgrunn og erfaring

I rundskriv 20/98 av 12. august 1998 gav Kredittilsynet, etter pålegg fra Finansdepartementet, nærmere retningslinjer for innstramming i vilkårene for godkjenning av ny tidsbegrenset ansvarlig lånekapital. Institusjoner som ikke har en kjernekapitaldekning på minst 7 prosent vil generelt ikke få Kredittilsynets samtykke til opptak av tidsbegrenset ansvarlig lånekapital.

I enkelttilfeller vil Kredittilsynet kunne gi samtykke også ved en noe lavere kjernekapitaldekning, om visse vilkår er oppfylt. Institusjoner med en kjernekapitaldekning på mellom 6,9-7 prosent vil kunne få tillatelse til opptak av tidsbegrenset ansvarlig lånekapital dersom risikoen i porteføljen er lavere enn for gjennomsnittet av finansinstitusjoner eller risikostyringssystemet er bedre enn gjennomsnittet. Tilsvarende kan institusjoner med en kjernekapitaldekning fra 6,75 til 6,9 prosent få godkjennelse til opptak av slik kapital dersom porteføljen er meget godt sikret og godt diversifisert eller risikostyringssystemet er minst like godt som systemene til de banker som har kommet lengst på dette området i Norge. Det ble dessuten åpnet for tillatelse til opptak av tidsbegrenset ansvarlig lånekapital i institusjoner med kjernekapitaldekning fra 6,5 til 6,75 prosent dersom porteføljen er så godt sikret at den er tilnærmet risikofri eller risikostyringssystemet er like godt som de beste bankene internasjonalt bruker i 1998.

Intensjonen med Kredittilsynets forslag og retningslinjene gitt i rundskriv er å unngå at tidsbegrenset ansvarlig lånekapital, som er ansvarlig kapital av laveste kvalitet, danner basis for en kredittekspansjon i institusjoner som ikke har betryggende soliditet. Tabell 1 viser endringer (netto) i ansvarlig lånekapital i løpet av 1998 og 1999 for forretnings- og sparebanker.

Tabell 1. Ansvarlig lån i forretningsbanker- og sparebanker – beholdning ved utgangen av året og endring i løpet av året. Mill. kroner.

Av tabell 1 fremgår det at nivået på den tidsbegrensede ansvarlige lånekapital har økt med 736 mill. kroner i 1998 og 760 mill. kroner i 1999. Økningen er mindre enn utlånsveksten. Kredittilsynet har ikke mottatt søknader om ny tidsbegrenset ansvarlig lånekapital fra institusjoner med kjernekapitaldekning på lavere enn 7 prosent etter at rundskriv 20/98 trådde i kraft.

Soliditetsmessige forhold

Den sterke veksten i innenlandsk kreditt med påfølgende fare for svekkelse av institusjonenes soliditet, gjør det lite forsvarlig med en vesentlig liberalisering av vilkårene for godkjenning av ny tidsbegrenset ansvarlig lånekapital på det nåværende tidspunkt. Begrensninger i adgangen til å oppta ny tidsbegrenset ansvarlig lånekapital vil skjerpe soliditeten, siden institusjoner med lav kjernekapitaldekning må øke denne for å kunne oppta tidsbegrenset ansvarlig lånekapital. Dette vil bidra til å bygge opp kapital av god kvalitet i en oppgangskonjunktur, dvs. som kan fungere som en buffer mot uforutsette tap i nedgangstider. Kredittilsynet vil vise til Dokument nr. 17 - Rapport til Stortinget fra kommisjonen som ble nedsatt av Stortinget for å gjennomgå ulike årsaksforhold knyttet til bankkrisen (Smith kommisjonen) – der det fremgår at adgangen til å benytte ansvarlig lånekapital var en viktig faktor bak den kraftige veksten i bankenes utlån på 1980-tallet.

Det kan hevdes at kjernekapitalkravet på 7 prosent ikke er et reelt krav siden det ikke er tilsvarende begrensninger på opptak av evigvarende ansvarlig lånekapital. Institusjoner som ikke tilfredsstiller vilkårene for opptak av tidsbegrenset ansvarlig lånekapital ville derfor kunne tenkes å søke godkjennelse om opptak av evigvarende ansvarlig lånekapital.

