Avgjørelse i klagesak - tillatelse etter forurensningsloven til boring av letebrønn 7324/2-1 Apollo i Barentshavet

1. Bakgrunn

Miljødirektoratet ga tillatelse til virksomhet etter forurensningsloven i forbindelse med Statoil ASAs (Statoil) boring av letebrønn 7324/2-1, Apollo, i PL 615 ved brev 30. april 2014. Tillatelsen ble påklaget av Greenpeace ved brev 16. mai 2014. Greenpeace anmodet samtidig om at klagen ble gitt oppsettende virkning.  Miljødirektoratet besluttet ved brev 22. mai 2014 å gi oppsettende virkning av vedtaket slik at boring ikke kan iverksettes før klagesaken er avgjort. Statoil anmodet Klima- og miljødepartementet om å omgjøre denne beslutningen ved brev 23. mai 2014. Klima- og miljødepartementet besluttet ved brev 26. mai 2014  delvis å omgjøre Miljødirektoratets beslutning om oppsettende virkning av vedtaket. Departementets beslutning innebar at boringen kan påbegynnes, men at boring i dyp med mulige oljeførende lag ikke kan iverksettes før endelig vedtak i klagesaken foreligger.

Miljødirektoratet oversendte klagen til Klima- og miljødepartementet for avgjørelse ved brev 26. mai 2014 med anbefaling om å opprettholde vedtaket. Statoil har også påklaget deler av Miljødirektoratets vedtak om tillatelse til boring av 30. april 2014 knyttet til begrensing i boring i perioden desember til april. Operatøren har verken planlagt for eller vurdert miljørisiko for boring i denne tidsperioden. Denne klagen er fortsatt til behandling i Miljødirektoratet, som vil ta stilling til denne på et senere tidspunkt. Klagen fra Statoil er derfor ikke blitt behandlet i denne avgjørelsen. 

Letebrønnen er lokalisert i den nordlige delen av Barentshavet sør og ligger 300 km nord-nordvest for Knivskjelodden i Nordkapp og 175 km sørøst for Bjørnøya. Vanndypet på lokasjonen er 440 meter. Boringen skal utføres med den halvt nedsenkbare riggen Transocean Spitsbergen, og varigheten av boringen er beregnet til 31 døgn.  Statoil har gjennom Miljødirektoratets vedtak av 30. april 2014 fått tillatelse til forbruk og utslipp til sjø av borekjemikalier og borekaks, samt olje og naturlig forekommende stoffer. De har videre fått tillatelse til utslipp til luft i forbindelse med kraftgenerering fra riggen. Det er stilt særskilte krav til beredskap mot akutt forurensning.

2. Innholdet i klagen

Greenpeace anfører i sin klage at utslippstillatelsen er i strid med gjeldende politikk og retningslinjer. De viser særlig til nærhet til Bjørnøya naturreservat og at oljedriftssimuleringer for Apollo viser kort drivtid til naturreservatet ved et eventuelt utslipp. De viser videre til at Norsk polarinstitutt har kommet med ny faglig informasjon om utbredelse av iskanten. Greenpeace anfører at dette må anses som ny kunnskap som ikke var kjent da politiske beslutninger om petroleumsvirksomhet i området ble tatt og ber om at det gjennomføres en helhetlig vurdering i lys av dette.

Greenpeace anfører at resultater av beredskapsøvelser ikke er kjent og at det derfor ikke er bevist at beredskapen har tilstrekkelig effektivitet. De mener videre at planlagt brukt dispergeringsmiddel kan være giftig, og at det må gjennomføres søknads- og godkjenningsprosess for bruk av middelet før boringen starter og ikke etter at en eventuell ulykke har skjedd. Greenpeace ber også om at det presiseres hvilken rigg som skal gjennomføre en eventuell avlastningsbrønn på Apollo og hvordan denne skal kunne være klar på borelokasjonen innen 12 døgn.

