Konvensjonen kapittel II – forebyggende tiltak

Innledning

Departementet anser at det ikke er nødvendig med lovendringer for å oppfylle forpliktelsene i kapittel II (artiklene 5-14). I det følgende gis en oversikt over gjeldende regelverk som anses å dekke konvensjonens forpliktelser.

Artiklene 5, 6 og 7

Artikkel 5 gir ikke pålegg om spesielle lovgivningstiltak, men danner basis for de mer spesifikke forpliktelsene i kapitlets resterende artikler og gir partene en plikt til å utvikle, gjennomføre og opprettholde en aktiv antikorrupsjonspolitikk. Norges aktive holdning på dette punktet illustreres av at regjeringen i 2004 fremmet en handlingsplan mot økonomisk kriminalitet. Embetsmannsutvalget mot økonomisk kriminalitet har blitt tillagt oppgaven med å koordinere gjennomføringen av handlingsplanen som skal gjennomføres over 3 år.

Konvensjonen har flere artikler som krever at statene sikrer et institusjonelt rammeverk som kan følge opp materielle forpliktelser i konvensjonen. Artikkel 6 forplikter partene til å påse at det eksisterer ett eller flere tilstrekkelig uavhengig(e) organ(er) som har ansvar for forebyggende korrupsjonsarbeid. I Norge eksisterer det ikke ett organ med et slikt ansvar, men flere organer som helt eller delvis har anti-korrupsjonsarbeid som sitt ansvar.

Den sentrale enheten for etterforskning og påtale av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet (ØKOKRIM) har ansvar for å etterforske og føre for retten store, komplekse og/eller prinsipielle saker om bl.a. korrupsjon. Å strafforfølge korrupsjon er også en oppgave for politidistriktene. ØKOKRIM har også ansvar for å veilede og bidra til kunnskap i politidistriktene om økonomisk kriminalitet.

Tollvesenet er en etat under Finansdepartementet. I tillegg til en lokalforvaltning med 6 tollregioner består etaten av et sentralt direktorat, Toll- og avgiftsdirektoratet. Etatens viktigste oppgaver er å hindre ulovlig inn- og utførsel av varer samt sørge for riktig deklarering, fastsettelse og rettidig innbetaling av toll og avgifter.

Toll- og avgiftsetaten administrerer Valutaregisteret. Valutaregisteret er et register over opplysninger om valutaveksling og overføring av betalingsmidler inn og ut av Norge. Registeret er hjemlet i valutaregisterloven av 28. mai 2004 nr. 29 med tilhørende forskrift 6. desember 2004 nr. 1573. Politiet, skatteetaten, toll- og avgiftsetaten og enkelte andre instanser har elektronisk tilgang til registeret. Disse kan utføre søk i registeret i forbindelse med kontroll- og etterforskningsarbeid. Formålet med valutaregisterloven er å forebygge og bekjempe profittmotivert kriminalitet og annen alvorlig kriminalitet og å bidra til riktig skatte- og avgiftsbetaling. Valutaregisteret sikrer politiet og kontrolletatene tilgang til opplysninger om pengestrømmen over landegrensen, noe som er viktig blant annet ved avdekking av overføring av utbytte ut av landet.

Kredittilsynet er et selvstendig myndighetsorgan som bygger på lover og vedtak fra Stortinget, Regjeringen og Finansdepartementet og på internasjonale standarder for finansielt tilsyn. Kredittilsynet har tilsyn med banker, finansieringsselskaper, kredittforetak, forsikringsselskaper, pensjonskasser, verdipapirforetak, verdipapirfondsforvaltning og markedsatferd i verdipapirmarkedet, børser og autoriserte markedsplasser, oppgjørssentraler og verdipapirregistre, eiendomsmeglingsforetak, inkassoforetak, regnskapsførere og revisorer. Gjennom tilsyn med foretak og markeder skal Kredittilsynet bidra til finansiell stabilitet og ordnede markedsforhold og til at brukerne kan ha tillit til at finansielle avtaler og tjenester blir fulgt opp etter sin hensikt.

Konkurransetilsynets hovedoppgave er å håndheve konkurranseloven. Konkurranseloven forbyr samarbeid som begrenser konkurransen og misbruk av dominerende stilling. Bedrifter har plikt til å melde fusjoner og oppkjøp til Konkurransetilsynet, og tilsynet kan gripe inn mot oppkjøp og fusjoner som begrenser konkurransen vesentlig. Tilsynet kan på selvstendig grunnlag vurdere offentlige ordninger og reguleringer og påpeke konkurransebegrensende effekter. Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) bør også nevnes i denne sammenhengen. Klagenemndas sekretariat ble administrativt underlagt Konkurransetilsynet fra 21. mars 2005, men de to organene har vidt forskjellige oppgaver. Klagenemnda er et uavhengig organ bestående av 10 regjeringsoppnevnte medlemmer. Nemnda behandler klager om brudd på lov om offentlige anskaffelser med forskrifter.

Artikkel 7 gjelder i hovedsak krav til ansettelsesprosedyrene i offentlig sektor, krav til opplæring og lønning av offentlig ansatte og også finansieringen av politiske partier og kandidater. Blant annet fremheves betydningen av at systemer for ansettelse skal bygge på objektive kriterier som prestasjoner, rettskaffenhet og evner. Videre skal statspartene bestrebe seg på å vedta, vedlikeholde og styrke systemer som fremmer offentlighet og forebygger interessekonflikter.

Forpliktelsen i artikkel 7 er dekket opp av flere ulike regelsett.

Ved lov av 17. juni 2005 nr. 103 er ny lov om statens embets- og tjenestemenn vedtatt (loven trer i kraft 1. januar 2005 og vil fra samme tidspunkt erstatte lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m.). Nytt med loven er bl.a. lovfesting av prinsippet om at den best kvalifiserte søker skal ansettes. Loven har videre bestemmelser om kunngjøring av stillinger, ansettelse og særlige bestemmelser om embetsmenns stillingsvern (se omtalen nedenfor).

