Høring – Forslag til endring av utlendingsloven § 40 femte ledd og utlendingsforskriften §§ 8-3 og 9-6 tredje ledd – Avslag på søknad om familieinnvandring fra særkullsbarn ved fare for seksuelle overgrep og adgang til familieinnvandring for barn av antatte ofre for menneskehandel

1. Innledning

Justis- og politidepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i utlendingsloven § 40 femte ledd vedrørende beviskrav for avslag på søknad om familieetablering når det er fare for at særkullsbarn vil bli utsatt for seksuelle overgrep. Forslaget går ut på at søknad om oppholdstillatelse fra særkullsbarn som hovedregel skal avslås når referansepersonen har vært dømt for seksuelle overgrep mot barn i løpet av de siste 10 årene. Det foreslås også at det, uavhengig av straffedom, ikke skal stilles krav om sannsynlighetsovervekt for nye overgrep i slike saker. Formålet med forslaget er å beskytte barn som søker familieinnvandring mot å bli utsatt for seksuelle overgrep i Norge. Videre sendes på høring et forslag om endringer i utlendingsforskriften §§ 8-3 og 9-6 tredje ledd om adgang til familiegjenforening for barn av antatte ofre for menneskehandel.

Liste over høringsinstanser følger vedlagt. Vi ber om at høringsinstansene vurderer om forslagene også bør forelegges underordnede organer. Eventuell uttalelse til forslagene sendes Justis- og politidepartementet, Innvandringsavdelingen. Det bes om at uttalelsen i tillegg sendes per e-post (i Word-format) til gunhild.bolstad@jd.dep.no.

Spørsmål kan rettes til rådgiver Gunhild Bolstad på e-post eller på tlf. 22 24 70 68.

Høringsfristen er mandag 12. september 2011.

2. Familieinnvandring og fare for seksuelle overgrep

2.1 Bakgrunnen og formål

2.1.1 Bakgrunn

Som utgangspunkt bør det ikke være myndighetenes oppgave å innta en formynderrolle ved samlivsetableringer, men departementet mener at det oppstår en vanskelig moralsk situasjon når særkullsbarn står i fare for å bli utsatt for overgrep av en referanseperson i Norge. I henhold til utlendingsloven § 40 femte ledd (tidligere utlendingslov § 9 annet ledd) kan en søker nektes oppholdstillatelse dersom det er mest sannsynlig at søkeren eller dennes særkullsbarn vil bli mishandlet eller grovt utnyttet. Dette gjelder kun dersom søkeren ikke har felles barn med referansepersonen og ikke har levd i et etablert samliv med referansepersonen i utlandet eller i Norge (familieetablering). Tilsvarende gjelder særkullsbarn som søker familiegjenforening med en forelder som har fått oppholdstillatelse i familieetablering.    

Den 18.9.2009 prøvde Høyesterett spørsmålet om gyldigheten av et vedtak fra Utlendingsnemnda (UNE) om å nekte oppholdstillatelse etter tidligere utlendingslov § 9 annet ledd.[1] Saken dreide seg om to særkullsbarn som søkte familiegjenforening med sin mor i Norge. Morens ektemann var tidligere straffedømt for utuktig omgang med barn under 14 år, jf. straffeloven § 195 første ledd første straffealternativ og § 212 første ledd nr 3. Høyesterett kom til at vedtaket måtte kjennes ugyldig, da det ikke var sannsynlighetsovervekt for overgrep mot ektefellens særkullsbarn. Straffedommen overfor stefaren var sentral i Høyesteretts risikovurdering. Søkerne var på tidspunktet for Høyesteretts dom 10 og 12 år gamle. Førstvoterende skriver:  

“Det er helt på det rene at det er en generell - statistisk - risiko for nye forgåelser fra overgriperens side.  

D er dømt for alvorlige forhold, og jeg må legge til grunn at det er en risiko for at det kan skje overgrep overfor de barna saken gjelder. De straffbare forholdene lå imidlertid mer enn åtte år tilbake i tid på vedtakstidspunktet, og det er ingen holdepunkter for at D har begått eller forsøkt å begå nye straffbare handlinger av samme art. Jeg er enig med lagmannsretten i at bevisgrunnlaget er for svakt til å tilfredsstille kravet om sannsynlighetsovervekt for at overgrep vil bli begått dersom søknaden innvilges.”  

Departementet mener at dommen viser at utlendingsloven § 40 femte ledd ikke i tilstrekkelig grad gir beskyttelse til barn mot fremtidige seksuelle overgrep. Det kan fremstå som støtende om norske myndigheter innvilger oppholdstillatelse til barn som søker familieinnvandring når mors eller fars ektefelle tidligere er straffedømt for seksuelle overgrep mot barn eller det er grunn til å frykte at nye overgrep vil finne sted. Bevismessig er det en svært vanskelig oppgave å vurdere hvilken konkret risiko som foreligger for at et barn i fremtiden vil bli utsatt for overgrep i det enkelte tilfelle. Slik beviskravet er utformet i dag vil trolig enkeltstående domfellelser noe tilbake i tid ikke være nok til å fastslå fremtidig risiko.  