3. Merknader fra operatøren

Statoil kommenterte klagen ved brev 23. mai 2014. De viser til at det er svært liten sannsynlighet for stranding av olje på Bjørnøya ved et eventuelt utslipp, at beredskapsøvelse er gjennomført i Bergen i april, og at de ved en aksjon vil benytte trent mannskap og testet utstyr gjennom Norsk oljevernforening for operatørselskap (NOFO). Statoil viser til at rigg for eventuell boring av avlastingsbrønn er tilgjengelig gjennom medlemskap i Operators’ Cooperative Emergency Services. Statoil uttaler videre at iskanten ikke er et klart definert begrep, og at deres miljørisikoanalyse viser at det er en akseptabel og minimal miljørisiko for iskanten ved denne boringen. 

4. Departementets vurderinger

Utgangspunktet for vurderingen

Ved vurdering av om det skal gis tillatelse etter forurensningsloven § 11, eventuelt på hvilke vilkår, skal det legges vekt på de forurensningsmessige ulemper ved tiltaket sammenholdt med de fordeler og ulemper som tiltaket for øvrig vil medføre, jf. § 11 fjerde ledd.

Forskrift om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten og på enkelte landanlegg (rammeforskriften) § 11 omhandler prinsipper for risikoreduksjon. I henhold til bestemmelsen, skal skade eller fare for skade på mennesker, miljø eller materielle verdier forhindres eller begrenses i tråd med helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen, og utover dette nivået skal risikoen reduseres ytterligere så langt det er teknisk og økonomisk mulig. Bestemmelsen viser videre til at den ansvarlige skal velge de tekniske, operasjonelle eller organisatoriske løsningene som gir de beste resultater, at føre var-prinsippet skal følges ved usikkerhet om virkninger av løsninger, og at operatøren har en generell substitusjonsplikt når det gjelder faktorer som kan volde skade eller ulempe for miljøet.

I vurderingen av om det skal gis tillatelse til virksomhet etter forurensningsloven, skal bestemmelsene i naturmangfoldloven §§ 8-10 om krav til vurdering av kunnskapsgrunnlaget, føre var-prinsippet, økosystemtilnærming og samlet belastning trekkes inn i skjønnsutøvingen. I tillegg skal forvaltningsmålene i §§ 4 og 5 trekkes inn i vurderingen. Miljøkonsekvensene av tiltaket skal vurderes i et helhetlig og langsiktig perspektiv, der hensynet til det planlagte tiltaket og eventuelt tap eller forringelse av naturmangfoldet på sikt avveies. Målet i henhold til § 5 er at artene og deres genetiske mangfold ivaretas på lang sikt, og at artene forekommer i levedyktige bestander i sine naturlige utbredelsesområder.

Om miljøverdiene i området

Barentshavet er et svært viktig område for mange fiskearter, og området rundt iskanten er et spesielt produktivt økosystem i Barentshavet på grunn av høy planktonproduksjon. Området tiltrekker seg også store mengder sjøfugl og sjøpattedyr. Bjørnøya og havet rundt er naturreservat, og sjøfuglkoloniene på Bjørnøya er blant de største i verden. Miljørisikoanalysen viser at høyeste miljørisiko ved akutte oljeutslipp ved boringen er knyttet til alvorlig skade på kystnær lomvi ved Bjørnøya. Grunnlagsundersøkelser har ikke påvist koraller eller andre sårbare miljøverdier på havbunnen i området.

Politisk vedtatte rammer for boringen

Departementet viser til at området er åpnet for petroleumsvirksomhet og utvinningstillatelsen tildelt gjennom 21. konsesjonsrunde.

Når det gjelder Greenpeaces anførsler om at tillatelsen er i strid med regjeringens politiske plattform, kan departementet ikke se at det er grunnlag for dette. Iskanten er i Meld. St.10 (2010-2011) Oppdatering av forvaltningsplanen for det marine miljø i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten identifisert som et særlig verdifullt og sårbart område. Den aktuelle letebrønnen befinner seg i god avstand fra dette området og også til det nærmeste sjøområde med havis i følge iskartene til Meteorologisk institutt.

Det har siden grensen for petroleumsvirksomhet ved iskanten ble fastsatt i den første forvaltningsplanen i 2006 vært klart at det tidvis kan forekomme sjøis også sør for denne grensen, slik Polarinstituttets nye gjennomgang av sjøisdata viser. Dette er derfor ikke ny informasjon i den forstand det legges til grunn av Greenpeace i deres klage.