Stillingsvernsreglene i henholdsvis statlig, kommunal og privat sektor verner arbeidstakere og tjenestemenn mot oppsigelse, avskjed og suspensjon som en reaksjon på lovlig varsling om korrupsjon. Samtidig gir disse reglene arbeidsgiver sanksjonsmuligheter overfor arbeidstakere som gjør seg skyldig i korrupsjon. Ansatte i privat og kommunal sektor som varsler om korrupsjon, er vernet mot usaklige oppsigelser og urettmessig avskjed etter gjeldende arbeidsmiljølov § 60 og § 66. Arbeidstaker er vernet mot suspensjon etter ulovfestede regler. Tjenestemenn i staten og som har vært fast ansatt mer enn to år eller midlertidig ansatt mer enn fire år, kan bare sies opp hvis stillingen inndras eller arbeidet faller bort (jf. tjenestemannsloven § 10). Tjenestemenn med kortere ansettelsestid kan sies opp når dette har saklig grunn i virksomhetens eller tjenestemannens forhold, jf. tjenestemannsloven § 9. Tjenestemenn kan kun avskjediges etter reglene i tjenestemannsloven § 15 som gjelder ved grov uforstand i tjenesten, grov krenkelse av tjenesteplikter eller utilbørlig adferd. Tjenestemenn kan suspenderes etter reglene i § 16 hvis det er grunn til å anta at vedkommende har gjort seg skyldig i adferd som kan begrunne avskjed. Etter den nye arbeidsmiljøloven (lov 17. juni 2005 nr. 62), som trer i kraft 1. januar 2006, skal det gjelde de samme stillingsvernsreglene for ansatte i statlig, kommunal og privat sektor (arbeidsmiljøloven av 17. juni 2005 nr. 62). Alle ansatte vil etter § 15-7 være vernet mot usaklige oppsigelser. Arbeidsgiver kan bare avskjedige en arbeidstaker med påbud om øyeblikkelig fratreden dersom denne har gjort seg skyldig i grovt pliktbrudd eller annet vesentlig mislighold av arbeidsavtalen, jf. 15-14. Arbeidstaker kan videre bare suspenderes dersom det er grunn til å anta at en arbeidstaker har gjort seg skyldig i forhold som kan medføre avskjed og virksomhetens behov tilsier det, jf. § 15-13. Embetsmenns stillingsvern skal reguleres av embets- og tjenestemannsloven (lov av 17. juni 2005 nr. 103, loven trer i kraft 1. januar 2006). Denne loven har regler om suspensjon og avskjed i § 11 og 12.

Paragraf 20 i gjeldende lov om tjenestemenn (og § 2 i ny lov) gjelder forbud mot gaver i tjenesten.

Arbeidstakere i statsforvaltningen får sin lønn fastsatt i henhold til ”Hovedtariff­avtalen i staten”, inngått mellom staten (Moderniseringsdepartementet) og tjeneste­mannsorganisasjonenes hovedsammenslutninger. Hovedtariffavtalen fastsetter mulige lønnsplasseringer for de ulike stillingene. Noen stillinger er direkte plassert på lønnsalternativer uten automatisk opprykk, og noen stillinger er innplassert på lønnsalternativer som har automatisk opprykk. Ved ansettelse foretar arbeidsgiver innplassering innen stillingens lønnsalterna­tiver. Videre lønnsutvikling skjer etter forhandlinger mellom de sentrale eller lokale parter, eller etter ansiennitet.

Valgloven (lov 28. juni 2002 nr. 57) har som formål å legge forholdene til rette slik at borgerne ved frie, direkte og hemmelige valg skal kunne velge sine representanter til Stortinget, fylkesting og kommunestyrerer. Som lov 17. juni 2005 nr. 102 er det vedtatt en ny lov om visse forhold vedrørende de politiske partiene (partiloven). Formålet med loven er å legge til rette for valg etter valgloven, etablere rammer for partienes finansielle forhold og å sikre åpenhet og offentlighet om finansieringen av de politiske partiene.

Når det gjelder systemer for å fremme offentlighet og forebygge interessekonflikter, viser vi til redegjørelsen for offentlighetsloven i punkt 2.4 og punkt 2.5 der karantenebestemmelser for offentlige tjenestemenn er omtalt. Videre viser vi til forvaltningslovens bestemmelser om habilitet. Forvaltningsloven § 6 har regler om forhold som i seg selv gjør en tjenestemann inhabil. Dersom han eller hun f.eks. selv er part i saken eller er i nær slekt med en av sakens parter, kan ikke vedkommende tilrettelegge grunnlaget for eller treffe avgjørelse i saken. Videre sier forvaltningsloven § 6 annet ledd at en tjenestemann er inhabil når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet. Det skal blant annet legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknyting til.

I denne sammenhengen kan det også være grunn til å nevne reglene i ligningsloven § 8-8 om offentliggjøring av skattelister. Når det er utarbeidet ligning for kommunens skatteytere, legges denne ut til alminnelig ettersyn. Skattelisten skal inneholde den enkelte skattyters navn, poststed, fødselsår for personlig skattyter, organisasjonsnummer for upersonlig skattyter, den fastsatte nettoformue og nettoinntekt, skatter og avgifter.

Artikkel 8 om etiske retningslinjer for offentlige tjenestemenn

Artikkel 8 pålegger statene å fremme ”integritet, ærlighet og ansvarsfølelse hos sine offentlige tjenestemenn”, jf. nr. 1.

Dette målet kan oppnås ved bruk av en rekke forskjellige virkemidler, dels lokalt i det enkelte offentlige organ, og dels mer generelt, jf. nr. 2 om regler eller standarder for ”korrekt, hederlig og forsvarlig utøvelse av … funksjoner”. Artikkel 8 nevner særskilt at statene skal vurdere å legge til rette for at offentlige tjenestemenn skal kunne melde fra om korrupsjonshandlinger, jf. nr. 4. Nr. 5 oppstiller plikt til å bestrebe seg på å sørge for at offentlige tjenestemenn må avgi erklæringer om forhold som kan ha betydning for tjenesteutøvelsen, som for eksempel sidegjøremål.

