Forordning om grensekryssande pakkepost

Forslag til forordning frå det Europeiske Parlament og Rådet om grensekryssande pakkepost-tjenester

Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on cross-border parcel delivery services

Sakstrinn

  1. Faktanotat
  2. Foreløpig posisjonsnotat
  3. Posisjonsnotat
  4. Gjennomføringsnotat

Opprettet 02.09.2016

Spesialutvalg: Kommunikasjoner

Dato sist behandlet i spesialutvalg:

Hovedansvarlig(e) departement(er): Samferdselsdepartementet

Vedlegg/protokoll i EØS-avtalen:

Kapittel i EØS-avtalen:

Status

Forslaget til forordning vart vedteke av EU-kommisjonen 25. mai 2016. Det er no til handsaming i Rådet og Europaparlamentet.

Sammendrag av innhald

Formål

EU-kommisjonen sitt mål med forordninga er meir effektivt tilsyn, auka openheit om tilgjengelegheita og prisen på ulike grensekryssande pakketenester og å stimulere til konkurranse. Kommisjonen forventar at dette vil redusere prisane forbrukarar og mindre e-handelsverksemder betalar for grensekryssande pakkepostleveringar, spesielt i avsidesliggjande område.

Rekkevidde

Forordninga omfattar pakkar med maksimal vekt på 31,5 kilo, men ikkje brev eller logistikktenester. Forordninga omfattar heller ikkje transport åleine, så lenge transporten ikkje er gjort i samband med innsamling, sortering eller utdeling.

Innhald

Forordninga (artikkel 3, punkt 1 a-c) pålegg alle aktørar med meir enn 50 tilsette (samt alle aktørar med mindre enn 50 tilsette, men som er etablerte meir enn eitt land) som tilbyr levering av pakkar å sende inn eit sett med grunnleggande informasjon til nasjonale reguleringsorgan kvart år.  Endringar i denne informasjonen skal meldast regulatøren innan 30 dagar. Eit eige skjema vil bli utarbeida for levering av denne grunnleggande informasjonen.

Forordninga (artikkel 3, punkt 2 a-c) pålegg alle aktørar med meir enn 50 tilsette (samt alle aktørar med mindre enn 50 tilsette, men som er etablerte meir enn eitt land) som tilbyr levering av pakkar å sende inn eit sett med følgjande informasjon til nasjonale reguleringsorgan innan 31. mars kvart år:

  • Årleg omsetnad i landet der tilbydaren er basert, brote ned til nasjonale tal, og innkomande og utgåande grensekryssande pakkar (rapportert for førre kalenderår).
  • Talet på personar som arbeider for tilbydaren og som er involvert i levering av pakkepost-tenester i landet der tilbydaren er basert (rapportert for førre kalenderår).
  • Talet på pakkar under 31,5 kilo som er handtert i landet der tilbydaren er basert, brote ned til nasjonale tall, og innkomande og utgåande grensekryssande pakkar (rapportert for førre kalenderår).

Forordninga (artikkel 4) pålegg leveringspliktig(e) tilbydar(ar) med eit pakketilbod å oppgi følgjande informasjon til nasjonale reguleringsorgan innan 31. januar kvart år:

  • Dei offentlege listeprisane som gjeld frå 1. januar for kalenderåret, men ikkje rabattar eller individuelt framforhandla prisar (sjå og Annex 1 til forordninga).
  • Prisen leveringspliktige tilbydarar i landet pakken blir send frå må betale til leveringspliktige tilbydarar i landet pakken blir send til for kostnadar knytt til transport, sortering og distribusjon. Forordninga (artikkel 4) pålegg nasjonale reguleringsorgan å sende dei offentlege listeprisane til EU-kommisjonen innan 28. februar kvart år, for at kommisjonen skal publisere dei på ei webside seinast 30. april kvart år.

Forordninga (artikkel 4) pålegg vidare nasjonale reguleringsorgan å sende terminaltakstane til EU-kommisjonen og til nasjonale reguleringsmyndigheiter i opphavslandet innan 28. februar kvart år, for at kommisjonen skal kunne inkludere denne informasjonen i vurderinga (etter artikkel 5) av om dei offentlege listeprisane er overkommelege.

