Utformingen av forskrifter

Utformingen av forskrifter

Justisdepartementets hefte Lovteknikk og lovforberedelse beskriver i kapittel 5 hvordan lovforslag skal utformes og bygges opp. Retningslinjene er relevante også for forskrifter. Hovedpunktene gjentas derfor her.

Det er viktig at forskrifter innenfor samme saksområde, f.eks. byggeforskrifter, er konsekvente i ordbruken og bruker samme betegnelse på samme forhold. Den som skal lage en forskrift, bør derfor sette seg godt inn i gjeldende regelverk og undersøke hvordan dette er bygd opp, og hvilke ord og uttrykk som er brukt.

Tittel og henvisning til hjemmel

Forskriftens tittel

Tittelen bør gi så god informasjon som mulig om hva forskriften handler om, samtidig som den bør være noenlunde kort. Tittelen skal angi dato for vedtaket med dag, måned og år.

Forskrifter skal ha betegnelsen forskrift (ikke instruks, rundskriv, regel mv). Tittelen bør derfor innledes med ordene "Forskrift [dato] om …".

Dessuten angir kommunale forskrifter som regel i tittelen hvilket geografisk område forskriften gjelder for.

Lovdata gir forskriften et nummer i forbindelse med kunngjøringen i Norsk Lovtidend. Dette nummeret inngår i tittelen og bør tas med når kommunen senere viser til forskriften, f.eks. i rundskriv eller vedtak.

Eksempel på forskriftstittel:

• Forskrift 7. september 2000 nr. 922 om renovasjon, Hå kommune, Rogaland

Henvisning til hjemmel

Rett under forskriftens tittel skal det tas inn en tekst (en såkalt "hjemmelshenvisning") som skal inneholde følgende opplysninger:

• Navnet på forvaltningsorganet som har fastsatt forskriften (kommunestyret eller kommunal etat)

• Dato for vedtaket

• Hjemmel for vedtaket (lov, forskrift eller kommunestyrevedtak 3Når hjemmlen er et kommunstyrevedtak, bør det vises til kommunloven §6. Når hjemmelen er en forskrift, bør det vises både til hjemmelsforskriften og til loven som denne forskriften har hjemmel i.

• Navnet på forvaltningsorganet som eventuelt har stadfestet eller godkjent forskriften med angivelse av dato for stadfestelse/godkjenning

Bestemmelsenes plassering og utforming

Oppbyggingen av forskrifter bør være systematisk, klar og

oversiktlig. Bestemmelsene bør komme i en logisk rekkefølge.

Anbefalt rekkefølge på bestemmelsene (ikke alle forskrifter behøver å ha alle typer bestemmelser):

• bestemmelse(r) om formål og virkeområde

• bestemmelse med definisjoner av uttrykk som er brukt i forskriften

• bestemmelse(r) som gjelder innbyggernes rettigheter og/eller plikter

• bestemmelse som opplyser om hvilket kommunalt forvaltningsorgan som har myndighet etter forskriften (hvis ikke dette er tatt inn i bestemmelsene om rettigheter eller plikter), og om hva det kommunale forvaltningsorganet har myndighet til

• bestemmelse(r) om straff og/eller andre sanksjoner

• bestemmelse(r) om ikraftsetting og eventuelle

overgangsordninger

• bestemmelse om eventuelle endringer i eller oppheving av andre forskrifter (hvis ikke dette er tatt inn i

bestemmelsen om ikraftsetting og overgangsordninger)

Forskrifter skal inneholde regler. Veiledende stoff bør innarbeides i eget informasjonsmateriale, og ikke tas med i forskriften.

Eksempler på hjemmelshenvisning:

• Fastsatt av bystyret i Oslo 15. april 1998 med hjemmel i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 6.

• Fastsett av Gol kommunestyre 19. desember 2000 med heimel i lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot

forurensninger og om avfall (forurensningsloven) § 52 a og plan- og bygningslov 14. juni 1985 nr. 77 § 109.

• Fastsett av fylkesmannen i Hordaland 29. juni 2000 med heimel i lov 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk mv. § 41, jf. forskrift 28. april 1989 nr. 289 om nedsenking av garnredskap § 2.

• Fastsatt av Sørum kommunestyre 30. august 2000 med hjemmel i lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet (politiloven) § 14. Stadfestet av Justis- og politidepartementet

22. september 2000.

