Saksbehandling ved brannsikring av vegtunneler

F O R O R D

Kommunal- og regionaldepartementet og Samferdselsdepartementet har i fellesskap fastsatt Retningslinjer for saksbehandling ved brannsikring av vegtunneler. Retningslinjene bygger på et utkast utarbeidet av Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern og Vegdirektoratet i samarbeid med Statens bygningstekniske etat.

Retningslinjene er utarbeidet innenfor gjeldende regelverk for planlegging, utforming og brannsikring av vegtunneler og omfatter blant annet:

• gjeldende lovverk på området
• oversikt over saksbehandlingen etter dette lovverket
• rutiner for samarbeid mellom veg- og brannvernmyndighetene
• krav til risikoanalyser
• bruk av beredskapstiltak
• retningslinjer for oppgradering av gamle tunneler

Departementene vil spesielt framheve at retningslinjene gir grunnlag for et nært samarbeid mellom Statens vegvesen og brannvernmyndighetene.

Kommunal- og regionaldepartementet

Samferdselsdepartementet

Juli 2000

 

Del 1: Gjeldende regelverk og samarbeid mellom Statens vegvesen og brannvernmyndighetene

1 Innledning

Retningslinjene er utarbeidet av Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern og Statens Vegvesen i samarbeid med Statens bygningstekniske etat. Retningslinjene gjelder kommunenes og Statens vegvesens arbeid med brannsikring av tunneler.

Formålet med retningslinjene er å sikre at:

• brannsikkerheten i nye tunneler avklares lokalt i forbindelse med reguleringsplanbehandling etter plan- og bygningsloven
• vegtunnelnormalene (for tiden Vegdirektoratets håndbok 021) legges til grunn ved vurdering av brannsikkerheten i både eksisterende og nye tunneler
• eventuelle brannsikringstiltak ut over kravene i vegtunnelnormalene er basert på aksepterte risikoanalyser.

Retningslinjene inneholder:

• en oversikt over gjeldende regelverk for brannsikring
• en beskrivelse av rutiner for samarbeid mellom Statens vegvesen og brannvernmyndigheten
• krav til risikoanalyse

Instansene som er involvert i brannsikringsarbeidet har flere roller, avhengig av hvilket lovverk saksbehandlingen skjer etter. Statens vegvesen har en eierrolle etter brannvernloven og er forvaltningsmyndighet etter vegloven. Etter plan- og bygningsloven er Statens vegvesen i første rekke fagmyndighet, men etaten kan også være tiltakshaver og i en viss utstrekning ha oppgaver som normalt er tillagt kommunen som planmyndighet.

Kommunestyret og brannvesenet er lokal forvaltningsmyndighet etter brannvernloven, og en del av kommunen som plan- og bygningsmyndighet i saker etter plan- og bygningsloven.

Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern (DBE) er sentral forvaltningsmyndighet etter brannvernloven og fagmyndighet med innsigelsesrett etter plan- og bygningsloven.

2 Oversikt over gjeldende regelverk

Planlegging og bygging av tunneler skjer med hjemmel i bestemmelsene i plan- og bygningsloven. Dette innebærer at branntekniske krav til nye tunneler vil være ett av flere viktige forhold som skal søkes avklart i plan- og byggesaksbehandlingen. Offentlige veganlegg er imidlertid unntatt fra bestemmelsene om byggesaksbehandling i den grad veganlegget er detaljert avklart i reguleringsplan etter plan- og bygningsloven. Videre er offentlige veganlegg der Statens vegvesen er tiltakshaver unntatt fra bestemmelsene om ansvar og kontroll. Bestemmelsene om produkter gjelder på vanlig måte.

Med hjemmel i vegloven § 13 er det utarbeidet vegtunnelnormaler som blant annet inneholder detaljerte branntekniske og beredskapsmessige anvisninger av tiltak for nye vegtunneler. Vegtunnelnormalenes anvisninger for brannsikring er utarbeidet av Vegdirektoratet i samråd med DBE, og skal legges til grunn ved brannvernmyndighetenes og vegmyndighetenes vurdering av krav til tekniske brannsikringstiltak i tunneler i enkeltsaker.

Brannvernloven gjelder for tunneler i drift, og gir blant annet brannvernmyndigheten hjemmel til å gi pålegg om brannsikringstiltak.

I det følgende er brannvernloven, vegloven og plan- og bygningsloven mer utførlig omtalt.

2.1 Brannvernloven

Formålet med brannvernloven er å sikre mennesker, dyr og materielle verdier mot brann, og å begrense skadevirkningene i branntilfeller samt i andre akutte ulykkessituasjoner.

Brannvern i tunneler som er i drift reguleres av brannvernloven. Brannvernloven § 14 forutsetter at eier gjennomfører pliktene som følger av bestemmelsen ved internkontroll. Bestemmelsen utfylles av forskrift om brannforebyggende tiltak og brannsyn. I henhold til brannvernloven

§ 22 skal kommunestyret som lokal brannvernmyndighet, føre fortegnelse over spesielle bygninger, områder m.v., herunder vegtunneler over 500 meter.

Brannvesenet plikter etter brannvernloven § 23 å føre tilsyn med bl.a. vegtunneler, herunder gjennomføre brannsyn. Brannsyn er brannteknisk inspeksjon av brannobjekter for å påse at disse er sikret mot brann etter gjeldende bestemmelser, og for å føre tilsyn med forhold som har betydning for redning og slokking.

Brannsjefen kan gi pålegg om retting av eventuelle feil eller mangler. Kommunestyret, (evt nemnd eller brannsjefen) kan fatte vedtak om utførelse av sikringstiltak etter § 25.

Vedtak som er fattet av brannsjefen, kan påklages til kommunestyret. Vedtak som er fattet av kommunestyret, kan påklages til DBE. Denne klageadgangen er den eneste forvaltningsmessige konfliktløsningsform for tunneler i drift. (Se også side 13 pkt 3.2 siste avsnitt om behandlingen av reguleringsplaner).

Forskrift av 5. juli 1990 nr. 546 om brannforebyggende tiltak og brannsyn gir nærmere bestemmelser om hvilke brannsikringstiltak som kreves i særskilte brannobjekter. For vegtunneler skal forskriften benyttes så langt den passer, det vil si så langt det er praktisk mulig å oppfylle forskriftens prinsipper. Kravene i forskriften kan deles i to hovedgrupper:

1. Organisatoriske tiltak
2. Tekniske tiltak

De fleste organisatoriske tiltak kan gjennomføres for vegtunneler, jf. brannvernloven kap 2. Forskriftens krav til tekniske tiltak er lite relevante for vegtunneler. Prinsippet om personsikkerhet, herunder krav om tidlig varsling og muligheter for tilfredsstillende rømning, skal likevel legges til grunn, jf. kap 4.

Forskrift av 3. mai 1995 nr. 405 om organisering og dimensjonering av brannvesen gir nærmere bestemmelser om hvilke krav som settes til kommunale brannvesen. Brannvesenets beredskap skal i utgangspunktet organiseres og dimensjoneres på basis av risiko, dog er det satt en rekke minimumskrav. Mange mindre og mellomstore kommuner vil etter risikoanalyser finne at vegtunnelen(e) dimensjonerer beredskapsnivået i kommunen, jf. § 2-4.

2.2 Vegloven

Formålet med vegloven er å sikre planlegging, bygging, vedlikehold og drift av offentlige og private veger, slik at trafikken kan avvikles på en måte som trafikantene og samfunnet er tjent med. Det er en overordnet målsetting for vegmyndighetene å skape mest mulig trygg og god avvikling av trafikken, jf. § 1a.

Forskrift av 24. mars 1987 etter vegloven § 13 for anlegg av veg gir nærmere regler om krav til vegers utforming og standard. Forskriften tar sikte på at vegnettet utformes for sikker og effektiv transport av mennesker og gods. Forskriften § 7 åpner for at Vegdirektoratet - innenfor rammen av forskriften - kan fastsette utfyllende bestemmelser. Vegdirektoratets håndbok 017 “Veg- og gateutforming” og håndbok 021 “Vegtunneler” (vegtunnelnormalene) inneholder slike utfyllende bestemmelser, herunder detaljerte retningslinjer om brannsikring av tunneler. Forskriften etter vegloven § 13 og retningslinjene for planlegging av riks- og fylkesveger etter plan- og bygningsloven (for tiden T-1057), forutsetter at reguleringsplaner og oversiktsplaner etter plan- og bygningsloven skal utarbeides i samsvar med de til enhver tid gjeldende vegnormaler.

Vegtunnelnormalene angir hvilke tiltak som tiltakshaver ikke kan fravike uten etter søknad og godkjenning av overordnet myndighet. Godkjenningsmyndighet er Vegdirektoratet for riksveg, fylkeskommunen for fylkesveg og kommunen for kommunal veg, jf. forskriften § 7, pkt 3.

2.3 Plan- og bygningslovens bestemmelser om planlegging og byggesaksbehandling

Plan- og bygningsloven har til formål å sikre at planlegging etter loven skal legge til rette for samordning av statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet, og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser, utbygging, samt å sikre estetiske hensyn, jf. § 2.

2.3.1 Planlegging

Planlegging av veger skal skje etter reglene i plan- og bygningsloven, slik det også framgår av vegloven § 12. I retningslinjene for planlegging av riks- og fylkesveger etter plan- og bygningsloven (for tiden T-1057), er det gitt en sammenhengende framstilling av hvordan vegplanlegging bør skje innenfor plan- og bygningslovens system. Retningslinjene inneholder omfattende krav til planbehandling, blant annet at:

• avklaring av vegtraséer fortrinnsvis bør skje gjennom formell oversiktsplan, dvs fylkes(del)plan eller kommune(del)plan, og at
• det i utgangspunktet skal utarbeides reguleringsplan for alle riks- og fylkesveganlegg. Unntak fra plikten til å utarbeide reguleringsplan gjelder bare små inngrep i forbindelse med vedlikehold og utbedring.

2.3.2 Byggesaksbehandling

I tillegg til planbehandlingen vil det være nødvendig å søke kommunen om tillatelse for elementer som ikke er “detaljert avklart” i reguleringsplan eller bebyggelsesplan etter plan- og bygningsloven. I tilfeller hvor byggesaksbehandling er aktuelt, vil likevel ikke reglene om ansvar og kontroll komme til anvendelse for veganlegg hvor Statens vegvesen er tiltakshaver.

Plikten til å søke om tillatelse for veganlegg, framgår særlig av §§ 5 og 6 i Forskrift av 22. januar1997 nr. 34 om saksbehandling og kontroll i byggesaker. Hvilke elementer som kan defineres som en del av et veganlegg og hva som er innholdet i begrepet “detaljert avklart”, er noe usikkert. Kommunal- og regionaldepartementet har tatt sikte på å utarbeide en egen veileder som bl.a. skal avklare disse spørsmålene. Inntil videre kan en basere seg på vedlagte bidrag fra Vegdirektoratet til Kommunal- og regionaldepartementet. Plikten til å søke om byggetillatelse for tunneler inngår i Vegdirektoratets bidrag.

Endring av eksisterende veganlegg må - avhengig av endringens omfang og innholdet i gjeldende reguleringsplan og eventuell byggetillatelse - skje etter plan- og bygningslovens regler om planlegging og/eller byggesaksbehandling.

2.3.3 Saksbehandling

Avklaring av nye vegtraséer vil normalt skje gjennom en fylkes(del)plan eller en kommune(del)plan. Plan- og bygningsloven inneholder detaljerte regler om behandlingen av fylkesplaner og kommuneplaner, jf. §§ 19-4 og 20-5.

Detaljutformingen av veganlegg avklares gjennom reguleringsplan. Ytterligere detaljavklaring kan skje i en eventuell etterfølgende bebyggelsesplan (sjelden aktuelt for veganlegg) og/eller søknad om tillatelse etter byggesaksbestemmelsene. Plan- og bygningsloven inneholder detaljerte regler om behandlingen av reguleringsplaner og bebyggelsesplaner og om byggesaksbehandling. De viktigste reglene framgår av:

• § 27-1 om utarbeiding av reguleringsplan
• § 27-2 om reguleringsvedtak
• § 27-3 om klage over reguleringsvedtak
• § 28-1 om endring og oppheving av reguleringsplan
• § 28-2 om bebyggelsesplan
• § 94 om søknad om tillatelse og nabovarsel
• § 95 om behandling av søknaden i kommunen
• forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker.

I tillegg utarbeides en egen temaveiledning for offentlige veganlegg som utgis av Statens bygningstekniske etat. Veiledningen er utarbeidet i samarbeid med Statens vegvesen.

2.3.4 Vedtaksmyndighet

Kommunen og fylkeskommunen er planmyndigheter etter plan- og bygningsloven. Statens vegvesen er gjennom § 9-4 gitt anledning til å utarbeide og fremme alle typer planer for riks- og fylkesveg på lik linje med kommunen og fylkeskommunen. Det er forutsatt at Statens vegvesen i hovedsak vil ha ansvaret for det praktiske vegplanarbeidet, men at kommunen i større grad skal ha ansvaret for den formelle behandlingen. Statens vegvesen er - med et svært begrenset unntak - ikke gitt vedtaksmyndighet etter plan- og bygningsloven (se nedenfor).

Fylkeskommunen

Fylkestinget er vedtaksmyndighet for fylkes(del)planer, men Regjeringen eller Miljøverndepartementet skal godkjenne henholdsvis fylkesplaner og fylkes delplaner, jf. § 19-4.

Kommunen

Kommunestyret er vedtaksmyndighet for kommune(del)planer og reguleringsplaner, og for vesentlige endringer i slike planer, jf. §§ 20-5, 27-2 og 28-1.

For mindre vesentlige endringer i reguleringsplan er kommunens faste utvalg for plansaker vedtaksmyndighet. I praksis kan myndigheten til å vedta mindre vesentlige endringer være delegert fra det faste utvalget for plansaker til et administrativt organ i kommunen, jf. § 28-1.

Bebyggelsesplaner vedtas av kommunens faste utvalg for plansaker, eventuelt av kommunestyret, jf. § 28-2.

Kommunen er vedtaksmyndighet i byggesaker.

Statens vegvesen

For reguleringsplaner som gjelder riks- og fylkesveg kan mindre vesentlige endringer som følge av tekniske forhold i gjennomføringsperioden gjøres av vegsjefen, jf. Plan- og bygningsloven § 28-1 nr 2 siste punktum. Rekkevidden av denne bestemmelsen er nærmere omtalt i retningslinjer for planlegging av riks- og fylkesveger etter plan- og bygningsloven (for tiden T-1057)

2.3.5 Konfliktavklaring

Innsigelse

Innsigelse er plan- og bygningslovens primære modell for løsning av konflikter mellom kommunen og nabokommune/fylkeskommune/statlige fagmyndigheter i plansaker. Innsigelse er imidlertid bare forutsatt brukt mot planløsninger som er i strid med nasjonale eller viktige regionale interesser, jf. plan- og bygningsloven § 20-5 fjerde ledd følgende.

Innsigelsesretten gjelder bare i forhold til arealdelen til kommune(del)planer, reguleringsplaner og bebyggelsesplaner.

Innsigelse må foreligge før kommunestyret vedtar planen, og bør varsles så snart som mulig i planprosessen, jf. § 20-5 annet ledd. Foreligger innsigelse, vil kommunens planvedtak ikke være endelig. Saken skal i slike tilfeller bringes inn for fylkesmannen for mekling, jf. Miljøvern­departe­mentets retningslinjer for bruk av innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven (for tiden rundskriv T-5/95). Dersom saken ikke løses gjennom mekling, bringes den videre til Miljøverndepartementet, som avgjør saken i samråd med berørte departementer, jf. § 20-5 femte ledd.

Statlige fagmyndigheter kan f.eks. fremme innsigelse dersom planen legger opp til en løsning som er i strid med de hensyn fagmyndigheten skal ivareta, eller at viktige spørsmål ikke er godt nok utredet/avklart, til at fagmyndigheten kan ta stilling til planen.

I kapittel 3 i retningslinjene her inneholder en nærmere beskrivelse av ulike situasjoner hvor innsigelse kan være aktuelt.

Klage

Offentlige organ kan påklage alle enkeltvedtak etter plan- og bygningsloven, jf. § 15 annet ledd. Det er imidlertid gjort unntak for kommunestyrets vedtak om å godkjenne eller endre arealdelen i kommuneplanen, jf. § 20-5 niende ledd.

Klageretten kan nyttes dersom det er uenighet om spørsmål som ikke egner seg for avklaring gjennom innsigelsesbehandling, og i tilfeller hvor kommunen fatter vedtak som de forutgående saksutredningene ikke gir grunnlag for (saksbehandlingsfeil). Manglende klagemulighet på kommuneplanens arealdel, innebærer at saksbehandlingsfeil bare kan angripes gjennom å be fylkesmannen foreta lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59, eller - dersom nasjonale interesser gjør det nødvendig - be Miljøverndepartementet om å endre planen etter plan- og bygningsloven § 20-5 syvende ledd.

Statlig plan

Etter plan- og bygningsloven § 18, kan Miljøverndepartementet henstille til vedkommende kommune å utarbeide og vedta reguleringsplan eller arealdel av kommuneplan, eller selv gjøre det. Det kan være aktuelt å bruke § 18 dersom kommunen ikke fatter nødvendig planvedtak, og vegprosjektet er av nasjonal eller viktig regional betydning. Det er Miljøverndepartementet som avgjør om denne bestemmelsen skal nyttes etter henstilling fra vegmyndighetene for riks- og fylkesveger.

Nærmere informasjon om bruken av § 18 er nedfelt i retningslinjer for planlegging av riks- og fylkesveger etter plan- og bygningsloven (for tiden T-1057) og i St meld nr 29 (1996-97) om regional planlegging og arealpolitikk.

3 Samarbeid mellom Statens vegvesen og brannvern-myndighetene i plan- og byggesaksbehandlingen

Ved planlegging av byggesaksbehandling foreligger det en utstrakt samarbeidsplikt og medvirkningsrett for offentlige myndigheter. Dette framgår av en lang rekke bestemmelser i plan- og bygningsloven, jf.

§§ 9-3, 9-4, 10-1, 12-3, 14, 16, 19-3, 20-2, 27-1, 29 og 95.

I kapittelet her er det gitt en beskrivelse av rutiner for samarbeidet mellom Statens vegvesen og brannvernmyndighetene i forbindelse med fylkes(del)planer, kommune(del)planer og reguleringsplaner. Til slutt i kapittelet er det tatt inn en oppsummering og sjekkliste for rutinene ved den lokale planbehandlingen før kommunestyrets vedtak.

3.1 Behandlingen av fylkes(del)plan og kommune(del)plan

Som et ledd i avklaringen av vegtraséer gjennom fylkes(del)plan eller kommune(del)plan, vil det være naturlig at Statens vegvesen, i samråd med den lokale brannvernmyndigheten, foretar en grov vurdering av brannsikkerheten i den framtidige tunnelen. På dette overordnede plannivået, vil det m.h.t. kostnadsvurderingen være av interesse å få klarlagt eventuelle behov for sikkerhetstiltak, både tekniske - og organisatoriske tiltak, ut over kravene i gjeldende vegtunnelnormaler.

Den ansvarlige for utarbeidelsen av vegplanen (normalt vil dette være Statens vegvesen, jf. plan- og bygningsloven § 9-4), har ansvaret for å innhente den lokale brannvernmyndighetens vurdering. I henvendelsen til den lokale brannvernmyndigheten skal det vises til sikkerhetskravene i vegtunnelnormalene, og reises spørsmål om behovet for ytterligere sikkerhetstiltak. Brannvernmyndigheten som del av kommunen, har plikt til å besvare slike spørsmål, jf. plan- og bygningsloven § 19-4 annet ledd og § 20-5 annet ledd.

Dersom brannvernmyndigheten finner grunn til å kreve sikkerhetstiltak ut over det som er fastsatt i vegtunnelnormalene, skal kravet dokumenteres og basere seg på en grov risikovurdering (se retningslinjene her del 2).

Endelig beslutning om sikkerhetstiltak for tunneler er imidlertid lite aktuelt i forbindelse med fylkes(del)planer og kommune(del)planer som tar sikte på å avklare vegtrasé. På dette plannivået er det også i liten grad hjemmel til å avklare slike forhold. Hensikten med en brannsikkerhetsvurdering i en så tidlig prosjektfase, er å innhente en grov oversikt over behovet for sikkerhetstiltak og kostnadene knyttet til disse.

3.2 Behandlingen av reguleringsplaner

Det forutsettes at det foretas en detaljert avklaring av brannsikringstiltakene som et ledd i reguleringsplanbehandlingen. Når det siste understrekes er det fordi at ikke alle brannsikringstiltak kan fastsettes med rettslig bindende virkning gjennom et reguleringsplanvedtak. Plan- og bygningsloven regulerer bruk og vern av arealer, bygninger og anlegg, men gir i liten grad hjemmel for å regulere driftsmessige forhold. I og med at driftsmessige forhold og fysiske løsninger må ses i sammenheng ved vurdering av brannsikringstiltak, vil det likevel være hensiktsmessig å ta stilling til driftsmessige forhold i forbindelse med reguleringsplanarbeidet.

På samme måte som på oversiktsplannivået, skal vegtunnelnormalene være utgangspunktet for vurdering av hvilke tekniske og organisatoriske brannsikringstiltak som er aktuelle. Statens vegvesen skal legge fram et detaljert forslag til brannsikring, som den lokale brannvernmyndigheten skal uttale seg til.

Dersom brannvernmyndigheten finner grunn til å kreve sikkerhetstiltak ut over det som er fastsatt i vegtunnelnormalene, skal kravet dokumenteres og basere seg på en risikoanalyse (se retningslinjene her del 2) som Statens vegvesen har plikt til å utarbeide.

Dersom det oppstår uenighet om forhold som er innenfor rammen av det som kan vedtas gjennom reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven, vil avklaring kunne skje gjennom bruk av innsigelse. Dette vil gjelde ved uenighet om fysiske løsninger som for eksempel rømningsveger, antall tunnelløp, plassering av og antall havarilommer og snunisjer, forbikjøringsfelt, ventilasjon o.l.

I tilfeller hvor kommunen ønsker å vedta en løsning i strid med Statens vegvesens anbefalte løsning, kan Statens vegvesen fremme innsigelse. En eventuell konflikt mellom kommunen som brannvernmyndighet og Statens vegvesen, vil i slike tilfeller bli gjenstand for lokal mekling hos fylkesmannen, og eventuelt oversendt Miljøverndepartementet for avgjørelse. Miljøverndepartementets avgjørelse skjer i samråd med berørte departementer og underliggende direktorater. Dette betyr at Vegdirektoratet og DBE vil kunne få ansvar for å bidra til avklaring av konflikten.

Innsigelsesbehandling kan også utløses ved at kommunen som brannvernmyndighet varsler DBE om forhold som oppfattes som uakseptable sett fra et brannsikkerhetssynspunkt. DBE kan eventuelt bruke sin rett til å fremme innsigelse, jf. Miljøverndepartementets retningslinjer for bruk av innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven (for tiden rundskriv T-5/95). I tilfeller hvor den lokale brannvernmyndigheten har vesentlige innvendinger mot den fysiske løsningen vegkontoret tar sikte på, har kommunen et ansvar for å gjøre DBE kjent med saken, slik at eventuell innsigelse fra DBE blir mulig. Dersom dette ikke blir gjort av kommunen, bør Statens vegvesen påse at DBE trekkes inn.

På grunn av at plan- og bygningsloven ikke gir hjemmel for å fatte vedtak om driftsmessige forhold, som for eksempel utstyr til det lokale brannvesenet, må avklaring av eventuelle konflikter om brannberedskapen i kommunen skje i forvaltningen uavhengig av reglene i plan- og bygningsloven. I slike tilfeller vil det være naturlig at saken tas opp med Vegdirektoratet og DBE med sikte på avklaring gjennom råd fra sentral fagmyndighet.

3.3 Byggesaksbehandlingen

Som omtalt i pkt. 2.3.2, vil det i liten grad være aktuelt med byggesaksbehandling for vegtunneler.

Unntak fra byggesaksbehandling er betinget av at tunnelens plassering, utformingen av tunnelportalene og eventuelle restriksjoner på bruken av områdene over tunnelen, er bestemt i reguleringsplan eller bebyggelsesplan. Plasseringen må framgå av plankartet. I planbestemmelsene må det være en henvisning til tekniske tegninger som viser utformingen av tunnelportalene. Eventuelle restriksjoner på bruken av områdene over tunnelen, må framgå av planbestemmelsene og eventuelt av tilhørende tegninger.

Dette innebærer at byggesaksbehandling for tunneler hvor Statens vegvesen er tiltakshaver, i første rekke skal ivareta samfunnsmessige krav og ikke krav til brannsikkerhet

Dette betyr at brannsikkerhet i liten grad vil være tema i eventuelle byggesaker for tunneler.

Brannsikkerheten forutsettes ivaretatt på en tidligere stadium i prosjektavklaringen, gjennom den fysiske løsningen som er valgt i reguleringsplanen, vegtunnelnormalenes krav til brannsikring, og eventuelle tilleggskrav som har framkommet i forbindelse med reguleringsplanarbeidet.

3.4 Endringer

Endringer i forhold til det som er fastsatt i reguleringsplan, skal skje etter plan- og bygningslovens regler om endring av reguleringsplan, jf. § 28-1, eventuelt etter reglene om dispensasjon etter § 7. Dersom endringen gjelder forhold av betydning for brannsikkerheten, er det krav om at brannvernmyndigheten skal gis anledning til å uttale seg før kommunen gjør vedtak. Dersom det er Statens vegvesen som utarbeider planen, er det Statens vegvesen som skal forelegge saken for brannvernmyndighetene.

På bakgrunn av at kommunen både er brannmyndighet og vedtaksmyndighet etter plan- og bygningsloven, må det kunne forutsettes at det ikke blir gjort endringsvedtak som er brannsikkerhetsmessig uakseptable.

Når det i forbindelse med reguleringsplanbehandlingen foreligger enighet lokalt om brannsikring, eller det er tatt endelig beslutning om brannsikring i forbindelse med innsigelses- eller klagebehandling etter plan- og bygningsloven eller sentral behandling uavhengig av plan- og bygningsloven, er Statens vegvesen forpliktet til å gjennomføre de fastsatte krav til brannsikring. Manglende gjennomføring kan gi brannvernmyndigheten grunnlag for å vedta sikkerhetstiltak etter brannvernloven § 25.

3.5 Oppsummering og sjekkliste for den lokale planbehandlingen før vedtak i kommunestyret

Plan etter plan- og bygningsloven	Statens vegvesens ansvar	Den lokale brannvernmyndighetens ansvar
Fylkes(del)planer og kommune(del)planer	Legge fram for den lokale brannvernmyndigheten: aktuelle traséalternativer, herunder aktuelle tunnelstrekninger grov risikovurdering egne vurderinger av behovet for brannsikkerhetstiltak, med grunnlag i “vegtunnelnormalene” (Vegdirektoratets håndbok 021 om vegtunneler)	Orientere Statens vegvesen om ev. behov for brannsikringstiltak ut over det Statens vegvesen har foreslått
Reguleringsplan	Legge fram for den lokale brannvernmyndigheten: aktuelle reguleringsplanløsninger risikoanalyser egne vurderinger av behovet for brannsikkerhetstiltak, med grunnlag i “vegtunnelnormalene” en detaljert oversikt over forslag til fysiske løsninger, brannsikkerhetsutstyr i tunnelen og beredskapsmessige forhold Varsle DBE i tilfeller hvor det er vesentlig konflikt mellom Statens vegvesen og den lokale brannvernmyndigheten, og kommunen ikke varsler DBE om konflikten	Orientere Statens vegvesen om evt. behov for brannsikringstiltak ut over det som er foreslått av Statens vegvesen Sørge for at kommunen gir DBE varsel i tilfeller hvor det er vesentlig konflikt mellom Statens vegvesen og lokal brannvernmyndighet om brannsikkerhetsforhold

Del 2: Risikoanalyser

Krav til risikoanalyse, herunder innhold, når slik skal foreligge og hvem som har ansvaret for å utarbeide disse

Risikoanalyser skal gjennomføres for planlagte og eksisterende vegtunneler lengre enn 500 meter. Dersom flere tunneler ligger innenfor en vegstrekning uten avkjøringsmulighet, skal analysen omfatte alle tunneler, selv om de hver for seg er kortere enn 500 meter. Analysen skal omfatte beregning/estimering av sannsynlighet og konsekvenser ved følgende hendelser:

Uforutsett stopp, trafikkulykker med personskade og brann i kjøretøy.

Konsekvensscenarier bestemmes av tunneleier og utrykningsetatene. Der det i tunnelen er brukt brennbart materiale til vann- og frostsikring skal konsekvenser ved en sekundærbrann også vurderes.

NS 3901 Risikonalyse ved brann i byggverk med veileder skal danne grunnlag for analysen. Dokumentasjon av analysen og eventuelle tiltak skal forelegges brannmyndigheten i kommunen. Ansvarlig for at risikoanalyse gjennomføres er tunneleier. Analysen gjennomføres så snart detaljerte planer foreligger, slik at endringer kan foretas før anlegget tas i bruk. Analyse av eksisterende tunneler skal gjennomføres i henhold til plan fastlagt av Statens vegvesen.

Dersom analysen viser at vedtatte sikkerhetskrav ikke er oppnådd, jf. akseptkriterier, må risikoreduserende tiltak gjennomføres. Tiltak prioriteres i følgende rekkefølge:

• Tiltak som reduserer sannsynlighet for at hendelser skal oppstå
• Tiltak som gjør trafikantene i stand til å slokke en eventuell brann
• Tiltak som gir mulighet for rask varsling, rask stenging og kommunikasjon med varslingssentral
• Tiltak som sikrer trygg og effektiv evakuering av personer som er truet av røyk og brann
• Tiltak som letter brannvesenets innsats i tunnelen
• Tiltak som ellers styrker brannberedskapen i området.

Ved valg av tiltak skal det legges til grunn en realistisk holdning til hva som kan utrettes på brann- og skadestedet.

Vegdirektoratet har ansvar for, i samarbeid med Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, at det blir gitt tilstrekkelig opplæring når det gjelder gjennomføring av risikoanalyser, samt for at modellverktøyet oppdateres.

Del 3: Ansvar og samarbeid om øvelser, beredskapsplaner og innsatsplaner

Statens vegvesen har i henhold til brannvernloven og forskrift om brannforebyggende tiltak og brannsyn (FOBTOB), som tunneleier ansvar for brannvernet i tunneler. Dette betyr at Statens vegvesen har ansvaret for å utarbeide beredskapsplaner og at det blir holdt øvelser for det personellet som har oppgaver i tilfelle det skjer hendelser i tunnelen.

Brannvesenet har etter brannvernloven og FOBTOB ansvar for å føre tilsyn med tunnelene. Ifølge dimensjoneringsforskriften har brannvesenet ansvaret for å øve eget mannskap.

Brannvesenet og Statens vegvesen bærer selv sine kostnader forbundet med øvelsene. Fordi øvelser og opplæring er egnet for samarbeid anbefales det både fra DBE og Statens vegvesen at det gjennomføres felles øvelser med både brannvesen, politi, helsevesen og Statens vegvesen. Brannvernloven med forskrifter setter ikke begrensninger for adgangen til å inngå samarbeid mellom brannvesen og Statens vegvesen.

Noen av disse øvelsene anbefales utført som samarbeidsøvelser på ledernivå med kommunikasjon både teknisk og menneskelig som viktig øvingselement, og med en viss nedtoning av det praktiske øvingselementet inne i tunnelen.

Videre forutsettes at brannvesenet bistår vegvesenet under utarbeidelse av beredskapsplaner slik at beredskapsplanene for den enkelte tunnel bygger på et mest mulig korrekt grunnlag og tilpasset de lokale forhold. I tillegg forutsettes at brannvesenet på sin side utarbeider egne innsatsplaner tilpasset brannvesenets oppgaver i tunnelen, og at de er bygget på et felles sett med scenarier og samordnet både med Statens vegvesen, politi og helsevesen for å sikre en sikker og effektiv innsats. Det er normalt hensiktsmessig at innsatsplanene for alle berørte etater blir samlet som bilag til, eller som en del av beredskapsplanen for den enkelte tunnel.

 

Del 4: Oppgradering av eldre tunneler

1. Mål for oppgradering av eldre tunneler:

Statens vegvesens langsiktige mål er at eldre tunneler skal oppgraderes til et sikkerhetsnivå som er mest mulig likt det sikkerhetsnivå som nye tunneler har. Her legges HB 021 Vegtunnelnormalen til grunn. Ved vurdering av oppgradering av den enkelte tunnel skal det legges vekt på å se sikkerhetsgevinsten i forhold til en praktisk og økonomisk forsvarlig ramme. (FOBTOB §1-1.)

For Statens vegvesen er det de bevilgende myndigheter som til enhver tid fastlegger nivået på oppgraderingen og i hvilken takt dette skal skje. For tunneler på riksveger er det Stortinget mens det på fylkesveger er fylkeskommunen som bevilger penger til eksisterende vegnett. Imidlertid tar brannvernloven med forskrifter i liten grad hensyn til økonomiske/ bevilgningsmessige forhold hos objekteier ved behov for nødvendig oppgradering.

Tunneler som på grunn av trafikkøkninger kommer i en ny og høyere klasse skal oppgraderes utstyrsmessig i forhold til den nye klassen. En vurdering av klasseplassering, basert på lengde og trafikk mengde, skal gjøres hvert annet år.

Dette ansvaret ligger til den tunnelansvarlige i Statens vegvesen..