Forordninga (artikkel 5) pålegg nasjonale reguleringsorgan å vurdere om dei offentlege listeprisane etter artikkel 4 er overkommelege. Der reguleringsorgana meiner prisen ikkje er overkommeleg, skal organa kunne be den leveringspliktige tilbydaren om meir informasjon og/eller rettferdiggjering av prisane, og tilbydaren må levere informasjonen innan 15 arbeidsdagar. Reguleringsorgana skal rapportere sine vurderingar til EU-kommisjonen (tilsvarande EFTAs overvakingsorgan for Norge), nasjonale reguleringsorgan i andre land og konkurransereguleringsorganet i landet innan 31. mars kvart år, og kommisjonen vil publisere ein versjon av informasjonen som ikkje inneheld konfidensiell forretningsmessig informasjon innan 30. april kvart år.

Forordninga (artikkel 6) pålegg leveringspliktige tibydarar å innfri rimelege oppmodingar om tilgang til nettverkselement og tilknytte fasilitetar, samt relevante tenester og informasjonssystem som er nødvendige for å tilby grensekryssande pakkepost.

Merknadar
Rettslege konsekvensar

Formidling av grensekryssande pakkar inntil 20 kg er regulert i Lov om posttjenester (postloven) og Forskrift om post (postforskriften). Gjeldande postlov tredde i kraft 1. januar 2016, og innebar full liberalisering av postmarknaden gjennom implementering av Direktiv 2008/6/EC (tredje postdirektiv).

Sendingar over 20 kg vert ikkje regulerte i postloven, men i andre lover som t.d. Lov om vegfraktavtaler (vegfraktloven). Det vil seie at for sendingar mellom 20 og 31,5 kilo (som er maksimalvekta som er omfatta av forordninga) er det andre lover som er gjeldande.

Dersom forordninga vert vedteken, må ho takast ordrett inn i norsk regelverk. Det ville føre til behov for endring av postregelverket. Departementet har førebels ikkje teke stilling til korleis dette kunne gjerast på best mogleg måte.

Økonomiske og administrative konsekvensar

Forslaget til forordning set nye krav til både posttilbydarar og Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit, mellom anna når det gjeld å hente inn, utlevere og publisere informasjon og data om grensekryssande pakkepost.

EU-kommisjonen har i oppsummeringa av konsekvensutgreiinga av forslaget til forordning estimert kostnadane av ei gjennomføring av forslaget til € 500 000 (€221 000 for nasjonale regulatorar og resten til posttilbydarane). Dette synleggjer at både Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit og aktørane på den norske postmarknaden vil måtte forvente kostnadar som følge av ei eventuell gjennomføring av forordninga i norsk lovverk.

Sakkyndige instansar sine merknadar

Synspunkt knytt til spesialutvalet si behandling av saka

Saka er førebels ikkje behandla i spesialutvalet for kommunikasjonar.

Nasjonal høring

Forslaget har vore send på alminneleg høyring, og departementet fekk fem høyringssvar.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet opplyser at etaten i dag ikkje fører eit særleg tilsyn med grensekryssande pakkepost, og ikkje har systematiske data for omfang, omsetnad og tilbydarar i denne marknaden. Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit meiner at tilstrekkelege, pålitelege og gode data er ein føresetnad for å kunne føre eit aktivt tilsyn med marknaden for grensekryssande pakkepost. For å skaffe slike data, treng etaten tilstrekkelege heimlar i lovverket. Etaten meiner difor forslaget til forordning legg til rette for eit betre bilete av marknaden ved å setje krav til utlevering og innhenting av informasjon og data.

Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit opplyser at medlemmane i European`s Regulators Group for Postal Services (ERPG) har uttrykt at grensekryssande pakkepost er ein marknad som har eigna seg dårleg for nasjonal regulering, og at det er ei felles oppfatning blant medlemmane at aktørar i den globale og den indre europeiske marknaden sjølv har best føresetnader for å effektivisere på kommersielt grunnlag. ERPG har likevel framheva at meir marknadsdata og større transparens på pris kan bidra til betre konkurranse, noko som vidare kan bidra til lågare prisar og betre kvalitet på grensekryssande pakkepost. Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit stiller likevel spørsmålsteikn ved kor godt og reelt informasjonsbildet blir, fordi både operatørar med færre enn 50 tilsette og rabattordningar og individuelt framforhandla prisar fell utanfor. Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit stiller seg difor avventande til om forslaget til forordning vil oppfylle kommisjonens tilsikta resultat.

Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit opplyser elles at dei administrative og økonomiske konsekvensane er vankelege å angi heilt konkret, men reknar med at oppgåvene som må gjerast for å oppfylle krava i forslaget til forordning er omfattande nok til å innebere 1-2 fulle årsverk.

