Meld. St. 17 (2009–2010)

Samarbeidet i NATO i 2009

Til innhaldsliste

1 Vurderingar og framtidsperspektiv

Toppmøtet i Strasbourg/Kehl i april prega arbeidet i NATO i 2009. Stats- og regjeringssjefane vedtok å setje i gang utarbeidinga av eit nytt strategisk konsept for alliansen og valde Danmarks tidlegare statsminister Anders Fogh Rasmussen til ny generalsekretær.

Den nye generalsekretæren etablerte raskt tre prioriterte satsingsområde: innsatsen i Afghanistan, forholdet til Russland og reform av NATO-organisasjonen. Arbeidet med det nye strategiske konseptet vart starta straks etter at Fogh Rasmussen var utnemnd.

Endringane i den globale tryggingssituasjonen gjennom det siste tiåret har ført til ein gjennomgripande debatt i NATO om framtida for alliansen. Det nye strategiske konseptet til alliansen vil verte ein viktig milestolpe i den kontinuerlege utviklinga av NATO når det vert vedteke på toppmøtet i Lisboa i november. Det vil bli ståande som ein hovudreferanse for verksemda i NATO gjennom tiåra som kjem. Det gjeldande strategiske konseptet til alliansen vart vedteke på toppmøtet i Washington i 1999.

Diskusjonen om framtida for NATO gjeld både oppgåvene til alliansen og plassen han skal ha i forhold til andre internasjonale aktørar. Noreg er ein aktiv alliert, og under arbeidet med konseptet prioriterer Regjeringa ein reduksjon av rolla kjernevåpna speler i NATO, forholdet mellom alliansen og Russland og arbeidet for å gjere alliansen meir relevant i medlemslanda. Det er viktig å finne den rette balansen mellom NATOs oppgåver på eige territorium og operasjonar utanfor eige område.

Rolla alliansen speler som det sentrale transatlantiske forumet for tryggingspolitisk konsultasjon og samarbeid, er framleis, saman med føresegnene i Atlanterhavspakta om gjensidig bistand ved angrep, den grunnleggjande føresetnaden for Noregs NATO-engasjement.

Parallelt med utviklinga av det nye konseptet har alliansen innleidd ein gjennomgripande reformprosess som omfattar alle sider av verksemda til NATO, frå arbeidsrutinar og samarbeidsstrukturar i hovudkvarteret til kommandostruktur og prosedyrar for ressursallokering. Dei to prosessane vil i stadig sterkare grad bli sedde i samanheng fram mot Lisboa-toppmøtet.

NATOs kjernevåpenpolitikk fekk ny merksemd i 2009 etter at talen president Obama heldt i Praha, førte til eit taktskifte i den internasjonale diskusjonen om kjernefysisk nedrusting. Dette er svært positivt sett med norske auge.

Den amerikanske presidenten har sidan følgd opp gjennom å ta initiativet til eit eige toppmøte om kjernefysisk nedrusting og ikkjespreiing i tryggingsrådet i FN 24. september 2009, sluttføre forhandlingane med Russland om den nye START-avtalen og underteikne han 8. april 2010 i Praha, godkjenne USAs nye atomvåpenpolitikk («Nuclear Posture Review») same månaden og gjennomføre eit internasjonalt toppmøte om atomtryggleik i Washington 12.­–13. april.

Desse utviklingstrekka vil kunne bidra positivt til NPT-tilsynskonferansen i mai 2010 og ikkje minst i arbeidet med eit nytt strategisk konsept for alliansen.

I NATO har det norsk-tyske nedrustingsinitiativet frå 2007 bidrege til ein diskusjon om engasjementet i alliansen for nedrusting. Noreg held fast på det sterke fokuset i dette spørsmålet og arbeider aktivt for at nedrustingsperspektivet skal få ein sentral plass i det nye strategiske konseptet. Det er aukande oppslutning om dette blant allierte. Frå norsk side har vi òg teke til orde for at kjernevåpna må spele ei mindre rolle i strategien til alliansen. Også dette synspunktet har fått tilslutning, men enkelte allierte har vore skeptiske til endringar i avskrekkingsdoktrinen til NATO. Noreg ser det som svært viktig å bidra til at det nye strategiske konseptet finn ein god balanse mellom desse to omsyna. Det vil vere i samsvar med den rådande internasjonale stemninga for ein reduksjon av rolla atomvåpna speler i tryggingspolitikken.