Etiske retningslinjer for statstjenesten ble iverksatt 7. september 2005. Retnings­linjene skal gjelde generelt for hele statstjenesten, dvs. at alle statlige forvaltnings­organer er omfattet av retningslinjene. Det samme er regjeringens medlemmer og alle politikere i departementene, så langt det passer. Målet for retningslinjene er å øke den etiske kvali­teten og bevisstheten i forvaltningen. Disse etiske retnings­linjene er av over­ordnet karakter, og de enkelte statlige virksomheter må for sin del vurdere behovet for supplerende etiske retningslinjer, tilpasset virksomhetens behov.

Retningslinjene er bygget opp rundt fem hovedtemaer;

1. Generelle bestemmelser – med fokus på hensynet til borgerne og statens omdømme.
2. Lojalitet – hvor forholdet til lydighetsplikt, rapporteringsplikt og effekti­vitet fokuseres.
3. Åpenhet – med fokus på offentlighet, aktiv opplysningsplikt, ansattes ytrings­­frihet og varsling (whistle-blowing).
4. Tillit til statsforvaltningen – som tar opp forholdet til habilitet, ekstra­erverv og bierverv, overgang til annen virksomhet, håndtering av sensitiv informasjon, tilbud om og mottak av gaver og andre fordeler.
5. Faglig uavhengighet og objektivitet – som fokuserer på de forskjellige rollene som statsansatte har.

Informasjon om retningslinjene og annen oppfølging iverksettes av Moderni­seringsdepartementet.

Sammen med loven om statens embets- og tjenestemenn (jf. omtale over, særlig § 2 annet ledd overtredelse av forbudet mot gaver og § 12 om avskjed) og forvaltningsloven (kanskje særlig § 6 habilitetsregler) dekker retningslinjene forpliktelsene i artikkel 8. Spørsmålet om ansatte som varsler om korrupsjonshandlinger, artikkel 8 nr. 4 og artikkel 33 er nærmere behandlet nedenfor.

Nærmere om artikkel 8 nr. 4, jf. artikkel 33 – varsling m.m.

Artikkel 8 nr. 4 forplikter statene til å vurdere tiltak for å legge til rette for at offentlige tjenestemenn skal kunne melde fra om korrupsjonshandlinger til kompetent myndighet når de under utøvelsen av sine funksjoner blir oppmerksomme på slike handlinger. Artikkel 33 forplikter statene til å vurdere å innarbeide hensiktsmessige tiltak i sin nasjonale rettsorden for å beskytte mot uberettiget behandling enhver som i god tro og med rimelig grunn melder fra til kompetent myndighet om forhold som er straffbare etter konvensjonen.

Departementet anser at kravet i artiklene 8 og 33 til å vurdere tiltak er oppfylt i gjeldende regleverk. I tillegg vil pågående lovprosesser kunne bidra til å oppfylle forpliktelsene.

I 2004 ble det vedtatt en ny § 100 om ytringsfrihet i Grunnloven, jf. grunnlovsvedtak 30. september 2004. I forarbeidene til bestemmelsen går det klart fram at det er et formål med endringen å styrke vernet for arbeidstakere som varsler om ulovlige forhold, se NOU 1999: 27, St.meld. nr. 26 (2003-2004), Innst S. nr. 270 (2003-2004) og St. forh. (2003-2004) s. 3587 flg.

Gjeldende stillingsvernsregler i statlig, kommunal og privat sektor verner arbeidstakere og tjenestemenn mot oppsigelse, avskjed og suspensjon som en reaksjon på lovlig varsling om korrupsjon. Se omtale av stillingsvernsreglene i punkt 2.2, under artikkel 7.

Videre er det i ny arbeidsmiljølov, vedtatt en egen bestemmelse om arbeidstakeres varsling av kritikkverdige forhold (Lov 17. juni 2005 nr. 62, jf. Arbeidslivslovutvalgets utredning NOU 2004: 5, Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) og Innst. O. nr. 100 (2004-2005). Det er foreløpig ikke bestemt når bestemmelsen om varsling skal settes i kraft (se nedenfor). Resten av loven gjelder fra 1. januar 2006.

Arbeidsmiljøloven 2005 § 2-4 regulerer arbeidstakeres varsling av kritikkverdige forhold. Etter den vedtatte ordlyden, jf. Innst. O. nr. 100 (2004-2005), skal arbeidstakere ha rett til å varsle offentlig om kritikkverdige forhold i virksomheten der det ikke er i strid med lov. Gjengjeldelse mot en arbeidstaker som varsler, er uttrykkelig forbudt. Bestemmelsen gir et signal om at det ikke bare skal være tillatt å si fra om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen, men at det også er ønskelig sett fra samfunnets side at slike forhold avdekkes. Varslingsbestemmelsen i arbeidsmiljøloven ble vedtatt under forutsetning av en nærmere utredning, og av at forslag til ytterligere tiltak skulle fremmes for Stortinget i løpet av våren 2006, jf. også Ot. prp. nr. 49 (2003-2004) s. 134.

Formålet med utredningen går fram av brev til partene i arbeidslivet som Arbeids- og sosialdepartementet sendte ut 15. april 2005:

”Formålet … er å komme fram til mulige tiltak som skal styrke ansattes ytringsfrihet. Det skal vurderes hvordan forholdene kan legges til rette for at ansatte skal kunne benytte seg av ytringsfriheten. Det bør i den forbindelse vurderes blant annet hvordan varslere kan vernes ytterligere i forhold til den foreslåtte bestemmelsen i arbeidsmiljøloven og hvordan loven kan gi klarere veiledning til arbeidsgivere og arbeidstakere om adgangen til varsling/ansattes ytringsfrihet. I utredningen skal det gjøres nærmere rede for gjeldende regler i Grunnloven § 100, lovregler og rettspraksis om ansattes ytringsfrihet (inkludert varsling). I utredningen skal det vurderes om ansattes ytringsfrihet bør lovreguleres ytterligere. Det skal særlig vurderes om gjeldende grenser for ansattes ytringsfrihet/lojalitetsplikten skal lovfestes. Videre skal det vurderes andre tiltak eller måter å styrke de ansattes ytringsfrihet på. Utredningen skal munne ut i konkrete lovforslag eller forslag om andre tiltak som kan styrke ansattes reelle ytringsfrihet.”

