Erfaringsutveksling og læring i regionale utviklingstiltak

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg I

Utgiver: Kommunal- og regionaldepartementet

Rapport skrevet av Terje Stabæk.

Erfaringsutveksling og læring i regionale utviklingstiltak

Terje Stabæk
Prudentia AS

Sammendrag

Deregulering og globalisering av verdensøkonomien har, sammen med framveksten av en kunnskapsbasert økonomisk utvikling, ført til grunnleggende endringer i nærings- og regionalpolitikken i de fleste land. Fokus har flyttet seg fra nasjonal-statenes ansvar for rammeforutsetninger for nærings- og velstandsutvikling til vektlegging av regionenes eget ansvar for utvikling. I tillegg legges nå sterk vekt på å styrke nettverket mellom bedrifter og kunnskapsinstitusjonene som grunnlag for å utvikle bedriftenes innovasjonsevne og konkurransekraft. Kommunikasjon og interaktive læreprosesser har blitt viktige begreper i næringspolitikken. Informasjons- og kommunikasjonsteknologiens grunnleggende forandring av den økonomiske organiseringen og med læring som motor har drevet fram det som blir kalt et nytt tekno-økonomisk paradigmeskifte, som karakteriseres av fokus på innovasjon, nettverk, læring og regional/lokal kunnskapsutvikling og knapphet på gitte menneskelige ressurser som er sentrale for å kunne ta i bruk ny teknologi og kunnskap.

Det er i Europa og i landene i den industrialiserte verden blitt utviklet en rekke virke-midler som har hatt som siktemål å styrke den regionale utviklingen gjennom å samordne den offentlige bistand til bedriftsutvikling og andre politikkområder som har betydning for næringsutvikling. I EU-landene har strukturfondspolitikken vært sentral, og i Norge har regionale utviklingsprogrammer vært instrumentet. Planleggingen har hatt som forutsetning at det skulle fokuseres på brukernes behov, og at brukerne skulle trekkes aktivt inn i strategi- og tiltaksutvikling, det skulle etableres regionale partnerskap. Et område som har vist seg vanskelig, er erfaringsoverføring og læreprosesser i de regionale partnerskapene. Det er avgjørende at de erfaringer som vinnes, blir systematisert og inngår som forutsetninger i nye prosesser og prosjekter, samt at partnerskapene blir i stand til å arbeide systematisk sammen over tid.

Kommunal og Regionaldepartementet satte sammen med Miljøverndepartementet, Landbruksdepartementet og Arbeids- og Administrasjonsdepartmentet i 1999 i gang et prosjekt som skulle kartlegge gode eksempler og spre erfaringer om arbeidsmodeller og prosesser, som vektla erfaringsoverføring og læring i regionale utviklingstiltak. Prosjektet har kartlagt planprosesser og partnerskap i 4 fylker, Aust-Agder, Nordland, Hordaland og Oppland, som på hvert sitt grunnlag har gjennomført gode planprosesser, og der partnerskap på ulike nivå har fungert godt. På bakgrunn av denne kartleggingen har en sammen med representanter for regionale statsetater, fylkeskommuner og næringsaktører, forsøkt å systematisere kritiske forutsetninger for å etablere gode partnerskap og læreprosesser.

På bakgrunn av gjennomgangen med fylkene, ble følgende funn sentrale:

Store ulikheter i partnerskapets organisering og funksjon i fylkene

  • Til tross for fellestrekk i organisering og gjennomføring av planprosessene, er hvert enkelt fylke individuelt, og tilpasset samhandlingsmønstre og personer som deltar. Bredden og dybden i partnerskapet tilpasses i mange sammenhenger til den aktuelle oppgaven.
  • Partnerskapet fungerer ulikt fra fylke til fylke. Bruk av Arbeidsmarkedsrådet som kjerne i partnerskapet ser ut til å gi best forankring mot brukersiden (næringsorientert) da det også har andre oppgaver.
  • Et svakt punkt er organiseringen av næringslivets direkte deltakelse i strategiutforming og særlig i realisering og evaluering av tiltak.

Det samlede partnerskapet har i realiteten lite ansvar i forhold til ressursdisponering

  • Ressursene knyttet til partnerskapet og som det regionale utviklingsprogrammet forutsettes å disponere og legge føringer for, er gjennomgående små i forhold til de ressurser som går inn i regionale utviklingstiltak via andre kanaler.
  • Forholdet mellom ressurser partnerskapet direkte disponerer til utviklingstiltak og den indirekte påvirkning av virkemiddelbruken, er svært skjev. Denne indirekte styringsmodellen bidrar til å svekke regionale utviklingsprogram som et aktivt instrument for det regionale partnerskapet.
  • Samarbeidsprosjekter organiseres ofte utenfor linjen, men ansvaret for virkemidlene ligger i linjen. For at samordning skal fungere i praksis, viser erfaringene at partnerskapene må tillegges virkemidler.