Bestemmelser om formål, virkeområde og definisjoner

Med formålsbestemmelse menes en bestemmelse som opplyser hva som er hensikten eller siktemålet med forskriften. Det er ikke alltid nødvendig å angi forskriftens formål, men ofte vil en slik angivelse være til hjelp ved tolkningen av forskriften og i forbindelse med etterkontroll.

Eksempler på formål:

• å hindre forurensning

• å sikre trygg ferdsel

• å verne om bjørkeskog

Bestemmelsen om virkeområde beskriver hvem forskriften retter seg mot, hva forskriften regulerer og hvor forskriften skal gjelde.

Hvis bestemmelsene er korte, kan formål og virkeområde reguleres i samme paragraf – eventuelt i hvert sitt ledd.

Eksempler på virkeområde:

• HVEM: næringsmiddelvirksomheter, forbrukere, uføretrygdede, boligsøkende mv.

• HVA: båndtvang for hund, adgang til jakt og fiske

• HVOR: NN kommune

Når forskriften bruker begreper som det er et særskilt behov for å klargjøre, kan det utarbeides en definisjonsbestemmelse. Dette bør bare gjøres hvis definisjonen fører til en vesentlig klarlegging av begrepets innhold. Det bør ikke utarbeides definisjoner for begreper som allerede er definert i hjemmelsloven eller hjemmelsforskriften.

Eksempler på begreper som det kan være aktuelt å definere:

• helsefare

• helseskade

• næringsmiddelvirksomhet

• støy

Bestemmelser om plikter (påbud/forbud)

Bestemmelser som pålegger innbyggerne plikter, bør klart formulere hvilke påbud eller forbud som gis. Bruk av skjønnsmessige begreper bør om mulig unngås. Dette gjelder særlig hvis plikten retter seg mot personer uten spesiell kyndighet på området.

Når forskriften retter seg mot bedrifter, kan det i noen tilfeller være hensiktsmessig at bestemmelsen bare stiller krav til resultat (mål), og ikke til hvordan resultatet oppnås. Forskriften kan f.eks. kreve at driften skal være hygienisk forsvarlig. Dette gir virksomheten fleksibilitet ved valg av løsning. Regelverket innenfor et saksområde kan dessuten bli mindre omfattende, fordi det ikke er nødvendig å gi detaljerte bestemmelser om hvordan virksomhetene skal gå frem.

Bestemmelser om rettigheter

Bestemmelser om rettigheter må få frem hvilke vilkår som må være oppfylt før rettigheten inntrer, og vilkårene bør normalt være presist angitt.

I en del tilfeller kan det likevel være en fordel at vilkårene er skjønnsmessige. Dette kan bidra til å gjøre regelverket mer oversiktlig for brukerne. Vilkårene kan formuleres kortere, og det kan bli mindre behov for unntaksregler.

Når bestemmelsen åpner for individuelle vurderinger, kan avgjørelsen (enkeltvedtaket) bli oppfattet som mer rettferdig og rimelig. Ulempen er at det kan bli vanskeligere å sikre en ensartet praksis. Forskriften vil dessuten ikke gi innbyggerne like presis informasjon om hvilke rettigheter de har.

Eksempel på bestemmelse hvor rettigheten går klart frem:

• Alle personer over 18 år med brutto årsinntekt på under 100.000 kroner har etter søknad rett til 20.000 kroner i bostøtte

Eksempel på skjønnsmessig rettighetsbestemmelse:

• Kommunale leietakere kan etter søknad innvilges bostøtte med inntil 90% av beløpet som overstiger de boutgiftene som er rimelige ut fra bl.a. leietakerens samlede inntekt og formue og antallet personer i husstanden

Bestemmelse om hvilket organ som skal håndheve forskriften

Forskriften bør angi hvilket organ som har myndighet til å håndheve bestemmelsene (f.eks. teknisk etat i kommunen), og/eller hva organet gis myndighet til (f.eks. å føre tilsyn og treffe enkeltvedtak). Det er ofte best å presisere dette i de enkelte bestemmelsene om rettigheter, påbud og forbud.

Av og til kan forskriften bli enklere og mer oversiktlig hvis det tas inn en egen bestemmelse om hvem som skal forvalte forskriften, i stedet for at dette sies i hver enkelt bestemmelse.