Saksordføreren uttalte under odelstingsdebatten at det ”er utan tvil behov for betre kunnskap og grundig utgreiing av desse spørsmåla før det endeleg blir vedteke nye reglar på dette området. (…) Det arbeidet skal vere ferdigstilt ved årsskiftet 2005-2006, og det inneber at Stortinget kan ta endeleg stilling til dette spørsmålet våren 2006.”

Artiklene 9, 10, 11 og 13

Artikkel 9 gjelder offentlige anskaffelser og forvaltning av offentlige finanser. Bestemmelsen stiller krav om å opprette offentlige innkjøpssystemer som motvirker korrupsjon.

Lov og forskrift om offentlige anskaffelser og forskrift om innkjøpsregler for forsyningssektorene, oppfyller Norges forpliktelser etter WTO- og EØS-avtalen. På enkelte områder går det norske regelverket lenger enn det avtalene forplikter oss til. I forskrift om offentlige anskaffelser er det for eksempel et nasjonalt prosedyreregelverk under EØS-terskelverdiene 1Terskelverdiene avgjør når de ulike prosedyrereglene i anskaffelsesregelverket kommer til anvendelse., som sikrer konkurranse også om disse innkjøpene. Frem til i dag har det ikke vært noen sanksjoner for brudd på regelverket, men Moderniseringsdepartementet vil i løpet av året fremme forslag om at Klagenemda for offentlige anskaffelser (KOFA) skal kunne ilegge overtredelsesgebyr ved ulovlige direkte anskaffelser. Et slikt virkemiddel er viktig for å sikre at anskaffelsesreglene blir overholdt. Dette er et sentralt virkemiddel for å hindre at offentlige innkjøp skjer på en måte som kan undergrave allmennhetens tillit.

Etter artikkel 9 punkt 2 skal hver statspart ”i samsvar med de grunnleggende prinsippene i sin rettsorden, treffe hensiktsmessige tiltak for å fremme offentlighet og ansvarlighet i forvaltningen av offentlige finanser. Slike tiltak skal omfatte blant annet:

1. fremgangsmåter for vedtakelse av statsbudsjettet,
2. rettidig rapportering om inntekter og utgifter,
3. et system for regnskaps- og revisjonsstandarder og lignende tilsyn,
4. effektive systemer for risikostyring og internkontroll, og
5. når det er hensiktsmessig, korrigeringstiltak ved manglende oppfyllelse av kravene fastsatt i dette nummer.”

Overordnede krav og prinsipper for statsbudsjettet og statsregnskapet er nedfelt i Stortingets bevilgningsreglement, herunder frist for fremleggelse av forslag til statsbudsjett innen seks dager etter Stortingets åpning og at stortingsmelding om statsregnskapet skal sendes Stortinget så snart regnskapet foreligger.

I reglement for økonomistyring i staten, fastsatt ved kronprinsregentens resolusjon 12. desember 2003 og Bestemmelser om økonomistyring i staten, er det gitt et nærmere regelverk for økonomiforvaltning i staten. Virkeområdet for økonomiregelverket er aktiviteter i statlige forvaltningsorgan og styring av statlige forvaltningsorgan som har fått delegert forvaltningsmyndighet. Virkeområdet dekker i tillegg også forvaltningen av statlige tilskudds-, stønads- og garantiordninger og styring og oppfølging av statens eierinteresser i selvstendige rettssubjekter som staten eier fullt og selskaper der staten er deleier. Finansdepartementet kan gi utdypende bestemmelser til økonomiregelverket. Etter økonomiregelverket skal statlige forvaltningsorgan følge felles standarder og systemer for statsbudsjettet, statsregnskapet og statens betalingssystemer etter bestemmelser fastsatt av Finansdepartementet.

Finansdepartementet gir nærmere bestemmelser og retningslinjer for gjennomføring av budsjettprosess og regnskapsprosess i forutgående rundskriv til departementene og forvaltningen. Slike rundskriv er fullt ut offentlige og publiseres på Finansdepartementets hjemmesider i egne rundskrivserier.

Fremgangsmåter for vedtakelse av statsbudsjettet

Forberedelsen og vedtakelsen av statsbudsjettet er en meget omfattende prosess som i tid strekker seg over mer enn et år, og som involverer en rekke myndigheter og enkeltpersoner. Forberedelsen av Regjeringens budsjettforslag involverer således alle fagdepartementene og deres underliggende virksomheter, samt Finansdepartementet. I Stortinget gjennomgås regjeringens budsjettforslag av fagkomiteer, finanskomiteen og partigrupperingene før Stortinget fatter endelig vedtak. Alle budsjettforslag og budsjettvedtak skal begrunnes, og de vurderes fra svært mange innfallsvinkler gjennom hele budsjettprosessen. Dette innebærer også en sikkerhet mot at budsjettforslagene og budsjettvedtakene ikke baseres på hensyn som ikke er legale.

Rettidig rapportering om inntekter og utgifter

Krav til og frister for rettidig rapportering om inntekter og utgifter gjennom året og ved årets slutt er gitt i egne rundskriv. Det er krav til månedlig rapportering innen to uker etter regnskapsmånedens slutt og rapporteringsfrister ved årets slutt settes slik at stortingsmelding om statsregnskapet kan sendes Stortinget senest fire måneder etter regnskapsårets slutt.

Et system for regnskaps- og revisjonsstandarder og lignende tilsyn

Økonomiregelverket har bestemmelser om at overordnet departement skal fastsette instrukser innenfor rammen av regelverket for departementets virksomhet og underliggende virksomhet. Gjenpart av instruksene sendes Riksrevisjonen. Underliggende virksomhet skal fastsette instruks for egne aktiviteter innenfor rammen av instruksen fra overordnet departement. Riksrevisjonen skal også motta gjenpart av retningslinjer for hvordan styrings- og kontrollmyndigheten skal utøves i forhold til statens eierinteresser i selvstendige rettssubjekter som staten.