2.1.2  Seksuelle overgrep mot barn og gjentakelsesfare

I veilederen Seksuelle overgrep mot barn fra Helse- og sosialdirektoratet vises det til at 10–20 % av den kvinnelige og rundt 5–10 % av den mannlige befolkningen i vestlige land har vært utsatt for seksuelle overgrep før de fyller 18 år.[2] Det er imidlertid vanskelig å si noe sikkert om hvor stort omfanget av seksuelle overgrep mot barn i befolkningen er på grunn av høye mørketall.[3] Departementet kjenner ikke til undersøkelser som retter seg direkte mot barn som migrerer til Norge, verken med hensyn til omfang eller mørketall. Vi kan derfor ikke si noe sikkert om problemets størrelse. Vi antar imidlertid at problemet ikke er mindre for barn som ankommer Norge i familieinnvandringsøyemed, enn ellers i befolkningen.   

Det har vært foretatt en rekke forskningsprosjekter knyttet til tilbakefall og risikovurderinger av personer som er dømt for seksuelle overgrep av barn.[4] Forskningen viser at det er en generell risiko for gjentakelse for seksuelle overgrep for personer som allerede har begått seksuelle overgrep. Gjentakelsesfaren er forskjellig for ulike typer overgrep, og er høyere for overgripere som er dømt for mer enn ett overgrep.[5] Tallmaterialet er imidlertid sprikende.  

Både strafferettspleien og hjelpeapparatet er opptatt av arbeidet med forebygging og oppfølging av seksuelle overgrep mot barn. Utlendingsloven § 40 femte ledd representerer ett av mange tiltak for å gi beskyttelse til barn mot vold og overgrep. Gjennom regjeringens handlingsplan mot vold i nære relasjoner (2008-2011), Vendepunkt, har regjeringen forpliktet seg til å styrke innsatsen mot vold i nære relasjoner, herunder seksuelle overgrep mot barn. Handlingsplanens tiltak 39 går ut på at praktiseringen av utlendingsloven § 40 femte ledd skal evalueres.  

Hensynet til å verne barn mot overgrep kan også ivaretas gjennom beskyttelsestiltak etter barnets ankomst til Norge. Utlendingsmyndighetene har meldeplikt til det lokale barnevernet når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet, jf. lov om barneverntjenester (barnevernloven) § 6-4 annet ledd og utlendingsforskriften § 17-6. Varslingsplikten gjelder også i enkelte tilfeller for fremtidig risiko dersom det er overveiende sannsynlig at barnets helse eller utvikling ”kan bli” alvorlig skadd, jf. barnevernloven §§ 6-4 og § 4-12. Beviskravet etter bestemmelsen er imidlertid strengt.  

2.1.3  Formål

Formålet med dette forslaget er å styrke vernet av barn mot seksuelle overgrep. Barn som kommer til Norge i familiegjenforening med én forelder, er i en særlig sårbar situasjon og avhengige av sin mor/far og steforelder for å klare seg i sin nye hverdag i Norge. Barnets forelder i Norge vil kunne oppleve å være i et avhengighetsforhold til sin ektefelle, som gjør det vanskelig å bryte ut av forholdet til tross for (mistanke om) overgrep. Videre vil mange nyankomne familieinnvandrere ha lite selvstendig sosialt nettverk i Norge. Disse omstendighetene kan hindre at i informasjon kommer frem til barnevernet eller andre myndigheter, slik at overgrep kan forhindres. Forslaget vil omfatte et lite antall barn. Departementet mener likevel det er viktig å hindre at bestemmelsene om familieinnvandring åpner for utnytting av sårbare personer. Departementet mener de her foreslåtte endringene i utlendingsloven er egnet til å hindre overgrep mot barn.  

2.2 Gjeldende rett

Utlendingsloven § 40 femte ledd lyder:  

”En søker som ikke har felles barn med referansepersonen og ikke har levd i et etablert samliv med referansepersonen i utlandet eller i Norge, kan nektes oppholdstillatelse dersom det er mest sannsynlig at søkeren eller dennes særkullsbarn vil bli mishandlet eller grovt utnyttet. Tilsvarende gjelder særkullsbarn som søker familiegjenforening med en forelder som har fått oppholdstillatelse uten at forelderen har felles barn med referansepersonen eller har levd i et etablert samliv med referansepersonen i utlandet eller i Norge.”  

For ektefeller gjelder bestemmelsen bare i familieetableringstilfellene, dvs. i de tilfellene hvor ektefellene ikke har felles barn eller tidligere har levd et etablert samliv.[6] For særkullsbarn gjelder bestemmelsen også i enkelte saker om familiegjenforening, da bestemmelsen også gjelder søknader fra barn som ønsker å gjenforenes med sin mor eller far i Norge. Dette for å hindre omgåelse av bestemmelsen, ved at barnet søker om oppholdstillatelse i etterkant av sin forelder. Det er imidlertid også i disse tilfellene et vilkår at barnets mor eller far kom til Norge i familieetablering.