I løpet av 1998 økte (netto) evigvarende ansvarlig lånekapital i forretnings- og sparebankene bankene med 480 mill. kroner, jf. tabell 1. For 1999 viser tilsvarende tall en reduksjon (netto) på 532 mill. kroner. Kredittilsynet har ikke mottatt søknader om opptak av evigvarende ansvarlig lånekapital fra institusjoner med kjernekapitaldekning lavere enn 7 prosent.

Opptak av evigvarende ansvarlig lånekapital er redusert de senere årene bl.a. som følge av at tilbudet av slike lån er redusert. Det kan imidlertid ikke utelukkes at kjernekapitalkravet på 7 prosent kan medføre økt etterspørsel og tilbud av slike lån dersom kjernekapitaldekningen faller under 7 prosent for flere av de større bankene.

Konkurransemessige forhold

Konkurranseflateutvalget (NOU 2000:9 - Konkurranseflater i finansnæringen) gir en nærmere vurdering av de konkurransemessige forholdene av kravet til opptak av ny tidsbegrenset ansvarlig lånekapital:

".....Krav til økt kjernekapital vil i allminnelighet øke bankenes totale finansieringskostnad, men kan også påvirke deres rating og derigjennom deres lånekostnader i innlånsmarkedene. Samlet sett kan dette innebære en viss konkurranseulempe overfor utenlandske aktører som ikke møter de samme kravene. Utvalget legger til grunn at dette er forhold som bør vurderes nærmere med sikte på tilpasning til regler som gjelder internasjonalt."

I utvalgets innstilling er det gitt en oversikt over kjernekapitaldekningen i nordiske og britiske banker. Oversikten viser at det kun er en bank (Den Danske Bank) som ikke ville oppfylt det norske vilkåret for opptak av tidsbegrenset ansvarlig lånekapital med en kjernekapitaldekning på 6,3 prosent. Flere av de svenske og danske bankene ville imidlertid ligget i grenseland. I Norge var det per 2. kvartal 2000 kun Nordlandsbanken som hadde en kjernekapitaldekning (morbank) som var lavere enn 7 prosent (6,6 prosent). Kreditkassen og Fokus Bank hadde en kjernekapitaldekning på 7,0 prosent, mens Vår Banks kjernekapitaldekning var på 7,1 prosent. Kjernekapitaldekningen til DnB utgjorde 7,6 prosent.

I likhet med utvalget er ikke Kredittilsynet kjent med at andre land har etablert godkjenningspraksis der størrelsen på kjernekapitalen ut over minstekravet vurderes ved opptak av tidsbegrenset ansvarlig lånekapital. Kredittilsynet vil vise til at kapitaldekningsdirektivene er minstekravsdirektiver, som betyr at nasjonal implementering kan være strengere, men ikke lempeligere, enn direktivets krav. Det er derfor ikke slik at nasjonale regler som er strengere enn direktivets minstekrav, automatisk innebærer en diskriminering av innenlandske institusjoner i forhold til utenlandske. EU kommisjonen gjennomførte i 1996 en undersøkelse av implementeringen av direktivet om ansvarlig kapital i EØS-området (XV/Cab97/99). Av undersøkelsen følger det at 12 EØS-land har implementert direktivet strengere enn minstekravet ⁴⁾> .

[4) I undersøkelsen pkt. 8 "Implementation of the directive by the Member States" heter det:

"Some national implementation measures are somewhat stricter than the minimum standards required by the Directive, particularly with regard to further restrictions on eligible own funds and/or requirements of additional deductions from own funds. Twelve Member States have implemented such stricter requirements."]

Baselkomiteen og EU-kommisjonens forslag til ny kapitaldekningsregulering

Kredittilsynet vil videre vise til pillar II i forslag til nye retningslinjer for beregning av kapitaldekning fra Baselkomiteen for banktilsyn i Bank for International Settlements (juni 1999) og forslag til endring av kapitaldekningsregelverket fra EU-kommisjonen (november 1999). Formålet med pillar II er å sikre en grundig gjennomgang av institusjonenes soliditet og strategi for kapitalisering, samt å påse at nivået på den ansvarlige kapitalen er i samsvar med den enkelte banks risikoprofil og samtidig tilfredsstille minstekravet. Det foreslås at tilsynsmyndighetene kan fastsette individuelle kapitalkrav. Begrunnelsen er at banker har ulik risikoprofil og at generelle minstekrav ikke fanger opp denne ulikheten. Det bør derfor skje en differensiering av de reelle kapitalkrav.

