Veileder-ekstern finansiering

Veileder
til
Reglement om forvaltning av eksternt finansiert virksomhet ved universiteter og høgskoler og om disse institusjonenes samarbeid med andre rettssubjekt

0. Innledning

Reglement for forvaltning av eksternt finansiert virksomhet ved universiteter og høgskoler og om disse institusjonenes samarbeid med andre rettssubjekt, er utarbeidet med utgangspunkt i St.meld. nr. 27 (2000-2001) Gjør din plikt – Krev din rett Kvalitetsreform av høyere utdanning, og Stortingets behandling av denne 1Jf Innst S nr 337 (2000-2001).. Departementet har basert seg på at universitetene og høgskolene skal få større frihet til å organisere eksternt finansiert virksomhet på den måte som passer for de lokale forholdene. Det er derfor i regelverket åpnet for at det enkelte universitet eller den enkelte høgskole skal kunne velge å organisere virksomheten som en del av den interne virksomheten eller legge den ut i eksisterende rettssubjekt eller eventuelt å opprette nye. Valg av organisering skal skje etter en konkret vurdering av det som passer best i det enkelte tilfelle. Departementet har forsøkt å lage reglementet nøytralt i forhold til hvilken organisering som det enkelte universitet eller den enkelte høgskole finner hensiktsmessig å velge. Reglementets pkt 4 kan først få virkning etter at universitetet eller høgskolen har fått fullmakt av departementet til å opprette nye rettssubjekt.

Reglementet gjelder for all organisering av eksternt finansiert faglig virksomhet, enten virksomheten organiseres innenfor institusjonene eller som egne rettssubjekt.

Denne veilederen gir kommentarer og utdypninger til reglementet.

Innledningsvis inneholder veilederen noen begrepsavgrensninger og omtaler kort de viktigste formene for eksternt finansiert virksomhet.

Deretter gis en omtale av eksternt finansiert virksomhet som organiseres internt ved institusjonene. Videre omtales retningslinjer for institusjonenes samarbeid med andre rettssubjekt. Og til sist retningslinjer når institusjonene velger å opprette eller medvirke i eksisterende rettssubjekt. Det er ikke lagt vekt på noen detaljert beskrivelse. Reglementet legger i stedet til grunn at institusjonene selv gis fullmakt til å utforme nærmere retningslinjer for hvorledes den eksternt finansierte virksomheten skal organiseres.

Når aktiviteter organiseres i egne rettssubjekt kan dette bl.a. bidra til å synliggjøre slik virksomhet, forhindre vridninger i disponeringen av institusjonenes grunnbudsjett, bidra til å skjerme institusjonenes primærvirksomhet, og forhindre at ressurser bindes opp i virksomhet som er sekundær i forhold til institusjonenes hovedformål.

Når aktiviteter organiseres internt kan dette på den annen side bidra til å integrere den ordinære faglige aktiviteten ved institusjonene og den faglige aktiviteten som finansieres av eksterne midler. Institusjonene bør vurdere organiseringen av den eksterne virksomheten også i lys av den virkning dette vil få i den nye finansieringsmodellen.

1. Definisjoner og avgrensninger av reglementets rekkevidde
1.1. Definisjoner, jf reglementets pkt 1.
Med eksternt finansiert virksomhet forstår reglementet all virksomhet som ikke er finansiert over institusjonenes egne grunnbevilgninger. Med grunnbevilgning forstås i denne sammenheng statstilskuddet til institusjonenes primæroppgaver og andre bevilgninger fra fagdepartementet til slike oppgaver. Denne virksomheten kan omfatte forskning, undervisning, utredningsarbeid eller annen virksomhet som institusjonen ut fra sitt formål skal drive. Slik eksternt finansiert virksomhet kan enten organiseres internt i institusjonene på linje med den ordinære virksomheten, eller organiseres i egne rettssubjekter. Organisering av eksternt finansiert virksomhet i egne rettssubjekter vil først og fremst kunne være aktuelt når finansieringen er av en mer permanent karakter.

Det vil være hensiktsmessig å reservere begrepet eksternt finansiert virksomhet for slik virksomhet som nevnt ovenfor, og la oppdragsvirksomhet være et snevrere begrep, se nr. 1 nedenfor.

Det kan skilles mellom to typer av eksternt finansiert virksomhet:

  1. Oppdrag, definert som omsetning av forsknings-, undervisnings- og andre tjenester mot vederlag. 2Jf også Hovedinstruks fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet om økonomiforvaltningen ved institusjonene i universitets- og høgskolesektoren, revidert 6.desember 2000, §8.1.

    Det kan således være hensiktsmessig å reservere begrepet oppdragsgiver bare for instanser som finansierer oppdragsvirksomhet.

    Alle oppdrag skal fullfinansieres av oppdragsgiver. 3Med fullfinansiering menes at alle direkte og indirekte kostnader som følger med prosjektet er dekket, se nærmere pkt 2.2 nedenfor.
  2. Annen eksternt finansiert virksomhet.

