Forslag til endringer i sentralbankloven - Representantskapets rapportering og godtgjørelse

1. Innledning 
Norges Banks representantskap sendte 10. desember 2009 brev til Finansdepartementet hvor det framgår at representantskapet er i ferd med å utforme en strategi for videreutvikling og styrking av tilsynsordningen i banken. Som et ledd i dette arbeidet ønsker representantskapet vurdert muligheten for en utvidet og mer direkte rapportering til Stortinget. Representantskapet vil også ha vurdert muligheten til å overføre kompetansen til å fastsette representantskapets godtgjørelse til Stortinget.

Etter departementets foreløpige vurdering taler gode grunner for å endre sentralbankloven i tråd med hva som skisseres i representantskapets brev. Representantskapet utfører en viktig tilsynsfunksjon i sentralbanken, hvor Stortinget er den formelle oppdragsgiver. Stortinget bør derfor etter departementets syn få en mer omfattende og direkte rapportering om representantskapets arbeid. Det framstår som prinsipielt riktig at det organet som oppnevner representantskapet også fastsetter dets godtgjørelse.

I avsnitt 2 gjøres nærmere rede for gjeldende rett og praksis hva angår representantskapets rapportering. I avsnitt 3 gis en nærmere omtale av representantskapets brev. I avsnitt 4 framkommer departementets syn, før et lovendringsforlag kommenteres i avsnitt 5.

2. Representantskapets rapporering - gjeldende rett og praksis
Ifølge sentralbankloven § 30 skal ”årsberetningen, det reviderte årsregnskap, samt representantskapets uttalelse om hovedstyrets protokoller og tilsynet med banken sendes departementet for å forelegges Kongen og meddeles Stortinget.” I praksis vil disse bli innarbeidet i ett og samme dokument – Norges Banks årsberetning og regnskap.

Representantskapet utarbeider to dokumenter som inntas i årsberetningen og regnskapet; et vedtak om regnskapet hvor dette fastsettes og en uttalelse om hovedstyrets protokoller og tilsynet med bankens drift. Loven gir ikke føringer for hvordan disse dokumentene skal utformes.

Uttalelsen om hovedstyrets protokoller og tilsynet med bankens drift har blitt utvidet de senere år, men er fremdeles kortfattet – for regnskapsåret 2008 var den i underkant av to sider. Den viser hvilket grunnlag representantskapet har hatt for sitt tilsyn, men har hittil ikke inneholdt noen nærmere beskrivelse av tilsynsmetodikk eller utfyllende vurderinger for øvrig. Uten unntak har representantskapet de senere år konkludert med at det ikke har hatt ”merknader til hovedstyrets protokoller eller avdekket forhold gjennom tilsynet med bankens drift som gir grunnlag for særskilte bemerkinger etter sentralbanklovens § 30 annet ledd”.

Finansdepartementet fremmer hver vår en kredittmelding for Stortinget, hvor en blant annet redegjør for de viktigste trekkene i virksomheten til Norges Banks i foregående år. Redegjørelsen baseres på Norges Banks årsberetning og regnskap og representantskapets uttalelse, og har henvisninger til disse. Årsberetning, regnskap og representantskapets uttalelse har hittil ikke blitt framlagt direkte for Stortinget, men har fulgt som utrykt vedlegg til meldingen.

3. Nærmere om representantskapets forslag
Stortinget vedtok i juni 2009 viktige endringer i sentralbankloven. Norges Bank ble gjort regnskapspliktig etter regnskapsloven og det ble innført en ny revisjonsordning der representantskapet velger en ekstern revisor. Videre ble hovedstyrets og representantskapets styrings-, tilsyns- og kontrollfunksjoner presisert i loven. Representantskapet viser til at disse tiltakene har bidratt til å tydeliggjøre representantskapets oppgaver og ansvar. Som et ledd i arbeidet med en ytterligere styrking og tydeliggjøring av representantskapets rolle og oppgaver som stortingsoppnevnt organ, vil representantskapet ha vurdert muligheten for en mer utvidet og direkte rapportering til Stortinget samt muligheten til å overføre kompetansen til å fastsette dets godtgjørelse til Stortinget.

Om representantskapets rapportering heter det i brevet:

Representantskapet avgir årlig uttalelse om hovedstyrets protokoller, tilsynet med banken og saker som det forlegges av hovedstyret (sentralbankloven § 5 tredje ledd).
Sentralbankloven gir ingen føringer eller begrensinger når det gjelder utforming av uttalelsen. For perioden 1998-2002 har representantskapet avgrenset uttalelsene til hovedstyrets protokoller. Fra og med lovendring i 2003 har representantskapet også avgitt en eksplisitt uttalelse om tilsynet med bankens drift. Uttalelsene har utviklet seg fra kortfattede konklusjoner til også å omfatte en overordnet beskrivelse av representantskapets oppgave og generelt hva tilsynet bygger på. I tillegg har uttalelsen de siste tre årene trukket fram vesentlige endringer, for eksempel endringene i revisjonsordningen.