Posten Norge AS meiner at kommisjonen si skildring av problemet med at konsumentar og e-handelsverksemder i EU ikkje utnyttar potensialet som ligg i grensekryssande e-handel i den indre marknaden passar svært dårlig for norske forhold. Posten opplyser at deira tal viser at om lag 60 prosent av norske forbrukarar handla fysiske varer på nett frå ein utanlandsk nettbutikk i 2015, mot 15 prosent i gjennomsnitt frå eit EU-land til eit anna. Posten peikar også på at Norge i all hovudsak er eit import-land for grensekryssande pakkar, fordi toll og mva-behandling gjer at eksport framstår som lite attraktivt for norske e-handelsaktørar samanlikna med tilsvarande aktørar i EU-landa. Posten meiner desse forskjellane mellom Norge og EU-landa generelt bør legge føringar for kva Norge skal meine om forordninga.

Posten antar at rapportering etter artikkel 3 og artikkel 4(1) ikkje vil innebere store administrative kostnadar for selskapet. Men selskapet meiner at andre aktørar enn dei nasjonale posttilbydarane i aukande grad vil tilby eksport av e-handelsprodukt, også til e-handlarar som har svært beskjedne volum, og at kravet om rapportering av prisar av utvalde produkt (artikkel 4(1)) bør gjelde alle aktørar, ikkje berre den leveringspliktige tilbydaren.

Posten meiner at rapportering etter artikkel 4(3) vil innebere ei betydeleg administrativ byrde for Posten, med eit tidsforbruk som langt overstig kommisjonen sitt forslag. Grunnen er at det er snakk om svært mange avtalar med ei rekkje vilkår knytt til kvar pris, og at dei faktiske prisane ikkje vil vere kjende før året er omme, fordi det er knytt kvalitetskrav til den enkelte pris. Selskapet meiner at det er verksam konkurranse på import og distribusjon av e-handels-pakkar i Norge og at rapportering av "terminaltakstar" (prisen posttilbydaren i landet pakken vert send frå må betale til posttilbydaren i landet pakken blir send til, for transport, sortering og omdeling av grensekryssande sendingar) etter artikkel 4(3) bør gjelde for alle aktørar som tilbyr distribusjon av e-handels-pakkar.

Posten stiller spørsmål ved korleis regulatøren skal vurdere om prisane er "overkommelege" (artikkel 5), ei vurdering Posten meiner må innebere stor grad av skjønn. Posten meiner i tillegg at dette rapporteringskravet vil kunne utvikle seg til å utgjere ei betydeleg administrativ byrde for selskapet, og moglegvis også for Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit.

Posten er spesielt uroa for artikkel 6 i forordninga. Det er eit alvorleg problem for Posten at selskapet får svært dårleg betalt for distribusjon av post frå mange land, fordi prisar og vilkår fastsett av UPU gjer at betalinga frå selskapa frå mange land er langt lågare enn kostnadane til Posten for distribusjon. Posten meiner at kommisjonen ved å vise til "REIMS-beslutningene" gir inntrykk av at kravet ikkje er noko nytt, men Posten er særdeles uroa for at eit slikt generelt krav vil stille selskapet i ein svak forhandlingsposisjon mot endå fleire og sterke forhandlingsmotpartar enn det som allereie er tilfelle i dag. Posten meiner at tredjepartstilgang etter artikkel 6 vil kunne svekke selskapet sin forhandlingsposisjon vis-a-vis utanlandske transport og integrator-konsern, og at konsekvensen kan bli svekking av Posten sin økonomi, samt svekking av norske detaljistar sin konkurransesituasjon i forhold til utanlandske eksportørar. I tillegg meiner Posten at den administrative byrda ved tilgangsreguleringa vil vere betydeleg, og langt overstige kommisjonen sitt anslag. Skulle slik tredjepartstilgang likevel regulerast strengare enn det som følgjer av konkurranseregelverket og postdirektivet, meiner Posten dette må avgrensast til ein moglegheit for det enkelte land til å vurdere behov og konsekvensar i den enkelte marknaden. Posten meiner Norge bør arbeide for at forordninga, og særleg artikkel 6, ikkje vert vedteke som føreslått.

DHL Express (Norway) AS ønsker initiativet frå kommisjonen for å stimulere til vekst i grensekryssande e-handel velkommen. Selskapet meiner europeiske pakkepostmarknadar er prega av stor konkurranse, noko som har ført til klare fordelar for leverandørar, høg tenestekvalitet og konkurransedyktige prisar både for grensekryssande- og nasjonale pakkeposttenester. Tilbydarane har investert tungt i både leveringsinfrastrukturen og i innovative leveringsmetodar. Med dette som bakgrunn meiner DHL at forslaget til forordning kan skape ekstra administrative byrder, og selskapet er overtydd om at rapporteringa etter artikkel 3 må haldast enkel og konsistent over tid. DHL meiner det bør vere tilstrekkeleg med data knytt til nasjonale og kryss-nasjonale volum for å identifisere delen av og veksten i kryssnasjonale pakkestraumar samanlikna med nasjonale straumar. Eit standardisert skjema for datainnsamling som gir godt grunnlag for samanlikning på tvers av ulike marknadar er ønskeleg. I tillegg ønsker selskapet klare garantiar for at selskapsdata blir handsama med konfidensialitet, på grunn av den sterkt konkurranseprega naturen til sektoren. Selskapet meiner oppsummert forordninga må unngå overregulering av den konkurranseprega pakkepostmarknaden og at marknaden treng mindre, og ikkje meir, regulering.

