Merknader til de enkelte bestemmelser i forskrift om offentlige undersøkelser av jernbaneulykker og alvorlige jernbanehendelser

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgiver: Samferdselsdepartementet

Merknader til de enkelte bestemmelser i forskrift om offentlige undersøkelser av jernbaneulykker og alvorlige jernbanehendelser

Forskrift fastsatt av Samferdselsdepartementet 29. januar 2002.

Til § 1 Virkeområde

I paragrafen avgrenses forskriftens anvendelsesområde til jernbanelykke og alvorlige jernbanehendelse for virksomhet som er regulert med hjemmel i jernbaneloven, herunder sporvei, tunnelbane og forstadsbane.

Til § 2 Undersøkelsens formål

Denne bestemmelse presiserer formålet med undersøkelsen som angitt i jernbaneloven § 17 der det fremgår at undersøkelsens formål er å forebygge framtidige jernbaneulykker og bedre jernbanesikkerheten. Det er uttrykkelig uttalt at undersøkelse av så vel en jernbaneulykke som en alvorlig jernbanehendelse ikke har som formål å fordele skyld og erstatningsansvar.

En samvittighetsfull og grundig undersøkelse av jernbaneulykker og alvorlige hendelser vil i mange tilfelle avdekke feil og svakheter i jernbanesystemet, herunder også feil begått av enkeltpersoner. Undersøkelsesmyndigheten skal peke på de feil og svakheter som den har avdekket i forbindelse med undersøkelsen, dersom den finner at det har betydning for å fremme jernbanesikkerheten at slike opplysninger kommer frem i rapporten. I denne sammenheng vil man i enkelte tilfelle rent indirekte kunne få en form for skyld- eller ansvarsplassering selv om formålet utelukkende er å fremme jernbanesikkerheten.

Hensynet til jernbanesikkerheten tilsier imidlertid etter departementets syn at man må akseptere at en undersøkelse vil kunne ha slike komplikasjoner.

En eventuell strafferettslig etterforskning hører inn under politi og påtalemyndighet i henhold til straffeprosessloven og påtaleinstruksen.

Til § 3 Definisjoner

Paragrafen inneholder definisjoner av enkelte sentrale begreper. Ved definisjon av begrepene ” jernbaneulykke”, ”alvorlig jernbanehendelse” og ” jernbanehendelse” er det tatt utgangspunkt i jernbaneloven § 17.

Det gjøres oppmerksom på at definisjonene har til formål å avgrense hva undersøkelsesmyndigheten skal undersøke. Samtidig gir definisjonen opplysning om hva som skal rapporteres, jf. egen forskrift om varslings- og rapporteringsplikt i forbindelse med jernbaneulykker og jernbanehendelser (varslings- og rapporteringsforskriften).

Det er kun jernbaneulykker og alvorlige jernbanehendelser som skal undersøkes, og derfor skal varsles/rapporteres. Også ulykker/hendelser der det er uklart om årsaken skyldes jernbanerelaterte forhold eller andre omstendigheter, f.eks. er selvpåført eller påført av andre enn de som er involvert i jernbanedriften, skal det varsles/rapporteres. Det er bare i tilfeller hvor det er åpenbart at ulykken skyldes andre forhold enn jernbanen, at det ikke skal varsles/rapporteres. Er det for eksempel uklart om det er en vegtrafikkulykke (for eksempel mellom bil og trikk som reguleres etter vegtrafikklovgivningen), eller om ulykken skyldes tekniske forhold ved det rullende materiellet eller jernbanens kjøreveg, eller andre jernbanerelaterte forhold, skal det rapporteres.

Når det gjelder alvorlige hendelser, vil dette også omfatte skader m.v. som ikke er så betydelig at de går inn under definisjonen av jernbaneulykke, dvs. eventuelt mindre alvorlig skade på person eller materiell.