Alle virksomheter har etter økonomiregelverket § 12 plikt til å føre regnskap som innbefatter bokføring og pliktig regnskapsrapportering. Regnskapet skal gi grunnlag for kontroll med disponeringen av gitte bevilgninger og grunnlag for analyser av virksomhetens aktiviteter. Økonomiregelverket har videre bestemmelser om bruk av økonomisystem, bokføring, dokumentasjon og oppbevaring av regnskapsmateriale. Statlige virksomheter revideres av Riksrevisjonen som er Stortingets revisjons- og kontrollorgan, jf. egen lov om Riksrevisjonen, oppdatert 1. juli 2004. Som grunnlag for sin oppfølging vil Riksrevisjonen også motta gjenpart av tildelingsbrev som er departementene styringsverktøy for å følge opp Stortingets vedtak og forutsetninger.

Effektive systemer for risikostyring og internkontroll

Det er et grunnleggende styringsprinsipp i økonomiregelverket at styring, oppfølging, kontroll og forvaltning må tilpasses virksomhetens egenart og risiko. Dette skal bl.a. sikre at virksomhetens mål og resultatkrav oppnås. Dette innebærer at systemer og rutiner i den enkelte virksomhet skal være tilpasset vesentlighet og risiko. På området risikostyring og internkontroll, vil Finansdepartementet få utarbeidet nærmere veiledningsmateriale som kan benyttes i forbindelse med innarbeiding av rutiner for internkontroll og risikostyring.

Artikkel 10 forplikter partene til å iverksette nødvendige tiltak for å øke åpenheten i forvaltningen. Offentlighetsloven (19. juni 1970 nr. 69) sikrer allerede allmennheten innsyn i saksdokumentene i forvaltningen. Loven gir også forvaltningen plikt til å vurdere meroffentlighet – mao. å vurdere om det skal gis helt eller delvis innsyn i dokumenter det kan gjøres unntak for. Regjeringen har foreslått en ny offentlighetslov (Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) Om lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd)). Det blir fremhevet i formålsparagrafen at loven skal legge til rette for at offentlig virksomhet skal være åpen og gjennomsiktig, for på den måten å styrke informasjons- og ytringsfriheten, den demokratiske deltakelsen, rettssikkerheten for den enkelte og kontrollen fra allmennheten.

Artikkel 11 bestemmer at partene skal iverksette tiltak for å styrke integriteten og forebygge muligheten for korrupsjon i domstolene og i påtalemyndigheten.

Det er flere regelsett som bidrar til å oppfylle denne forpliktelsen. Dommere som er utnevnt etter reglene i Grunnloven kan ikke sies opp eller forflyttes mot sin vilje. De kan bare avskjediges etter rettergang og dom. Dommeres stillingsvern skal sikre deres uavhengighet fra politiske og administrative myndigheter, slik at de ikke blir sagt opp som følge av upopulære beslutninger som myndighetene eller andre er uenige i.

Domstolloven kapittel 6 A regulerer dommeres sidegjøremål. Sidegjøremål skal, med noen få unntak, registreres, se § 121 e. Det er innført et sidegjøremålsregister for dommere. Hensikten med registeret er å sikre full åpenhet. Reglene om registrering av sidegjøremål gjelder for dommere i alle instanser, medregnet dommerfullmektigene. Både faste og midlertidige dommere er omfattet av bestemmelsene såfremt de er utnevnt eller tilsatt for lenger tid enn en måned. Begrepet sidegjøremål omfatter medlemskap, verv eller andre engasjementer i eller for foretak, organisasjoner, foreninger eller organ for stat, fylkeskommune eller kommune. Videre er det skilt ut enkelte sidegjøremål som dommere må søke om godkjenning for å kunne påta seg, jf. domstolloven § 121 c.

Straffelovens bestemmelser om korrupsjon (se omtale i kapittel 3) gjelder også dommere og påtalemyndigheten.

Videre har domstolloven regler om habilitet, som også gjelder for påtalemyndigheten (domstolloven §§ 106 og 108, straffeprosessloven § 60). Visse forhold gir absolutt inhabilitet, som for eksempel at dommeren eller aktor selv er part i saken eller i nært slektskap med en av sakens parter. En dommer eller en representant for påtalemyndigheten kan også være inhabil hvis det foreligger særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til vedkommendes uhildethet.

Artikkel 13 pålegger statene å iverksette tiltak for å fremme aktiv deltakelse fra det sivile samfunn for å forebygge korrupsjon og øke samfunnets bevissthet om korrupsjon. Det er særlig fremhevet at deltakelsen bør styrkes gjennom økt offentlighet og allmennhetens tilgang og bidrag til beslutningsprosesser.

Vi viser til det som er sagt om offentlighetsloven over, og til forslaget, debatten og vedtakelsen av ny § 100 om ytringsfrihet i Grunnloven. Utredningsinstruksen kapittel 5 om alminnelig høring kan også nevnes her. Utredningsinstruksen gir regler for arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, reformer og tiltak samt proposisjoner og meldinger til Stortinget. Hovedreglen i kapittel 5 er at alle saker skal på alminnelig høring til alle berørte offentlige og private institusjoner og organisasjoner med 3 måneders høringsfrist.

Artikkel 12 Privat sektor

Artikkel 12 oppstiller en plikt for partene til å forebygge korrupsjon i privat sektor samt å sørge for effektiv sanksjonering av overtredelser.

Karantenebestemmelser for tidligere statsansatte

Artikkel 12 forplikter statene til å iverksette tiltak for å hindre korrupsjon i privat sektor. Et mulig tiltak som er nevnt i bestemmelsen, er restriksjoner for hvilke oppdrag en tidligere offentlig tjenestemann kan utføre i privat sektor i en bestemt periode etter at vedkommende avsluttet sitt arbeid for det offentlige, jf. art. 12 nr. 2 bokstav e.

Regjeringen har vedtatt at det skal gjelde sentrale retningslinjer om karantene og saksforbud for embets- og tjenestemenn ved overgang til ny stilling mv. utenfor statsforvaltningen. Dette følger opp St.meld. nr. 11 (2000-2001) om forholdet mellom embetsverket, departementenes politiske ledelse og andre samfunnsak­tører, del 2.

Moderniseringsdepartementet har på bakgrunn av dette utarbeidet ”Retnings­lin­jer for karantene og saksforbud for overgang til ny stilling mv. utenfor statsforvalt­ningen”. Retningslinjene trådte i kraft 15. februar 2005. Nye, endrede retnings­linjer er gjort gjeldende fra 4. juli 2005.