Etter representantskapets oppfatning vil det være ønskelig å fortsette denne utviklingen av uttalelsen slik at den gir et mer utfyllende bilde av representantskapets tilsyn, herunder arbeidet som utføres av tilsynssekretariatet og eventuelle attestasjonsoppgaver utført av ekstern revisor og andre eksterne ressurser.
I henhold til sentralbanklovens § 30 annet ledd skal "årsberetningen, det reviderte
årsregnskap, samt representantskapets uttalelse om hovedstyrets protokoller og tilsynet med banken sendes departementet for å forelegges Kongen og meddeles Stortinget. Meddelelse fra departementet til Stortinget om virksomheten i Norges Bank skal finne sted minst en gang hver stortingsperiode, og oftere dersom særlige forhold tilsier det". Det er etablert en praksis for at uttalelsen inngår i Norges Banks trykte årsmelding, som følger som utrykt vedlegg til Kredittmeldingen.

Etter representantskapets oppfatning vil det være bedre i samsvar med styringsmodellen for banken om representantskapet rapporterer mer direkte til Stortinget. Dette vil også være i samsvar med rapporteringsmåten for andre stortingsoppnevnte kontrollorganer. Dette vil bidra til å synliggjøre og styrke representantskapets stilling i forhold til Stortinget, uavhengig av departementet. I tillegg vil dette kunne bidra til å styrke mulighetene for Stortingets kontroll
med Norges Bank, herunder forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland.

Vi ber Finansdepartementet vurdere grunnlaget for en endring i sentralbanklovens § 30 annet ledd på dette punktet. Det vil være naturlig at departementet i denne sammenheng, i samråd med representantskapet, også vurderer om loven bør oppstille noen minstekrav for rapporteringen.

Om representantskapets godtgjørelse heter det:

I henhold til sentralbanklovens § 7 syvende ledd fastsettes medlemmenes godtgjørelse av Kongen. Etter representantskapets oppfatning vil det også på dette punktet være bedre i samsvar med styringsmodellen for banken om kompetansen til å fastsette medlemmenes godtgjørelse legges til Stortinget som oppnevner medlemmene.
Vi ber Finansdepartementet vurdere grunnlaget for en endring i sentralbanklovens § 7 syvende ledd på dette punktet.

4. Departementets vurderinger
4.1 Ny rapporteringsrutine for representantskapet 
Norges Banks virksomhet er omfattende og kompleks. Det er derfor viktig at et sterkt og uavhengig tilsynsorgan fører tilsyn med at banken drives i samsvar med vedtak og forutsetninger gitt av Stortinget og departementet. Gjennom lovendringene i 2009 ble representantskapets tilsynsoppgaver klargjort. Ny ekstern revisor og eget tilsynssekretariat vil styrke representantskapets muligheter til å utøve tilsyn. Det kommer nå også mer direkte fram av loven hvilke tilsynsfunksjoner representantskapet skal utføre.

Representantskapet er et stortingsoppnevnt organ. Departementet er enig med representantskapet i at det vil være mer i tråd med styringsmodellen for banken at representantskapet også rapporterer til Stortinget. Dette er ordningen for andre stortingsoppnevnte ombud og organer 1),  og etter departementets syn er det ikke særlige hensyn som tilsier en annen løsning for representantskapet.

Representantskapet mener direkte rapportering vil bidra til å synliggjøre og styrke dets stilling overfor Stortinget, uavhengig av departementet. Det vil etter representantskapets syn også kunne bidra til å styrke mulighetene for Stortingets kontroll med Statens pensjonsfond utland (SPU).

Hva angår årsberetning og regnskap, antar departementet at dagens formidlingsform med oversendelse til departementet og redegjørelse for Stortinget gjennom kredittmeldingen er mest hensiktsmessig. Ettersom Stortinget gjennom representantskapet har opprettet et eget tilsynsorgan for Norges Bank, synes det ikke naturlig eller hensiktsmessig at bankens beretning og regnskap i sin helhet skal framlegges for Stortinget.

Hva angår representantskapets uttalelse om tilsynet med banken, mener derimot departementet at det prinsipielt sett er riktigere med direkte rapportering fra representantskapet til Stortinget. Det er Stortinget som er den endelige adressaten for denne uttalelsen, og da framstår det som ryddigst at den i sin helhet legges fram direkte for Stortinget.