Læring forutsetter tillit, for liten vekt på bygging av felles arbeidsplattform

  • Det er viktig å bygge samhandling på felles plattform med stor grad av kontinuitet i persongalleriet. Samarbeid som også innebærer bedre koordinering og felles diskusjon av etatenes egne prioritering av virkemidler, baserer seg i stor grad på tillit.
  • Regionale statsetater er i ulik grad inne i partnerskapet. Kjernen utgjøres i stor grad av Fylkeskommunen, Fylkesmannens Landbruksavdeling og SND. Statsetatene synes allikevel å være innesluttet av den statlige sektorpolitikken, dvs. at man regionalt har for liten fleksibilitet til å disponere iht. partnerskapets prioriteringer.

For liten vekt på kommunikasjon om resultater som et ledd i læreprosessen

  • Læringstiltakene er i stor grad for lite bevisste, men prosessene som går over tid innebærer en kollektiv akkumulasjon av erfaringer, som automatisk medfører endringer i praksis.
  • Tilbakemeldingsrutinene til medlemmene i partnerskapene er tilfeldige, og i stor grad basert på aktivitetsrapporter, lite på evaluering av resultater og de faktiske erfaringer som ble gjort.
  • Det er liten grad av løpende evaluering som deles gjensidig, selv om etater gjennomfører egne interne evalueringer. Det blir i mindre grad fellesgods.

Sentrale faktorer for gode læreprosesser

For å etablere velfungerende partnerskap og læringsprosesser, er det sentralt å ivareta:

  • Brukermedvirkningen og hvordan brukerne integreres i planprosessene har stor innflytelse på strategi- og virkemiddelutforming.
  • De regionale samhandlingsmønstrene avhenger i for stor grad av enkeltpersoner, og det er for lett å dekke seg bak sitt eget regelverk for å slippe å ta reell del i et forpliktende partnerskap basert på regionale prioriteringer. Det må brukes tid på bygging av plattform for samarbeidet, relasjonene mellom deltakerne er avgjørende for evnen til samhandling.
  • Både i strategiutvikling og virkemiddelutforming/-tilpasning er det vesentlig å tilstrebe fleksibilitet, især knyttet til tilpasningen av statlige føringer i sektorpolitikken til regionale.
  • Partnerskapet må evne å ta konsekvensen av ny kunnskap, endringsvilje er viktig, der bidrag fra deltakerne og kollektive læreprosesser er basis for revisjon av strategier
  • Partnerskapene må være formaliserte, det synes vesentlig at deltakerne har definerte roller og ansvar.

Disse funnene samsvarer godt med teori som er utviklet i løpet av 90-årene. En vektlegger her i langt større grad enn tidligere sosiale relasjoner og nettverk som en viktig del av årsakene til at enkelte regioner lykkes bedre i sin utvikling enn andre. Kunnskapsutvikling, og i særlig grad det som skjer i bedriftene og institusjoner som lykkes med nyskaping, er i seg selv en sosial prosess, der generering av ny kunnskap innen arbeidsområdet akkumuleres i organisasjonen og bidrar til å forsterke fortrinn. Verdien av denne tause kunnskapen øker i en innoverende økonomi. I kombinasjon med eksterne nettverk til kunnskapsinstitusjoner, andre bedrifter og offentlige myndigheter gir dette i sum lavere kostnader ved innføring av ny teknologi eller anvendelse av nye kunnskapsområder for den enkelte bedrift. Dette gir positive økonomiske effekter og bidrar til konkurransefordeler relativt til bedriftsklynger i andre regioner.

Et vesentlig element i det regionale bildet er evnen til samhandling mellom bedrifter, myndigheter og kunnskapsmiljø. Myndighetenes rolle som tilrettelegger forsterkes i regioner som har et relativt underskudd av innovative miljø, og institusjonsutvikling og nettverksetableringer på det regionale næringslivets premisser er et sentralt virkemiddel for å øke nyskapingsaktiviteten. Nyskaping eller innovasjon (i praksis kunnskapsutvikling og entreprenørskap i kombinasjon) antas å ha langt større effekt på konkurransekraften enn andre faktorer, og er dermed den viktigste økonomiske drivkraften i regional utvikling. Å etablere velfungerende regionale partnerskap som evner å samhandle og anvende en læringsbasert arbeidsform, er dermed et viktig premiss for å øke effekten av regionale utviklingstiltak.

Sentrale myndigheter har stor innflytelse på vilkårene for regionale læreprosesser

Det regionale partnerskapet funksjonsevne og hvilke forutsetninger som må gjelde for at erfaringsutvikling, læring og samordning faktisk skal kunne finne sted i planprosessene, har flere dimensjoner. Ut fra resultatene er det to sentrale dimensjoner i partnerskapet, den vertikale dimensjon mellom forvaltningsnivåene, og den horisontale dimensjon innen det regionale partnerskapet.

Når det gjelder den vertikale dimensjon, er det ut fra våre erfaringer en begrensende faktor i partnerskapets funksjon at fagdepartementene gir et for stort antall føringer for den regionale politikken, med til dels strenge rammer for anvendelsen for de regionale etatene. Disse føringene for enkeltetater gjør det er komplisert når partnerskapet samlet skal avveie disse mot hverandre med sikte på å etablere en regionalt forankret utviklingsstrategi. Det synes vesentlig at for å få et mer effektivt og samordnende virkemiddelapparat på regionalt nivå, må det skje en forenklinger i rutiner, reduksjon i antall virkemidler og færre detaljer i forskriftene. Det blir dermed vesentlig at de sentrale føringene for regional-, arbeidsmarkeds-, utdannings- og næringspolitikken samordnes med sikte på å få fram koblinger mellom politikkområdene og hvor de regionale myndigheter har frihet til å utforme egne retningslinjer for virkemiddelbruken.

Samtidig kan Riksrevisjonenes kontroll med den regionale forvaltningen være en medvirkende faktor til å sementere sektorpolitikken. Det legitime behovet for rapportering om bruk av virkemidler bør kunne gjennomføres internt i etatene selv om vekten legges på regional tilpasning av virkemiddelbruken ut fra regionale prioriteringer.

I en dialog- og partnerskapsbasert planleggingsform med vekt på forpliktelse både horisontalt og vertikalt, er det nødvendig å kommunisere forventninger og krav i begge retninger før vedtak gjøres. Det betyr at det må institusjonaliseres en dialog mellom stat og region om regionenes forventninger til staten for gjennomføring av statlig politikk, altså et "fylkenes forventningsbrev til staten", som kan danne grunnlag for en felles tilpasning av retningslinjene for virkemiddelbrukes til den regionale virkelighet. Uten en slik dialog, der en også på strategisk nivå kommuniserer forventninger, forslag og krav, synes det å være vanskelig å oppnå en effektiv koordinering på regionalt nivå. Koblet til dialogen er også behovet for bedre regionale statistikk som bedrer grunnlaget for å kommunisere hva som er hovedutfordringer i den enkelte region i forhold til øvrige regioner og landet som helhet.

Sentrale faktorer for etablering av gode partnerskap og læreprosesser

I samarbeid med representanter for regionale statsetater, fylkeskommunene og brukerne er det utviklet en rekke "gode råd" for å legge forholdene til rette for å utvikle en lærende arbeidsform regionalt. Sentralt i disse står:

  • Det må etableres forpliktende avtaler som følges politisk og administrativt
  • Det må brukes tid på å etablere relasjoner og plattform for samarbeidet
  • Den politiske diskusjonen om prioriteringer må styrkes
  • Næringslivets deltakelse for å utvikle regionale nyskapingsstrategier må styrkes
  • Ulikheter i kultur og ressurstilgang må aksepteres, og revirholdningene må vekk
  • Partnerskapene må disponere virkemidler for å løse regionale utfordringer
  • Organisering av planprosessen krever strategisk kompetanse og er kritisk for partnerskapets funksjonsevne
  • Bruk eksempler for å synliggjøre gode og dårlige erfaringer
  • Læringsrapporter må være integrert i tilbakemeldingssystemet

Behov for et nytt grep i plansystemet

Dersom en skal vektlegge læring som grunnleggende premiss for de regionale utviklingstiltakene, krever dette et nytt grep for det regionale plansystemet. Våre erfaringer viser at det er behov for å styrke langsiktigheten i planarbeidet og konsentrere utvikling av tiltak og prosjekter om færre strategisk sentrale innsatsområder som har betydning for næringslivets utvikling i fylkene. Samtidig må dialogen mellom forvaltningsnivåene styrkes og utvikles i retning av mer forpliktende felles strategier. Koblet til dette er behovet for stabile ressurser regionalt til gjennomføring av de vedtatte strategiene i kombinasjon med sentrale grenseoverskridende ressurser som kan bidra til å realisere en regionalt forankret statlig politikk. For å sørge for gode læringssløyfer er det nødvendig å etablere et system for plan- og prosessevaluering.

På bakgrunn av de erfaringer som dette prosjektet har gitt og internasjonale erfaringer knyttet til partnerskap og regional utvikling, synes det naturlig å innføre endringer i det norske plansystemet bygget på følgende elementer:

  • Utvidelse av planhorisonten og mer aktiv bruk av scenarier og langsiktige visjoner/mål som metode i planleggingen, jfr. bruken av landsdelsscenarier, som kan danne grunnlag og ramme for dialogen mellom stat/region.
  • Overgang til en lengre planperiode for det regionale planverket, eksempelvis 7 år som strukturfondene i EU
  • Allokering av "frie" ressurser på fylkesnivå og i et felles fond fra flere departementer for gjennomføring av planer/strategier
  • Forhåndsanalyser og effekt-/resultatanalyser av planer som grunnlag for forpliktende dialog mellom forvaltningsnivåene
  • Løpende prosessevaluering internt i partnerskapet
  • Krav til formalisering av planprosessen og sikring av brukermedvirkningen i utforming av strategier, programmer og prosjekter

Hele rapporten i pdf-format.