Høring - Forslag til endringer i utlendingsforskriften – unntak fra kravet om oppholdstillatelse for ansatte i organisasjoner som driver internasjonalt humanitært arbeid

Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften, utlf.).

Departementet foreslår å endre utlf. § 1-1 om unntak fra kravet om oppholdstillatelse for arbeidsforhold. Endringen innebærer at man i nytt fjerde ledd innfører et unntak fra kravet om oppholdstillatelse for arbeidsforhold. Unntaket foreslås å gjelde utlendinger som er ansatt i en organisasjon som driver internasjonalt humanitært arbeid, og som skal reise til landet for å holde eller delta i møter, seminarer eller kurs. Oppdraget må samlet ikke overstige 14 dager i løpet av et kalenderår. Videre foreslås tre følgeendringer i samme bestemmelse i utlendingsforskriften.

Liste over høringsinstanser følger vedlagt. Vi ber høringsinstansene vurdere om forslaget bør forelegges underliggende organer mv. som ikke er oppført på listen. Høringsbrevet er tilgjengelig elektronisk på www.regjeringen.no/jd. Høringer er åpne, og alle kan sende inn innspill.

Vi ber om at høringssvar sendes oss digitalt på regjeringen.no. Dette gjøres under «Send inn høringssvar» på www.regjeringen.no/id2574514.

Frist for å sende inn høringssvar er 8. desember 2017.

 

Med vennlig hilsen

Nina E. D. Mørk
avdelingsdirektør
                                                                                   Elisabeth Taubøll
                                                                                   rådgiver

Høringsnotat. Forslag til endringer i utlendingsforskriften om unntak fra kravet om oppholdstillatelse for arbeidsforhold

1.   Innledning

Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften, utlf.).

Departementet foreslår å endre utlf. § 1-1 om unntak fra kravet om oppholdstillatelse for arbeidsforhold. Endringen innebærer at man i nytt fjerde ledd innfører et unntak fra vilkåret om oppholdstillatelse for arbeidsforhold. Unntaket foreslås å gjelde utlendinger som er ansatt i en organisasjon som driver internasjonalt humanitært arbeid, og som skal reise til Norge for å holde eller delta i møter, seminarer eller kurs. Oppdraget må samlet ikke overstige 14 dager i løpet av et kalenderår. Videre foreslås tre følgeendringer i samme bestemmelse i utlendingsforskriften.

2.   Bakgrunn

Dagens regelverk er ikke fullt ut tilpasset den situasjonen at en utlending arbeider i utlandet for en internasjonal humanitær organisasjon, og har behov for å delta i ulike kortvarige aktiviteter i Norge for å fremme organisasjonens humanitære arbeid. Utlendinger som er ansatt i en organisasjon som driver internasjonalt humanitært arbeid trenger etter dagens regelverk som hovedregel oppholdstillatelse med rett til å arbeide for å kunne delta på møter, seminarer, kurs, debrief og lignende i Norge. Departementet mener at en endring i kravet til oppholdstillatelse for denne persongruppen vil være formålstjenlig.

For å sikre kontroll med arbeidsmarkedet, herunder kontroll med lønns- og arbeidsvilkår og sysselsettingen i Norge, er det imidlertid viktig å begrense adgangen til å ta arbeid for utlendinger som oppholder seg i Norge på Schengenvisum eller som visumfrie borgere, og som ikke har en oppholdstillatelse med rett til å arbeide. Innvandringsregulerende hensyn taler også for en slik begrensning. Departementet ønsker derfor en klar og tydelig unntaksbestemmelse som kun gjelder en begrenset persongruppe, for å unngå misbruk av bestemmelsen. En detaljert unntaksbestemmelse vil også sikre at regelverket er forutsigbart og enkelt å håndtere for utlendingsforvaltningen.

3.   Gjeldende rett

Hovedregelen er i dag at en utlending som akter å ta arbeid mot eller uten vederlag, eller som vil drive ervervsvirksomhet i riket, må ha oppholdstillatelse som gir rett til å ta arbeid eller drive ervervsvirksomhet, med mindre noe annet fremgår i eller i medhold av loven, jf. utlendingsloven (utl.) § 55 første ledd. Dette gjelder selv om det planlagte arbeidet er svært kortvarig. Med «arbeid» menes i denne forbindelse en ytelse som representerer verdiskapning. Verdiskapningen kan være både materiell og ideell, og det skal lite til for at en ytelse anses som arbeid. Visum gir ikke rett til å ta arbeid.