Tilråding

Kredittilsynet mener det er viktig å unngå en kredittekspansjon basert på kapital av dårlig kvalitet. Spesielt må en unngå slik ekspansjon på grunnlag av tidsbegrensede ansvarlige lån. Det bør derfor fortsatt være en hovedregel at institusjoners adgang til å benytte tidsbegrenset ansvarlig lånekapital for å dekke det generelle kapitalkravet på 8 prosent, bør være betinget av en kjernekapital på 7 prosent. Det bør imidlertid vurderes om de retningslinjer for å kunne akseptere en kjernekapital i underkant av 7 prosent som er stilt opp i rundskriv 20/98 bør utformes slik at det er noe større forskjell mellom det strenge krav (7 prosent) som gjelder for finansinstitusjoner med vanlig risiko og minimumskravet som vil gjelde for finansinstitusjoner med en særlig lav risiko som følge av en særlig godt sikret eller styrt låneportefølje.

Dersom Finansdepartementet er enig, vil Kredittilsynet endre rundskrivet slik at 6 prosent kjernekapital settes som et absolutt minimumskrav, og der det skjønnsmessig settes et krav mellom 6 prosent og 7 prosent for institusjoner med vesentlig lavere risiko enn gjennomsnittet. Større differensiering vil være i samsvar med intensjonene for pillar II i forslaget til nytt kapitaldekningsregelverk fra Baselkomiteen. Retningslinjene bør uansett gjennomgås på nytt når nye regler for kapitaldekning settes i verk fra Baselkomiteen og EUs side, ventelig i 2003.

4.3. Risikovekting av lån med pantesikkerhet i bolig

Bakgrunn og erfaring

I sin tilråding overfor Finansdepartementet om å redusere grensen for risikovekt på 50 pst. fra 80 pst til 60 pst. av forsvarlig verdigrunnlag, ble det lagt til grunn at en slik innskjerping bør gjelde inntil økningen i boligprisene igjen kommer ned på eller under nivået for den alminnelige prisstigningen i samfunnet. Tiltaket var tenkt å redusere risikoen i bankenes kredittgiving og ha en viss positiv effekt på bankenes soliditet, samtidig som det i noen grad kan bidra til lavere kredittvekst og redusere boligprisøkningen.

Ved endringen av regelverket med virkning fra 1. juli 1998 ble institusjonene bedt om å dobbeltrapportere for 3. kvartal 1998, dvs. å rapportere både etter nytt og gammelt regelverk. I brev av 22. januar 1999 til Finansdepartementet foretok Kredittilsynet en evaluering av virkningen på kapitaldekningsgraden av regelendringen. På bakgrunn av et utvalg av forretnings- og sparebanker viste evalueringen en reduksjon i gjennomsnittlig kapitaldekning med 0,26

prosentpoeng til 11,25 prosent. Reduksjonen i kapitaldekningen for forretnings- og sparebankene hver for seg var henholdsvis 0,16 prosentpoeng til 10,37 prosent og 0,47 prosentpoeng til 12,91 prosent. Tall for boliglånsundersøkelsen viser en markert økning i belåningsgraden for lån innenfor 60 prosent siden 1998, som nå utgjør 41,7 prosent av lånene i undersøkelsen. Lån med belåningsgrad mellom 60-80 prosent viser en tilsvarende nedgang og utgjør 33 prosent av lånene. Andelen lån over 80 prosent er uendret. Det er usikkert i hvilken grad endringene i belåningsgrad kan tilskrives regelendringen. Kredittilsynet har ikke foretatt en nærmere vurdering av virkningen på normalrenten for lån mellom 60-80 prosent.