Forbrukerrådet meiner at altfor lågt innslagspunkt for toll, betydelege fortollingsgebyr hos Posten og uoversiktlege fraktgebyr frå ulike transportleverandørar bidrar til at mange norske forbrukarar vegrar seg for å bestille småvarer i utanlandske nettbutikkar. Forbrukerrådet meiner forslaget til forordning vil bidra til auka openheit om fraktprisar hos større transportselskap, noko Forbrukerrådet håpar vil bidra til reduserte prisar for forbrukarar og slik stimulere til auka grensehandel. Forbrukerrådet anbefaler at forordninga vert teke inn i norsk regelverk etter at forordninga er vedteken og teken inn i EØS-avtalen.

Finansdepartementet hadde ingen merknader til saka i høyringa.

Vurdering

Departementet støttar formålet med forordninga, nemleg betre konkurranse og lågare prisar for grensekryssande pakkepost for forbrukarar og mindre e-handelsverksemder. Departementet stiller likevel spørsmålsteikn ved om kommisjonen vel riktige verkemiddel for å nå målet.

Dei deler av forordninga (artikkel 3) som tek sikte på innsamling av informasjon om tilgjengelege tilbydarar og leveringsvilkår, med ei eventuell offentleggjering av deler av denne informasjonen, framstår som tiltak som kan gjere forbrukarar og små e-handelsverksemder i stand til å få god oversikt og gjere meir informerte val av tilbydarar. Departementet meiner på same måte at ei oversikt over og offentleggjering av tilgjengelege tilbydarar sine prisar (artikkel 4(1-2)) kan tenkast å hjelpe forbrukarar og små verksemder til å gjere eit meir informert val av tilbydar. Dette kan tenkast å stimulere til auka konkurranse og lågare prisar, men rapporteringskravet bør i så tilfelle gjelde alle aktørar i marknaden for pakkepost, ikkje berre leveringspliktig tilbydar, og eventuelle farar for priskoordinering eller andre utilsikta konsekvensar bør greiast ut før ei slik løysing eventuelt blir innført. Men forslaget står også i fare for å skape unødvendig administrasjon. Derfor må ei slik rapporteringsordning gjerast så enkel, effektiv og konsistent som mogleg. Det er ikkje gitt at meir rapportering og meir tilsyn er vegen å gå i ein stadig meir konkurranseprega marknad. Dersom artiklane 3 og 4(1-2) blir vedtekne må rapporteringsordninga unngå unødvendige administrative og økonomiske byrder for både tilbydarar og regulatør.

Artikkel 4(3-4), artikkel 5 og artikkel 6 inneber i realiteten prisregulering og meir tilgangsregulering. Postmarknaden, også den grensekryssande, er i stadig aukande grad prega av konkurranse. Det endelege målet med gradvis opning for konkurranse gjennom fleire revideringar av postdirektivet må vere ein marknad der velfungerande konkurranse sørger for at borgarane får posttenestene dei har krav på og etterspør. I eit slikt lys framstår prisregulering og enno større grad av tilgangsregulering som lite treffande tiltak, og tiltak som kan verke konkurransevridande. Departementet stiller også spørsmålsteikn ved korleis omgrepet "overkommelege prisar" skal operasjonaliserast, og kva effekt det får på konkurransen når ulike regulatørar i ulike land skal gjere den operasjonaliseringa. Artikkel 4(3-4), artikkel 5 og artikkel 6 kan vidare skape unødvendige administrative byrder for leveringspliktige tilbydarar, og dette kan stille leveringspliktig tilbydarar i ein vanskeleg konkurransesituasjon.

Konklusjon

Departementet vurderer forslaget som EØS-relevant. Departementet har førebels ikkje teke stilling til om forslaget er akseptabelt.

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon: Parlament og Råd
Type rettsakt: Forordning
KOM-nr.: KOM(2016)285
Basis rettsaktnr.: Direktiv 97/67/EC

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker