Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

G-45/99

Menneskerettsloven - lov 21 mai 1999 nr 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett

Rundskriv G-45/99
jnr 99/07350 E, Dato: 31. mai 1999

Til adressater ifølge vedlegg

Menneskerettsloven - lov 21 mai 1999 nr 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett

Innholdsfortegnelse

1Innledning2MenneskerettslovenTil § 1Til § 2Til § 3Til § 4Til § 5Til § 63Tilgang til relevante rettskilder 3.1 Konvensjonstekstene 3.2 Konvensjonsorganenes praksis 3.3 Juridisk litteraturVedlegg 1AdressatlisteVedlegg 2linkdoc012005-9901482#docDen europeiske menneskerettskonvensjon med protokoller (autentisk engelsk tekst)Vedlegg 3linkdoc012005-9901483#docDen europeiske menneskerettskonvensjon med protokoller (norsk oversettelse)Vedlegg 4linkdoc012005-9901484#docDen internasjonale konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (autentisk engelsk tekst)Vedlegg 5linkdoc012005-9901485#docDen internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (norsk oversettelse)Vedlegg 6linkdoc012005-9901486#docDen internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (autentisk engelsk tekst)Vedlegg 7linkdoc012005-9901487#docDen internasjonale konvensjonen omsivile og politiske rettigheter (norsk oversettelse)

1 Innledning

Ved lov 21 mai 1999 nr 30 ble den europeiske menneskerettskonvensjon med protokoller, den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter med protokoller inkorporert i norsk lovgivning. Loven lyder:

"Lov 21 mai 1999 nr 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven)

§ 1. Lovens formål er å styrke menneskerettighetenes stilling i norsk rett. § 2. Følgende konvensjoner skal gjelde som norsk lov i den utstrekning de er bindende for Norge: 1. Europarådets konvensjon 4. november 1950 om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter som endret ved ellevte protokoll 11. mai 1994, med følgende tilleggsprotokoller: a) Protokoll 20. mars 1952, b) Fjerde protokoll 16. september 1963 om beskyttelse av visse rettigheter og friheter som ikke allerede omfattes av konvensjonen og av første tilleggsprotokoll til konvensjonen, c) Sjette protokoll 28. april 1983 om opphevelse av dødsstraff, d) Syvende protokoll 22. november 1984, 2. De forente nasjoners internasjonale konvensjon 16. desember 1966 om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, 3. De forente nasjoners internasjonale konvensjon 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter med følgende tilleggsprotokoller: a) Valgfri protokoll 16. desember 1966, b) Annen valgfri protokoll 15. desember 1989 om avskaffelse av dødsstraff. § 3. Bestemmelsene i konvensjoner og protokoller som er nevnt i § 2 skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning. § 4. De konvensjoner og protokoller som er nevnt i § 2, kunngjøres i Norsk Lovtidend på ett originalspråk og i norsk oversettelse. § 5. Loven gjelder også for Svalbard og Jan Mayen. § 6. Loven trer i kraft straks."

Loven må leses i sammenheng med bestemmelsen i Grunnloven § 110 c, som lyder:

"Det paaligger Statens Myndigheter at respektere og sikre Menneskerettighederne. Nærmere Bestemmelser om Gjennomførelsen av Traktater herom fastsættes ved Lov.

Forarbeider til den nye loven er i første rekke

  • NOU 1993: 18 Lovgivning om menneskerettigheter
  • Ot prp nr 3 (1998-99) Om lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven)
  • Innst O nr 51 (1998-99) Innstilling frå justiskomiteen om lov om styrking av menneskerettane si stilling i norsk rett (menneskerettsloven).

I dette rundskrivet kommenteres de enkelte paragrafer med utgangspunkt i forarbeidene (punkt 2). Det gis også informasjon om relevante rettskilder og om hvordan man kan få tilgang til disse (punkt 3). De inkorporerte konvensjonene er tatt inn som vedlegg til rundskrivet.

2 Menneskerettsloven

Til § 1

Lovens formål er å styrke menneskerettighetenes stilling i norsk rett. Loven skal bidra til å redusere den usikkerhet som i noen grad har hersket om menneskerettskonvensjoners rettslige stilling, øke kunnskapen om konvensjonene og signalisere menneskerettighetenes viktige plass i norsk retts- og samfunnsliv.

Formuleringen "styrke menneskerettighetenes stilling" er blant annet valgt for å understreke at menneskerettskonvensjoner som ikke blir inkorporert, skal anses som tungtveiende rettskilder. Etter at menneskerettsloven er trådt i kraft, er det grunn til å vise også slike konvensjoner større oppmerksomhet enn tidligere. I NOU 1993: 18 er det regnet opp en rekke konvensjoner som det kan være aktuelt å anse som menneskerettskonvensjoner (side 29-33) og enkelte er særlig trukket fram (kapittel 9). Dette gjelder, i tillegg de tre inkorporerte konvensjonene med protokoller:

  • Den europeiske sosialpakt 18 oktober 1961. (Teksten er blant annet inntatt i St prp nr 100 (1961-62) og i Norges traktater bind III side 1186.)
  • Den europeiske konvensjon 26 november 1987 om forebyggelse av tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff 26 november 1987. (Konvensjonen inneholder ikke materielle bestemmelser. Teksten er blant annet inntatt i St prp nr 54 (1988-89) og i Overenskomster med fremmede stater 1989 side 420.)
  • Den internasjonale konvensjon 7 mars 1966 om avskaffelse av alle former for rasediskriminering. (Teksten er blant annet inntatt i St prp nr 107 (1969-70) og i Norges traktater bind IV side 151.)
  • De forente nasjoners konvensjon 18 desember 1979 om å avskaffe alle former for diskriminering av kvinner. (Teksten er blant annet inntatt i St prp nr 72 (1980-81) og i Norges traktater bind V side 544.)
  • De forente nasjoners konvensjon 10 desember 1984 mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. (Teksten er blant annet inntatt i St prp 69 (1985-86) og i Norges traktater bind V side 852.)
  • De forente nasjoners konvensjon 20 november 1989 om barnet rettigheter. (Teksten er blant annet inntatt i St prp nr 104 (1989-90) og i Overenskomster med fremmede stater 1991 side 34.)
  • ILO-konvensjon nr 29 om tvangsarbeid, 28 juni 1930. (Teksten er blant annet inntatt i St prp nr 35 (1932) og i Norges traktater bind 1 side 910.)
  • ILO-konvensjon nr 105 om avskaffelse av tvangsarbeid, 25 juni 1957. (Teksten er blant annet inntatt i Norges traktater bind III side 233.)
  • ILO-konvensjon nr 87 om foreningsfrihet og vern av organisasjonsretten 9 juli 1948. (Teksten er blant annet inntatt i St prp 24 (1949) og i Norges traktater bind II side 454.)
  • ILO-konvensjon nr 98 om gjennomføring av prinsippene for organisasjonsretten og retten til å føre kollektive forhandlinger 1 juli 1949. (Teksten er blant annet inntatt i St prp nr 67 (1954) og i Norge traktater bind II side 681.)
  • ILO-konvensjon nr 100 om lik lønn for mannlig og kvinnelige arbeidere for arbeid av lik verdi 29 juni 1951. (Teksten er blant annet inntatt i St prp nr 41 (1959) og i Norges traktater bind II side 1214.)
  • ILO-konvensjon nr 111 om diskriminering i sysselsetting og yrke 25 juni 1958. (Teksten er blant annet inntatt i St prp nr 41 (1959) og i Norges traktater bind III side 351.)
  • ILO-konvensjon nr 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater 27 juni 1989. (Teksten er blant annet inntatt i St prp nr 102 (1989-90) og i Overenskomster med fremmede stater 1991 side 760.)

I tillegg bør følgende nyere konvensjoner som nå er bindende for Norge nevnes:

  • Tilleggsprotokoll 5 mai 1988 til den europeiske sosialpakt. (Teksten er blant annet inntatt i Overenskomster med fremmede stater 1994 side 600.)
  • Tilleggsprotokoll 9 november 1995 til den europeiske sosialpakt som etablerer et system for kollektive klager. (Teksten er foreløpig ikke publisert i norsk oversettelse. Engelsk tekst finnes blant annet på internettet, se www.coe.fr/eng/legaltxt/158e.htm.)
  • Europarådets konvensjon 5 november 1992 om minoritetsspråk. (Teksten er foreløpig ikke publisert i norsk oversettelse. Engelsk tekst finnes blant annet på interntettet, se www.coe.fr/eng/legaltxt/148e.htm.)
  • Europarådets rammekonvensjon 1 februar 1995 om beskyttelse av nasjonale minoriteter (Teksten er blant annet inntatt i St prp nr 80 (1997-98)).

Til § 2

I § 2 fastsettes det at den europeiske menneskerettskonvensjon med tilleggsprotokoller, FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter med protokoller skal gjelde som lov her i landet så langt de er bindende for Norge. Konvensjonsbestemmelsene i sin opprinnelige språkdrakt gjelder med andre ord som lov i den utstrekning det ikke er tatt forbehold mot dem. I det følgende gis en beskrivelse av de enkelte konvensjoner og protokoller, og av gjeldende norske forbehold.

Den europeiske menneskerettskonvensjon

Europarådets konvensjon 4 november 1950 om beskyttelse av menneskerettighetene og grunnleggende friheter, som endret ved protokoll 11 av 11 mai 1994, omtales i Norge oftest som "den europeiske menneskerettskonvensjon", gjerne forkortet EMK. Konvensjonen ble ratifisert av Norge 15 januar 1952 etter at Stortingets samtykke var innhentet, jf St prp nr 83 (1951)).

Konvensjonen beskytter retten til liv (artikkel 2) og forbyr tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (artikkel 3) og slaveri (artikkel 4). Videre garanterer den frihet og personlig sikkerhet, blant annet ved å angi uttømmende i hvilke tilfelle det er adgang til å foreta frihetsberøvelse (artikkel 5). Konvensjonen fastslår retten til en rettferdig rettergang innen rimelig tid (artikkel 6), og den forbyr å gi straffelover tilbakevirkende kraft (artikkel 7). Den knesetter retten til respekt for familielivet og privatlivets fred (artikkel 8), religionsfrihet (artikkel 9), ytringsfrihet (artikkel 10), forsamlings- og foreningsfrihet (artikkel 11) og rett til å inngå ekteskap (art 12). Ved lov kan det foretas innskrenkninger i enkelte rettigheter (se nr 2 i artikkel 8 til 11), men bare i den grad det er nødvendig i et demokratisk samfunn for å ivareta nærmere angitte formål.

Den første protokollen til den europeiske menneskerettskonvensjon ble vedtatt av Europarådets ministerkomité 20 mars 1952. Den ble ratifisert av Norge 18 desember 1952 etter at Stortingets samtykke var innhentet, jf

St prp nr 61 (1952), og trådte i kraft 18 mai 1953. Protokollen beskytter eiendomsretten (P1 artikkel 1), samt retten til utdannelse og foreldres rett til å sikre at barnas utdannelse skjer i overensstemmelse med foreldrenes livssyn (P1 artikkel 2). Videre påtar statene seg å holde frie og hemmelige valg til den lovgivende forsamling (P1 artikkel 3)

Fjerde protokoll til EMK ble vedtatt av Ministerkomiteen 16 september 1963. Den ble ratifisert av Norge 12 juni 1964 etter at Stortingets samtykke var innhentet, jf St prp nr 55 (1963-64), og trådte i kraft 2 mai 1968. Protokollen forbyr gjeldsfengsel (P4 artikkel 1), beskytter bevegelsesfrihet og rett til å velge bosted (P4 artikkel 2) og gir vern mot utvisning av egne statsborgere (P4 artikkel 3) og kollektiv utvisning av utlendinger (P4 artikkel 4).

Sjette protokoll til EMK ble vedtatt av Ministerkomiteen 28 april 1983. Den ble ratifisert av Norge 25 oktober 1988 etter at Stortingets samtykke var innhentet, jf St prp nr 6 (1987-88), og trådte i kraft for Norge 1 november 1988. Protokollen fastslår at dødsstraffen skal avskaffes, og at ingen dødsdom skal bli avsagt eller fullbyrdet (P6 artikkel 1). Det er likevel adgang til å ha lovgivning om dødsstraff for handlinger som er utført under krig eller under trusel om krig (P6 artikkel 2).

Syvende protokoll til EMK ble vedtatt av Ministerkomiteen 22 november 1984. Den ble ratifisert av Norge 25 oktober 1988 etter at Stortingets samtykke var innhentet, jf St prp nr 6 (1987-88), og trådte i kraft for Norge 1 januar 1989. Protokollen gir vern i forbindelse med utvisning av utlendinger som er lovlig bosatt på en stats territorium (P7 artikkel 1), rett til overprøving av skyld- eller straffespørsmålet i straffesaker (P7 artikkel 2), rett til erstatning for uskyldig dømte (P7 artikkel 3) og rett til ikke å straffes på nytt for samme lovbrudd (P7 artikkel 4). Dessuten fastsetter den at ektefeller skal ha like rettigheter og plikter i privatrettslige forhold (P7 artikkel 5).

Staten plikter å sikre konvensjonens (herunder de ratifiserte protokollenes) rettigheter overfor enhver innenfor sitt myndighetsområde (konvensjonen artikkel 1), uten diskriminering (artikkel 14), likevel slik at utenlandske statsborgeres politiske aktivitet kan begrenses (artikkel 16). Den som mener å ha vært utsatt for et konvensjonsbrudd, skal ha en effektiv prøvingsrett ("remedy") for nasjonal myndighet (artikkel 13). Konvensjonens rettigheter skal ikke kunne benyttes til å motarbeide de samme rettigheter (artikkel 17), og hjemlene for innskrenkning av rettighetene (nr 2 i artikkel 8 - 11) må ikke brukes i strid med formålet (artikkel 18). Konvensjonen oppstiller minstekrav (artikkel 53). Når det er strengt nødvendig på grunn av nødstilstand, kan dens beskyttelse settes til side (artikkel 15). Dette gjelder likevel ikke retten til liv og forbudet mot tortur, slaveri og tilbakevirkende straffelover (artikkel 15 nr 2).

Det internasjonale tilsyn med at statene overholder sine folkerettslige forpliktelser etter konvensjonen (herunder de ratifiserte protokollene), utøves av Den europeiske menneskerettsdomstolen i Strasbourg. Håndheving skjer i første rekke ved behandling av klagesaker fra individer som mener de er eller har vært ofre for konvensjonskrenkelser. Konvensjonen kan også håndheves gjennom statsklage. (Før protokoll 11 trådte i kraft ble klagesaker først behandlet av Den europeiske menneskerettskommisjon. Derfra gikk de sakene som var realitetsbehandlet av kommisjonen, til Den europeiske menneskerettsdomstolen eller Europarådets ministerkomité for endelig avgjørelse. Protokoll 11 slo sammen kommisjonen og domstolen til én instans, Den europeiske menneskerettsdomstolen.) Dessuten kan Europarådets generalsekretær innhente rapporter fra statene om hvordan de oppfyller konvensjonsrettighetene.

En klage vil først bli behandlet i en komité på tre dommere, som kan avvise saken (artikkel 28, jf artikkel 27 nr 1). Realitetsbehandling av klagen vil som regel skje i et kammer med syv dommere, (artikkel 29 jf artikkel 27 nr 1). Partene kan be om at dommen fra et kammer henvises til et storkammer ("Grand Chamber") bestående av 17 dommere for ny behandling (artikkel 43, jf artikkel 27 nr 1). Saken skal bare behandles i storkammeret hvis den reiser et alvorlig spørsmål om tolking eller anvendelse av konvensjonen, eller et alvorlig spørsmål av generell betydning. Hvorvidt saken skal behandles i storkammeret, avgjøres av 5 dommere.

De forente nasjoners internasjonale konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter.

De forente nasjoners internasjonale konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter omtales gjerne som "FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter", ofte forkortet til ØSK (på engelsk CESCR). Den ble vedtatt av FNs generalforsamling 16 desember 1966 og trådte i kraft 3 januar 1976. Konvensjonen ble ratifisert av Norge 13 september 1972 etter at Stortingets samtykke var innhentet, jf St prp nr 50 (1970-71). Norge tok ved ratifikasjonen forbehold for artikkel 8 nr 1 (d). Forbeholdet lyder i norsk oversettelse:

"Norge tar forbehold for artikkel 8, paragraf 1 (d) i den utstrekning at den eksisterende norske praksis å henvise arbeidskonflikter til lønnsnemnd (en permanent treparts voldgiftskommisjon som behandler lønnsspørsmålet) ved særlig lovs vedtak for den enkelte konflikt ikke skal bli ansett uforenlig med streikeretten i det denne rett er fullt anerkjent i Norge."

Konvensjonen fastslår at alle folk har selvbestemmelsesrett (artikkel 1). Den anerkjenner retten til arbeid (artikkel 6), retten til gode og rettferdige arbeidsforhold (artikkel 7), retten til å organisere seg og til å streike (artikkel 8) og retten til sosial trygghet (artikkel 9). Den gir regler om beskyttelse av og bistand til familien, særlig i forbindelse med at den stiftes, og om omsorgen for og utdannelsen av barna. Vern av mødre før og etter fødsler samt beskyttelse av og bistand til barn og ungdom, omhandles også (artikkel 10). Den anerkjenner retten til tilfredsstillende levestandard, herunder tilfredsstillende mat, klær og bolig. Videre anerkjenner konvensjonen den enkeltes fundamentale rett til å være fri fra sult (artikkel 11). Den anerkjenner at enhver har rett til den høyest oppnåelige fysiske og psykiske helse (artikkel 12) og til utdannelse, herunder tvungen og gratis grunnskoleundervisning (artikkel 13). De stater som ikke har nådd det sistnevnte mål ved tiltredelsen, må sette opp en plan for gradvis å nå dette mål (artikkel 14). Videregående utdannelse skal i følge artikkel 13 være alminnelig tilgjengelig for alle, og gratis undervisning skal økes gradvis. Etter artikkel 15 har enhver rett til å delta i kulturlivet og nyte fruktene av vitenskapens fremgang.

Konvensjonen håndheves ved rapportering. I henhold til artikkel 16 forplikter statene seg til å avgi rapporter om de tiltak som er truffet og den fremgang som er gjort, når det gjelder gjennomføringen av de rettigheter konvensjonen anerkjenner. Etter artikkel 16 nr 2 (a) skal alle rapporter sendes til FNs generalsekretær, som skal videresende dem til FNs økonomiske og sosiale råd (ECOSOC). Rådet har delegert til Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter å gjennomgå rapportene og gi uttalelser om dem.

Rapportbehandlingen skjer ved at Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter stiller spørsmål om rapporten til representanter for vedkommende stat som er til stede. Komiteen kan deretter vedta kommentarer ("concluding observations") angående statens oppfyllelse.

Komiteen utarbeider også generelle kommentarer ("general comments"). Det er til nå utarbeidet 10 slike generelle kommentarer:

  1. (1989) Om statenes rapportering
  2. (1990) Om internasjonale bistandstiltak (artikkel 22)
  3. (1990) Om karakteren av statenes forpliktelser (artikkel 2 nr 1)
  4. (1991) Retten til adekvat bolig (artikkel 11 nr 1)
  5. (1994) Funksjonshemmede personer
  6. (1995) De økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene til eldre personer
  7. (1997) Retten til adekvat bolig: Tvangsutkastelse (artikkel 11 nr 1)
  8. (1997) Forholdet mellom økonomiske sanksjoner og respekten for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter
  9. (1998) Nasjonal gjennomføring av konvensjonen
  10. (1998) Menneskerettsinstitusjoners rolle.

Rådet og Komiteen kan underrette FNs øvrige organer, herunder Menneskerettskommisjonen, om de spørsmål som oppstår i forbindelse med rapportene (artikkel 19-22). Videre kan de treffe avtaler med FNs særorganisasjoner om rapporter fra disse om den fremgang som er gjort ved gjennomføringen av de bestemmelser i konvensjonen som faller inn under særorganisasjonenes virkefelt (artikkel 18).

Statenes rapporter skal avgis periodevis etter regler som er nærmere fastsatt av Rådet/Komiteen (artikkel 17). Gjeldende regler går ut på at det innen to år etter at konvensjonen trer i kraft for angjeldende stat, skal avgis en åpningsrapport som skal omfatte hele konvensjonen. Deretter skal en fullstendig rapport om hele konvensjonen avgis hvert femte år. I tillegg kan Komiteen kreve at en konvensjonspart gir ytterligere opplysninger som supplement til en allerede innsendt rapport. Norge har til nå avgitt tre rapporter til Komiteen.

Den viktigste bestemmelse for forståelse av konvensjonen og karakteren av de rettigheter den gir, er artikkel 2. Her fastslås det at den enkelte konvensjonspart forplikter seg til å sette inn alle tilgjengelige ressurser for gradvis å oppnå full gjennomføring av de rettigheter konvensjonen anerkjenner, og å garantere at rettighetene blir utøvet uten diskriminering på grunn av rase, hudfarge, kjønn, språk, religion m m. Konvensjonen er med andre ord på en annen måte enn den europeiske menneskerettskonvensjon og konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (se nedenfor), en konvensjon som fastsetter målsettinger som statene skal arbeide for å oppfylle. Dette innebærer at det ikke nødvendigvis foreligger et konvensjonsbrudd selv om ikke enhver i statens jurisdiksjon har den rett som er anerkjent, f eks arbeid (sml artikkel 6).

At konvensjonen nå er inkorporert, innebærer ingen endring i dette forholdet. At noe betegnes som en rett i konvensjonen, innebærer ikke i seg selv at inkorporeringen vil gi en individuell rettighet som kan håndheves for domstolene. Det vil bero på en konkret tolkning av den enkelte konvensjonsbestemmelse i lys av artikkel 2 hvor langt den rekker i å gi individuelle rettigheter. Når det gjelder rettigheter som i det vesentlige er avhengig av ressurser for å bli gjennomført, skriver Menneskerettighetslovutvalget om dette spørsmålet (NOU 1993: 18 side 124-125), gjengitt i Ot prp nr 3 (1998-99) på side 63:

"Følgende hovedpunkter synes å kunne fastslås:

Konvensjonen anerkjenner at ressursmangel setter grenser for full realisering av rettigheter. Derimot fastsetter den en plikt til å treffe tiltak for å nå dette mål. Slike tiltak kan være lovgivning, men også andre tiltak er viktige. Særlig viktig er å sikre rettighetene uten diskriminering. Diskrimineringsforbudet er ikke gjenstand for "progressive realization", jf en artikkel av Komitéens formann, Alston: The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, i FN-publikasjonen Manual on Human Rights Reporting s 47.

Disse punkter gir en viss veiledning, men sier lite om hvilket materielt nivå konvensjonen krever i forhold til rettigheter som i det vesentlige er avhengig av ressurser for å bli gjennomført. De generelle kommentarer inneholder visse holdepunkter:

"10. [...] the Committee is of the view that a minimum core obligation to ensure the satisfaction of, at the very least, minimum essential levels of each of the rights is incumbent upon every State Party. Thus, for example, a State party in which any significant number of individuals is deprived of essential foodstuffs, of essential primary health care, of basic shelter and housing, or of the most basic forms of education is, prima facie, failing to discharge its obligations under the Covenant. If the Covenant were to be read in such a way as not to establish such a minimum core obligation, it would be largely deprived of its raison d'être. By the same token, it must be noted that any assessment as to whether a State has discharged its minimum core obligation, must also take account of resource constraints applying within the country concerned."

Etter dette må man kunne legge til grunn at bestemmelsene i alle fall krever et minimumsnivå. Oppfyller ikke en stat dette krav, begås et folkerettsbrudd (regelbrudd), medmindre den kan påvise at alle tilgjengelige ressurser er satt inn for som en prioritert oppgave å avhjelpe mangelen. En annen sak er at det kan være vanskelig å få en slik krenkelse fastslått, siden konvensjonen ikke håndheves ved klage, og rapportbehandlingen først og fremst munner ut i generelle kommentarer til statene.

Eksemplene foran viser at det skal meget til før man når ned på dette minimumsnivå, og de ligger temmelig fjernt fra situasjonen i en avansert velferdsstat. Dette syn bekreftes hvis man ser hen til at 106 stater har ratifisert konvensjonen, herunder en rekke land som befinner seg på et lavt velferdsnivå."

I Ot prp nr 3 (1998-99) side 63-64 gis det uttrykk for at slik regjeringen ser det, oppfyller Norge de krav konvensjonen stiller, blant annet på helse-, sosial- og trygdeområdet. Dette betyr at en inkorporering av konvensjonen ikke vil innebære nye rettigheter på disse områder. For en nærmere drøfting av helseområdet, vises det til Ot prp nr 12 (1998-99) om lov om pasientrettigheter (pasientrettighetsloven).

Når det gjelder rettigheter som er mindre ressursavhengige, skriver Menneskerettighetslovutvalget i NOU 1993: 18 side 125 (gjengitt i Ot prp nr 3 (1998-99) på side 64) :

"Andre bestemmelser er mindre ressursavhengig og mer presist formet. Komitéen er inne på dette i sine generelle kommentarer:

"5. Among the measures which might be considered appropriate, in addition to legislation, is the provision of judicial remedies with respect to rights which may, in accordance with the national legal system, be considered justiciable. The Committee notes, for example, that the enjoyment of the rights recognized, without discrimination, will often be appropriately promoted, in part, through the provision of judicial or other effective remedies."

Som støtte for dette syn vises det til relevante bestemmelser i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter som sikrer ikke-diskrimineringsprinsippet. Komitéen kommer så inn på stillingen for noen av bestemmelsene i konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter:

"In addition, there are a number of other provisions, including articles 3, 7(a)(i), 8, 10(3), 13(2)(a), 13(3), 13(4) and 15(3) which would seem to be capable of immediate application by judicial and other organs in many national legal systems. Any suggestion that the provisions indicated are inherently non-self-executing would seem to be difficult to sustain."

Begrepet "justiciability" er kommentert i avsnitt 8.6. Det er ikke en oppgave for utvalget å ta standpunkt til de eksempler som her er nevnt. Likevel bemerkes kort at drøftelser og praksis i andre fora synes å bestyrke det syn Komitéen bygger på.

  • Art 3 gjelder likestilling mellom kjønnene. Både andre konvensjonsbestemmelser og praksis på det nasjonale plan, f eks Norge, har vist at domstoler og andre rettsanvendere kan identifisere hva som er like tilfelle og trekke grensen mellom saklig og usaklig forskjellsbehandling. Det samme gjelder likelønnsprinsippet, jf art 7(a)(i).
  • Art 8 om fagforeningsrettigheter ligger i innhold nær EMK art 11 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter art 21 og 22.
  • Art 10 (3) gjelder beskyttelse av barn, bl a i arbeidslivet. Regler om og håndhevelse av dette foreskrives bl a ved arbeidsmiljøloven 4 februar 1977 nr 4 kap IX.
  • Art 13 (2)(a) om at grunnskoleundervisning skal være tvungen og kostnadsfritt tilgjengelig for alle, kan sees i sammenheng med grunnskoleloven 13 juni 1969 nr 24, særlig §§ 13 og 37. Art 13 (3) om statenes plikt til å respektere foreldrenes frihet til å velge skoler for sine barn og til å sikre sine barn en religiøs og moralsk undervisning i samsvar med deres egen overbevisning, har mange likhetstrekk med EMK første tilleggsprotokoll art 2. Art 13 (4) om forbud mot innskrenkninger i enkeltpersoners eller organisasjoners frihet til på visse vilkår å opprette og drive undervisningsinstitusjoner tar - på samme måte som de sivile og politiske rettigheter - sikte på å verne mot inngrep.
    I norsk rett følger et tilsvarende vern av legalitetsprinsippet og relevant lovgivning på dette område. Situasjonen er i prinsippet tilsvarende for art 15 (3) om statenes plikt til å respektere den frihet som er uunnværlig for vitenskapelig forskning og skapende virksomhet."

De forente nasjoners internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter

De forente nasjoners internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter omtales gjerne som FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, ofte forkortet til SP (på engelsk CCPR). Konvensjonen ble vedtatt samtidig med ØSK av FNs generalforsamling 16 desember 1966. Konvensjonen trådte i kraft 23 mars 1976. Den ble ratifisert av Norge 13 september 1972 etter forutgående innhenting av ratifikasjonssamtykke fra Stortinget, jf St prp nr 50 (1970-71). Norge tok ved ratifikasjonen følgende forbehold (oversatt til norsk):

"Norge tar forbehold mot artikkel 6, paragraf 4; artikkel 10, paragraf 2 (b) og paragraf 3, med hensyn til plikten til å holde siktede mindreårige personer og mindreårige domfelte adskilt fra voksne; artikkel 14, paragraf 5 og 7; og artikkel 20 paragraf 1."

Forbeholdet mot artikkel 6 nr 4 er senere trukket tilbake som en følge av at dødsstraffen i den militære straffeloven ble opphevet i 1979. Forbeholdet mot artikkel 14 nr 5 er delvis trukket tilbake etter gjennomføringen av to-instansreformen, jf lov 11 juni 1993 nr 80. FNs generalsekretær er gjort oppmerksom på at etter 19 september 1995, skal forbeholdet mot artikkel 14 nr 5 bare gjelde i følgende tilfeller (oversettelse foretatt av departementet):

"1 Riksrett
I henhold til § 86 i den norske grunnloven, skal en særskilt domstol kalles sammen i straffesaker mot medlemmer av Regjeringen, Stortinget eller Høyesterett, uten rett til anke.

2 Domfellelse av en ankedomstol
I saker hvor tiltalte er blitt frikjent i første instans, men domfelt av ankedomstolen, kan domfellelsen ikke ankes på grunnlag av feil i bevisbedømmelsen under skyldspørsmålet. Hvis ankedomstolen som domfeller tiltalte er Høyesterett, kan domfellelsen ikke ankes overhodet."

Konvensjonen fastslår at alle folk har selvbestemmelsesrett (artikkel 1). Den beskytter retten til liv (artikkel 6) og bestemmer at ingen må utsettes for tortur eller grusom eller nedverdigende behandling eller straff (artikkel 7). Den forbyr slaveri (artikkel 8), og fastslår at enhver har rett til frihet og personlig sikkerhet (artikkel 9). Alle personer som er berøvet friheten skal behandles humant (artikkel 10), og ingen må settes i gjeldsfengsel (artikkel 11). Konvensjonen beskytter bevegelsesfriheten (artikkel 12) og stiller krav til saksbehandlingen ved utvisning av utlendinger (artikkel 13). Den knesetter rett til upartisk og offentlig rettergang og en rekke rettssikkerhetsgarantier i tilknytning til dette (artikkel 14), samt forbyr tilbakevirkende straffelover (artikkel 15). Videre har enhver rett til å anerkjennes som en person i rettslig henseende (artikkel 16), og vilkårlige eller ulovlige inngrep i privat- eller familieliv m v forbys (artikkel 17). Konvensjonen beskytter religionsfrihet (artikkel 18) og ytringsfrihet (artikkel 19), likevel slik at krigspropaganda og rasediskriminerende ytringer skal forbys ved lov (artikkel 20). Forsamlingsfrihet og foreningsfrihet beskyttes (artikkel 21 og 22). Det fastsettes videre at familien har krav på beskyttelse av samfunnet og staten, og at retten til å inngå ekteskap skal anerkjennes (artikkel 23). Barn har rett til slike beskyttelsestiltak som deres stilling som mindreårig krever. Blant annet har de rett til navn og til å erverve statsborgerskap (artikkel 24). Enhver borger har rett til å ta del i varetakelsen av offentlige anliggender, og til å avgi stemme og bli valgt ved frie periodiske valg (artikkel 25). Det fastslås at alle er like for loven og har rett til lik beskyttelse for loven (artikkel 26). I de stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter, ikke nektes retten til å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin religion, eller bruke sitt eget språk (artikkel 27).

Konvensjonspartene plikter å respektere og sikre disse rettighetene for alle som befinner seg på deres territorium og er undergitt deres myndighet, uten forskjellsbehandling av noe slag, og til å sikre adgang til effektive rettsmidler for alle som mener å være krenket (artikkel 2). Kvinner og menn skal sikres lik rett til konvensjonens rettigheter (artikkel 3). Det er adgang til å fravike konvensjonens bestemmelser i tilfelle av offentlig kunngjort nødstilstand som truer nasjonens liv (artikkel 4). Bestemmelsene om rett til liv, forbud mot tortur, slaveri, gjeldsfengsel og tilbakevirkende straffelover, retten til å anerkjennes som en person i rettslig henseende og religionsfriheten er likevel ufravikelige (artikkel 4 nr 2). Videre kan det også under normale forhold gjøres innskrenkninger i en del av rettighetene ved lov når det er nødvendig for å oppnå nærmere angitte legitime mål (artikkel 18 nr 3, 19 nr 3, 21 annet punktum og 22 nr 2). Konvensjonen skal ikke benyttes for å motarbeide de rettigheter eller friheter den anerkjenner, og heller ikke skal den anvendes for å begrunne fravikelse av bestemmelser i lov eller andre konvensjoner som gir bedre beskyttelse (artikkel 5).

Konvensjonen håndheves internasjonalt av en Komité for menneskerettigheter, ofte kalt FNs menneskerettskomité, jf artikkel 28 flg. Etter konvensjonen skjer tilsynet ved behandling av periodiske rapporter som de kontraherende parter plikter å utarbeide om hvilke tiltak som er truffet for å gjennomføre konvensjonens rettigheter (artikkel 40). Rapportbehandlingen skjer ved at Komiteen stiller spørsmål om rapporten til representanter for vedkommende stat som er til stede. Komiteen kan deretter vedta kommentarer angående statenes oppfyllelse av konvensjonen. Norge har avgitt fire periodiske rapporter til Komiteen.

Komiteen utarbeider også generelle kommentarer ("general comments"), jf art 40 nr 4. Til nå har komiteen avgitt 26 generelle kommentarer:

  1. 1981) Rapporteringsforpliktelsen
  2. (1981) Retningslinjer for rapportering
  3. (1981) Artikkel 2: Nasjonal gjennomføring
  4. (1981) Artikkel 3
  5. (1981) Artikkel 4
  6. (1982) Artikkel 6
  7. (1982) Artikkel 7 (erstattet av kommentar 20)
  8. (1982) Artikkel 9
  9. (1982) Artikkel 10 (erstattet av kommentar 21)
  10. (1983) Artikkel 19
  11. (1983) Artikkel 20
  12. (1984) Artikkel 1
  13. (1984) Artikkel 14
  14. (1984) Artikkel 6
  15. (1986) Utlendingers stilling under konvensjonen
  16. (1988) Artikkel 17
  17. (1989) Artikkel 24
  18. (1989) Ikke-diskriminering
  19. (1990) Artikkel 23
  20. (1992) Artikkel 7
  21. (1992) Artikkel 10
  22. (1993) Artikkel 18
  23. (1994) Artikkel 27
  24. (1994) Om spørsmål knyttet til reservasjoner og erklæringer under artikkel 41
  25. (1996) Artikkel 25
  26. (1997) Om spørsmålet om det er adgang til å si opp konvensjonen.

I de tilfelle statene har godkjent det, kan håndhevelse også skje ved behandling av en klage fra en konvensjonsstat mot en annen (artikkel 41). Norge har godkjent slik statsklage.

Den valgfrie protokoll til konvensjonen om sivile og politiske rettigheter ble vedtatt av FNs generalforsamling samtidig med konvensjonen, 16 desember 1966. Den trådte i kraft 23 mars 1976. Protokollen ble ratifisert av Norge 13 september 1972 etter at ratifikasjonssamtykke fra Stortinget var innhentet, jf St prp nr 50 (1970-71). Norge tok følgende forbehold i forbindelse med ratifikasjonen av den valgfrie protokollen (oversatt til norsk):

"Norge tar forbehold mot artikkel 5, paragraf 2 i det Komiteen ikke skal ha kompetanse til å behandle en henvendelse fra en enkeltperson dersom samme sak allerede har vært til undersøkelse under en annen form for internasjonal undersøkelse eller bileggelse."

Protokollen gir individer adgang til å klage over krenkelser av konvensjonen til FNs menneskerettskomité. Systemet ligner på mange måter den individuelle klagerett etter den europeiske menneskerettskonvensjon. En forskjell er at Komiteens synspunkter ("views" ), ikke formelt er rettslig bindende for den innklagede stat. Menneskerettskomiteen kan ikke pålegge statene å betale erstatning til klageren, slik Den europeiske menneskerettsdomstol kan. Norges forbehold innebærer at en borger ikke kan klage til FNs menneskerettskomité over en sak som allerede har vært behandlet av Den europeiske menneskerettsdomstol.

Den andre valgfrie protokoll om avskaffelse av dødsstraff til konvensjonen om sivile og politiske rettigheter ble vedtatt av FNs generalforsamling 15 desember 1989. Den trådte i kraft 11 juli 1991 og ble ratifisert av Norge 5 september 1991. Stortingets samtykke til ratifikasjon var innhentet, jf St prp nr 37 (1990-91).

Protokollen bestemmer at ingen skal henrettes og at staten skal avskaffe dødsstraff innen sitt myndighetsområde (artikkel 1). Protokollen er derfor generelt formet og omfatter dødsstraff både i fred og i krig (i motsetning til EMK sjette tilleggsprotokoll som forbyr dødsstraff i fredstid.) Det er adgang til å ta forbehold om at dødsstraff skal kunne anvendes i krigstid som følge av en dom for en meget alvorlig forbrytelse av militær art begått i krigstid (artikkel 2). Norge har ikke tatt slikt forbehold.

Til § 3

Lovens § 3 fastslår at bestemmelsene i de inkorporerte konvensjoner og protokoller ved motstrid skal gå foran bestemmelser i annen lovgivning. Regelen er omhandlet i proposisjonen (nedenfor side 18 - 29) og i Justiskomiteens innstilling (nedenfor side 29).

I de alminnelige motiver i Ot prp nr 3 (1998-99) uttaler departementet om bestemmelsen (se side 40-41):

"Departementet vil innledningsvis peke på at en forrangsregel bare kommer inn i bildet dersom det foreligger motstrid mellom en inkorporert konvensjonsbestemmelse og norsk rett. Hvorvidt det foreligger motstrid, beror på en fortolkning av både konvensjonsbestemmelsen og den aktuelle lovbestemmelsen. Forutsetningen er dessuten at konvensjonsbestemmelsen er selvkraftig ("self-executing") jf kapittel 3.1 foran.

Departementet vil derfor understreke at hvorvidt det vedtas en forrangsbestemmelse eller ikke, normalt ikke vil ha betydning for avgjørelsen av rettsspørsmål i tilknytning til de inkorporerte konvensjonene. For det første vil norsk lovgivning vanligvis være i samsvar med de folkerettslige forpliktelser Norge har etter menneskerettskonvensjonene. For det andre vil domstolene og andre rettsanvendere så langt som mulig tolke norsk lov slik at det ikke oppstår motstrid med konvensjoner Norge er bundet av. Konvensjonene vil være viktige momenter ved lovtolkingen, og det vil - også etter inkorporasjonen - være en presumsjon for at lover skal forstås på en slik måte at konvensjonenes krav blir oppfylt. Videre må man huske at etter inkorporasjonen, vil de inkorporerte konvensjonene ha lovs kraft. Også uten en forrangsbestemmelse vil de dermed, som følge av de alminnelige prinsippene som anvendes ved kollisjon mellom lover (nyere lov går foran eldre lov, og spesiell lov går foran generell lov) etter omstendighetene kunne gå foran motstridende lovgivning. Det antas derfor at det i første rekke vil være i de tilfellene hvor en nyere lov måtte stride mot en av de inkorporerte konvensjonene, at en forrangsbestemmelse vil kunne ha betydning.

På enkelte rettsområder finnes det i gjeldende lovgivning bestemmelser som gir internasjonale forpliktelser - herunder bestemmelser i menneskerettskonvensjoner - forrang fremfor de bestemmelser som ellers følger av loven (se kapittel 3.2.3). I forhold til menneskerettskonvensjoner, og da særlig den europeiske menneskerettskonvensjon, har man særlig erfaring med dette på straffeprosessens område gjennom bestemmelsen i straffeprosessloven § 4. Den grunnleggende avgjørelsen i Høyesterett om anvendelsen av denne bestemmelsen er den såkalte Bølgepappkjennelsen, jf Rt 1994 s 610.

Departementet foreslår at en tilsvarende forrang - i en noe annen språklig utforming - blir tatt inn i inkorporeringsloven. Dermed vil den ordning som er kjent fra straffeprosessens område - et felt hvor menneskerettighetene særlig står i fokus - bli gjort gjeldende generelt."

Som det fremgår, reiser anvendelsen § 3 blant annet spørsmål om hvordan konvensjonsbestemmelsene skal tolkes. I Ot prp nr 3 (1998-99) side 66 flg uttaler departementet om dette:

"Generelt om tolkning av de inkorporerte menneskerettskonvensjonene

Konvensjonene er internasjonale traktater og må tolkes med utgangspunkt i folkerettslig juridisk metode (se likevel nedenfor om norske rettskilders betydning for tolkningen).

Det naturlige utgangspunkt for tolkningen er de tolkningsprinsipper som er nedfelt i Wien-konvensjonen om traktatretten 23 mai 1969 (Wien-konvensjonen) artikkel 31-33. Norge har riktig nok ikke ratifisert denne konvensjonen, men det er antatt at prinsippene i det vesentlige kodifiserer gjeldende ulovfestet folkerett.

De tre konvensjonene som foreslås inkorporert, har alle håndhevingsorganer som kontrollerer statenes gjennomføring av forpliktelsene. (Disse er nærmere beskrevet under merknadene til § 2.) Det er naturlig å legge vekt på disse organenes rettskildebruk når norske rettsanvendere skal tolke konvensjonene.

De konvensjonene som foreslås inkorporert, gir selv enkelte regler for tolkingen av bestemmelsene, se FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter artikkel 5, 24 og 25, FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 5, 46 og 47 og den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 17, 18 og [53].

Som i norsk rett er ordlyden det naturlige utgangspunkt for tolkingen, jf Wien-konvensjonen artikkel 31. Ordlyden skal i utgangspunktet tolkes i den naturlige meningen av ordet, men kan gis en spesiell mening hvis det blir fastslått at dette var konvensjonspartenes intensjon, jf artikkel 31 nr 4. Konvensjonenes begreper er autonome, og faller ikke nødvendigvis sammen med begrepene slik de brukes i nasjonal rett.

De konvensjonene som foreslås inkorporert, er alle utarbeidet på flere språk. Den europeiske menneskerettskonvensjon er utarbeidet på engelsk og fransk, og FN-konvensjonene er utarbeidet på engelsk, fransk, kinesisk, russisk og spansk. Tekstene er like autoritative. Hvis det skulle være forskjeller mellom tekstene, skal den tekst gjelde som oppfyller konvensjonens formål på en best mulig måte, jf Wien-konvensjonen artikkel 33.

Kontrollorganene har ofte pekt på at menneskerettskonvensjonene er og skal være levende og dynamiske instrumenter. Dette medfører at bestemmelsene kan endre innhold etter som samfunnsforholdene endrer seg. De internasjonale håndhevingsorganene legger derfor stor vekt på bestemmelsens formål ved tolkingen av menneskerettskonvensjoner.

Ved tolkningen av konvensjonsbestemmelser, kan det også legges vekt på bestemmelser i andre konvensjoner.

De kontraherende staters praksis vil også være en relevant rettskildefaktor ved tolkingen av konvensjonene. Det kan også ha betydning at det ikke foreligger noen fast praksis. Hvis statene fører forskjellig praksis, kan dette implisere at statenes skjønnsmargin blir videre.

Etter Wien-konvensjonens artikkel 32 er forarbeider til konvensjonen bare et supplerende middel ved tolkningen. I praksis legger konvensjonsorganene liten vekt på konvensjonens forarbeider.

Ved utarbeidingen av protokoller til den europeiske menneskerettskonvensjonen utarbeides det vanligvis en forklarende rapport. Denne legges sammen med teksten når denne skal signeres, og kan dermed tillegges vekt ved tolkningen, jf Wien-konvensjonen artikkel 31 nr 2 bokstav a. I praksis henvises det imidlertid sjelden til den forklarende rapporten. Særlig gjelder dette når bestemmelsene har vært i kraft en stund. Siden menneskerettskonvensjoner er "levende instrumenter", kan de forutsetninger som ble lagt til grunn ved konvensjonens tilblivelse, være endret etter en tid.

Ved tolkningen av FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter må det legges vekt på at mange av bestemmelsene er målsettingsbestemmelser som ikke gir individene absolutte rettigheter. Statene vil da ha en vid skjønnsmargin ved gjennomføringen av konvensjonen. Konvensjonsbrudd vil være mest aktuelt hvis de regulerte rettigheter synker under et visst minimumsnivå og myndighetene ikke gjør nok for å rette opp dette, hvis myndighetene treffer tiltak som motvirker konvensjonsbestemmelsens formål uten fyllestgjørende grunn, og hvis rettighetene gis på en diskriminerende måte. (Se nærmere under merknadene til § 2 over.)

Særlig om konvensjonsorganenes praksis

[Menneskerettighetslov]utvalget uttaler om dette, jf NOU 1993: 18 side 88-89: «Det må sondres mellom betydningen slike uttalelser har for den stat de er rettet mot ("rettskraftsvirkningen"), og betydningen for andre stater som er bundet av konvensjonen ("rettskildevirkningen").

Ser man først på betydningen av tilsynsorganenes avgjørelser eller uttalelser for den stat som er gjenstand for tilsyn, er det bare EMK som fastslår uttrykkelig at dens håndhevelsesorganer, Ministerkomitéen og Domstolen, tar avgjørelser som er rettslig bindende for den innklagede stat, jf hhv art 32 (4) og 53. Andre tilsynsorganer, f eks FNs menneskerettighetskomité (som håndhever FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter), har kompetanse til å gi uttrykk for sine synspunkter overfor vedkommende stat (sml Første valgfrie protokoll til konvensjonen art 5 (4)). Selv om det her er et prinisipielt skille, er ikke den praktiske forskjell nødvendigvis så stor. Til illustrasjon nevnes at statene i praksis retter seg etter avgjørelser FN-komitéen har truffet i klagesaker, samtidig som det ikke finnes andre reaksjoner for å gjennomtvinge den rettslige forpliktelse etter EMK enn eksklusjon av den aktuelle stat fra Europarådet.

Spørsmålet om en folkerettslig plikt for vedkommende land til å rette seg etter de tolkninger som kommer frem i rapporter anbefalinger o l hvor det ikke er uttrykkelig foreskrevet at statene er rettslig bundet, kan neppe besvares generelt. [...]

Når det gjelder betydningen av avgjørelser, uttalelser ol i saker hvor det er en annen stat som er gjenstand for kontroll, vil det ofte være helt selvfølgelig at praksis følges, fordi det er gjennom den normene i konvensjonene, som oftest er utformet som almengyldige prinsipper, får et konkret innhold. Konvensjonsorganenes tolkninger av konvensjonene vil bl a derfor som regel være en rettskildefaktor av betydelig vekt. Så lenge konvensjonenes tolkninger er i overensstemmelse med statens egen politikk eller lovgivning, vil det være uproblematisk for nasjonale myndigheter å legge tolkningene til grunn. Vanskeligere blir spørsmålet når tilsynsorganets tolkning ikke uten videre faller sammen med vedkommende myndigheters oppfatning av innholdet i konvensjonen.

Noen folkerettslig forpliktelse til å følge slike avgjørelser eller uttalelser er ikke uttrykkelig fastsatt i noen av de aktuelle konvensjoner, og heller ikke i Wien-konvensjonen om traktatretten. Dette betyr imidlertid ikke at statene kan ignorere avgjørelser og uttalelser i saker som ikke direkte gjelder dem. I utgangspunktet ligger det nær å si at konvensjonene er bindende med det innhold de kompetente internasjonale kontrollorganer har fastslått. Men dette må modifiseres. Det kan ikke være slik at de nasjonale myndigheter må anse enhver tolkning som et hvilket som helst internasjonalt organ har fastslått, som bindende for seg (se Opsahl (1991) s 13(1)). Antagelig må det sees hen til sammensetningen av det aktuelle organ (er medlemmene uavhengige og faglig godt kvalifisert?), om dets tolkning er uttrykk for en festnet oppfatning som med sannsynlighet vil bli lagt til grunn også i fremtiden, og om denne har fått bred aksept. I enkelte situasjoner vil det være åpenbart at opprettholdelsen av en konkret rettstilstand er uforenlig med kravet til lojal oppfyllelse av konvensjonen, uten at dette nødvendigvis kan leses ut av konvensjonsteksten. F eks vil dette gjelde der Den europeiske menneskerettighetsdomstol har en fast og entydig praksis som fastslår at en slik rettstilstand er konvensjonsstridig. Dette vil da også bli fastslått med bindende virkning hvis staten skulle bli innklaget for tilsynsorganene i Strasbourg. I andre situasjoner vil statens myndigheter kunne velge å legge til grunn en annen tolkning enn den som er foretatt av et konvensjonsorgan fordi den selv vurderer situasjonen annerledes, uten dermed å opptre konvensjonsstridig. Her som i nasjonal rett vil det dessuten alltid være nødvendig å ta standpunkt til hvor langt et prejudikat rekker. [...]

Som det fremgår, lar det seg ikke gjøre å slå fast noen almengyldig setning om den folkerettslige plikt til å følge konvensjonsorganenes tolkninger av en konvensjon. Det står imidlertid fast at organenes avgjørelser eller uttalelser normalt vil være rettskildefaktorer av betydelig vekt ved tolkningen av konvensjonene, også når tolkningen foretas av nasjonale myndigheter.»

Departementet er enig med utvalget i at ved vurderingen av hvilken vekt som skal tillegges konvensjonsorganenes uttalelser, må man se hen til i hvilken sammenhengen uttalelsen er kommet, hvor klar den er, og om uttalelsen er rettet mot Norge, mot et annet land eller om det er en generell uttalelse. …

Generelle kommentarer som er utarbeidet av de kompetente FN-komiteer med hjemmel i FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter artikkel 21 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 40 (jf oversiktene inntatt i merknadene til § 2), utfyller konvensjonene og gir uttrykk for komiteenes samlede syn. Disse kommentarene må, for de spørsmål de behandler, antakelig tillegges betydelig vekt i en rent folkerettslig sammenheng. Deres betydning i en sak for en norsk domstol vil i noen grad variere med hvor klar den aktuelle uttalelse er, og om saken under pådømmelse fremviser særtrekk i forhold til de situasjoner som kommentaren antas å ha hatt for øye.

Det er vanskeligere å si noe generelt om hvilken betydning uttalelser som kommer i forbindelse med gjennomgang av rapporter skal ha. Uttalelser fra den samlete komité må i utgangspunktet tillegges betydelig vekt hvis den faller som svar på en norsk rapport. Men man må ta i betraktning at slike uttalelser kan være basert på begrenset forståelse om hvordan den aktuelle norske rettsregel fungerer, siden uttalelsene ofte ikke tar utgangspunkt i konkrete hendelser, men i komiteens forståelse av den norske rettsregelen(2) ). For øvrig vil vekten avhenge av hvor klar uttalelsen er, og om den blir fastholdt på tross av eventuelle motargumenter fra statens side. Rettsanvenderne bør ved vurderingen ha for øye at det primært vil være lovgiverne som skal se til at norsk lovgivning oppfyller konvensjonenes krav.

Hvis uttalelsen er kommet i forbindelse med gjennomgåelse av andre lands rapporter, må en legge vekt på om uttalelsen gjelder forhold som er direkte sammenlignbare med norske forhold.

Som nevnt under merknadene til § 2 behandler både FNs menneskerettskomité og Den europeiske menneskerettsdomstol klager fra individer. […]

[Når det gjelder spørsmålet om hvilken vekt uttalelser fra konven- sjonsorganene i klagesaker skal ha, viser departementet] til de prinsipielle synspunkter i kapittel 8.4 og til det syn som Høyesterett ga uttrykk for i Bølgepappsaken, Rt 1994 side 610 (på side 616-617). Det bør normalt bare bør bli tale om uten videre å legge avgjørende vekt på en uttalelse eller avgjørelse fra et konvensjonsorgan dersom den er klar og saksforholdet svarer til det som nå står for en norsk domstol. Hvis et av håndhevingsorganene har funnet at et spesielt saksforhold medfører en krenkelse av en av konvensjonene, er det vanligvis grunn til å tro at det vil komme til samme konklusjon også neste gang en tilsvarende sak blir forelagt det. Her som ellers er det imidlertid nødvendig å vurdere hvor langt presedensen rekker.