Fra 2. kvartal 1998 til 2. kvartal 2000 økte bankenes andel av samlede pantelån til bolig fra 78,6 prosent til 80,8 prosent. En kan derfor ikke se at skjerpingen av boliglånsvektingen har medført reduksjon i bankenes aktivitet i slike lån.

Soliditetsmessige forhold

Den høye omsetningen og sterke veksten i boligprisene synes å være vesentlig for å forklare den økte kredittvekst en har sett siden august 1999. Sterk kredittvekst øker risikoen for fremtidig tap i bankenes utlånsporteføljer og svekker soliditeten. Gjennomgangen i avsnitt 3.3 viser at både sparebankene og forretningsbankene har svekket sin kjernekapitaldekning. Videre vil utstrakt bruk av utlån med høy belåningsgrad uten tilleggssikkerhet gi liten buffer for endringer i boligprisene i dagens situasjon med høyt nivå for boligprisene. Som beskrevet i avsnitt 3.2 viser tall fra boliglånsundersøkelsen at bankene fremdeles gir en vesentlig andel av sine boliglån med høy belåningsgrad. Over halvparten av de undersøkte boliglån var refinansiering. Den sterke verdiøkning for boliger skulle isolert sett tilsi at belåningsgraden var redusert. Høy kredittvekst og belåningsgrad er utrykk for "frisk ekspansjon" fra bankenes og husholdningenes side.

Det er ingen klare tegn til nedgang i utlånsvekst og prisvekst på boliger. Boligprisene har økt siden 1993, og både Norges Bank og SSB anslår en fortsatt vekst i boligprisene fremover. Det er likevel grunn til å tro at en vil observere en viss utflating av veksten i tiden fremover. Den senere tids renteøkninger og forventninger om ytterligere renteøkninger utover høsten kan bidra til dette. Per 30. juni var årsveksten i innenlandsk kreditt til husholdninger og boligpriser henholdsvis 10,7 prosent og 18 prosent. Norges Bank anslår veksten i BNP for fastlandsøkonomien og KPI til henholdsvis 1,75 prosent og 3,0 prosent for 2000.

En endring av risikovektingen tilbake til 50 prosent for lån mellom 60-80 prosent av forsvarlig verdigrunnlag vil etter Kredittilsynets vurdering kunne gi et galt signal til institusjonene i dagens situasjon med høy utlånsvekst og prisvekst i boligmarkedet. Dette kan bidra til å stimulere den oppadgående spiral i boligmarkedet med ytterligere fare for overvurderte eiendomspriser, etterfulgt av en nedgang som kan gi tap både for enkeltpersoner og banker. Tidligere har en sett klare selvforsterkende virkninger knyttet til økte utlån til boligformål som gir økte boligverdier og som gir husholdningene inntrykk av større formuer og egenkapital. Dette kan igjen føre til økt opplåning både på boliger husholdningene nå eier og til kjøp av boliger til økte priser, og vil kunne medføre en svekkelse av institusjonenes soliditet. Videre vil en endring av risikovekten tilbake til utgangspunktet for slike lån innebære et insentiv for bankene til å yte en større andel lån mellom 60 og 80 prosent. Uten tilleggssikerhet vil dette gjøre bankene mer sårbare overfor endringer i boligprisene.

I sin tilråding overfor Finansdepartementet av 3. februar 1998 la Kredittilsynet til grunn at den samlede kredittutvikling i første rekke må påvirkes fra etterspørselssiden gjennom finanspolitikk, penge- og valutapolitikk og skatteregler. Vektleggingen på forutsetningene for langsiktig stabilitet i valutakursene har medført at myndighetene i større grad enn tidligere regulerer renten som en del av stabiliseringspolitikken for samlet etterspørsel i økonomien. Dette innebærer at penge- og valutapolitikken nå bidrar mer treffsikkert og effektivt til å begrense etterspørselen etter kreditt enn tilfellet var i 1998. Den renteøkning med 1,25 prosent som Norges Bank har gjennomført de siste måneder vil kunne bidra til redusert kredittvekst i månedene fremover.