 

2. Prioritering av tiltak:

1. Tiltak som reduserer muligheten for at ulykker kan skje, eventuelt reduserer konsekvensene av ulykker.
2. Tiltak som bidrar til publikums egen førsteinnsats
3. Tiltak som gir mulighet for varsling av hendelser og hurtig iverksetting av tiltak (Stengning)
4. Tiltak for å kunne yte innsats på stedet (Ekstern beredskap)

3. Aktuelle tiltak

1. Servicetelefoner, brannslokningsapparater, rødblink og bommer.
   Etablere servicetelefoner og brannslokningsapparater. Hensikten er å skaffe hjelp til selvhjelp og kunne varsle om alle typer hendelser inkludert brann i kjøretøy. I tillegg gi mulighet for å varsle andre trafikanter om at tunnelen ikke skal brukes ved røde blinkende lys ved inngangene og evt bommer for senere manuell fysisk stengning. Så langt som mulig skal tunnelnormalen følges, men plassering med mer kan måtte tilpasses stedlige forhold.

Servicetelefonen skal normalt knyttes til nærmeste regionale vegtrafikksentral som i tilfelle av en ulykke setter samtalen videre til berørte etater. Vegtrafikksentralens oppgave ved hendelser er i henhold til instrukser for ulike hendelser, men en viktig oppgave er å få stengt tunnelen for å hindre at konsekvensene blir større.

2. Lys i alle tunneler over 100 meters lengde. Det etableres lys i de tunneler som er over 100 m, og ikke har det fra før.

3. Brannbeskyttelse av PE-skum

Tunneler som ikke tilfredsstiller dagens krav om bruk av PE-skum vurderes vurderes brannbeskyttet.

4. Kommunikasjonsanlegg

For å bidra til at utrykningsetatene ved kjøring gjennom tunnelene har kommunikasjon på egen frekvens skal det etableres kommunikasjonsløsninger for alle nødetatene og evt eget behov. Samtidig skal det etableres videreføring av NRK P1 med mulighet for å bryte inn i radiosendingen for å gi meldinger til trafikantene.

5. Ventilasjonsanlegg

I en vegtunnel må det til enhver tid opprettholdes ventilasjon ved brann som gjør livstruende sone asymetrisk i forhold til brannstedet og kortest mulig i utstrekning. Eier må dokumentere at tunnelen har tilstrekkelig ventilasjonskapasitet og funksjon under en brann. Unntak gjøres kun for vegtunneler med ubetydelig trafikk, eller er så korte at de ut fra en normalsituasjon ikke har behov for mekanisk ventilasjon.

Ventilasjonsanlegg installeres i dag for å sørge for tilførsel av frisk luft i tunneler der trafikken er så stor at dette er nødvendig. I disse tilfellene blir anleggene også dimensjonert for brannventilasjon.

* ) Med hendelser i denne sammenheng menes alt fra punkteringer, bensintomt til kollisjoner og brann. Det vil si alt som er avvik fra normal trafikkavvikling.

 

Del 5: Bidrag til lokale brannvesen fra Statens vegvesen

Brannvernloven og dimensjoneringsforskriften setter generelle krav til utstyr og kompetanse i det enkelte brannvesen basert på risiko i kommunen.

Tolkningen av gjeldende brannvernlov gir ikke hjemmel for å kreve at tunneleier skal bidra til å oppgradere det lokale brannvesen i forhold til den økede risiko som tunnelen kan utgjøre.

Statens vegvesen kan likevel være åpen for at det kan ytes bidrag til finansiering av røykvernutstyr med lang brukstid, eventuelt som et alternativ til tekniske tiltak i tunnelen, samt opplæring i bruk av røykvernutstyr.

Ved Statens vegvesens vurdering av om det skal ytes bidrag er følgende momenter aktuelle:

• Liten kommune
• Ikke krav til tilsvarende røykvernutstyr for andre objekter
• Innsatstiden er under 30 minutter

Når det gjelder bidrag til utstyr til brannvesenet, skal ikke tunneleier belastes for mer enn det som er nødvendig for sikkerheten i tunnelen.

Statens vegvesen kan kreve at brannsjefen gir en kritisk vurdering av om det er mulig å gjennomføre innsats for å redde liv, eller om den kun kan omfatte opprydding og sanering.

Veiledningen om brannsikkerhet i vegtunneler gir også en beskrivelse av tilrettelegging av innsats fra brannvesenet.

I vegtunnelnormalen er det nevnt et punkt der bidrag til lokalt brannvesen kan være et alternativ til utrustning i selve tunnelen. Vegtunnelnormalen overlater til lokale vurderinger å avgjøre om framføring av vann bør skje ved at det etableres uttak for brannvann i tunnelen eller om Statens vegvesen skal bidra til innkjøp av vanntankvogn til brannvesenet. Dette må skje i dialog mellom Statens vegvesen og det lokale brannvesen. (jf. vegtunnelnormalen, HB 021)