En bestemmelse om hvem som har myndighet etter forskriften, kan også regulere adgangen til delegering. Det kan f.eks. bestemmes at et fast utvalg som har vedtaksmyndighet etter forskriften, kan delegere denne myndigheten til næringsmiddeltilsynet.

Hvis hjemmelsloven eller -forskriften har angitt hvem som har myndighet og hva de har myndighet til på en tilstrekkelig presis måte, er det ikke nødvendig å gjenta dette i forskriften.

Kommuneloven inneholder generelle bestemmelser om delegering. Eksempelvis fastsetter kommuneloven § 23 fjerde ledd at folkevalgte organer kan gi administrasjonssjefen myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning, om ikke kommunestyret har bestemt noe annet. Disse bestemmelsene i kommuneloven bør ikke gjentas i forskriften.

Bestemmelse om sanksjoner

Sanksjonsbestemmelser er virkemidler som skal sikre at påbud og forbud følges. Som eksempler kan nevnes tvangsmulkt, gebyrer, tilbakekall av godkjenning og straff. Bestemmelser om dette kan bare utarbeides der det går klart frem av hjemmelsloven eller -forskriften at kommunen har myndighet til dette.

Bestemmelse om straff

Forskriftsbestemmelser om straff (bøter og fengsel) må ha klar hjemmel i en lov og eventuelt i en forskrift gitt med hjemmel i lov. Man kan i så fall vise direkte til straffebestemmelsene i hjemmelsloven/-forskriften. Henvisningen kan f.eks. utformes slik:

Den som overtrer bestemmelser [ta eventuelt inn en henvisning til de aktuelle paragrafene eller kapitlene i forskriften] i forskriften her, kan straffes etter [henvisning til straffebestemmelsen i loven].

Alternativt kan man skrive straffebestemmelsen i hjemmelsloven/-forskriften inn i forskriften. I så fall må straffebestemmelsen som utgangspunkt gjengis ordrett. Det kan bare foretas slike omformuleringer som er nødvendige ut fra den språklige sammenhengen, og som ikke endrer innholdet i straffebestemmelsen. Det kan f.eks. være at loven setter straff for "overtredelse av lokale forskrifter som er gitt i medhold av loven". I forskriften kan man i stedet bruke formuleringen "overtredelse av bestemmelser i forskriften her". Dette endrer ikke rekkevidden av straffebestemmelsen.

Et eksempel på en lovbestemmelse som gir hjemmel for å straffe overtredelser av kommunale forskrifter, er lov 8. juni 1984 nr. 51 om havner og farvann mv. § 28, som lyder:

Med bøter straffes den som forsettlig eller uaktsomt …

c. overtrer lokale forskrifter etter § 16 og 17 sjette ledd, jfr. § 10 første ledd, såfremt bestemmelsen er inntatt i oversikt som nevnt i § 10 annet ledd,

d. overtrer vedtak etter kapittel II,

e. unndrar seg betaling av gyldig vedtatte havneavgifter.

Med bøter eller fengsel i inntil 3 måneder eller begge deler straffes den som forsettlig eller uaktsomt hindrer tjenestemann i utførelse av myndighet etter § 20 eller nekter å etterkomme pålegg i den forbindelse.

Disse bestemmelser gjelder for så vidt overtredelsen ikke rammes av strengere straffebestemmelser.

Bestemmelser om ikraftsetting, overgangsordninger og endringer i andre forskrifter

Forskrifter bør inneholde en bestemmelse som angir at forskriften skal tre i kraft på et bestemt tidspunkt, eventuelt at forskriften skal tre i kraft straks. Hvis ikraftsettingstidspunkt ikke er fastsatt, trer forskriften i kraft en måned etter at den ble kunngjort i Norsk Lovtidend. 4Se lov 19. juni 1969 nr. 53 om Norsk Lovtidend mv. §3 Dette er normalt upraktisk.

Ikraftsetting straks innebærer at forskriften gjelder umiddelbart når den er vedtatt. Forskriften vil i prinsippet gjelde uten at den er formelt kunngjort. Det følger imidlertid av forvaltningsloven § 39 at en forskrift normalt ikke kan påberopes overfor den enkelte før den er kunngjort i Norsk Lovtidend. Forskrifter som legger plikter på innbyggerne, bør derfor ikke tre i kraft straks uten at dette er strengt nødvendig.