I utlf. § 1-1 er det gjort unntak fra denne hovedregelen, jf. utl. § 5 annet ledd. Unntakene er gitt fordi det anses lite hensiktsmessig å stille krav om oppholdstillatelse for enkelte persongrupper. De nevnte gruppene anses å utføre arbeid, men oppholdstillatelse er for disse kun påkrevd når arbeidet skal vare utover 90 dager. Nedenfor omtales de unntakene som har særlig relevans. Visumpliktige utlendinger må fremdeles oppfylle øvrige vilkår for å få utstedt visum etter en vurdering av bl.a. generelle og individuelle returforutsetninger, jf. visumforordningen artikkel 32 og utl. kapittel 2.

UDIs rundskriv RS 2011-032, som omhandler unntaksreglene fra oppholdstillatelse, ble i fjor revidert for å imøtekomme behovet for mer detaljerte retningslinjer og oppdaterte eksempler, spesielt for gruppene handels- og forretningsreisende, tekniske eksperter og bedriftsintern opplæring.

Unntakene i utlf. § 1-1 første ledd gjelder der utlendingen ikke har arbeidsgiver i riket. Handels- og forretningsreisende er unntatt fra kravet om oppholdstillatelse etter bestemmelsens bokstav a. Av UDIs rundskriv RS 2011-032 fremgår det bl.a. at det «[m]ed handels- og forretningsreisende menes personer som skal delta i møter og konferanser, føre kontraktsamtaler og lignende».

Unntakene i annet til femte ledd gjelder for utlendinger som har arbeidsgiver i riket. «Forskere, forelesere og religiøse forkynnere» er unntatt etter annet ledd. Bestemmelsen er en videreføring av utlendingsforskriften av 1990, bortsett fra at det tidligere vilkåret om at utlendingen skulle være «invitert av utdannings- eller forskningsinstitusjon eller forening med faglig eller ideelt formål» ikke er videreført. UDI har i sitt rundskriv presisert at «[m]ed en foreleser menes en person som formidler sine kunnskaper om et konkret stoff ved å snakke til en gruppe mennesker og drøfte stoffet og mulige problemstillinger. Vanligvis vil en foreleser snakke til målgruppen ved flere anledninger for å formidle et mer omfattende budskap, mens en foredragsholder henvender seg til en gruppe bare én gang med et mer avgrenset tema». UDI slår deretter fast at også foredragsholdere omfattes av unntaksbestemmelsen, og at det ikke stilles kompetansekrav til forelesere og foredragsholdere.

I tredje ledd er det gjort unntak fra kravet om oppholdstillatelse for utlendinger som er ansatt i et internasjonalt selskap som «skal gjennomgå bedriftsintern opplæring i en periode av inntil tre måneders varighet». Bestemmelsen er ny i utlendingsforskriften av 2010. Det fremkommer av UDIs rundskriv at begrepet «bedriftsintern» innebærer at en ansatt i den utenlandske delen av selskapet gjester den norske delen av selskapet for å få opplæring. UDI har videre lagt til grunn at det er en forutsetning at det er utlendingen som skal få opplæring. Dersom vedkommende skal gi opplæring til ansatte i den norske delen av selskapet, må det søkes om oppholdstillatelse med rett til å arbeide.

4.   Departementets vurdering og forslag

Innledning:
Departementet foreslår at det i utlf. § 1-1 nytt fjerde ledd innføres et unntak fra vilkåret om oppholdstillatelse for utlendinger som er ansatt i en organisasjon som driver internasjonalt humanitært arbeid. Unntaket skal gjelde der den ansatte skal holde eller delta i møter, seminarer og kurs i Norge. Arbeidet i Norge må samlet ikke overstige 14 dager i løpet av et kalenderår.

Der en internasjonalt ansatt ønsker å komme til Norge for å delta i møter o.l., blir vedkommende etter dagens regelverk ansett som handels- og forretningsreisende. All den tid vedkommende har sin arbeidsgiver i Norge, kan det etter gjeldende forskrift ikke gjøres unntak fra kravet om oppholdstillatelse, jf. utlf. § 1-1 første ledd bokstav a. Dersom vedkommende ikke har arbeidsgiver i Norge, vil likevel en del aktiviteter, som strategisamlinger og opplæring, falle utenfor unntaksregelen for handels- og forretningsreisende. Utlendinger som er ansatt i et internasjonalt selskap, og som gjennomgår bedriftsintern opplæring i Norge, er unntatt fra kravet til oppholdstillatelse, jf. utlf. § 1-1 tredje ledd. Dersom vedkommende også skal gi opplæring eller delta på møter, seminarer og kurs, kommer dette unntaket likevel ikke til anvendelse. Dagens skille er lite hensiktsmessig og reduserer fleksibiliteten arbeidsgivere har for å utveksle informasjon innad i virksomheten.