Det kan være hensiktsmessig å benytte begrepet finansieringskilde for instanser som gir bidrag eller gave som helt eller delvis finansierer virksomhet ved institusjonen, og som det ikke er knyttet slike vilkår til at bidraget eller gaven må anses som vederlag for en motytelse. Videre bør da slik virksomhet ikke kalles oppdragsforskning eller oppdragsundervisning, men annen eksternt finansiert virksomhet, prosjekter eller tiltak.

En stor andel av bidragsvirksomheten vedrører delfinansiering av institusjonenes primærvirksomhet, først og fremst når det gjelder forskning. Den største andelen av bidragsmidlene bevilges gjennom Norges forskningsråd, som er en viktig finansieringskanal for forskning ved siden av institusjonenes grunnbevilgning. 4Hovedgrunnen til at bidragsvirksomheten ved institusjonene er så omfattende, er at alle prosjekter finansiert av Norges forskningsråd er regnet med her.

Det er et særkjenne for eksternt finansiert virksomhet at den – til forskjell fra bierverv – utføres i tjenesten og derfor er underkastet arbeidsgivers styring. Denne styringen omfatter bl.a. om virksomheten/oppdraget skal utføres, når virksomheten skal skje, og hvem som skal utføre virksomheten. Inntekten av virksomheten tilfaller i utgangspunktet arbeidsgiveren, enten denne er vedkommende institusjon eller et annet rettssubjekt.

Slik sett skiller eksternt finansiert virksomhet seg fra bierverv som den enkelte måtte utføre. Eksempler på bierverv er deltakelse i eksterne bedømmelseskomiteer, deltakelse i offentlige utvalg, faglige foredrag og annen opplysningsvirksomhet.

Forvaltningsorgan med særskilte fullmakter er fortsatt en del av staten. Innføringen av nettobudsjettering i universitets- og høgskolesektoren for øvrig vil derfor i seg selv ikke ha noen særskilte konsekvenser når det gjelder den fremtidige organisering av eksternt finansiert virksomhet, verken internt eller i egne rettssubjekter.

1.2. Hvilke sakstyper egner seg for intern resp ekstern organisering?
Institusjonene må gjøre en nøye vurdering av faglig tilhørighet, økonomi og mulige fremtidige forpliktelser før institusjonene tar standpunkt til om eksternt finansiert virksomhet bør organiseres internt ved institusjonene eller i egne rettssubjekter. Selv om en slik vurdering må foretas konkret i det enkelte tilfelle, bør følgende legges til grunn:

  • Primærvirksomhet i form av forsknings-, undervisnings- og formidlingsvirksomhet som er finansiert over institusjonenes grunnbevilgning skal alltid organiseres internt, jf reglementets pkt 1.
  • Eksternt finansiert virksomhet som gjelder utdanning – både grunnutdanning og utdanning som inngår i institusjonens studieløp, og etter- og videreutdanning (EVU) – og som gir formell uttelling i form av studiepoeng, bør som hovedregel organiseres internt. Dersom slik utdanning organiseres gjennom egne rettssubjekter, skal institusjonen alltid ha det faglige ansvaret for utdanningstilbudet og stå for gjennomføring av eksamen, jf reglementets pkt 2b. Det legges til grunn at institusjonen foretar en konkret vurdering i det enkelte tilfellet er forhold ved målgruppe eller tema som tilsier at utdanningsvirksomheten bør organiseres internt eller i egne rettssubjekter.
  • Eksternt finansiert virksomhet med hovedtyngde innen forskning bør også i fremtiden normalt organiseres innenfor institusjonene, 5Dette gjelder spesielt ved gaver og bidrag, som støtter opp under den ordinære virksomheten, og hvor det vil være naturlig at fagmiljøene selv bidrar til den delen av finansieringen som ikke dekkes av finansieringskilden. Det vurderes i det enkelte tilfelle hvorvidt også fullfinansierte oppdrag skal organiseres på denne måten. Ved slik organisering må institusjonen ha klare avtaler med den eksterne finansieringskilden og klare kriterier for under hvilke vilkår institusjonen kan ta ansvar for eksternt finansiert virksomhet. dersom midlene gis som bidrag til prosjekter med nær tilknytning til primærvirksomheten. Dreier det seg i stedet om oppdragsforskning, bør det vurderes konkret i det enkelte tilfelle om prosjektet bør organiseres internt eller i egne rettssubjekter, i lys av de kriterier som er listet opp under 2.1 og 4.1. i denne veilederen.
  • Eksternt finansiert virksomhet som gjelder konsulentvirksomhet eller annen veiledning av ulike brukergrupper kan etter konkret vurdering organiseres i egne rettssubjekter. 6Institusjonenes tredje hovedformål er formidling. Det må tas standpunkt til om formidling alene er en tilstrekkelig begrunnelse for at institusjonene skal ta på seg et eksternt finansiert prosjekt/tiltak, eller om et ja til et slikt prosjekt forutsetter at tiltaket også har et vesentlig innslag av forskning eller utdanning. I tillegg vil tiltak initiert av politiske myndigheter svært ofte ha som formål å gi kliniske tjenester eller annen service rettet mot bestemte brukergrupper. I den utstrekning slik tjenesteyting ikke klart faller innenfor institusjonenes primærformål, bør det vurderes om de ikke heller bør organiseres i randsonen.