Ikraftsetting straks kan lettere aksepteres hvis forskriften utelukkende gir innbyggerne rettigheter. Forskriftsendringer av rent teknisk karakter, f.eks. oppretting av feil, kan gjerne tre i kraft straks.

Forskrifter av betydning for privat eller offentlig forretningsvirksomhet bør tre i kraft fra årsskiftet, hvis det ikke er spesielle hensyn som taler for en annen løsning. Dette er bestemt når det gjelder landsdekkende forskrifter. 5Se utredningsinstruksen kap. 7.4 Av hensyn til brukerne bør dette være hovedregelen også for lokale forskrifter. De berørte kan ofte trenge tid til å innrette seg, særlig hvis bestemmelsene pålegger innbyggere eller næringsliv nye og strengere krav, f.eks. for å hindre støy eller forurensning.

Også kommunen kan ha behov for tid til å forberede seg på at en ny forskrift skal tre i kraft. Det kan være nødvendig å utarbeide nye søknadsskjemaer, å lage nye rutiner for saksbehandlingen, å tilsette ekstra personell osv.

Uansett ikraftsettingstidspunkt kan det være behov for overgangsordninger. Med dette siktes det til bestemmelser som angir at hele eller deler av det tidligere regelverket fortsatt skal gjelde i bestemte sammenhenger, f.eks. for saker som allerede er under behandling, eller for rettsforhold som er etablert før forskriften blir satt i kraft, se Lovteknikk og lovforberedelse kap. 7.3.4.

Regler om ikraftsetting og overgangsregler bør holdes fra hverandre og ikke stå i samme ledd.

Når en eller flere forskrifter oppheves i forbindelse med at det gis en ny forskrift, må det tas inn en bestemmelse i den nye forskriften om oppheving av den gamle. Det kan i tillegg være behov for å oppheve enkeltbestemmelser i en eller flere andre forskrifter.

Hvis flere forskrifter skal oppheves eller endres, bør det normalt gis en egen bestemmelse om "oppheving og endring av andre forskrifter" e.l.

Eksempel på bestemmelse om ikraftsetting og oppheving av eldre forskrift:

• Forskriften her trer i kraft én måned etter at den er stadfestet av Justis- og politidepartementet.

Fra samme tid oppheves forskrift 21. mai 1979 nr. 4416 om politivedtekt for Oslo kommune.

Eksempel på bestemmelse om ikraftsetting, oppheving og overgangsordning:

• Forskriften her trer i kraft 1. januar 2002.

Fra samme tid oppheves forskrift [den tidligere

forskriftens vedtaksdato, nummer og tittel]. Søknader som er kommet inn før 1. januar 2002, skal behandles etter [den tidligere forskriften].

Inndeling av forskriften i kapitler, paragrafer, ledd mv.

Forskriftstekst deles inn i paragrafer og eventuelt i kapitler hvis forskriften er av en viss størrelse, se Lovteknikk og lovforberedelse kap. 5.3.

Kapitler

Store forskrifter bør deles inn i kapitler. Tidligere var det vanlig å nummerere kapitler med romertall (I, II, III, IV …), men i dag brukes like ofte arabertall (1, 2, 3, 4 …). Det skal ikke brukes paragraftegn til kapittelinndeling.

Eksempel på inndeling i kapittel med tittel:

• Kapittel I. Renhold på steder som er alminnelig beferdet

• Kapittel II. Hus- og grunneiers plikt til renhold, snørydding, strøing mv.

Paragrafer

Forskrifter deles inn i paragrafer (§). Paragrafene nummereres med arabertall (§ 1, § 2, § 3, § 4 …). Hver paragraf bør normalt utstyres med en overskrift som kort forteller hva paragrafen handler om. Dette gjør det enklere å finne fram i forskriften. Man må være konsekvent gjennom hele forskriften. Man kan ikke gi overskrift til noen paragrafer, og unnlate overskrift til de øvrige. Overskriften settes med kursiv og kan plasseres i parentes.