De ovennevnte unntaksreglene anses lite tilgjengelige for denne persongruppen, og systemet med å søke om oppholdstillatelse som arbeidstaker er ikke fullt ut tilpasset deres situasjon. Blant annet stilles det, ved søknad om oppholdstillatelse, strenge krav til de ansattes kvalifikasjoner uavhengig av behovet for informasjonsutveksling med vedkommende, samtidig som det er mer kostbart og tidkrevende enn å fremme søknad om visum (herunder få unntak fra kravet om oppholdstillatelse for arbeidsforhold). Departementet mener at endringen vil bidra til å gi et klarere og mer forståelig regelverk for denne gruppen.

Arbeidstaker:
Endringsforslaget vil få betydning for søkere som er borgere av tredjeland. EU- og EØS-borgere, samt nordiske borgere, må ikke søke om visum, oppholdstillatelse eller arbeidstillatelse for å kunne arbeide i Norge, jf. utl. § 5 annet ledd og kapittel 13.

Arbeidsgiver:
Endringen foreslås å gjelde der arbeidsgiveren er en organisasjon som driver internasjonalt humanitært arbeid. Med dette menes en organisasjon som arbeider internasjonalt med humanitære saker. Et eksempel på en slik organisasjon er Flyktninghjelpen, med rundt 5 000 ansatte fra 53 land fordelt på omtrent 30 land. Kirkens Nødhjelp og Norsk Folkehjelp er andre eksempel på humanitære organisasjoner av et visst omfang. Dette er organisasjoner som har administrativt hovedkontor i Norge, men der hoveddelen av det humanitære arbeidet foregår i utlandet. De har dermed internasjonalt ansatte som ikke har sitt arbeidssted i Norge, og derfor i utgangspunktet ikke trenger oppholdstillatelse i Norge, men som tidvis har behov for opphold av kortere varighet her i landet.

Organisasjonen bør som den klare hovedregel være registrert i Brønnøysundregisteret, dersom organisasjonen er etablert i Norge. En typisk registrering for en slik organisasjon vil være sektorkode «7000 Ideelle organisasjoner» og næringskode «88.995 Sosiale velferdsorganisasjoner». Videre vil det ha stor betydning om organisasjonen mottar offentlige tilskudd til bistandsarbeid. Dersom organisasjonen ikke er etablert i Norge, vil lignende registrering og tilskuddsordning i det aktuelle landet, være av betydning.

Ansatte i øvrige organisasjoner og i næringslivet er ikke ment å falle inn under den foreslåtte unntaksbestemmelsen. Disse må søke oppholdstillatelse med rett til arbeid på vanlig måte for å kunne arbeide i Norge, med mindre de omfattes av øvrige særregler i utlf. § 1-1. Erfaring i UDI viser at unntaksreglene fra kravet til oppholdstillatelse er vanskelige å anvende i praksis, og under konstant prøvelse fra næringsvirksomhet, som ønsker å finne veier utenom kravet til oppholdstillatelse. Det vil derfor være hensiktsmessig å opprettholde et tydelig skille mellom bedrifter/næringsvirksomhet på den ene siden og organisasjonsvirksomhet på den andre siden. Kravet til oppholdstillatelse er knyttet til myndighetenes behov for kontroll av arbeidsmarkedet gjennom oppstilling av visse vilkår. For organisasjoner som driver internasjonalt humanitært arbeid er det imidlertid spesielle behov som er nødvendige for en effektiv drift av det humanitære arbeidet. Humanitært arbeid beror på den til enhver tid gjeldende situasjon i et stort antall land, der situasjonen raskt kan endre seg og det kan være et særlig behov for rask og sikker informasjonsutveksling for å sikre effektiv bistand. Det kan f.eks. være behov for deltakelse på kortvarige strategisamlinger, holde innlegg på konferanser om den humanitære situasjonen i bestemte land eller delta på givermøter med Utenriksdepartementet i Norge. Det er ønskelig å legge til rette for en effektiv drift av humanitært og frivillig arbeid innad i internasjonale humanitære organisasjoner.

Krav til type aktivitet:
Etter forslaget er det kun bestemte aktiviteter som kan godkjennes for å få unntak fra kravet om oppholdstillatelse for arbeidsforhold. Departementet anser å holde eller delta i møter, seminarer og kurs som dekkende for slike aktiviteter. Aktivitetene må være av kortvarig karakter. For mer omfattende arbeid er det hensiktsmessig at det søkes om arbeidstillatelse på vanlig måte, for å hindre utnyttelse av arbeidstakere og å sikre kontroll av arbeidsmarkedet.

Videre må aktivitetene kunne sies å fremme organisasjonens humanitære arbeid. Departementet vil understreke at i tilfeller der organisasjonen har flere formål, er det en forutsetning at den ansatte skal utøve arbeid i Norge for å fremme de humanitære formålene. Det avgrenses mot arbeid som normalt utføres fra utlandet og arbeid som inngår i den daglige driften av virksomheten i Norge.

Det forutsettes at utlendingen etter oppholdet i Norge skal fortsette å arbeide i en av organisasjonens utenlandske avdelinger. Det innebærer at han/hun på dette tidspunktet ikke inngår i den norske delens ordinære arbeidskraft.

Tidsrom:
Endringsforslaget er ment å gjelde kortvarig oppdrag i forbindelse med konkrete møter etc., og departementet legger til grunn at det ikke vil være nødvendig å utføre slike aktiviteter mer enn 14 dager i året. Vi mener denne avgrensningen er viktig bl.a. for å hindre misbruk av bestemmelsen samt uthuling av hovedregelen om oppholdstillatelse og hensynene bak oppholdstillatelsesinstituttet. Dersom lengre opphold av en slik karakter at det må anses som arbeid er ønskelig eller nødvendig, vil det være mulig å søke om oppholdstillatelse på vanlig måte, f.eks. som faglært arbeidstaker etter utl. § 23.

Tiden som brukes til forberedelse til møter, kurs og seminarer faller utenfor disse 14 dagene. Oppholdet i Norge (og Schengen) kan dermed i seg selv vare i inntil 90 dager i løpet av en periode på 180 dager, i tråd med reglene i utlf. § 3-3.

Oppdraget kan gjennomføres samlet eller flere ganger i til sammen 14 dager pr. kalenderår. Tidsrommet mellom periodene blir regulert av reglene for samlet oppholdstid på Schengenterritoriet, jf. utlf. § 3-3 og UDIs rundskriv RS 2011-032 punkt 4.2.

Krav til søknad:
For å sikre at bestemmelsen blir anvendt til riktig formål, kan det stilles samme krav til dokumentasjon som i dag stilles til utenlandske arbeidstakere ved søknad om visum. Det kan bl.a. være aktuelt å kreve at tidsrommet og innholdet for møtet/seminaret/kurset dokumenteres. Behovet for møtet/seminaret/kurset, samt behovet for utlendingens tilstedeværelse, bør også dokumenteres. Som nevnt over, bør det videre dokumenteres at organisasjonen er registrert i et offentlig register og om det mottar tilskudd til bistandsarbeid fra landets myndigheter. Departementet legger til grunn at Utlendingsdirektoratet utarbeider nærmere retningslinjer for kravet til dokumentasjon.

Når ikke annet er bestemt, må en utlending ha visum til Norge for å kunne reise inn i riket, jf. utl. § 9. Det innebærer at utlendingsmyndighetene vil vurdere om vilkårene for visum er oppfylt, herunder bl.a. de generelle og individuelle returforutseningene. For eksempel vil søkere som har svake returforutsetninger kunne få avslag på sin søknad om visum også i tilfeller der vedkommende vil falle inn under den nye unntaksbestemmelsen, på lik linje som ved en ordinær visumsøknad. Søkere vil også få avslag dersom de kan utgjøre en trussel mot rikets sikkerhet. Utlendinger som ikke trenger å søke om visum, må ved forespørsel fra norske utlendingsmyndigheter kunne gi tilsvarende opplysninger.

5.   Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget innebærer ingen vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser. Endringen vil medføre at ansatte organisasjoner som driver internasjonalt humanitært arbeid vil kunne delta på møter, seminarer og kurs uten å søke om oppholdstillatelse med rett til å arbeide; det vil for denne persongruppen være tilstrekkelig å søke om visum. Dette vil bl.a. kunne tilrettelegge for en effektiv kunnskapsutveksling innad i organisasjonen og en mer effektiv drift. Det vises for øvrig til begrunnelsen under punkt 4 om departementets vurdering og forslag.

Endringen vil trolig medføre en liten økning i oppgavemengde for utlendingsforvaltningen når det gjelder behandlingen av visumsaker, særlig for norske utenriksstasjoner som tar imot søknadene og som hovedregel behandler disse i førsteinstans. Samtidig kan forslaget medføre en noe mindre oppgavemengde når det gjelder behandlingen av søknader om oppholdstillatelse med rett til å arbeide, ettersom ansatte i internasjonale humanitære organisasjoner i stedet vil kunne søke om visum. Faren for misbruk av bestemmelsen antas å være liten, ettersom bestemmelsen klart definerer den aktuelle persongruppen, slik at en vesentlig økning av ubegrunnede søknader antas å være mindre sannsynlig.