Grensen for hva som er en alvorlig jernbanehendelse og en hendelse vil være skjønnsmessig. Det avgjørende her vil være hvilket skadepotensial hendelsen har. Det er imidlertid lagt opp til at jernbanevirksomhetene skal rapportere alle hendelser til Statens jernbanetilsyn slik at en eventuelt kan fange opp hendelser som bør oppgraderes og derigjennom undersøkes, (jf. varslings- og rapporteringsforskriften).

Er jernbanevirksomheten i tvil om hvorvidt en hendelse faller inn under definisjonen av hva som skal undersøkes, bør det varsles/rapporteres i samsvar med bestemmelsene i varslings- og rapporteringsforskriften. Eventuelt kan det tas kontakt med undersøkelseskommisjonen for å få avklart om forholdet skal meldes/rapporteres.

Selv om det er ulykker/hendelser som skulle falle utenfor definisjonene av hva som skal undersøkes, kan det likevel besluttes at disse skal undersøkes, jf. forskriften § 5.

Til § 4 Undersøkelsesmyndighet

Undersøkelsesmyndigheten etter forskriften er Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane (HSLB).

Til § 5 Når undersøkelse skal foretas

Når undersøkelse skal foretas, er regulert i jernbaneloven § 17. I § 4 er det foretatt en viss utfylling av denne paragrafen. Det presiseres bl.a. at det er de ”alvorlige” jernbanehendelsene som skal undersøkes. Når det gjelder rapportering se egen forskrift om varsling og rapporteringsplikt i forbindelse med jernbaneulykker og jernbanehendelser.

Etter annet ledd kan departementet pålegge undersøkelsesmyndigheten å foreta undersøkelser av jernbanesulykker og alvorlige jernbane hendelser som faller utenfor rammen av forskriften og internasjonale avtaler. Undersøkelsesmyndigheten vil med hjemmel i denne bestemmelse bl.a. kunne pålegges å undersøke jernbanehendelser som finner sted utenfor norsk territorium, men der norsk jernbanemateriell er involvert.

Til § 6 Varsel om jernbaneulykke og alvorlig jernbanehendelse

Etter jernbaneloven § 19 plikter den som driver jernbanevirksomhet å gi nærmeste politimyndighet eller undersøkelsesmyndigheten melding om jernbaneulykke. I tillegg skal tilsynsmyndigheten varsles. Tilsynet er etter § 6 også pålagt et ansvar for å varsle om ulykker til de nevnte myndigheter, dersom det blir oppmerksom på slike ulykker og det har grunn til å tro at ikke virksomheten selv har varslet. For øvrig har enhver som blir vitne til en jernbaneulykke plikt til å melde fra om dette til nærmeste politi- eller til undersøkelsesmyndigheten. Det er viktig at undersøkelsesmyndigheten snarest blir varslet om enhver jernbaneulykke og alvorlig jernbanehendelse. Hovedansvarlig for å varsle er imidlertid jernbanevirksomheten, jf. varslings- og rapporteringsforskriften.

Gjennomføring av paragrafens varslingssystem gjør det nødvendig med en vaktordning i undersøkelseskommisjonen bemannet av adekvat fagpersonell, jfr. merknaden til § 8.

For å klargjøre at bestemmelsen ikke er uttømmende, er det i annet ledd uttrykkelig sagt at bestemmelsen ikke gjør noen innskrenkning i den varslings- og rapporteringsplikt som følger direkte av øvrige forskrifter til jernbaneloven. Det gjøres i den forbindelse også oppmerksom på at forskrifter etter jernbaneloven ikke regulerer annen varslings- og rapporteringsplikt som følger av annen lovgivning og som jernbanevirksomhetene har plikt til å følge opp.

Til § 7 Omfanget av undersøkelsen

Bestemmelsen fastslår undersøkelsesmyndighetens rett til selv å definere undersøkelsens omfang i lys av sakens forventede jernbanesikkerhetsmessige verdi, sett i relasjon til nødvendige og tilgjengelige ressurser. Ved vurderingen av undersøkelsens omfang vil det være naturlig for undersøkelsesmyndigheten å legge vekt på omfanget av jernbaneulykken og hendelsens alvorlighet, samt offentlighetens interesse av saken. Videre bør transportens art (offentlig befordring, hobby- eller museumsrelatert m.v.) og om tilsvarende jernbanesikkerhetsmessige forhold er kjent fra tidligere undersøkelser, vektlegges.

Til § 8 Alminnelige regler om undersøkelsene

Varslingen etter § 6 har som formål å danne grunnlaget for undersøkelsesmyndighetens foreløpige bedømmelse av saken og bestemme omfanget av en eventuell videre undersøkelse. I den sammenheng er det viktig at undersøkelsesmyndigheten får tilstrekkelig opplysninger slik at undersøkelsen på skadestedet kommer raskt i gang, og kan avsluttet uten ugrunnet opphold, slik at jernbanevirksomheten eventuelt kan gjenoppta trafikken.

Av bestemmelsen fremgår det at undersøkelsesmyndigheten har rett til å benytte privat grunn og kan kreve å ta i besittelse materiell og vrakrester. Dette framgår av jernbaneloven.

Fjerde ledd pålegger myndighetspersoner på hendelsesstedet og personell i involverte jernbaneforetak å forhindre at informasjon kan gå tapt. Dette kan for eksempel omfatte sikring av at dokumentasjon og registreringsinnretninger m.v. ikke ødelegges.

Til § 9 Sakkyndige

Bestemmelsen gir undersøkelsesmyndigheten anledning til å innhente nødvendig sakkyndig bistand i den enkelte sak.

Til § 10 Underretning m.m.

Etter første ledd skal undersøkelsesmyndigheten så vidt mulig skriftlig varsle de berørte parter og andre som saken angår om undersøkelsen og de rettigheter de har i henhold til jernbaneloven § 18 for å kunne ivareta sitt tarv. Etterlatte i en jernbaneulykke omfattes ikke hvis de ikke selv står i et slikt forhold til ulykken og de spørsmål som skal undersøkes, at de må få egne partsrettigheter i forhold til undersøkelsesmyndigheten. Annet punktum gir de personer som er nevnt i første punktum adgang til selv å føre bevis for undersøkelsesmyndigheten for å kunne ivareta sitt tarv.

Annet ledd pålegger undersøkelsesmyndigheten å underrette den hvis forhold de skal undersøke. Underretningsplikten gjelder også for vedkommendes rettsetterfølger dersom dennes forhold også blir undersøkt. Det er i utgangspunktet klart at noen partsrettigheter ikke består utover personens levetid selv om avdødes minne i en viss utstrekning er vernet i lovgivningen.

Til § 11 Innkalling og opptak av forklaringer m.m.

Plikten til å forklare seg for undersøkelseskommisjonen er vidtfavnende. Den er hjemlet i jernbaneloven § 18. De vanlige regler om fritak for forklaringsplikt som følger av straffeprosessloven og tvistemålsloven gjelder ikke. Det foreligger en såkalt utvidet forklaringsplikt. Begrunnelsen for denne forklaringsplikten for undersøkelseskommisjonen, er prioriteringen av hensynet til tryggere jernbanetransport fremfor ansvarsaspektet ved undersøkelsen. Hensynet til å få frem opplysninger som kan være relevante for å forebygge fremtidige ulykker går derfor foran andre rettsikkerhetsaspekter som for eksempel fritak for forklaringsplikt, møteoffentlighet og rett for parter til å høre vitneforklaringer. Rettssikkerhet til den som forklarer seg, er ivaretatt ved forbudet mot å bruke forklaringene til annet formål enn undersøkelsesmyndighets arbeid med oppklaring av jernbaneulykken - eller hendelsen, jf. det nye femte ledd i jernbaneloven § 18. Slike forklaringer kan ikke brukes som bevis i en senere straffesak mot den som har avgitt forklaringen, jf. annet punktum i femte ledd i § 18.

Det fremgår av annet ledd at forklaringer kun kan brukes til jernbanetryggingsmessige formål. Med "jernbanetrygging" menes kartlegging, identifisering, og analysering av risikopotensialer til jernbaneulykker slik at det gjennom undersøkelse blir mulig å sette inn forebyggende tiltak for å forhindre ulykker eller at samme type ulykke gjentar seg.

For så vidt angår spørsmålet om utlevering av slike forklaringer i henhold til offentlighetsloven, henviser departementet til side 17 i Ot.prp. nr. 56 (1999-2000) om lov om endringer i offentlighetsloven (som forutsettes også å gjelde undersøkelsesmyndigheten), hvor det er uttalt følgende:

"Departementet vil vise til at slike opptak vil måtte anses som organinterne dokumenter så lenge de ikke sendes ut av kommisjonen. De vil da kunne unntas fra offentlighet med hjemmel i § 5 første ledd. Opptak av forklaring på lydbånd fra de involverte krever samtykke fra den avhørte, og muligheten for utlevering av slike båndopptak kan svekke den nødvendige tillit og åpenhet fra personer involvert i ulykker og hendelser. Slik tillit vil kunne være nødvendig for at havarikommisjonen kan få tilstrekkelig grunnlag for å ivareta sine oppgaver på en tilfredsstillende måte. Disse hensyn gjør at det bør utvises varsomhet ved praktisering av meroffentlighet.”

Forklaringsplikten omfatter alt involvert personell og ikke bare togpersonale, men også bl.a. stasjonspersonell, trafikkstyringspersonell og øvrige personer som står bak driften av kjøreveien og trafikkvirksomheten.

Til § 12 Bistand av advokat eller annen fullmektig

Det gis adgang for enhver som møter for undersøkelsesmyndigheten, til å møte med advokat eller annen fullmektig. Dette kan bl.a. også være en fagforeningsrepresentant. Adgangen til bistand fra advokat eller annen fullmektig innebærer ikke at partene eller andre kan kreve at undersøkelsesmyndighetens arbeid drives som en kontradiktorisk prosess hvor undersøkelsesmyndigheten inntar en tilbaketrukket rolle. Hensynet bak den utvidede forklaringsplikten i henhold til jernbaneloven § 18 tilsier videre at et vitne selv må svare på spørsmål som undersøkelsesmyndigheten stiller.

Til § 13 Forholdet til andre offentlige myndigheter

I første ledd er det en uttrykkelig bestemmelse om at undersøkelsesmyndigheten kan be om opplysninger og bistand fra offentlige myndigheter, herunder assistanse fra politiet, jf. jernbaneloven § 18 annet ledd, siste punktum.

I annet ledd er det fastsatt at politiet kan anmode om faglig bistand fra undersøkelsesmyndigheten. Den faglige bistand forutsettes imidlertid begrenset til utveksling av tekniske opplysninger og forklaringer av fagterminologi.

Det tas sikte på at det blir gitt nærmere retningslinjer for hvordan samarbeidet mellom politiet og undersøkelsesmyndigheten bør foregå.

Til § 14 Saksbehandlingsregler

Det presiseres at forvaltningslovens regler kommer til anvendelse for undersøkelsesmyndighetens virksomhet.

Dette gjelder også forvaltningslovens regler om inhabilitet kommer til anvendelse for så vel undersøkelsesmyndighetens medarbeidere som sakkyndige.

Situasjonen kan imidlertid være den at kretsen av eksperter på området er så liten at det ikke er mulig å finne noen helt utenforstående. I mange saker kan undersøkelsesmyndigheten være nødt til å få den nødvendige sakkyndige bistand hos en operatør, infrastrukturforvalter, leverandør eller fabrikant som er part i saken, da det er de som besitter den relevante sakkyndige ekspertise.

Til § 15 Offentlighet

Offentlighetslovens regler gjelder for undersøkelsesmyndigheten.

Dette innebærer bl.a. at forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelder for retten til innsyn i undersøkelsesmyndighetens dokumenter. For så vidt angår spørsmålet om retten til innsyn i dokumenter som inneholder opptak av forklaringer i medhold av jernbaneloven § 18, vises det merknaden til § 8 hvor det er uttalt at slike dokumenter er å anse som organinterne dokumenter i henhold til offentlighetsloven § 5 første ledd, og det må utvises varsomhet med praktiseringen av meroffentlighet. Bakgrunnen for dette er at utlevering av slike dokumenter kan svekke den nødvendige tillit og åpenhet fra personer involvert i jernbaneulykker og alvorlige hendelser.

Dokumenter som inneholder opplysninger fra eksempelvis taleregistrator vil kunne unntas fra offentlighet i medhold av offentlighetsloven § 6 første ledd nr 9. Dette fordi slike opplysninger anses innhentet ved regelmessig og gjentatt personovervåking. Når det gjelder dokumenter med opplysninger fra samband mellom togledersentral og tog vil disse i utgangspunktet være offentlige, dersom de ikke kommer inn under unntaksreglene i offentlighetsloven. Det henvises her for øvrig til s. 17 i Ot.prp. nr. 56 (1999-2000).

Til § 16 Rapport m.m.

Første ledd gir undersøkelsesmyndigheten mulighet til å forelegge utkast til rapport for de som er nevnt i § 11 til uttalelse. Dette vil også kunne omfatte de skadelidte.

Når undersøkelsen er avsluttet skal undersøkelsesmyndigheten straks offentliggjøre rapporten. Rapporten skal inneholde undersøkelsesmyndighetens uttalelse om årsaksfaktorene til ulykken/hendelsen. Undersøkelsesmyndigheten skal ikke peke ut en av årsaksfaktorene og betegne den som hovedårsak, men skal identifisere/klarlegge/peke på både umiddelbare og mer underliggende årsaksfaktorer. Eventuelle sikkerhetstilrådinger skal kun angi hva som bør vurderes rettet for å hindre nye tilfeller, og undersøkelsesmyndigheten bør her utvise varsomhet med å foreslå løsninger på hvorledes forhold bør rettes eller endres.

Siste punktum i annet ledd innebærer at Samferdselsdepartementet skal besørge at sikkerhetstilrådingene blir forelagt tilsynsmyndigheten og/eller eventuelt andre berørte departementer til vurdering og oppfølging. Samferdselsdepartementet holder undersøkelsesmyndigheten underrettet om hvorledes tilrådingene blir fulgt opp.

Tredje og fjerde ledd er i samsvar med ordningen som gjelder på luftfartsområdet og er tatt inn slik at en skal få mest mulig like regler for undersøkelseskommisjonen uavhengig av om det gjelder luftfarts- eller jernbaneundersøkelse.

Til § 17 Gjenopptakelse

Bestemmelsen gir undersøkelsesmyndigheten mulighet for å gjenoppta tidligere avsluttede undersøkelser dersom det fremkommer nytt og vesentlig materiale i saken.

Til § 18 Andre oppgaver

Bestemmelsen er i samsvar med tilsvarende bestemmelse på luftfartsområdet, hvor det er åpnet muligheter for at undersøkelsesorganet kan pålegges annet forebyggende arbeid enn undersøkelse under forutsetning av at oppgavene ikke påvirker enhetens uavhengighet og innebærer medvirkning i arbeid med forskrifter og standarder.

Til § 19 Særskilte undersøkelser

I saker som antas å få særlig stor allmen interesse kan Kongen oppnevne en person med dommerkvalifikasjoner til å lede undersøkelsen. Dette kan også skje etter at undersøkelsen har kommet i gang. Etter departementets syn dreier det seg om en adgang som bare bør benyttes i helt ekstraordinære tilfeller, for eksempel i spesielle katastrofetilfeller hvor omstendighetene tilsier behov for å gi en undersøkelse et utvidet formål og en annen organisering enn det forskriften legger opp til.