Karantene og saksforbud forutsettes bare å få virkning i særlige tilfelle. Selve karanteneperioden kan maksimalt settes til seks måneder, og kan eventuelt kombineres med et saksforbud dersom det anses nødvendig. Saksforbud kan også iverksettes som eneste reaksjon. Karantene og saksforbud kan sammenlagt ikke iverksettes for lengre tid enn ett år etter at vedkommende har fratrådt stillingen. En arbeids­taker som går ut i karantene, skal motta en godtgjørelse fra arbeidsgiveren i karan­tenetiden som tilsvarer den lønn vedkommende hadde ved fratreden tillagt ferie­penger.

Det er også vedtatt ”Retningslinjer om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere ved overgang til ny stilling mv. utenfor statsforvaltningen”. Disse ret­ningslinjene omfatter statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere. Det er satt de samme grenser for varigheten av karantene og saksforbud og kombina­sjo­nen av disse som for embets- og tjenestemenn. Den enkelte politiker er imidlertid ikke pålagt noen karanteneklausul i utgangspunktet, men har en informasjonsplikt over­for et eget karanteneutvalg som kan bestemme at vedkommende skal ileg­ges karantene og/eller saksforbud i tråd med retningslinjene. Karanteneut­valget treffer sine avgjørelser på selvstendig grunnlag, og kan ikke instrueres i enkeltsaker av regjeringen. Ordningen med et eget karanteneutvalg er valgt for å unngå at en ny regjering skal ta ansvaret for spørsmål om karantene og saks­forbud for bl.a. den nylig avgåtte regjering. Regjeringen (Kongen i statsråd) utnevner karan­teneutvalget, og retningslinjene trer i kraft samtidig med at karanteneutvalget ut­nevnes.

Forbedring av regnskaps- og revisjonsstandarder i privat sektor

Etter artikkel 12 nr. 1 skal statene for å forebygge korrupsjon i privat sektor, forbedre regnskaps- og revisjonsstandarder i privat sektor, og – der det er hensiktsmessig – fastsette sanksjoner ved manglende etterlevelse av tiltak. I artikkel 12 nr. 2 fremgår det at tiltak for å oppnå disse formålene kan bestå av blant annet å fremme offentlighet blant private enheter (punkt c) eller at private foretaks regnskaper og obligatoriske beretninger er underlagt hensiktsmessige revisjons- og godkjenningsprosedyrer (punkt f).

Regnskapsplikt

Etter regnskapsloven § 1-2 har en rekke foretak regnskapsplikt. Dette gjelder blant annet alle aksjeselskaper, allmennaksjeselskaper, foretak underlagt tilsyn etter kredittilsynsloven og stiftelser. Dessuten har visse foretak regnskapslikt dersom de overstiger fastsatte grenser knyttet til eiendelers verdi, antall ansatte og/eller omsetning. Dette gjelder selskaper som regulert i selskapsloven, samvirkeforetak, foreninger og enkeltpersonforetak.

Etter regnskapsloven § 8-2 skal den regnskapspliktige sende årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetning til Regnskapsregisteret. I forskrift 16. desember 1998 nr. 1234 § 1-1 er visse regnskapspliktige unntatt fra plikten til å sende inn årsregnskap mv. til Regnskapsregisteret hvis disse faller inn under definisjonen av små foretak i regnskapsloven. Dette omfatter blant annet ansvarlige selskap, enkeltpersonforetak, borettslag, foreninger og utenlandske foretak som utøver virksomhet i Norge. Dette unntaket ble i juni 2005 opphevet med virkning fra 1. januar 2006. Fra dette tidspunktet skal alle regnskapspliktige sende inn årsregnskap mv. til Brønnøysundregistrene.

Årsregnskapet, årsberetningen og revisjonsberetningen er offentlige, jf. regnskapsloven § 8-1 første ledd. Enhver har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i regnskapsdokumentene hos den regnskapspliktige eller hos Regnskapsregisteret.

Revisjonsplikt

Etter lov 15. januar 1999 nr. 2 om revisjon og revisorer (revisorloven) skal regnskapspliktige med driftsinntekter på minst fem millioner kroner påse at årsregnskapet revideres av en registrert revisor eller statsautorisert revisor, jf. revisorloven § 2-1. Unntaket fra revisjonsplikt for de minste foretakene gjelder imidlertid ikke for aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper samt for visse selskaper som reguleres i selskapsloven.

Som nevnt ovenfor er revisjonsberetning offentlig.

I revisorloven kapittel 4 er det gitt regler om revisors uavhengighet og objektivitet. I § 4-1 første ledd er det oppstilt et generelt krav om at revisor ikke kan revidere den revisjonspliktiges årsregnskap dersom revisor har en slik tilknytning til den revisjonspliktige eller dennes ansatte eller tillitsvalgte at dette kan svekke revisors uavhengighet eller objektivitet. Revisorloven § 4-1 annet ledd nr. 1-5 regulerer konkrete tilfeller der en revisor ikke kan påta seg å revidere årsregnskapet for en revisjonspliktig. Dette omfatter blant annet ansettelsesforhold hos eller eierandel i det revisjonspliktige foretaket eller at revisor har deltatt i eller har ansvaret for den revisjonspliktiges regnskapsføring eller utarbeidelse av årsberetning.

Registrerte og statsautoriserte revisorer må være godkjent av Kredittilsynet, jf. revisorloven § 3-1.

Forbud mot å opprette uoffisielle regnskaper mv.

Etter artikkel 12 nr. 3 skal statene treffe nødvendige tiltak om føring av bøker og protokoller, framleggelse av beretninger og regnskaps- og revisjonsstandarder for å forby følgende handlinger utført med det formål å begå noen av de straffbare forholdene som er fastsatt i samsvar med denne konvensjonen:

a) å opprette uoffisielle regnskaper,

b) å foreta uoffisielle eller utilstrekkelig identifiserte transaksjoner,

c) å bokføre ikke-eksisterende utgifter,

d) å bokføre gjeld med feilaktig angivelse av gjenstand,

e) å bruke falske dokumenter, og

f) å forsettlig ødelegge bokføringsdokumenter tidligere enn forutsatt i loven.

Bestemmelser om bokføring er gitt i og i medhold av lov 19. november 2004 nr. 73 om bokføring (bokføringsloven). Etter bokføringsloven § 2 gjelder loven for foretak som har regnskapsplikt etter regnskapsloven, for leveringspliktige av næringsoppgave etter ligningsloven eller omsetningsoppgave etter merverdiavgiftsloven.

Loven fastsetter grunnleggende bokføringsprinsipper. Bokføring, spesifikasjon, dokumentasjon og oppbevaring av regnskapsopplysninger skal i henhold til lovens § 4 skje i samsvar med prinsipper om regnskapssystem, fullstendighet, realitet, nøyaktighet, ajourhold, dokumentasjon, sporbarhet, oppbevaring og sikring.

Loven fastsetter nærmere bestemmelser om pliktig regnskapsrapportering. Dette omfatter blant annet regnskapsrapportering med hjemmel i regnskapsloven, merverdiavgiftsloven og ligningsloven. Det stilles krav til periodiske spesifikasjoner av blant annet konti, leverandører, uttak og salg til eiere og deltakere samt spesifikasjon av merverdiavgift og lønnsoppgavepliktige ytelser. Videre stilles det krav til den bokføringspliktiges regnskapssystem. Det stilles krav om at opplysninger som er nødvendige for å kunne utarbeide spesifikasjoner av pliktig regnskapsrapportering skal bokføres og ajourholdes.

Bokføringsloven krever at bokførte opplysninger skal være dokumentert. Videre kreves det at regnskapsmateriale oppbevares. Pliktig regnskapsrapportering og spesifikasjoner av pliktig regnskapsrapportering samt dokumentasjon av opplysninger, dokumentasjon av regnskapssystem og dokumentasjon av balansen skal oppbevares i ti år etter regnskapsårets slutt. Annen såkalt sekundær dokumentasjon skal oppbevares i tre år og seks måneder.

Forsettlig eller uaktsom vesentlig overtredelse av bestemmelser i bokføringsloven eller forskrift gitt i medhold av loven, straffes med bøter eller fengsel inntil tre år. Foreligger det særlig skjerpende omstendigheter, er strafferammen seks år.

Forbud mot skattefradrag for bestikkelser

Etter artikkel 12 nr. 4 skal hver statspart nekte å gi skattefradrag for utgifter som innebærer bestikkelser, og eventuelt for andre utgifter som påløper ved fremme av korrupt atferd.

Skatteloven har i § 6-22 en bestemmelse som lyder slik:

”Bestikkelser m.v.

Fradrag gis ikke for bestikkelser og annen ytelse som er vederlag for urettmessig motytelse, eller som tar sikte på å oppnå en slik motytelse. Motytelsen er urettmessig både når den strider mot den alminnelige forretningsmoral eller forvaltningsskikk på det stedet motytelsen skjer eller skulle ha skjedd, og når den ville stride mot den alminnelige forretningsmoral eller forvaltningsskikk i Norge.”

Det fremgår av forarbeidene, jf Ot.prp. nr. 76 (1995-96) kapittel 1, at bestemmelsen har sin bakgrunn blant annet i en OECD-anbefaling til medlemslandene av 11. april 1996, om å nekte fradragsrett for bestikkelser til utenlandsk offentlig tjenestemann. Regjeringen fant å burde følge denne tilrådningen, men kom til at en ville gå noe lenger ved at det ble gitt en generell regel som ikke bare omfattet offentlige tjenestemenn. Det fremgår for øvrig både av ordlyden og av forarbeidene at begrepet ”urettmessig” ikke bare skal vurderes i forhold til om motytelsen er ulovlig f. eks. i forhold til straffeloven, men også om den er urettmessig i forhold til en etisk standard. Norge var det første OECD-landet som fulgte opp anbefalingen om lovtiltak om fradragsnektelse.

Artikkel 14 Tiltak for å forebygge hvitvasking av penger

Artikkel 14 omhandler tiltak som skal forebygge hvitvasking av midler som stammer fra korrupsjon. Artikkelen foreskriver både tiltak som partene skal sørge for å ha og tiltak som de skal vurdere å opprette. Partene er forpliktet til å etablere tilsyns- og reguleringssystemer for å hindre og å oppklare hvitvasking. Videre er statene forpliktet til å sørge for at myndigheter med ansvar for korrupsjonsbekjempelse kan samarbeide og utveksle informasjon nasjonalt og internasjonalt.

Departementet anser det ikke nødvendig med lovendringer for å oppfylle forpliktelsene i artikkel 14.

Artikkel 14 nr. 1 stiller krav til at partene har regelverk som dels skal forebygge og dels skal bidra til oppklaring av hvitvasking av penger. Det er gitt regler om tiltak som skal bidra til å forebygge og bekjempe hvitvasking av penger i hvitvaskingsloven (lov 20. juni 2003 nr. 41 om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger mv.) med tilhørende forskrifter. Hensikten med tiltak mot hvitvasking av penger er beskrevet slik i Ot.prp. nr. 72 (2002-2003) punkt 4.3:

”Regelverket om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger skal ivareta flere hensyn. Den primære hensikten med regelverket er å hindre at kriminelle kan nyte godt av profittmotivert kriminalitet. Videre skal reglene bidra til å spore opp midlenes opprinnelse og dermed gjøre det mulig å avdekke den kriminelle handlingen utbyttet er generert fra, som igjen gjør det mulig å finne ut hvem som står bak de straffbare handlingene og hvitvaskingen. Reglene skal også bidra til å hindre at det skaffes til veie økonomiske midler til finansiering av terrorhandlinger og at økonomiske midler og finansielle tjenester stilles til rådighet for terrorister eller terrornettverk. Reglene skal også beskytte finansinstitusjoner og virksomheter mv. mot å bli utnyttet av kriminelle, med fare for tap av renommé, troverdighet, tillit og penger mv.”

Bakgrunnen for hvitvaskingsloven er bl.a. EØS-forpliktelser som svarer til EUs hvitvaskingsdirektiver og anbefalinger fra Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF).