6.   Forslag til endringer i utlendingsforskriften

Utlendingsforskriften § 1-1 første til fjerde ledd skal lyde:

Følgende utlendinger som ikke har arbeidsgiver i riket, er unntatt fra kravet om oppholdstillatelse for arbeidsforhold av inntil tre måneders varighet:

a)    handels- og forretningsreisende,

b)   personer med teknisk kompetanse som skal montere, demontere, etterse, reparere, vedlikeholde eller informere om bruken av maskiner eller teknisk utstyr, og behovet for arbeidskraften ikke strekker seg utover tre måneder,

c)    utlendinger i privat tjeneste hos personer som oppholder seg på besøk i riket i inntil tre måneder,

d)   profesjonelle idrettsutøvere og medfølgende støtteapparat,

e)    offentlig ansatte lønnet av annen stat, når de kommer til riket på grunnlag av samarbeidsavtale mellom utenlandske og norske myndigheter,

f)    journalister og annet personell på oppdrag for utenlandsk medieinstitusjon,

g)   turistguider for utenlandske reiseselskaper i forbindelse med besøk i riket,

h)   personell på utenlandsk tog, buss og lastebil i internasjonal trafikk,

i)     nødvendig vakt- og vedlikeholdsmannskap på utenlandsk eiet skip i opplag i riket.

Forskere, forelesere og religiøse forkynnere er unntatt fra kravet om oppholdstillatelse for arbeidsforhold av inntil tre måneders varighet. For religiøse forkynnere er det et krav at behovet for arbeidskraften ikke strekker seg utover tre måneder.

Utlendinger som er ansatt i et internasjonalt selskap, er unntatt fra kravet om oppholdstillatelse når de skal gjennomgå bedriftsintern opplæring i en periode av inntil tre måneders varighet. Utlendingsdirektoratet kan gi retningslinjer om hva som regnes som et internasjonalt selskap og om adgangen til å ta opphold for bedriftsintern opplæring mer enn én gang.

Utlendinger som er ansatt i en organisasjon som driver internasjonalt humanitært arbeid, er unntatt fra kravet om oppholdstillatelse når de skal holde eller delta i møter, seminarer eller kurs som fremmer slikt arbeid, når oppdraget samlet ikke overstiger 14 dager i løpet av et kalenderår.

Alle departementene

 

Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

Barneombudet

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (BUFDIR)

Datatilsynet

Domstolsadministrasjonen

Fylkesmennene

Helsedirektoratet

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Nasjonalt ID-senter

Norad

Politidirektoratet (POD)

Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Språkrådet

Utlendingsdirektoratet (UDI)

Utlendingsnemnda (UNE)

 

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

 

Advokatforeningen

Akademikerne

Amnesty International Norge

Antirasistisk Senter

Arbeiderpartiet

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Bispedømmene (11 stykker)

Care Norge

Demokratene

Den norske dommerforening

Den norske kirke – Kirkerådet

Det liberale folkepartiet

DROF - Driftsoperatørforum

Fagforbundet

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

Flyktninghjelpen

Fredskorpset

Fremskrittspartiet
For Fangers Pårørende (FFP)

Helsingforskomiteen

Hovedorganisasjonen Virke

Human Rights Service (HRS)

Høyre

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

Islamsk Råd

Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)

Juss-Buss

Jussformidlingen

Kirkens Nødhjelp

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

Kontoret for fri rettshjelp

Kristelig Folkeparti

Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)

KUN Senter for kunnskap og likestilling
Kystpartiet

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

Leger uten grenser

Miljøpartiet De grønne

MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

Norges Juristforbund

Norges Kommunistiske Parti

Norges politilederlag

Norsk Folkehjelp

Norsk Innvandrerforum

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)

Norsk Tjenestemannslag (NTL)

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)

Pensjonistpartiet

Peoplepeace

Plan Norge

Politiets Fellesforbund

Politijuristene

PRESS – Redd Barna Ungdom

Redd Barna

Regelrådet

Rettspolitisk forening

Røde Kors

Rødt

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

Seniorsaken

Senterpartiet

SOS-Barnebyer

SOS Rasisme

Sosialistisk Venstreparti

Stiftelsen barnas rettigheter

Uføre Landsorganisasjon (ULO)

Unicef Norge

UNHCR Stockholm

Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

Venstre

Vergeforeningen

Virke Hovedorganisasjonen

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)