Den aktuelle letebrønnen ligger ikke innenfor de særlige verdifulle og sårbare områdene iskanten, polarfronten eller Bjørnøya. Det er etter departementets vurdering derfor ikke grunnlag for å hevde at den aktuelle boringen vil være i strid med gjeldende politikk eller retningslinjer.

Oljedriftssimuleringer

Når det gjelder klagers anførsler vedrørende oljedriftssimuleringer, legger departementet vekt på at Statoil har gjennomført oljedriftssimuleringer for det aktuelle området som ledd i planleggingen av leteboringen. Etter Miljødirektoratets vurdering viser disse simuleringene at det er lav sannsynlighet for stranding av olje på Bjørnøya ved et eventuelt utslipp og at miljørisikoen ved aktiviteten er akseptabel. Miljødirektoratets vurdering er derfor at det kan gis tillatelse til aktiviteten etter forurensningsloven. Departementet slutter seg til denne vurderingen.

Beredskap mot akutt forurensning

Plikten til å gjennomføre øvelser for beredskap mot akutt forurensning fremgår av rammeforskriften § 19 og aktivitetsforskriften § 23. I tillegg har Miljødirektoratet stilt særskilte krav til beredskap mot akutt forurensning for denne boringen. Disse kravene innebærer at opplært personell skal mobiliseres dersom olje når strand eller iskant, og at operatøren skal verifisere gjennom en beredskapsøvelse at alle ytelseskravene er oppfylt og at beredskapsressursene er operative og tilgjengelige. Dette skal være gjennomført før oppstart av boringen. Dokumentasjon på dette skal kunne legges frem for myndighetene på forespørsel, men det er ikke krav om at operatøren offentliggjør resultatene uoppfordret. Det er heller ikke krav om at øvelsen må gjennomføres i det området som stranding av olje kan inntreffe, og i dette tilfellet er det dessuten ønskelig med minst mulig belastning for miljøet på Bjørnøya.

Departementet viser til informasjon fra operatøren om gjennomført beredskapsøvelse i Bergen i april 2014. Vi viser videre til Miljødirektoratets vurdering av at plikten til å gjennomføre slike øvelser anses oppfylt dersom de gjennomføres under realistiske forhold selv om det er på en annen lokasjon enn selve boreoperasjonen.

Bruk av dispergeringsmidler

Krav til bruk av dispergeringsmidler fremgår av forurensningsforskriften kapittel 19. Operatøren skal være forberedt på bruk av slike midler, men etter vanlig praksis gis det ikke forhåndsgodkjenning til bruk av dispergeringsmidler. En riktig vurdering av behovet for bruk av dispergeringsmidler vil først være mulig etter at et eventuelt utslipp har inntruffet. Ved en leteboring er det først da man har nødvendig informasjon om oljetypen i den aktuelle brønnen og kan foreta en helhetsvurdering av hva som vil være den beste løsningen i den gitte situasjonen. Myndigheten til å gi tillatelse til bruk av dispergeringsmidler under en aksjon ligger hos Kystverket.

Rigg for avlastningsbrønn

Krav til boring av avlastningsbrønner ligger under Arbeids- og sosialdepartementets ansvarsområde og vil behandles av dette departementet.

5. Konklusjon

Klima- og miljødepartementet finner etter en samlet vurdering av saken at klagen ikke tas til følge og opprettholder Miljødirektoratets vedtak av 30. april 2014.

 

Med hilsen                                                                        

 

Per W. Schive (e.f.)
avdelingsdirektør

Anja Elisenberg
rådgiver 

Dokumentet er godkjent elektronisk, og har derfor ikke håndskrevet signatur.

 

Kopi til:
Arbeids- og sosialdepartementet	Postboks 8019 Dep	0030	OSLO
Olje- og energidepartementet	Postboks 8148 Dep	0033	OSLO
Miljødirektoratet	Postboks 5672 Sluppen	7485	TRONDHEIM
Statoil ASA	Postboks 8500	4035	STAVANGER