Representantskapets tilsynsarbeid retter seg i første rekke mot hovedstyret. Etter departementets syn vil hensynet til en forsvarlig saksbehandling tilsi at hovedstyret der det er naturlig får anledning til å inngi merknader som et ledd i arbeidet med å utarbeide representantskapets uttalelse.

Selv om Stortinget er dem primære adressat for uttalelsen, vil dens innhold også være av stor interesse for departementet. I lovutkastet legges det derfor opp til at representantskapet særskilt skal sende gjenpart av rapporten til departementet.

Det ligger i representantskapets tilsynsfunksjon at denne skal være kritisk, jf. NOU 1983: 39 Lov om Norges Bank og pengevesenet side 353. Tilsynsorganet skal dermed aktivt vurdere om virksomheten drives i samsvar med forutsetningene. Uttalte minstekrav i sentralbankloven til rapporteringen kan bidra til å tydeliggjøre dette ansvaret og til å synliggjøre de oppgavene som hører til tilsynsfunksjonen på en bedre måte.

Et kritisk tilsynsorgan vil fra tid til annen kunne oppdage forhold som det er grunn til å påpeke, og hvor endringer kan være påkrevd. Uttalte minstekrav til rapporteringen vil kunne medføre at det oftere enn før framkommer eksplisitte merknader fra representantskapet. Det er viktig at alle interessenter, som hovedstyret, departementet, Stortinget og allmennheten, er seg bevisst at det kan være forhold å rette på, uten at dette i seg selv er kritikkverdig. Bankens virksomhet er svært kompleks, og selv i den mest veldrevne organisasjon vil et aktivt tilsynsorgan kunne ha noe å påpeke. Særlig vil dette kunne være aktuelt innen kapitalforvaltningen, der store deler av regelverket løpende må tilpasses anerkjent internasjonal praksis, jf. nedenfor.

Departementet vil på denne bakgrunn foreslå å innarbeide enkelte minstekrav til representantskapets uttalelse i sentralbankloven ny § 30 fjerde ledd. Gjennom minstekravene tar en ikke sikte på å gi representantskapet nye oppgaver. De krav til rapporteringen som oppstilles der, gjelder alle tilsynsfunksjoner som kan utledes av lovens § 5.

Ved at bestemmelsen i § 30 fjerde ledd formuleres som minstekrav, vil representantskapet innenfor den kompetanseramme som følger av lovens § 5 tredje ledd stå fritt til også å uttale seg om andre relevante forhold ved bankens drift. Etter hvert som bankens virksomhet utvikler seg, bør representantskapet løpende vurdere om også andre forhold enn dem om uttrykkelig er nevnt i lovteksten bør omtales i uttalelsen.

Hva angår utforming av minstekravene, vil departementet dels foreslå regler som pålegger representantskapet å gjøre rede for hvordan tilsynet har vært organisert, hvilke tilsynshandlinger som er gjennomført samt å redegjøre for videre prioriteringer i tilsynsarbeidet – altså en nærmere beskrivelese av representantskapets arbeid. Dels vil representantskapet bli pålagt å gjøre rede for resultatet av tilsynsarbeidet. I denne forbindelse foreslås et krav om at representantskapet skal gi en vurdering av hovedstyrets styring og kontroll med bankens virksomhet. Ut over dette skal representantskapet gi eventuelle særlige merknader som tilsynet måtte gi grunnlag for.

Bankens forvaltning av SPU står i en særstilling i forhold til de tradisjonelle sentralbankoppgavene som pengepolitikk og finansiell stabilitet. Ressursmessig utgjør kapitalforvaltningen over 70 pst. av bankens kostnader og mer enn 70 pst. av de ansatte i banken arbeider innen kapitalforvaltning. Forvaltning av et fond på mer enn 2 600 mrd. kroner medfører også en betydelig operasjonell risiko for banken som representantskapet må føre tilsyn med. Dette kommer i tillegg til tilsynet med bankens utøvelse av de tradisjonelle sentralbankoppgavene, og de risikofaktorer dette representerer. Disse forhold tilsier etter departementets syn at det bør stilles krav om egen rapportering av tilsynet med kapitalforvaltningen.

Innen risikostyring i SPU er regelverket som departementet har fastsatt prinsippbasert. Dette innebærer at banken skal lage interne retningslinjer i tråd med anerkjent internasjonal praksis. Hva som regnes som anerkjent internasjonal praksis, vil variere over tid. Her kan følgelig tilsynsorganet ikke bare nøye seg med å konstatere at forvaltningen har skjedd i samsvar med det interne regelverket. Tilsynsorganet må også regelmessig vurdere om det interne regelverket er i samsvar med anerkjent praksis på kapitalforvaltningsområdet.