Forpliktelsene i hvitvaskingsloven gjelder bl.a. for finansinstitusjoner (banker mv.),
e-pengeforetak, verdipapirforetak, forvaltnings­selskaper for verdipapir­fond, forsikringsselskap, pensjonskasser, verdipapir­registre, revisorer, autoriserte regnskapsførere, eiendomsmeglere, advokater, og forhandlere av forhandlere av gjenstander ved transaksjoner i kontanter på 40 000 kr eller mer, jf. hvitvaskingsloven § 4. Begrepet ”rapporteringspliktig” benyttes i loven som en felles betegnelse for de nevnte institusjoner og personer.

De sentrale pliktene i hvitvaskingsloven er å gjennomføre identitetskontroll, jf. hvitvaskingsloven § 5, og å undersøke og eventuelt rapportere mistenkelige transaksjoner til ØKOKRIM, jf. hvitvaskingsloven § 7. Undersøkelses- og rapporteringsplikten knytter seg til transaksjoner som har tilknytning til utbytte av enhver straffbar handling. Dette omfatter også utbytte som stammer fra korrupsjon. Rapporteringspliktige skal registrere og oppbevare opplysninger mottatt i forbindelse med identitet­skontroll og/eller i forbindelse med rapportering av mistenkelige transaksjoner, jf. hvitvaskingsloven § 8. Forsettlig overtredelse eller medvirkning til overtredelse av hvitvaskingsloven eller forskrifter gitt i medhold av loven straffes med bøter, jf. hvitvaskingsloven § 16. Ved særlig skjerpende omstendigheter kan fengsel inntil 1 år anvendes.

Det er etablert tilsyns­ordninger for rapporterings­pliktiges etterlevelse av hvitvaskings­loven og tilhørende forskrifter. Kredittilsynet fører tilsyn med at institusjoner som er underlagt Kredittilsynets tilsynsansvar følger hvitvaskings­reglene, jf. kredittilsyns­loven § 1. Tilsynsrådet for advokat­virksomhet fører tilsyn med advokater. Det er gitt regler om pålegg og tvangstiltak i hvitvaskingsloven § 17.

I ØKOKRIM er det opprettet et Hvitvaskingsteam, som anses som Norges Financial Intelligence Unit (FIU). Hvitvaskingsteamet er ansvarlig for å motta, behandle, analysere og videreformidle meldinger om mistenkelige transaksjoner i henhold til hvitvaskingsloven, jf. hvitvaskingsloven § 7. Teamet skal også samarbeide med institusjoner som har rapporteringsplikt, med utenlandsk politi og utenlandske hvitvaskingsenheter, være sentralt organ iht. Europarådets hvitvaskingskonvensjon av 1990, delta i møter i internasjonale organer (særlig FATF og Egmont Group), samt utvikle spisskompetanse innenfor sitt ansvarsområde og gjennomføre kompetansehevende tiltak for politidistriktene.

Artikkel 14 nr. 2 oppfordrer til vurdering av mulige tiltak for å avdekke og overvåke grensekryssende bevegelser av kontanter mv. Slike vurderinger er foretatt i forbindelse med regler om deklarasjonssystem og valutaregistrering. I Norge er det opprettet et deklarasjonssystem som overvåker grensekryssende transport av kontanter. Alle inn- og utgående transport av kontanter i sum 25 000 kr eller mer over landegrensene skal deklareres. Deklareringer rapporteres til valutaregisteret. Valutaregisteret er et register over opplysninger om valutaveksling og overføring av betalingsmidler inn og ut av Norge. Registeret er hjemlet i valutaregisterloven av 28. mai 2004 nr. 29 med tilhørende forskrift 6. desember 2004 nr. 1573. Politiet, skatteetaten, toll- og avgiftsetaten og enkelte andre instanser har elektronisk tilgang til registeret. Disse kan utføre søk i registeret i forbindelse med kontroll- og etterforskningsarbeid. Formålet med valutaregisterloven er å forebygge og bekjempe profittmotivert kriminalitet og annen alvorlig kriminalitet og å bidra til riktig skatte- og avgiftsbetaling.

Ifølge artikkel 14 nr. 3 skal partene vurdere tiltak for å pålegge finans­institusjoner mv. at informasjon om avsender skal følge en overføring av midler gjennom betalingskjeden. Financial Action Task Force (FATF) har også gitt anbefalinger om hvilken informasjon om avsender og mottaker som skal følge overføringer betalingskjeden i terroranbefaling Special Recommendation (SR) VII 2FATF har utarbeidet en tolkningsuttalelse til anbefaling nr. VII, som ble vedtatt på plenumsmøte i FATF 14. februar 2003. FATF har senere vedtatt en revidert tolkningsuttalelse til denne anbefalingen, som skal gjennomføres i nasjonal rett innen utløpet av 2006.. Anbefalingen ble utformet med bakgrunn i å hindre at terrorister og andre kriminelle uhindret kan bruke det finansielle system til å overføre midler. Ifølge anbefaling SR VII skal virksomheter som driver betalingsformidling sikre at opplysninger som gjør det mulig å identifisere avsender følger overføringen til enhver tid og i ethvert ledd i betalingskjeden (minimum avsenders navn, adresse og kontonummer). I Norge ble det foretatt en vurdering av slike tiltak i tilknytning til utarbeidelsen av hvitvaskingsloven, jf. bl.a. Ot.prp. nr. 72 (2002-2003) punkt 10.3. I hvitvaskingsloven § 18 nr. 3 er departementet (Finansdepartementet) gitt hjemmel til å gi forskrift om hvilke opplysninger om avsender som skal følge en transaksjon i betalingskjeden. Forskrifts­hjemmelen anses tilstrekkelig til å gi slike regler som er nødvendig for å oppfylle kravene etter konvensjonens artikkel 14 nr. 3. Etter departementets vurdering er det derfor ikke nødvendig med lovendring.

Slike forskrifter er foreløpig ikke gitt. Spørsmålet om videre oppfølging av anbefaling SR III er for tiden under vurdering med sikte på å følge opp spørsmålet gjennom forskrifter i medhold av hvitvaskingsloven § 18 nr. 3 eller gjennom egne lovregler.