Eksternt finansiert utdanning vil først og fremst gjelde ulike former for etter- og videreutdanning (EVU).

EVU vil særlig være av to slag:

Oppdragsundervisning, som skal fullfinansieres av oppdragsgiver. Dette vil typisk gjelde tilfeller der et firma eller lignende kjøper EVU fra et fagmiljø ved institusjonen. Disse bør forvaltes etter de samme regler som fastsettes for øvrige oppdrag, se over.

Kurs rettet mot enkeltstudenter, der et fakultet eller lignende oppretter et studietilbud som skal finansieres ved egenbetaling, og der deltakerne innbetaler en kursavgift som kan dekke alle eller deler av de direkte og indirekte kostnadene. Kurs rettet mot enkeltstudenter forvaltes etter særskilte regler, jfr rundskriv F-006-00 Retningslinjer for egenbetaling, utarbeidet av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, samt eventuelle utfyllende retningslinjer til dette.

2. Nærmere om organisering av eksternt finansiert virksomhet internt ved institusjonene
Mjøsutvalget skriver: 7NOU 1999:18, side 12.
"Utvalgets oppfatning er at virksomhet som er finansiert over grunnbudsjettet, og eksternt finansiert virksomhet i tilknytning til denne bør organiseres innenfor institusjonene. Dette omfatter de aktiviteter som finansieres over institusjonenes bevilgninger i statsbudsjettet, og bevilgninger til fri forskning og forskerutdanning gjennom Norges forskningsråd. I tillegg kan dette omfatte midler fra andre myndighetsorganer, internasjonale organisasjoner, samt bidrag og gaver som i liten grad gir forpliktelser for prosjektutforming og bruk av ressurser".

Reglementet og denne veilederen er utarbeidet for å ivareta bl.a. disse hensyn.

2.1. Problemstillinger som bør vurderes før institusjonene tar på seg å organisere eksternt finansiert virksomhet internt.
Når ny eksternt finansiert virksomhet skal organiseres må det alltid foretas en vurdering av hvorvidt virksomheten skal organiseres internt ved institusjonen, i samarbeid med allerede eksisterende eksterne aktører, eller som eget rettssubjekt. Før eksternt finansiert virksomhet organiseres internt, bør institusjonene foreta en vurdering av bl.a. følgende forhold:

  • Om virksomheten (prosjektet/tiltaket) bør organiseres internt ved institusjonen eller i eget rettssubjekt.
  • Om institusjonen er innstilt på å påta seg arbeidsgiveransvar for det personalet som tilsettes i prosjektet. Jf også 4.1 nedenfor.
  • Om prosjektet/tiltaket har en klar tidsavgrensning etc som ikke medfører uønskede eller utilsiktede bindinger av institusjonens grunnbevilgning. Jf reglementets pkt 2.c. Se også de bestemmelser som fremgår av Tjenestemannsloven med forskrifter vedrørende eksternt finansiert personale. 8Dette gjelder lovens § 3, pkt 2a og forskriftenes § 2, pkt 6, § 7, pkt 2b, og § 11, pkt 3.
  • Om prosjektet/tiltaket er fullfinansiert. Jf reglementets pkt 2.a. Som det fremgår der må det før institusjonen evt foretar delfinansiering fra egen grunnbevilgning, alltid foretas en vurdering av prosjektets faglige nytte, samtidig som institusjonen må påse at gjennomføringen av prosjektet ikke fører til konkurransevridning i forhold til andre aktører i markedet. Dersom prosjektet ikke har tilstrekkelig faglig nytte og/eller det må antas å føre til konkurransevridning i markedet, vil prosjektet måtte fullfinansieres av finansieringskilden eller bortfalle.

2.2. Eksternt finansiert virksomhet skal så langt det er mulig fullfinansieres, jf reglementets pkt 2.a.
Med fullfinansiering menes at alle direkte og indirekte kostnader som følger med et prosjekt er dekket. 9Til de direkte kostnadene regnes alle lønns- og driftsutgifter og lignende som vil påløpe i prosjektet. Indirekte utgifter som telefon, porto, IT osv er tidligere beregnet til å utgjøre anslagsvis 14% av lønnskostnadene i et prosjekt, mens øvrige indirekte utgifter til ulike former for infrastruktur (leie av lokaler, lys, brensel osv) er beregnet å utgjøre anslagsvis 26% av lønnskostnadene.