Konkurransemessige forhold

Beskrivelsen i avsnitt 3.1 viser at lån til husholdningene fra norske filialer av utenlandske banker kun utgjør ca. 2,5 prosent av samlede utlån fra spare- og forretningsbankene til husholdninger. I 1997 var tilsvarende tall 1,5 prosent. Selv om markedsandelen til norske filialer av utenlandske banker er lav, har utlånsveksten vært høy i flere år. Ved utgangen av 1997 var årsveksten 25,0 prosent. Veksten økte til 31,3 prosent ved utgangen av 1998 og 37,7 prosent ved utgangen av 1999. For 1. kvartal og 2. kvartal var årsveksten henholdsvis 44,9 prosent og 43,6 prosent.

Som drøftet i avsnitt 4.1 vil utbygging av filialer av utenlandske banker i Norge øke deres utlånspotensiale overfor norske husholdninger. Tiltak som bare virker på norske institusjoner vil derfor i økende grad ha en negativ konkurransevridende virkning for de norske institusjonene. Forutsatt at tiltaket er ment å være midlertidig, og gitt de mellomstore og mindre sparebankers sterke stilling i denne delen av kredittmarkedet, anses fortsatt den konkurransevridende virkning å være begrenset i forhold til utenlandske finansinstitusjoner.

Tilråding

De særlige krav om 100 prosent risikovekt for boliglån mellom 60 og 80 prosent bør etter hvert falle bort, slik at det norske regelverket harmoniseres med det som gjelder i de fleste andre land. På grunn av den sterke veksten i boligpriser og den sterke kredittveksten, er det imidlertid ikke nå forsvarlig å fjerne kravet. Bestemmelsene vurderes på nytt i 2001 i lys av utviklingen i boligpriser og kredittvekst.

5. Tilråding

Kredittilsynet er enig med Konkurranseflateutvalget når det gjelder at norske finansinstitusjoner generelt sett bør underlegges regelverk som tilsvarer det som gjelder internasjonalt, særlig i EØS-området. Det er det enkelte land som har ansvar for finansiell stabilitet og tilstrekkelig soliditet i den enkelte institusjon. Spesielt i perioder med sterk kredittvekst og oppbygging av risiko i utlånsporteføljene er det viktig å sikre en tilstrekkelig god soliditet. Høy og tiltakende kredittvekst og tendensene til svekket soliditet taler for at soliditetshensynet nå må tillegges stor vekt.

Kredittilsynet tilrår overfor Finansdepartementet at:

• Det bør fortsatt være en hovedregel at institusjoners adgang til å benytte tidsbegrenset ansvarlig lånekapital for å dekke det generelle kapitalkravet på 8 prosent, bør være betinget av en kjernekapital på omlag 7 prosent. Det bør imidlertid vurderes om retningslinjene for å kunne akseptere en kjernekapital i underkant av 7 prosent bør utformes slik at det er noe større forskjell mellom det strenge krav (7 prosent) som gjelder for finansinstitusjoner med vanlig risiko og minimumskravet som vil gjelde for finansinstitusjoner med en særlig lav risiko som følge av en særlig godt sikret eller styrt låneportefølje. Dersom Finansdepartementet er enig, vil Kredittilsynet endre praksis slik at 6 prosent kjernekapital settes som et absolutt minimumskrav, og der det skjønnsmessig settes et krav mellom 6 prosent og 7 prosent for institusjoner med vesentlig lavere risiko enn gjennomsnittet. Større differensiering vil være i samsvar med intensjonene for pillar II i forslaget til nytt kapitaldekningsregelverk fra Baselkomiteen. Retningslinjene bør uansett gjennomgås på nytt når nye regler for kapitaldekning settes i verk fra Baselkomiteen og EUs side, ventelig i 2003.
• De særlige krav om 100 prosent risikovekt for boliglån mellom 60 og 80 prosent bør etter hvert falle bort, slik at det norske regelverket harmoniseres med det som gjelder i de fleste andre land. På grunn av den sterke veksten i boligpriser og den sterke kredittveksten, er det imidlertid ikke nå forsvarlig å fjerne kravet. Bestemmelsene vurderes på nytt i 2001 i lys av utviklingen i boligpriser og kredittvekst.

Med hilsen

Bjørn Skogstad Aamo

Sven-Henning Kjelsrud