Det nye missilforsvarskonseptet til USA, som er basert på ei fasevis utbygging tilpassa utviklinga i trusselbildet, vart godt motteke av dei allierte. Etter at dei nye planane vart lagde fram i september 2009, har NATO gjennomført omfattande utgreiingar av dei teknologiske og budsjettmessige implikasjonane. Dette arbeidet skal vere sluttført før toppmøtet i Lisboa og vil vere ein viktig del av grunnlaget for ei politisk avgjerd om det skal etablerast eit NATO-omfattande missilforsvarssystem.

Russland var òg i utgangspunktet nøgd med at president Obama ikkje vidareførte planane til Bush-administrasjonen om utplassering av avskjeringsmissil i Polen og radaranlegg i Tsjekkia. Men haldninga til russarane vart meir negativ etter kvart som fasane i utviklinga av systemet vart tydelegare. Dei russiske innvendingane byggjer truleg i første rekkje på geopolitiske omsyn og er eit uttrykk for at russarane ikkje ønskjer denne typen installasjonar i tidlegare austblokkland. USA og Russland har kontinuerleg kontakt om dette spørsmålet. President Obama har med støtte frå dei europeiske allierte uttalt eit ønske om å samarbeide med Russland om missilforsvarsplanane. Så langt har ein på russisk side ei avventande haldning til dette. Det står att å sjå om underteikninga av den nye START-avtalen vil styrkje den gjensidige tilliten òg i dette spørsmålet.

NATO tok i 2009 opp att samarbeidet med Russland i NATO-Russland-rådet (NRC), etter at dette vart mellombels suspendert som følgje av krigen mellom Russland og Georgia i 2008. Uvisse og stemningsskifte prega dialogen gjennom 2009 og inn i 2010. Medan Russland og NATO-landa på utanriksministermøtet i desember 2009 greidde å verte samde om å utarbeide felles trusselvurderingar, offentleggjorde Moskva i byrjinga av 2010 ein ny militærdoktrine der mellom anna ei vidare utviding av NATO vert peikt på som ein fare for Russland, med referanse til at alliansen er til stades tett ved grensene til landet, og til utvidingspolitikken til NATO.

Mange russiske utspel – mellom dei to traktatutkast med sikte på ei nyorganisering av det tryggingspolitiske samarbeidet i Europa – har bidrege til at det er uklart kva ønske og mål Russland har for samarbeidet med NATO. Under utanriksministermøtet i Brussel i desember 2009 vedtok utanriksministrane i NATO-landa og den russiske kollegaen deira, Sergej Lavrov, likevel å fornye NRC-samarbeidet både i innhald og form, til dømes gjennom ei trusselvurdering og reform av NRC-komitéane. Russland gav i 2009 uttrykk for vilje til auka samarbeid med NATO om Afghanistan, men omfanget av samarbeidet er foreløpig nokså avgrensa.

Noreg held fast på engasjementet for å styrkje dialogen mellom NATO og Russland. Generalsekretær Anders Fogh Rasmussen har med sitt raske og tydelege initiativ for å styrkje partnarskapen mellom alliansen og Russland markert ei klar haldning som Noreg støttar og oppmuntrar. Andre allierte har likevel ei langt meir avventande haldning til ei vidareutvikling av det politiske og praktiske samarbeidet med Russland. Dette gjer det vanskeleg og tidkrevjande å kome fram til samlande løysingar internt i alliansen.

Spørsmålet om korleis ein skal handtere forholdet til Russland, vil difor truleg vere eit av dei mest utfordrande for alliansen den næraste tida.

Utviklinga i Afghanistan har i 2009 kravd omfattande nytenking i NATO, både når det gjeld innretninga på og omfanget av innsatsen. I utgangs­punktet er det brei oppslutning om engasjementet i Afghanistan. Den negative utviklinga i tryggingssituasjonen, særleg i siste halvdel av 2009, har likevel ført til aukande uro i opinionen i enkelte medlemsland.