Mjøsutvalget foreslo 10Jf NOU 1999:18, side 48, boks 7.3. at det bør tas inn en bestemmelse i nytt regelverk som sier at institusjonene normalt skal kreve dekning også av indirekte utgifter, også ved bidragsfinansierte prosjekter. Og at unntak bare skulle kunne gjøres hvis institusjonene ser seg i stand til å dekke de indirekte utgiftene ved slike prosjekter. Ved enkelte større institusjoner består imidlertid en vesentlig del av den eksternt finansierte virksomheten av bidrag eller gave. Det vil i slike tilfelle ikke være realistisk å stille finansieringskilden overfor et krav om full dekning av alle indirekte utgifter som en hovedregel. Men det må da avklares nærmere hvordan et slikt fullfinansieringskrav kan håndteres videre av institusjonene selv, slik at det ikke skjer utilsiktet subsidiering av den eksternt finansierte virksomheten fra institusjonenes grunnbevilgning.

Håndhevingen av fullfinansieringskravet vil måtte arte seg ulikt alt etter type av eksternt finansiert virksomhet:

  • Oppdrag skal alltid fullfinansieres av oppdragsgiver. Det innebærer at oppdragsgiver skal betale alle direkte og indirekte kostnader i prosjektet. Dette forutsetter at institusjonen må foreta en realistisk økonomisk vurdering før prosjektet igangsettes.
  • Bidrag og gave medfører normalt at en viss del av slik virksomhet er finansiert av institusjonens grunnbevilgning. Institusjonen bør i denne forbindelse gjennomføre en vurdering av om prosjektet har positive, faglige effekter for virksomheten, som tilsier en slik delfinansiering fra institusjonens side. Dersom dette i liten grad er tilfellet vil prosjektet måtte fullfinansieres av finansieringskilden eller bortfalle.

Med de ulike forhold som gjelder for den eksternt finansierte virksomheten ved institusjonene vil det ikke være hensiktsmessig av departementet å fastsette bindende satser for dekningsbidrag 11Med dekningsbidrag (overhead-påslag) forstås det påslag på de direkte prosjektutgiftene som skal gå til dekning av de indirekte kostnadene i prosjektet. for denne virksomheten.

Det er derfor svært viktig at institusjonene utarbeider totalbudsjetter som klargjør de økonomiske forholdene for det enkelte prosjekt. midler. Budsjettet skal dokumentere alle direkte og indirekte kostander som påløper, også i andre deler av organisasjonen. Som ledd i dokumentasjonen av kostnadene kan institusjonene for eksempel overveie å benytte et eget internprissystem.

For øvrig overlates det til den enkelte institusjon å bestemme hvorledes den eksternt finansierte virksomheten som legges internt ved institusjonene skal organiseres. Der hvor ikke annet fremgår av reglementet skal da alle forhold vedrørende budsjettering og regnskapsføring av slik virksomhet og alle personaladministrative forhold underlegges det samme regelverk som gjelder for institusjonens ordinære virksomhet.

2.3. Institusjonene skal underkaste eksternt finansiert virksomhet som er internt organisert en betryggende forvaltning, jf reglementets pkt 2.c.
Det hører under institusjonenes oppgaver å organisere forvaltningen av den eksternt finansierte virksomheten som institusjonen ønsker å utføre internt. Ved organiseringen bør institusjonen ta hensyn til følgende:

  1. Prosjektbudsjett
    I følge reglementets pkt 2.a. skal tiltaket som hovedregel fullfinansieres. For å bidra til dette bør det utarbeides prosjektbudsjett for tiltaket. Budsjettet skal inneholde et anslag over antatte inntekter i prosjektet. Videre skal prosjektbudsjettet vise hvilke direkte kostnader som vil påløpe, herunder et anslag over egne ansattes tidsbruk i prosjektet omregnet i kroner. Prosjektbudsjettet skal også omfatte alle indirekte kostnader som vil påløpe, og som skal dekkes av overhead-påslaget.
  2. Kontrakt
    I alle prosjekter skal det inngås skriftlig avtale mellom partene, jf reglementets pkt 2.d. Som hovedregel bør denne ha form av formell kontrakt. Ved avtaler som gjelder mindre beløp kan brev eller annen dokumentasjon erstatte formell kontrakt mellom partene.
  3. Personaladministrative forhold
    Tilsatte som arbeider i eksternt finansierte prosjekter er underlagt de samme regler når det gjelder biarbeid og lojalitet til arbeidsgiver som ordinært tilsatte, jf Statens personalhåndbok, pkt 3.05 Ekstraverv m.v. Tilsetting av personale i eksternt finansiert prosjekt bør først skje når kontrakt er undertegnet mellom partene. Slike ansettelsesforhold reguleres av de samme lover, tariffavtaler m.v. som institusjonene for øvrig er bundet av.
  4. Regnskapsmessig oppfølging
    Institusjonen har ansvar for at det foreligger tilfredsstillende system for regnskapsmessig oppfølging av alle eksternt finansierte prosjekter.
  5. Rapportering
    Som institusjonens overordnede organ bør styret få seg forelagt periodiske rapporter som viser alle inntekter og utgifter i forbindelse med den eksternt finansierte virksomheten.