Beviskravet etter bestemmelsen er alminnelig sannsynlighetsovervekt. Det vil si at det må være mer sannsynlig at mishandling/grov utnytting vil skje enn at det ikke vil skje for at en søknad kan avslås.  

2.3 Internasjonale forpliktelser

Den europeiske menneskerettskonvensjon 4. november 1950 (EMK) artikkel 8 gir individer rett til respekt for privat- og familielivet. EMK artikkel 8 nr. 1 beskytter først og fremst mot atskillelse av familier som allerede eksisterer som en enhet. Retten til familieetablering er bare i begrenset grad omfattet av retten til respekt for familieliv. Inngrep i retten til respekt for familielivet kan foretas dersom formålet med inngrepet er legitimt, har et tilstrekkelig klart rettslig grunnlag og er ”nødvendig i et demokratisk samfunn”. Ved vurderingen av om inngrepet må kunne anses som ”nødvendig i et demokratisk samfunn”, er det avgjørende at staten benytter akseptable virkemidler for å oppnå formålet (forholdsmessighet). Dette er et sammensatt og skjønnspreget tema. Menneskerettsdomstolen (EMD) har utviklet en lære om at EMK artikkel 8 ikke gir rett til familieinnvandring hvis det med rimelighet kan kreves at familielivet alternativt kan utøves i et annet land, typisk i hjemlandet til en av kjernefamiliens voksne medlemmer. Hvis familien rettslig og faktisk har mulighet til å forenes i et annet land, skal det svært mye til før det å nekte familieinnvandring vil bli ansett som et uforholdsmessig inngrep i familielivet. At familien får en lavere levestandard er ikke nok til at inngrepet skal anses som uforholdsmessig.  

Norge er videre forpliktet av konvensjonen om flyktningers rettslige stilling av 28. juli 1951 (flyktningkonvensjonen). I konvensjonens sluttakt punkt IV B er det inntatt anbefalinger til medlemsstatene om å ta de nødvendige forholdsregler for å sikre opprettholdelse av familiens enhet. Flyktningkonvensjonen fastsetter ikke noen rettigheter relatert til spørsmålet om familieetablering.  

I henhold til artikkel 10 i FN-konvensjonen om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) skal søknader fra et barn eller dets foreldre om å reise inn i eller ut av en stats territorium med henblikk på familiegjenforening, behandles av statene på en positiv, human og rask måte. Det fremgår av artikkel 3 at «barnets beste skal være et grunnleggende hensyn» ved alle handlinger som berører barn. Norge er etter dette forpliktet til å vurdere hensynet til barnets beste som ett av flere relevante hensyn, men ikke som det eneste hensynet. Videre stadfester artikkel 19 at staten har et ansvar for å beskytte barn mot fysisk eller psykisk mishandling, forsømmelse eller utnyttelse fra foreldre og andre omsorgspersoner. Barnekonvensjonen fastsetter ingen eksplisitte rettigheter relatert til spørsmålet om familieinnvandring.  

2.4 Andre lands rett

2.4.1 Sverige

I Sverige skal det særskilt vurderes om utlendingen eller utlendingens barn ”kan antas bli utsatt för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, om uppehållstillstånd skulle beviljas” jfr. kapittel 5 i den svenske utlänningslagen § 17 annet ledd om ”särskilda skäl mot att bevilja uppehållstånd”. Risikokravet i svensk rett er ”påtagelig risk”. I lovens forarbeider heter det:  

”Avslag bör dock komma i fråga endast när risken för att sökanden skall fara illa är påtaglig. En påtaglig risk för att sökanden kommer att fara illa kan ofta bedömas föreligga, om det kommer fram att referenspersonen tidigare gjort sig skyldig exempelvis till våldsbrott mot närstående eller till sexualbrott. Sådana uppgifter bör beaktas i ärendet om uppehållstillstånd. Vid prövningen bör hänsyn tas till när i tiden de föreliggande omständigheterna inträffat, vilken omfattning de haft och i vad mån de kan innebära risk för att sökanden skall fara illa.” [7]

2.4.2  Danmark

I Danmark kan oppholdstillatelse avslås dersom opphold åpenbart vil stride mot ”ansøgerens tarv”, jfr udlændingeloven § 9 stk 15. I lovens forarbeider heter det:  

”Det vil bl.a vil bli kunne indgå i denne vurdering, om der er risiko for, at barnet vil blive udsat for fysiske eller seksuelle overgreb, f.eks hvor den herboende person eller den herboende persons ægtefælle samlever tidligere er dømt for overgreb mod børn, og hvor det må antages, at der fortsat er risiko for nye overgreb.”[8]  

Videre inneholder den danske utlendingsloven en karantenebestemmelse i § 9 stk 16 som medfører at oppholdstillatelse til barn ikke kan gis hvis referansepersonen eller dennes ektefelle er dømt for overgrepshandlinger mot et eller flere mindreårige barn i løpet av de siste ti år. Det danske regelverket inneholder således både en karantenebestemmelse og en generell adgang til å nekte tillatelse når det er risiko for at et barn vil bli utsatt for seksuelt eller fysisk misbruk.  

2.5 Nærmere om forslaget

2.5.1  Referansepersonens ektefelle er domfelt for seksuelle overgrep mot barn

Departementet foreslår å innføre et vilkår om at søknad om oppholdstillatelse fra særkullsbarn skal avslås når mor eller fars ektefelle tidligere har vært dømt for seksuelle overgrep mot barn (både over og under den seksuelle lavalder) med en tidsbegrensning på ti år siden rettkraftig straffedom, jf nedenfor. Dette innebærer at oppholdstillatelse kan avslås uten at utlendingsmyndighetene foretar en konkret vurdering av fremtidig fare for overgrep. Departementet mener hensynet til rettssikkerhet blir godt ivaretatt ved at det må foreligge en rettskraftig straffedom.  

Departementet mener det er riktig å gi bestemmelsen anvendelse for brudd på alle bestemmelser i straffeloven om seksualforbrytelser (straffeloven kapittel 19) så lenge forbrytelsen er begått mot et barn.  

Tillatelse skal avslås både i familieetableringstilfeller der mor eller far og et særkullsbarn søker sammen, og i familiegjenforeningstilfeller der et særkullsbarn søker familieinnvandringstillatelse med mor eller far som allerede er etablert i Norge. Dette er tilsvarende gjeldende § 40 femte ledd.  

Departementet mener det er behov for en skjønnsmessig adgang til likevel å innvilge tillatelse, for å hindre urimelige vedtak og sikre vedtak i overensstemmelse med våre internasjonale forpliktelser. Det er derfor foreslått en snever unntaksbestemmelse. Departementet understreker at det normalt ikke skal foretas en individuell vurdering av risiko for overgrep. Slike vurderinger er vanskelige å gjennomføre og ressurskrevende å forvalte. Det straffbare forholdet kan imidlertid i helt spesielle tilfeller tilsi at det likevel er relevant å ta hensyn til at det ikke foreligger en individuell risiko for overgrep. Eksempelvis må utlendingsmyndighetene vurdere om det er rimelig at en person som da han var 18 år ble dømt for seksuelt samvær med en 15-åring, ikke kan være referanseperson i en familieinnvandringssak 9 år senere.  

Ved vurderingen av om den foreslåtte hovedregelen likevel ikke skal anvendes i en sak hvor det foreligger straffedom, må det foretas en helhetsvurdering av hensynet til barnets beste. Utlendingsmyndighetene må ved søknader fra et særkullsbarn der forelderen allerede er etablert i Norge, vurdere barnets omsorgssituasjon i hjemlandet, herunder herboende forelders omsorgsevne ved en reetablering sammen med barnet i hjemlandet. Eksempelvis kan retursituasjonen for kvinner som returnerer alene til enkelte land være så vanskelig at det anses utilrådelig å henvise mor og barn til (fortsatt) opphold der.  Videre må alvoret i straffedommen inngå som en del av helhetsvurderingen. Hensynet til barnets beste og hensynet til å verne barnet mot overgrep skal være sentralt. De nærmere kriterier for denne helhetsvurderingen må utvikles i praksis.  

Hensynet til den domfelte tilsier at en tidligere straffedom ikke kan få betydning for en søknad om familieinnvandring for all fremtid. Til tross for at det ikke er klart at tilbakefallsrisikoen avtar med årene, jf. punkt 2.1, mener departementet at et vilkår som utelukker at en straffedømt kan være ektefelle til en referanseperson i en familieinnvandringssøknad fra et barn ikke kan gjelde i ubegrenset tid. Departementet mener at ti år er en passende tidsbegrensning. Departementet understreker at det kan tenkes tilfeller der det i det enkelte tilfellet er mistanke om at vedkommende vil forgripe seg på et barn selv om det er gått mer enn ti år siden en straffedom. Det vises til drøftelsen i punkt 2.5.2.  

Departementet foreslår at tiårsfristen skal løpe fra tidspunkt for rettskraftig dom. Dette vil innebære at det i alle saker vil være mer enn ti år siden det straffbare forholdet fant sted, og at det i enkelte saker vil ha gått en god del mer enn ti år. Hensynet til en enklere praktikabel og forutsigbar bestemmelse tilsier likevel at tidspunkt for rettskraftig dom legges til grunn.  

2.5.2  Generelt senket risikokrav ved mistanke om seksuelle overgrep mot barn

Departementet foreslår også et generelt senket risikokrav når det er fare for fremtidige seksuelle overgrep mot barn, uavhengig av tidligere dom for seksuelle overgrep. Etter departementets syn er dette nødvendig for å gi et tilstrekkelig godt vern mot utnytting i saker hvor det ikke foreligger domfellelse, eller hvor rettskraftig straffedom ligger mer enn ti år tilbake i tid.  

Hensynet til referansepersonens rettsikkerhet taler for at kravet til sannsynlighet for fremtidige overgrep ikke settes for lavt. Departementet mener imidlertid at hensynet til å beskytte barnet må veie tungt i denne sammenheng, og at den voksnes rettsikkerhet må vike når det er fare for så alvorlige overgrep. Departementet foreslår at oppholdstillatelse til særkullsbarn skal kunne nektes dersom det er grunn til å frykte at barnet vil bli utsatt for seksuelle overgrep. Med “grunn til å frykte” mener departementet at det må foreligge en viss sannsynlighet for at seksuelle overgrep vil finne sted, men at det ikke er et krav om sannsynlighetsovervekt for slike overgrep. Det må foreligge konkrete, objektive holdepunkter for at seksuelle overgrep er sannsynlig i den aktuelle saken.  

Både dommer som ligger lengre tilbake i tid og dommer for overgrep mot voksne, kan være relevante momenter i denne vurderingen. Det må særlig legges vekt på om referansepersonen har begått gjentatte seksuallovbrudd. I enkelte tilfeller kan det også være relevant å legge vekt på andre forhold enn straffedom, herunder om forelderens ektefelle har vært anmeldt for seksuelle overgrep. Utlendingsmyndighetene må selv vurdere hvor etterrettelige opplysningene de sitter inne med er og vektlegge opplysningene i forhold til dette. Det kan forekomme tilfeller der årsaken til at forelderens ektefelle ikke er straffedømt er fordi vedkommende ble ansett utilregnelig, at forholdet var foreldet eller andre særlige omstendigheter foreligger.  

2.5.3  Berostillelse av søknader dersom straffesak ikke er rettskraftig avgjort

Departementet mener det er viktig å beskytte barn i de tilfeller hvor en foreldres ektefelle i nær fremtid kan komme i en situasjon som omtalt i punkt 2.5.1. Departementet foreslår derfor at barnets søknad om familieinnvandring skal stilles i bero dersom fars eller mors ektefelle i Norge er mistenkt eller siktet for seksuelle overgrep mot barn. Søknaden skal gjenopptas dersom straffesaken blir endelig avgjort, enten ved rettskraftig dom eller henleggelse. Det vises til departementets lovforslag i § 40 femte ledd nest siste setning.  

2.5.4  Endringer i utlendingsloven § 85 om vandelskontroll

Som følge av forslaget til endring i ul § 40 foreslås det også enkelte mindre endringer i ul § 85 slik at det legges til rette for vandelskontroll også etter saker som vurderes etter ul § 40 sjette ledd. Tilsvarende endring foreslås i utlendingsforskriften § 17-8 første ledd siste punktum.  

2.6 Forholdet til EMK art. 8 og barnekonvensjonen art. 3

Departementet understreker at den foreslåtte bestemmelsen kun vil gjelde i tilfeller der mor eller far var i en familieetableringssituasjon da vedkommende fikk oppholdstillatelse i Norge. Konsekvensene av et avslag vil normalt ikke bli at partene forhindres fra å utøve sitt familieliv. I de fleste tilfeller vil det være fullt mulig å bosette seg i barnets hjemland. I den grad de foreslåtte endringene innebærer et inngrep i retten til familieliv som omfattes av EMK artikkel 8, pekes det på at den foreslåtte endringen er et tiltak for å beskytte barn mot seksuelle overgrep. Å beskytte barn mot seksuelle overgrep er et legitimt formål i denne sammenheng og tiltaket er egnet til å nå dette formålet. Det foreligger et tilstrekkelig rettslig grunnlag, da tiltaket foreslås fastsatt ved lov. På bakgrunn av overnevnte anser departementet at endringen ikke vil være uforholdsmessig inngripende i henhold til EMK artikkel 8. Det understrekes også at departementet foreslår at oppholdstillatelse likevel kan gis dersom særlig grunner tilsier det.  

Spørsmålet om hva som er til barnets beste, jf. barnekonvensjonen art. 3, lar seg ikke enkelt besvare i tilfellene forslaget gjelder. Det er til barnets beste å få et best mulig vern mot seksuelle overgrep, og departementet mener at det normalt ikke vil være til beste for barnet å gjenforenes med sin forelder i Norge dersom dette innebærer at barnet kan bli utsatt for seksuelle overgrep.  I enkeltsaker vil det kunne være svært vanskelig for herboende forelder å returnere til hjemlandet, samtidig som barnets omsorgssituasjon i hjemlandet ikke er tilstrekkelig god. Departementet mener at hensynet til barnets beste er ivaretatt i forslaget, gjennom at myndighetene unntaksvis kan innvilge oppholdstillatelse til tross for tidligere domfellelse. Hensynet til barnets beste må være sentralt i denne vurderingen.  

3. Familieinnvandring for barn av antatte ofre for menneskehandel

3.1 Bakgrunn Et økende antall antatte ofre for menneskehandel med begrenset oppholdstillatelse etter utlendingsforskriften (uf.) § 8-3 (refleksjonsperiode) har med seg eller får barn i Norge. Ved innvilgelse av refleksjonsperiode stilles det ikke krav om dokumentert eller sannsynliggjort identitet, jf. uf. § 8-12. Det er tilstrekkelig at søkeren antas å være et offer for menneskehandel og er innstilt på å motta hjelp. Refleksjonsperioden er på inntil 6 måneder. Ny oppholdstillatelse kan gis for ett år av gangen i forbindelse med straffesak.  

Refleksjonsperioden danner i utgangspunktet ikke grunnlag for familieinnvandring. Det åpnes imidlertid for at mindreårige barn på ellers vanlige vilkår kan gis familieinnvandring, jf. uf. § 9-6 tredje ledd, jf. utlendingsloven (ul.) §§ 49 og 42. Dette innebærer at det i utgangspunktet stilles krav om at barnets identitet skal være dokumentert og at det foreligger bekreftelse vedrørende foreldreansvaret. Disse vilkårene vil kunne være vanskelig å fylle for barn som oppholder seg i Norge, pga. manglende dokumentasjon på identitet, familierelasjon og forholdet til den andre forelderen. Det vil også være praktisk vanskelig å utrede hvorvidt vilkårene for familiegjenforening er oppfylt i løpet av den korte refleksjonsperioden.  

Det er videre et vilkår for oppholdstillatelse etter forskriftens § 9-6 tredje ledd at det anses å være en alvorlig fare for barnets sikkerhet i hjemlandet og det ikke er mulig for barnet å få beskyttelse der. Dette vilkåret vil være mindre relevant for barn som befinner seg i Norge.  

Selv om vilkårene for familieinnvandring ikke er oppfylt, vil det i praksis uansett ikke være aktuelt å sende barna ut av Norge uten at omsorgs- og sikkerhetssituasjonen i hjemlandet er avklart. Departementet mener derfor det er behov for å endre regelverket, slik at barn av antatte ofre for menneskehandel som befinner seg i Norge, enklere kan få formalisert sitt opphold her.  

3.2 Nærmere om forslaget

Departementet foreslår at det i utlendingsforskriften skilles mellom barn som søker fra hjemlandet/fra annet land og barn som oppholder seg i Norge. For barn som oppholder seg i Norge foreslår departementet at de kan innvilges oppholdstillatelse i medhold av utlendingsloven § 38, jf. utlendingsforskriften 8-3. Hensynet til rask oppfølging av antatte ofre for menneskehandel, refleksjonsperiodens korte varighet og barnets beste tilsier at barnets rett til oppholdstillatelse avklares samtidig med og på samme vilkår som barnets forelder.  

Departementet foreslår at det gjøres unntak fra kravet til dokumentert eller sannsynliggjort identitet.  

Videre foreslår departementet at uttalelse fra forelder som ikke oppholder seg i Norge kan utelates. Hensynet til den andre forelderen er et viktig moment, og krav om samtykke ved delt foreldreansvar skal forhindre barnekidnapping. Norge er videre forpliktet etter barnekonvensjonen til å sikre at barn kan opprettholde kontakt med begge foreldre. Refleksjonsperiodens midlertidige og begrensede omfang reduserer imidlertid konsekvensene av at barnet kan befinne seg i Norge uten den andre forelderens samtykke.  

Uf. § 8-6 gjelder behovet for å innhente uttalelse fra en forelder i hjemlandet, når et mindreårig barn fyller vilkårene for oppholdstillatelse på humanitært grunnlag i Norge. Departementet mener at de samme hensyn som i asylsaker med barn som søker beskyttelse med kun én forelder, i stor grad gjør seg gjeldende i saker om familieinnvandring hvor barnets forelder er et antatt offer for menneskehandel. I vedlegg 8 til rundskriv om ikrafttredelse av ny utlendingslov og ny utlendingsforskrift (A-63/2009) fremgår følgende:  

Problemstillingen er mer kompleks i asylsaker hvor forvaltningen anser at barnet fyller vilkårene for en selvstendig oppholdstillatelse i medhold av lovens § 38 ut fra en vurdering av ”sterke menneskelige hensyn” eller ”særlig tilknytning til riket”. I slike tilfeller vil det være langt mer problematisk å operere med et utgangspunkt om at barn skal nektes oppholdstillatelse og pålegges retur, utelukkende fordi det mangler et samtykke fra den gjenværende forelderen. Et like strengt krav om at samtykke skal foreligge som i saker om familieinnvandring, kan lett komme i strid med prinsippet i barnekonvensjonen om at ”barnets beste” skal være et grunnleggende hensyn.  

Departementet foreslår at det ikke skal foretas en vurdering av barnets beskyttelsesbehov i forbindelse med søknad om familieinnvandring fra barn som befinner seg i Norge. Det fremstår lite hensiktsmessig å vurdere disse barnas beskyttelsesbehov. Det vises også til at det ikke foretas en slik vurdering ved forelderens søknad om refleksjonsperiode.  

Tillatelsen til barnet gis med de samme begrensninger som i forelderens tillatelse. Det gjøres unntak fra kravet om at oppholdstillatelse må være gitt før innreise, jf. uf § 10-1 fjerde ledd.  

Det foreslås også en endring i uf. § 9-6 tredje ledd, slik at det fremgår at bestemmelsen kun gjelder barn som oppholder seg utenfor Norge. For disse barna gjelder de alminnelige vilkårene for rett til familiegjenforening.  

4. Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget omtalt i kapittel 2 vil ikke ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser, da forslaget ikke antas å omfatte mange saker. I 2007 ble det gitt ett avslag i første instans på søknader fra særkullsbarn, begrunnet med fare for mishandling. Fire vedtak ble fattet i 2008, og seks vedtak i 2009, mens det ikke er registrert noen aktuelle vedtak i 2010.[9] At det ikke er registrert noen avslag i 2010 kan ha sammenheng med at terskelen for å avslå en søknad på dette grunnlaget har blitt høyere som følge av den tidligere nevnte dommen fra Høyesterett. Det kan også skyldes det ikke har vært aktuelle saker dette året, da omfanget av slike saker er lite og varierer fra år til år. Saksbehandlingen vil kunne bli enklere i noen saker ved innføringen av et objektivt vilkår. Samtidig vil et generelt senket beviskrav medføre kompliserte skjønnspregede vurderinger. Bestemmelsen kan dermed være ressurskrevende i de aktuelle sakene. Endringen vil også kunne medføre en liten økning i antall avslagssaker, og dermed også klagesaker.  

 Forslaget omtalt i kapittel 3 antas ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning. UDI mottok mellom 10 og 15 søknader om familiegjenforening fra barn som oppholder seg i Norge og er barn av antatte ofre for menneskehandel i 2009. Tallene for 2010 er omtrent de samme. Barna utgjør følgelig ikke en stor søkergruppe. Barna vil i praksis uansett oppholde seg i Norge i en periode.  

5. Forslag til lovtekst

§ 40 Oppholdstillatelse til ektefeller, nytt sjette ledd
          Oppholdstillatelse til person som nevnt i femte ledd skal nektes dersom referansepersonen (forelderens ektefelle), i løpet av de siste 10 årene er domfelt for overtredelse av straffelovens bestemmelser om seksualforbrytelser og den straffbare handlingen var begått mot et barn, med mindre særlige grunner tilsier at oppholdstillatelse likevel bør gis. Oppholdstillatelse kan også nektes dersom det er grunn til å frykte at særkullsbarnet vil bli utsatt for seksuelle overgrep. Dersom forelderens ektefelle er mistenkt eller siktet for et straffbart forhold som kan få betydning for søknaden, skal søknaden stilles i bero. Kongen kan gi nærmere regler om bestemmelsens anvendelse i forskrift.  

Dagens sjette ledd blir nytt syvende ledd.  

§ 85 Vandelskontroll i sak om familieinnvandring, jf. § 40 femte og sjette ledd og § 48
        Politiet kan som ledd i forberedelsen av en sak som nevnt i § 40 femte eller sjette ledd eller § 48 benytte van­delsopplysninger om referansepersonen eller den re­feransepersonen har fått familieetablering med når søkeren er referansepersonens særkullsbarn.
        Dersom politiet har vandelsopplysninger av be­tydning for om oppholdstillatelse skal nektes etter § 40 femte eller sjette ledd, kan det gis en uttalelse om dette til det organet som avgjør saken.
        Kongen kan gi nærmer regler i forskrift om hvil­ke vandelsopplysninger som skal gis til det organet som avgjør saken, og om utformingen av politiets ut­talelse for øvrig.  

6. Forslag til forskriftstekst

§ 17-8 første ledd:
Etter anmodning fra Utlendingsdirektoratet eller Utlendingsnemnda i henhold til lovens § 85, skal politiet gi opplysninger dersom referansepersonen er siktet, tiltalt eller ilagt straff etter straffeloven kapittel 19 til 22, ilagt kontaktforbud etter straffeloven § 33 eller besøksforbud etter straffeprosessloven § 222a, med mindre dette kan skade arbeidet med kriminalitetsbekjempelse. For øvrig kan politiet blant annet gi opplysninger om at referansepersonen er anmeldt for forhold som nevnt i første punktum eller er siktet, tiltalt eller ilagt straff for andre straffbare forhold, dersom disse opplysningene må antas å være av vesentlig betydning for vurderingen etter utlendingsloven § 40 femte eller sjette ledd eller § 48.  

§ 8-3, nytt fjerde ledd
        Barn av person som nevnt i første og annet ledd som oppholder seg i Norge, kan innvilges oppholdstillatelse med de samme begrensninger som er fastsatt i forelderens tillatelse.  

§ 9-6 tredje ledd:
Det kan gis oppholdstillatelse til barn etter lovens § 42 når referansepersonen har tillatelse etter forskriftens § 8-3 (refleksjonsperiode og oppholdstillatelse mv. til ofre for menneskehandel) og barnet oppholder seg i hjemlandet eller annet oppholdsland. Det er en forutsetning at det anses å være en alvorlig fare for barnets sikkerhet i hjemlandet og at det ikke er mulig for barnet å få beskyttelse der.    

 

Med hilsen    

 

Cecilie Fjelberg (e.f.)
fung. avdelingsdirektør  

                                   
                                                                                                        Gunhild Bolstad
                                                                                                        rådgiver

 

 

[1] Rt. 2009, s. 1153.
[2] Seksuelle overgrep mot barn – en veileder for hjelpeapparatet, Helse- og sosialdirektoratet, 2003. [3] Se Stortingsmelding nr. 37 (2007-2008) Straff som virker – mindre kriminalitet - tryggere samfunn. I avsnitt 7.2.3 om sedelighetesdømte uttales det: ”En kanadisk undersøkelse viste at så mange som 90 % av lovbruddene ikke blir anmeldt (Juristat, 1999). Undersøkelser i Canada, USA og Storbritannia viser en stor økning i antall sedelighetsdømte i den siste tiden (Gordon & Porporino, 1990; Motiuk & Belcourt, 1996; Becker & Murphy, 1998; McGrath, Hoke & Vojtisek, 1998; Fisher & Beech, 1999). Dette tilskrives økende oppmerksomhet fra rettsvesenet for denne typen lovbrudd.”
[4] Blant annet Hanson & Bussiere (1998), Cann Fashaw & Friendship (2004), Hanson & Thornton (2000) og Friendship, Mann & Beech (2003)
[5] For personer som er dømt for flere forhold har undersøkelser vist tilbakefall i mellom 33 og 71 % av tilfellene. For personer som har vært dømt for ett forhold varierer tilbakefallsprosenten i undersøkelsene på 10-21 %. Kilde: Seksuelle overgrep mot barn – en veileder for hjelpeapparatet, Helse- og sosialdirektoratet, 2003.
[6] Se Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) side 422.
[7] Proposisjon 1999/2000:43 ”Oppholdstilstånd på grund av anknytning”
[8] Endringsforslag av 30. april 2004 til Lovforslag nr. L 171 af 20. februar 2004 om ændring af udlændingeloven og integrationsloven, Ministeriet for flyktninge, innvandrere og integration
[9] Det tas forbehold om mangelfulle registreringer.

 

 

 

.

Høringsinstanser

 

Offentlige institusjoner
Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)
Barneombudet
Datatilsynet
Departementene
Domstolsadministrasjonen
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Likestillings- og diskrimineringsombudet
NID-Nasjonalt identitets- og dokumentssenter
Politidirektoratet (POD)
Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)

 

Arbeidsgiverforeninger
Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)
Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH)
KS - Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
Arbeidsgiverforeningen Spekter

Fagforeninger
Advokatforeningen
Akademikerne
Den norske dommerforening
Fagforbundet
Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Norges Juristforbund
Politiets Fellesforbund
Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Innvandrerorganisasjoner/ fagorganisasjoner om innvandring
African Youth in Norway (AYIN)
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Grenseland – forum for asylsøkere og flyktninger
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)
KIM – kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene
NOAS – Norsk organisasjon for asylsøkere
Norsk Innvandrerforum
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

Menigheter/religiøse organisasjoner
Bispedømmene (11 stykker)
Den norske kirke - Kirkerådet
Islamsk Råd
Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

NGOer og interesseorganisasjoner
Amnesty International Norge
Antirasistisk Senter
Flyktninghjelpen
Helsingforskomitéen
Human Rights Service (HRS)
Kirkens Bymisjon
Krisesentersekretariatet
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)
MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner
NORAD
Norsk Barnevernsamband
Norsk Folkehjelp
Norsk Krisesenterforbund
OMOD – Organisasjonen mot offentlig diskriminering
Redd Barna
PRESS – Redd Barna Ungdom
Røde Kors
Seniorsaken
SOS Rasisme
UNHCR Stockholm

Politiske partier
Arbeiderpartiet
Det liberale folkepartiet
Demokratene
Fremskrittspartiet
Høyre
Kristelig Folkeparti
Kystpartiet
Miljøpartiet De grønne
Norges Kommunistiske Parti
Pensjonistpartiet
Rødt
Senterpartiet
Sosialistisk Venstreparti
Venstre

Juridiske organisasjoner/jussformidling
Juridisk Rådgivning for kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen
Kontoret for fri rettshjelp
Rettspolitisk forening
Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)