Hausten 2009 gjennomførte USA og ISAF ei tilpassing av strategien, der det i tillegg til ein forsterka og betre tilpassa militær innsats vert lagt større vekt på behovet for sivil gjenreising og utvikling. Eit sentralt element i NATO-strategien er dessutan å styrkje støtta til oppbygging av afghanske tryggingsinstitusjonar, i første rekkje den afghanske hæren og i nokon mindre grad politiet. Denne innsatsen vil i monaleg grad bidra til at ansvaret for varetaking av tryggleiken i Afghanistan gradvis kan overførast til afghanske styresmakter. Omlegginga av strategien og det styrkte samarbeidet med afghanske styresmakter bidrog til forsiktig optimisme i alliansen utover hausten 2009. Det er likevel ei brei erkjenning av at ein vil oppleve tilbakeslag, og at NATO framleis vil vere engasjert i Afghanistan i mange år framover. Med bakgrunn i den planlagde ansvarsoverføringa vil rolla til ISAF likevel gradvis endrast til meir vekt på mentorering, partnering og støtteoperasjonar. På sikt vil dette også føre til reduksjon i styrkar til ISAF.

Sivilrepresentanten frå NATO i Afghanistan fått utvida funksjonar. Frå norsk side har det vorte lagt vekt på at sivilrepresentanten i samarbeid med FN primært må arbeide for å styrkje den heilskaplege tilnærminga til utfordringane i Afghanistan.

Innsatsen i Afghanistan har i praksis demonstrert kor viktig det er at NATO vidareutviklar samarbeidet med andre internasjonale organisasjonar og med relevante sivile aktørar. Sivilt-militært samarbeid, samordna innsats og ei føremålstenleg arbeidsfordeling frå det internasjonale samfunnet er ein føresetnad for varige løysingar på konfliktar med utgangspunkt i statar med svak kontroll frå styresmaktene og manglande etterleving av rettsstatsprinsipp. Det er såleis gledeleg at stats- og regjeringssjefane under toppmøtet i Strasbourg/Kehl understreka at NATO på generell basis skal styrkje innsatsen for ei reell, heilskapleg tilnærming som utgangspunkt for operasjonane sine og samarbeidet med andre aktørar. Den primære rolla til NATO vil innanfor ramma av ei slik heilskapleg tilnærming vere å skape den tryggleiken og stabiliteten som er nødvendig for å kunne gjennomføre gjenreising og utviklingsarbeid.

Noreg og Estland tok hausten 2009 initiativ til at NATO følgjer opp FN-resolusjon 1325 «Kvinner, fred og tryggleik» i alle operasjonsplanar og i heile verksemda elles.

Det er viktig at andre organisasjonar og aktørar frå det sivile samfunnet ser på rolla til NATO som vesentleg og konstruktiv. Som medlem av NATO, men ikkje av EU, er det i norsk interesse at desse to organisasjonane etablerer eit nært samarbeid om konfliktløysing. Noreg arbeidde i 2009 aktivt for å bidra til dette. Den fastlåste situasjonen kring Kypros-spørsmålet var òg i 2009 hovudproblemet for å betre forholdet mellom NATO og EU.

Partnarsamarbeidet får stadig større tyding for NATO, også fordi mange partnarland yter vesentlege bidrag til NATO-operasjonane i Afghanistan. Sverige og Finland er eksempel på dette.

Få nye land vil i dei komande åra søkje medlemskap i NATO. Dette gjev partnarskapspolitikken ein ny dimensjon. Der søkjarlanda tidlegare var innforståtte med NATO-krava om tilslutning til og praktisering av dei verdiane og normene som gjeld i alliansen, vil land som ikkje søkjer medlemskap, ikkje nødvendigvis ha same haldninga. For NATO vil utfordringa vere å skape partnarskap som bidreg til regional og allmenn stabilitet. NATO ønskjer størst mogeleg grad av politisk dialog med partnarlanda parallelt med tekniske samarbeidsavtalar.