3. Samarbeid med andre rettssubjekt.

Det er ønskelig å finne former for samspill mellom institusjonenes fagmiljøer og virksomhet i andre rettssubjekter, som klargjør institusjonenes økonomiske og juridiske ansvar for slik virksomhet og samtidig gjør det mulig for institusjonene å ha faglig inngrep med virksomhet organisert i slike rettssubjekter, i den utstrekning den trekker på institusjonenes faglige ressurser og kompetanse, og er inspirerende for det akademiske miljøet.

Det samarbeid som lenge har pågått mellom særlig universitetene og universitetssykehusene eksemplifiserer en måte som to uavhengige institusjoner kan samspille på, selv om det også i dette samarbeidet kan være uklarheter når det gjelder arbeids- og ansvarsfordeling. I det daglige skjer samspillet først og fremst gjennom de kombinerte stillingene, der ansatte med hovedstilling i den ene institusjonen samtidig kan ha bistilling i den andre. Denne kombinasjonen trekker samtidig grensen for hvorledes arbeidsgiveransvaret og ansvaret for finansieringen er fordelt mellom de to institusjonene.

Det mest uklare forhold i denne løsningen er hvorvidt personalets tidsbruk faktisk deler seg mellom de to institusjonene i overensstemmelse med det formelle tilsettingsforholdet. Dette spørsmålet vil alltid melde seg der ansatte har arbeidsoppgaver i to uavhengige institusjoner. Det er derfor av vesentlig betydning for alt samarbeid mellom universiteter/høgskoler og egne rettssubjekter, at en finner måter å fordele tidsbruken på som ivaretar universitetenes/høgskolenes interesser.

Når institusjonen inngår gjensidig bebyrdende samarbeid med allerede eksisterende institusjoner eller rettssubjekter, skal dette nedfelles i en skriftligsamarbeidsavtale som regulerer samarbeidet mellom institusjonen og rettssubjektet, jf reglementets pkt 3. Institusjonens styre inngår slik avtale. Samarbeidsavtalen bør i det minste omfatte følgende forhold:

  1. Økonomi, jf reglementets pkt 3.a.
    Samarbeidsavtalen skal regulere de økonomiske forhold mellom institusjon og rettssubjekt.

    Det egne rettssubjektets bruk av institusjonens lokaler skal skje etter nærmere avtale, og til markedsleie.

    Rettssubjektet må fullt ut dekke driftskostnader som følger av dets virksomhet. Dette gjelder for eksempel kostnader knyttet til bruk av utstyr, utgifter til oppvarming, strøm, rengjøring og telefon. Alle tjenester som rettssubjektet gis anledning til å benytte, skal det ytes fullt vederlag for.
  2. Personalforhold, jf reglementets pkt 3.b.
    I den utstrekning ansatte i institusjonen skal utføre arbeid for rettssubjektet, skal det skje i henhold til uttrykkelig avtale mellom enheten og institusjonen. Enheten skal fullt ut kompensere for de kostnader slike avtaler påfører institusjonen.

    Tilsatte i hovedstilling i institusjonen kan inneha bistilling i andre rettssubjekt. I slike tilfeller skal de generelle regler om adgang til å inneha bistillinger for arbeidstakere i staten følges, jf pkt 3.05.04 i Statens personalhåndbok og Særavtale for vitenskapelig personale inngått mellom Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og organisasjonene.
  3. Styredeltakelse, jf reglementets pkt 3.c.
    Nåværende retningslinjer om forbud mot personfellesskap i styrende organer er ikke videreført. Det påligger allikevel institusjonene å sørge for at habilitetsreglene i forvaltningslovens §6 etterleves. Det gjøres spesielt oppmerksom på lovens §6 e.
  4. Andre avtaleforhold, jf reglementets pkt 3.d.
    Rettssubjektet kan tilføres midler fra institusjonen når enheten utfører tjenester, så som bistand ved kontraktsforhandlinger eller utføring av andre konsulenttjenester. Midler kan også føres motsatt vei, ved at rettssubjektet kjøper tjenester fra institusjonen. Det kan gjelde leie av lokaler, forskningskapasitet eller andre varer eller tjenester som er nødvendig for å kunne påta seg oppdrag innenfor rettssubjektets virksomhet.

    Det kan også inngås gjensidig avtale med den enkelte forsker. Ansatte ved institusjonen kan således påta seg oppdrag ved siden av sitt hovedarbeidsforhold og få lønn for dette fra annet rettssubjekt. Skjer slikt arbeid til fortrengsel for hovedarbeidsforholdet, skal dette baseres på arbeidsavtale mellom den enkelte og institusjonen, eventuelt ved at vedkommende gis permisjon.