På denne bakgrunn mener departementet det er grunnlag for å oppstille krav om at representantskapet skal gi en egen redegjørelse for tilsynet med bankens kapitalforvaltning.

Det er ikke hensiktsmessig å angi i loven hvor utfyllende representantskapets uttalelse skal være. Finansdepartementet forutsetter imidlertid at redegjørelsene vil være såpass utfyllende at uttalelsen kan leses som et selvstendig dokument, uavhengig av bankens årsregnskap. 

4.2 Fastsettelse av representantskapets godtgjørelse
Representantskapet oppnevnes av Stortinget, mens godtgjørelsen fastsettes av Kongen, jf. sentralbankloven § 7 sjuende ledd. Kongen har delegert sin kompetanse til Finansdepartementet, jf. resolusjon 21. juni 1985 nr. 1180.

Vanlig praksis i offentlig sektor er at den som velger et organ eller et ombud også fastsetter godtgjørelsen. Som eksempler fra andre stortingsoppnevnte posisjoner kan nevnes riksrevisorene, hvor Stortinget velger revisorene og fastsetter deres lønn, jf. riksrevisjonsloven § 4 og 6, og sivilombudsmannen som også har denne ordningen, jf. sivilombudsmannsloven § 1 og 14. En slik ordning har gode grunner for seg. Gjennom fastsettelse av godtgjørelse, gis det en pekepinn på hvor mye tid de valgte personene er ment å skulle bruke på vervet. Det er derfor hensiktsmessig at det organet som står for valget gjennom fastsettelse av godtgjørelse også indikerer hvor mye tid og arbeid som ligger i vervet.

Det kan på denne bakgrunn reises prinsipielle innvendinger mot at departementet fastsetter representantskapets godtgjørelse, og i vedlagte høringsutkast er kompetansen derfor foreslått overført til Stortinget. Stortinget har et apparat for å fastsette en rekke godtgjørelser og lønninger, og det må antas at det vil medføre minimalt med ytterligere administrativt arbeid å fastsette godtgjørelsen til representantskapet.

5. Merknader til de enkelte bestemmelser

Til utkastet § 7 sjuende ledd.
Endringen overfører kompetansen til å fastsette godtgjørelsen for representantskapets medlemmer fra Kongen til Stortinget.

Til utkastet § 30
I overskriften er representantskapets uttalelse føyd til for å framheve dette som et eget dokument.

Bestemmelsens første og annet ledd er uforandret. Merk at bestemmelsens annet ledd om regnskapsplikt etter regnskapsloven er føyd til ved lovendring 19. juni 2009 nr. 47 og ennå ikke er trådt i kraft.

Endringene i tredje ledd er gjort for å løsrive representantskapet uttalelse om hovedstyrets protokoller og tilsynet med banken fra årsberetningen og regnskapet. Slik bestemmelsen er foreslått utformet, skal banken i eget vedtak fastsette bankens årsregnskap. Dette vedtaket skal sammen med revisjonsberetningen, revidert årsregnskap og årsberetning sendes departementet for å forelegges Kongen og meddeles Stortinget. Her legger en følgelig opp til samme rapporteringsrutine som i dag.

Fjerde ledd er nytt. Av første punktum framgår at representantskapets uttalelse om hovedstyrets protokoller og tilsynet med banken skal legges fram for Stortinget. Av annet punktum følger det av departementet skal ha fått anledning til å gi kommentarer i forkant. Departementet forutsetter at representantskapet vil gi Finansdepartementet en rimelig frist til å inngi merknader, og ser derfor ikke grunn til å fastsette noen minstefrist. I tredje punktum angis minstekravene til representantskapets uttalelse. Departementet viser til nærmere omtale av disse i avsnitt 4.1 foran.

***

Etter lovvedtakets punkt II trer loven i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Departementet ber om representantskapets syn på hvorvidt det kan avgis uttalelse til Stortinget i tråd med utkastet for regnskapsåret 2010.

6. Øvrig
Departementet ber om representantskapets og hovedstyrets eventuelle merknader til lovforslaget innen 10. mars 2010. Bidragene bes også sendt elektronisk til postmottak@fin.dep.no.

Med hilsen
Jan Bjørland
ekspedisjonssjef

Ole Wetlesen Borge
spesialrådgiver

Vedlegg

1) Jf. for eksempel lov om kontroll med etterretnings-, overvåknings- og sikkerhetstjenesten § 8 nr. 2, sivilombudsmannsloven § 12, riksrevisjonsloven § 11 første ledd og innstruks for ombudsmannen for Forsvaret § 6