Utvidingspolitikken til NATO ligg fast, og døra står framleis open for europeiske land som viser vilje og evne til å oppfylle dei krava NATO stiller, og som kan bidra til felles tryggleik og stabilitet. Med Albania og Kroatia som nye medlemer står det att fire land på Balkan. Makedonia får tilbod om medlemskap så snart namnestriden med Hellas er løyst. Montenegro og Bosnia-Hercegovina er tildelte status som søkjarland, men Bosnia-Hercegovina på det vilkåret at iverksetjinga vert utsett inntil forsvarseigedommane i landet vert registrerte som statseigedom. Montenegro er tildelt status som søkjarland. Serbia ønskjer så langt ikkje ei nærare tilknyting til alliansen. Bosnia-Herzegovina fekk tildelt søkjarlandsstatus under det uformelle utanriksministermøtet i Tallinn 22.–23. april 2010. Noreg meiner det vil gje auka stabilitet på Balkan når Bosnia vert trekt nærare NATO. Ukraina har etter valet lagt søknaden på is, men held fram med å samarbeide med NATO. Georgia ønskjer framleis medlemskap og arbeider målretta med dette for auge. Sjølv om toppmøtet i Bucuresti i 2008 vedtok at Georgia skal bli medlem i NATO, er det framleis uvisst kva tid dette kan skje.

Uavhengig av tilknytingsforma dei har til alliansen, vil dei mange partnarane NATO etter kvart har fått, ønskje samarbeid og informasjon om den til kvar tid rådande tryggingspolitiske situasjonen. Korleis dette skal gå føre seg, og i kva former, er spørsmål som i aukande grad opptek medlemslanda. Tryggingspolitiske konsultasjonar er ein viktig tillitsbyggjande reiskap.

Det er mange uavklarte spørsmål rundt det endra trusselbiletet og dei «nye truslane». Diskusjonen i alliansen dreier seg primært om kva utviklingstrekk som vil vere mest relevante for NATO, og i kva grad nye truslar vil krevje nye former for samarbeid med andre aktørar. I første rekkje dreier dette seg om spørsmål som klimaendringar og massemigrasjon, men òg om ulike former for terrorisme og digitale angrep. Trygging av kritisk energiinfrastruktur er eitt viktig område som vil krevje stor merksemd både frå allierte, partnarar og andre internasjonale organisasjonar.

Nye tryggingstruslar vil verte tekne opp under utarbeidinga av det nye strategiske konseptet. Tendensen går i retning av å halde fast på ein praksis som tek utgangspunkt i at artikkel 5 i Atlanterhavspakta berre vert utløyst ved væpna angrep på eit medlemsland, medan artikkel 4 om konsultasjonar i situasjonar som enkeltland opplever som truande, vil verte brukt meir enn til no. Utsegner som «høg terskel for artikkel 5, låg for artikkel 4» høyrer ein ofte i debatten om NATOs nye strategiske konsept.

For at NATO framleis skal oppfattast som relevant av folk i medlemslanda, må det ikkje herske tvil om at alliansen framleis har evne til å handtere heile breidda av tryggingsutfordringar. NATO må òg i framtida vere i stand til å gje medlemslanda den tryggleiken som ligg i artikkel 5 i Atlanterhavspakta om gjensidig bistand ved væpna angrep. Det er svært viktig at medlemslanda ser at dei grunnleggjande tryggingsinteressene vert varetekne gjennom beredskapen og innsatsen i NATO, anten truslane oppstår i nærområda eller fjernt frå grensene til det enkelte landet.

I vårt eige nærområde har spørsmål som gjeld utviklinga i nordområda og rolla NATO speler, fått auka merksemd. Regjeringa har lagt vekt på at ei rolle for NATO i nord må bidra til å bevare nordområda som ein region der innsyn, internasjonalt samarbeid og stabilitet pregar situasjonen. Noreg har framheva verdien av regionale samarbeidsfora, i første rekkje Arktisk råd. Dette synet har brei oppslutning i alliansen.

Gjennom ei realistisk tilnærming og inkluderande haldning overfor alle allierte har Noreg fått godt gjennomslag for ei rekkje av våre synspunkt i NATO. Noreg har med nærområdeinitiativet fått gehør for at ein må balansere evna NATO har til å drive operasjonar langt unna, med behovet for å kunne sikre på truverdig vis at kjerneoppgåva til NATO, kollektivt forsvar, vert vareteken. Likevel vil debatten framover by på store utfordringar for alliansen og for oss. Ei av dei vil vere å sikre samhald og konsensus mellom allierte i ei stadig meir samansett geopolitisk verd.

Det vil vere ei viktig oppgåve for Noreg og dei andre europeiske medlemslanda å bidra til at NATO framleis er relevant for USA og vert sikra som konsultasjonsforum – at alliansen held fram å vere det viktigaste forumet for transatlantisk tryggingspolitisk drøfting og samarbeid for alle medlemslanda.

Til forsida av dokumentet