4. Opprettelse av eller medvirkning i egne rettssubjekter

Fagdepartementet kan gi den enkelte institusjon myndighet til å organisere eksternt finansiert virksomhet som egne rettssubjekt, og skaffe seg eierposisjon i andre selskaper. Slik virksomhet må være av faglig interesse. Institusjonens styre skal selv fatte vedtak om slik opprettelse/medvirkning. Styret må i denne sammenheng påse at vedtaket er innenfor gitte fullmakter og er i overensstemmelse med de anbefalinger som er omtalt under 1.2. i denne veilederen. Departementet kan likeledes delegere til den enkelte institusjon å forvalte statens eierinteresser i slike selskaper, og fullmakt til å selge aksjer. Fullmaktene kan når som helst trekkes tilbake fra departementets side og medfører ingen innskrenkninger i departementets instruksjonsmyndighet.

4.1. Krav som skal legges til grunn dersom eksternt finansiert virksomhet skal organiseres som eget rettssubjekt, jf reglementets pkt 4.1.
Mjøsutvalget skriver: 12NOU 1999:18, side 10.
"Institusjonene i høgre utdanning vil kunne ha behov for å opprette enheter for oppdragsvirksomhet som kan virke faglig berikende og bidra til utvikling av institusjonenes satsingsområder.Virksomheten i disse enhetene må ikke trekke veksler på institusjonenes grunnbevilgning. De vil derfor være avhengig av inntjening og en aktiv holdning til krav og etterspørsel fra samfunnet. For at institusjonene skal kunne drive slik forretningsmessig virksomhet, bør denne organiseres i enheter som skiller seg organisatorisk fra forvaltningsformen. Utvalget ser det som sentralt at slike enheter er underlagt styring fra institusjonenes side, og at de dermed kan inngå som en integrert del av deres faglige utvikling."

I tråd med dette er følgende hensyn lagt til grunn ved utformingen av det foreliggende reglement:

  1. Institusjonene skal sørge for at man oppnår en god styring av rettssubjektet uten å komme i konflikt med habilitetsreglene i forvaltningslovens § 6. Det bør unngås at institusjonen på grunn av habilitetsreglene ikke blir i stand til å behandle saker som vedrører rettssubjektet. Det er også viktig å presisere at institusjonens styring av aksjeselskaper skjer gjennom deltakelse i selskapets styre eller gjennom eierstyring på generalforsamlingen. Det er således viktig at det er klare og dokumenterbare skiller mellom rettssubjektets og institusjonens virksomhet.
  2. Institusjonene må ikke subsidiere virksomhet i egne rettssubjekter i strid med forutsetningene i Stortingets grunnbevilgning og på den måten påvirke konkurransen mellom tilknyttede rettssubjekter og øvrige kunnskapsbedrifter og eksterne institutter i samfunnet.
  3. Det må benyttes organisasjonsformer som sikrer at institusjonenes faglige og økonomiske interesser blir ivaretatt, også ved at institusjonene kan nyte godt av økonomisk overskudd fra rettssubjekter som de eier eller medvirker i.
  4. Det er viktig å presisere at institusjonen har en lojalitetsplikt overfor den eksterne finansieringskilden, med hensyn til hvordan den konkrete virksomheten organiseres. Dersom det ved eksterne tildelinger eller oppdrag er grunnleggende forutsetninger knyttet til midlene, som tilsier at virksomheten skal skje internt ved institusjonen, kan dette ikke legges ut i egne rettssubjekter. Slike forutsetninger kan være direkte uttalt i det enkelte oppdrag eller den enkelte tildeling, eller fremgå av det underliggende forhold. I tvilssituasjoner må institusjonen sørge for å avklare slike spørsmål med den eksterne finansieringskilden. Det vises til reglementets pkt. 4.1 bokstav e.

Det er særlig viktig å avklare visse spørsmål som knytter seg til arbeidsgiveransvar ved fremtidig organisering av eksternt finansiert virksomhet i eget rettssubjekt, bl.a. under hvilke omstendigheter en institusjon vil kunne få arbeidsgiveransvar også for personale som har tilsettingsforhold i egne rettssubjekter.

Det er neppe tilstrekkelig for å unngå arbeidsgiveransvar at institusjonen etablerer en virksomhet i eget rettssubjekt som bare i formen har karakter av å være selvstendig. Det spørsmål det blir tale om i praksis, vil være om formaliteter i tilstrekkelig grad er fulgt opp av realiteter, slik at et formelt selvstendig rettssubjekt virkelig er reelt selvstendig.