Inndeling av paragrafer i ledd, bokstaver og nummer

Paragrafer deles først inn i ledd. Leddene tilsvarer det som gjerne kalles avsnitt i vanlig prosa. Starten på et nytt ledd markeres med innrykk i første linje. Også ved første ledd i en paragraf brukes innrykk.

Paragrafer bør ikke ha for mange ledd. Hvis det er mer enn fire til fem ledd, bør man overveie å dele opp paragrafen. I vurderingen bør man ta hensyn til reglenes innhold og sammenheng, og til strukturen i øvrige deler av forskriften.

Noen ganger kan teksten i et ledd bli mer oversiktlig hvis man deler den inn i bokstaver eller i nummer. Etter bokstaver benyttes halvparentes. Etter tall skal det verken settes punktum eller andre tegn. Den enkelte helsetning i et ledd kalles for punktum.

Eksempel på paragraf med inndeling i ledd og bokstaver:

§ 1 Bruk av ledd, bokstaver og tall for å dele inn paragrafer

En paragraf skal deles inn i ledd. Hvert ledd markeres ved at første linje har et innrykk i forhold til den øvrige teksten.

Ledd kan deles inn i

a) bokstaver, som angis med små bokstaver etterfulgt av halvparentes, eller

1 nummer, som angis med arabertall uten noe

etterstående tegn.

Om målform og språk i forskrifter

Målform

Kommunen kan selv bestemme om forskriften skal skrives på bokmål eller nynorsk. Dette følger av lov 11. april 1980 nr. 5 om målbruk i offentleg teneste § 1 første punktum, som lyder:

Bokmål og nynorsk er likeverdige målformer og skal vere jamstelte skriftspråk i alle organ for stat, fylkeskommune og kommune.

Kommuner med folkegrupper som bruker samisk, må ta hensyn til dette i arbeidet med forskrifter. Dette følger bl.a. av lov

12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven) § 3-2 første ledd, som lyder:

Lover og forskrifter av særlig interesse for hele eller deler av den samiske befolkning, skal oversettes til samisk.

Enkelt språk

Ordvalg og setningsoppbygging i forskriftstekster må være slik at de som skal bruke forskriften, lett kan lese og forstå den. Språket bør være presist og setningene ikke for lange. Språkbruken må være mest mulig konsekvent, og man bør unngå å bruke flertydige eller uklare ord.

Lovlig språk 6Veiledning om språk og stil i lover og anet regelverk. Lovlig språk er et supplement til Lovteknikk og Lovforberedelse. Veilederen er skrevet av professor Finn-Erik Vinje. gir råd om hvordan språket i forskrifter kan gjøres enklest mulig. Lovteknikk og lovforberedelse gir i kapittel 6 veiledning om språkbruk i lover og annet regelverk.

Endring og oppheving av forskrifter

Nytt forskriftsvedtak

Hvis kommunen ønsker å endre eller oppheve en forskrift, må den treffe et nytt forskriftsvedtak.

Når en forskrift skal endres, må kommunen vurdere om dette best gjøres ved en endringsforskrift eller ved en ny forskrift som avløser den gjeldende forskriften. Retningslinjer for vurderingen finnes i Lovteknikk og lovforberedelse kap. 5.6.2. Det nevnte kapitlet omhandler lover, men prinsippene er de samme for forskrifter.

Vedtak om endring eller oppheving av en forskrift treffes av kommunestyret eller av det kommunale organet som opprinnelig har fastsatt forskriften. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler for forskrifter må følges.

Utforming av endringsforskrifter

Endringsforskriften må bruke samme målform, ord og uttrykk som den gjeldende forskriften.

I en endringsforskrift gjengis bare de bestemmelsene i den eksisterende forskriften som skal endres. Endringene markeres med kursivert skrift, se Lovteknikk og lovforberedelse kap. 5.7.9. Kursiveringen får frem hvilke endringer som gjøres, men er ikke en formell del av den vedtatte forskriften. Kursiveringen fjernes av Lovdata ved kunngjøringen.

Av og til kan det være hensiktsmessig å endre flere forskrifter i samme endringsforskrift. Dette gjelder særlig hvis forskriftene regulerer likeartede problemstillinger eller har omtrent den samme brukergruppen. Både kommunen og brukerne kan ha nytte av å se de ulike endringene i sammenheng.

Ellers vises det til Lovteknikk og lovforberedelse kap. 5.7.

Til toppen