Til hjelp i den konkrete saksbehandlingen på dette området må visse kriterier legges til grunn:

  • Det vil bidra til at et eget rettssubjekt oppfattes som reelt selvstendig at det driver sin virksomhet uavhengig – bl.a. med hensyn til hvilke oppdrag rettssubjektet påtar seg og hvilken faglig oppdragsprofil det velger å ha. Institusjonen må ikke stille krav til rettssubjektet i denne anledning, da dette vil svekke selvstendigheten for det etablerte rettssubjektet.
  • Den faglige ledelsen av de forskjellige forsknings- og utviklingsprosjekter skal være lagt til det selvstendige rettssubjektet.
  • Rettssubjektet må selv ha myndighet til å ansette personalet. Spesielt viktig er det at ansettelsesmyndigheten for den daglige leder er lagt til rettssubjektet. Det må gjøres klart overfor de ansatte, bl.a. i deres arbeidsavtale, at det er det selvstendige rettssubjektet som er deres arbeidsgiver. Der det er aktuelt at institusjonens ansatte skal ha bistilling i rettssubjektet må det foreligge klare avtaler på dette, jf. reglementets pkt. 3 b. Det vises også til særavtalen for tilsatte i vitenskapelige stillinger ved universiteter og høgskoler på dette punktet.
  • Det selvstendige rettssubjektet skal selv ha sin egen personalforvaltning, sin egen personalpolitikk, og sine egne tariffavtaler, pensjonsordninger m.v, herunder også egne lokale lønnsforhandlinger.
  • Selve det forhold at ansatte ved et selvstendig rettssubjekt får sin lønn m.v. utbetalt gjennom institusjonen vil i seg selv ikke være avgjørende, forutsatt at det klart fremgår at utbetalingen skjer på vegne av rettssubjektet.

4.2. Organisasjonsformer, jf reglementets pkt 4.2.
Mjøsutvalget har i sin utredning om den fremtidige organiseringen av oppdragsvirksomhet 13NOU 1999:18, side 40-42. begrenset seg til å skissere tre alternativer når virksomhet skal organiseres som egne rettssubjekt: stiftelse, aksjeselskap eller statsforetak, og anbefaler at institusjonene bare benytter stiftelsesformen i unntakstilfelle. Her gis en kort beskrivelse av reglementets ulike alternative organisasjonsformer:

Aksjeselskap
Opprettelse og drift av aksjeselskap er regulert i lov av 13 juni 1997 nr. 44 om aksjeselskaper og lov 13 juni 1997 nr. 45 om allmennaksjeselskaper. Aksjeselskapsformen kan være aktuell i tilfelle der den aktuelle virksomheten er en av flere aktører i markedet for kunnskapsutvikling. Dette vil sikre stor grad av fleksibilitet og frihet for eier. På den annen side får virksomheten et stort økonomisk ansvar og kan gå konkurs.

Holding/morselskap
Opprettelse og drift av holdingselskap/morselskap er regulert av selskapsloven § 1-2, statsforetaksloven § 2, aksjeloven § 1-3 og allmennaksjeselskapsloven § 1-3.

Holdingselskapets viktigste formål er å eie andeler i andre selskap. Dersom det har bestemmende innflytelse over minst ett annet selskap, datterselskapet, brukes betegnelsen morselskap. Blant holdingselskapets/morselskapets hovedfunksjoner hører derfor å være eierselskap i forhold til eksisterende og nye rettssubjekter som organiserer oppgaver det vil være naturlig å holde atskilt fra institusjonenes egen virksomhet, men som institusjonene allikevel har særskilte strategiske interesser knyttet til.

En tilleggsfunksjon kan være å være serviceselskap som på grunnlag av samarbeidsavtale mot vederlag håndterer eksempelvis regnskap, lønnsutbetalinger, og utleie av arealer både i forhold til nye og eksisterende rettssubjekter.

Når institusjonene tar initiativ til slike opprettelser er det helt vesentlig å iaktta de samme krav, bl.a. vedr habilitet og arbeidsgiveransvar, som gjelder for opprettelse av egne rettssubjekter for øvrig, jf 4.1.

Stiftelse
Opprettelse og drift av stiftelser er regulert i lov av 23 mai 1980 nr. 11 om stiftelser. En stiftelse er selveiende. Det fører til at den vil være uegnet som organisasjonsform når virksomheten er av en slik art at det er ønskelig at institusjonen utøver eierstyring av denne. Den viktigste grunnen til det er at stiftelser er svært selvstendige i forhold til oppretteren. Riksrevisjonen har tidligere, jf. Dokument 3:6 (1998-99) påtalt at stiftelser i en rekke tilfelle er brukt i strid med stiftelseslovens forutsetninger. Bruk av stiftelser må derfor godkjennes av departementet, jf. reglementets pkt. 4.2.

Andre hensyn som må ivaretas ved valg av organisasjonsform
Opprettelse av selskap eller stiftelser har en del økonomiske og juridiske konsekvenser, i tillegg til dem som er nevnt over. De viktigste er:

  • Arbeidsmiljølovenss regler gjelder generelt. Bl.a. gjelder det begrenset adgang til midlertidig tilsetting og strengere regler for nedbemanning enn i Tjenestemannsloven. Virksomhetsoverdragelse må skje i overensstemmelse med arbeidsmiljølovens bestemmelser.
  • Selskaper kan normalt ikke tilby sine ansatte medlemsskap i Statens Pensjonskasse.
  • Aksjeloven og allmennaksjeloven fastsetter erstatningsrettslig og strafferettslig ansvar for styre og administrativ ledelse dersom loven ikke følges opp, bl.a. kravet til forsvarlig økonomisk drift.
  • Regnskapslovens regler gjelder for selskaper som har strenge krav til styre og administrativ ledelse, og har straffesanksjoner dersom loven ikke følges opp.
  • Omfattende meldeplikt til Foretaksregisteret. Lov om foretaksregister har straffeansvar for Statens ordning som selvassurandør gjelder ikke privatrettslige selskaper. ikke å sende regnskap og andre dokumenter i tide.
  • Selskapene er skattepliktige både når det gjelder inntekter, formue og eiendom, med mindre selskapet ikke har erverv som formål.
  • Ved omdanning fra statlig institusjon til AS eller stiftelse er det en rekke regler som må følges for verdifastsetting, registrering m.v.

Det er viktig å minne om at det i de fleste tilfelle vil være beskjeden tilgang på kapital for å opprette nye rettssubjekter. Videre er det på det rene at det allerede eksisterer et betydelig antall aktører, ikke minst når en også regner med instituttsektoren. Institusjonene bør derfor alltid vurdere å inngå samarbeid med eksisterende aktører før det eventuelt opprettes nye rettssubjekter.

4.3.Kapitalinnskudd
Kapitalinnskudd i eget rettssubjekt, jf reglementets pkt 4.3.

Kapitalinnskudd skal som regel dekkes av institusjonenes overskudd av den eksternt finansierte virksomheten. 14For institusjoner som har anledning til det, kan kapitalinnskudd også komme fra ulike private aktører eller fra private fond, legatmidler og lignende, som i henhold til statuttene kan nyttes til slikt formål. Det innebærer at den eksternt finansierte virksomheten må regnskapsføres særskilt, slik at et eventuelt overskudd av slik virksomhet synliggjøres. Institusjonen kan unntaksvis søke departementet om bevilgning for å dekke kapitalinnskuddet.
Eventuelle eierposisjoner skal fremgå av institusjonens internregnskap.

4.4. Ivaretakelse av statens eierfunksjon
Staten betraktes som ett rettssubjekt ved eierskap i aksjeselskap. Dette innebærer at der staten er representert ved eierskap fra flere statsinstitusjoner, skal en av disse representere statens samlede eierskap i selskapet, i den grad det er delegert fullmakt fra det aktuelle fagdepartement til å forvalte eierinteressene på statens vegne. Når en institusjon, i fellesskap med andre statsinstitusjoner oppretter et selskap, eller kjøper aksjer i et eksisterende selskap der staten eier aksjer, må det avtales hvilken statsinstitusjon som skal ivareta statens eierskap (avstemning i generalforsamling m.v.). Departementet skal ha melding om hvilken institusjon som ivaretar statens eierfunksjon innen 4 uker etter at eierskapet er etablert.

4.5. Salg av aksjer
Salg av aksjer skal skje etter forretningsmessige prinsipper og innebærer at institusjonen som utgangspunkt skal sørge for at den reelle markedsverdien blir lagt til grunn. Inntekter ved salg av aksjer skal behandles som eksterne inntekter og kan nyttes til institusjonens drift. Slike inntekter kan også nyttes til kapitalinnskudd.

4.6.Rapportering, jf reglementets pkt 4.6.
Etter "instruks for Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statens interesser i statsbedrifter, aksjeselskaper og enkelte organer m.v. organisert ved egen lov" av 27. mai 1977, fører Riksrevisjonen kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse i saker som gjelder statens interesser i aksjeselskaper hvor staten eier så mange aksjer at de representerer 50 prosent eller mer av stemmene, eller hvor staten ellers på grunn av aksjeeie eller ved statlig kontroll av selskapsinteresser har en dominerende innflytelse. Statsråden plikter etter instruksen, hvert år å sende inn en dokumentert beretning om departementets myndighetsutøvelse overfor det enkelte selskap i det forløpne år.

Innen 14 dager etter at årsregnskapet er fastsatt og kjent i departementet skal vedkommende statsråd særskilt for hvert enkelt selskap oversende rapport om virksomheten til Riksrevisjonen. Dette er bakgrunnen for kravet i reglementets pkt 4.4. om at institusjonene umiddelbart etter at ordinær generalforsamling er avholdt skal oversende årsrapport, årsmelding og protokoll til departementet.

Det er videre viktig at det fra institusjonens side tas initiativ til en samordning av forvaltningen av statens eierinteresser der flere statlige virksomheter, enten de er underlagt Utdannings- og forskningsdepartementet eller andre departement, forvalter eierinteresser i samme selskap.

VEDLEGG
Til toppen