Det er større grunn til å legge avgjørende vekt på konvensjonsorganets avgjørelser i saker mot Norge enn på avgjørelser i saker mot andre stater. Også avgjørelser mot andre stater vil nok bidra til å utfylle konvensjonene slik at de får et klarere innhold. Saker mot andre stater vil imidlertid gjelde andre rettssystemer, og saksforholdet vil ofte være noe annerledes enn under norske forhold. Det kan også tenkes at vedkommende stat har unnlatt å fremføre synspunkter og verdier som det vil være naturlig å gjøre gjeldende fra norsk side. Avgjørelsens presedensverdi må derfor vurderes i det enkelte tilfelle.

Departementet har i det ovenstående ikke skilt mellom avgjørelser fra FNs menneskerettskomité og avgjørelser fra håndhevingsorganene etter den europeiske menneskerettskonvensjon. I tvilstilfelle bør en domstol legge en viss vekt på at FNs menneskerettskomité ikke treffer rettslig bindende avgjørelser dersom det er spørsmål om å sette til side en norsk lovbestemmelse. Fra norsk side har man ellers så beskjeden erfaring med klagesaker for FNs menneskerettskomité, at det er for tidlig å si om det kan være andre grunner til å legge større vekt på avgjørelser fra håndhevingsorganene i Europarådet enn på synspunktene til FNs menneskerettskomité. I utgangspunktet har det imidlertid formodningen mot seg. Både Den europeiske menneskerettsdomstol og FNs menneskerettskomité er sammensatt av høyt kvalifiserte og uavhengige personer. Erfaring viser at synspunktene fra FNs menneskerettskomité i klagesaker har høy status.

Det bør imidlertid sondres mellom Den europeiske menneskeretts kommisjonens rapporter, dens avgjørelser om avvisning og Domstolens dommer. (Etter en overgangsperiode på ett år etter at protokoll 11 har trådt i kraft(3), vil Kommisjonen opphøre å eksistere. Også etter dette vil imidlertid Kommisjonens tidligere avgjørelser og rapporter kunne ha betydningen som rettskilder.)

Når både Kommisjonen og Domstolen har behandlet den samme saken, vil dommen være den endelige avgjørelsen i saken. I disse tilfellene vil kommisjonsrapporten bare ha betydning i den grad dommen henviser til rapporten.

Når saken ikke har gått til Domstolen, og Ministerkomiteen har avgjort saken, vil avgjørelsen nesten alltid bygge på Kommisjonens rapport. Ministerkomiteen gir imidlertid ingen begrunnelse for sin avgjørelse, men konkluderer bare med at det har forekommet eller ikke har forekommet brudd på konvensjonen. Det vil derfor være kommisjonsrapporten som vil ha rettskildemessig betydning, da det er der faktum er beskrevet og vurderingene er foretatt. Etterhvert som Domstolens praksis er blitt mer omfattende, har kommisjonsrapportene mistet noe av sin betydning som rettskildefaktor. Hvis det oppstår spørsmål på et område som ikke er prøvet for Domstolen tidligere, vil det imidlertid være naturlig å tillegge kommisjonsrapporten en viss vekt. Hvor stor vekt denne skal tillegges, vil imidlertid bero på de konkrete omstendigheter, og det vil trolig være sjelden at en slik kommisjonsrapport alene vil være nok til å slå fast at det er motstrid mellom den europeiske menneskerettskonvensjonen og annen norsk lovgivning. Hvis en lignende sak skulle bli fremmet for Domstolen, vil Domstolen neppe føle seg bundet av den tidligere kommisjonsrapport.

Kommisjonen skal avvise en klage med endelig virkning når den anser klagen som åpenbart ugrunnet. I disse tilfellene bør kommisjonens avgjørelser tillegges stor vekt. (Etter hvert som den nye menneskerettsdomstolen i Strasbourg utvikler sin egen avvisningspraksis, vil imidlertid Kommisjonens tidligere praksis bli mindre sentral.) […]

Særlig om norske rettskilder ved tolking av konvensjonene

Som nevnt ovenfor, skal konvensjonene i utgangspunktet tolkes etter folkerettslige tolkningsprinsipper. Dette betyr imidlertid ikke at norske uttalelser eller avgjørelser hvor konvensjonen er drøftet, er uten verdi.

For det første er enkelte av konvensjonsbestemmelsene målsettingsbestemmelser. Særlig gjelder dette for enkelte av bestemmelsene i FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Det vil da i stor grad være opp til statene hvordan de best vil søke å oppfylle bestemmelsenes formål, og hvilke bevilgninger de vil gi til forskjellige formål.

Også ved tolkningen av konvensjonenes mer presise bestemmelser vil norske rettskilder kunne anvendes. Konvensjonene gir statene en viss skjønnsmargin ved gjennomføringen, den såkalte" margin of appreciation". På den europeiske menneskerettskonvensjons område er dette slått fast flere ganger av Den europeiske menneskerettsdomstol. Doktrinen om" margin of appreciation" er spesielt mye brukt i forbindelse med den europeiske menneskerettskonvensjon artiklene 8 til 11, hvor konvensjonen selv åpner for unntak i nasjonal rett. På de områder hvor statene har en skjønnsmargin, kan lovgiverne velge løsning innenfor denne skjønnsmarginen, og dette må selvsagt respekteres av rettsanvenderne. Fordi konvensjonsstatenes praksis vil være et moment når konvensjonsorganene skal bestemme skjønnsmarginens utstrekning, vil eksistensen av norsk lovgivning ha betydning her.

Også ellers kan det være grunn til å tillegge norske rettskildefaktorer vekt i tolkingen av konvensjonen. Hvis f eks et saksforhold er funnet konvensjonsmessig av Høyesterett, vil det være naturlig for andre rettsanvendere å legge avgjørende vekt på dette, med mindre det er nyere rettskildefaktorer som på avgjørende måte trekker i motsatt retning, f eks en senere avgjørelse av ett av konvensjonenes håndhevingsorganer.

Videre kan norske forarbeider være en rettskildefaktor av betydelig vekt ved tolkningen av konvensjonene. Hvis lovgiverne har vurdert forholdet til konvensjonen, og funnet at en norsk lovbestemmelse ikke strider mot konvensjonen, vil det være naturlig for rettsanvenderen å legge stor vekt på dette, med mindre senere praksis fra håndhevingsorganene viser noe annet.

Avsluttende merknader

Når en dommer ved en norsk domstol vurderer om han eller hun under henvisning til en konvensjonsbestemmelse, jf menneskerettsloven § 3, skal sette seg ut over det som ellers ville vært den naturlige tolkningen av en norsk lov, må dommeren legge vekt på hvor sikker og fast konvensjonstolkningen er, herunder dens rettskildemessige grunnlag, og om den knytter seg til et saksforhold som svarer til det som er under pådømmelse. Særlig for lovbestemmelser vedtatt etter menneskerettsloven, bør det legges vekt på om forholdet til menneskerettskonvensjonene er nærmere vurdert i samband med lovvedtaket. Det vil ellers være større grunn til å legge vekt på konvensjonsvernet når det er tale om vern av enkeltmenneskets personlige frihet eller sikkerhet, enn når det er tale om vern av økonomiske rettigheter. Dette vil være i tråd med den tilsvarende sondring når det gjelder betydningen av grunnlovsvernet, jf Høyesteretts uttalelse i Rt 1976 side 1 (på side 5-6)."

I Innst O nr 51 (1998-99) på side 6 uttaler Justiskomiteen følgende om betydningen av de internasjonale håndhevingsorganenes praksis:

"Komiteen vil understreke at inkorporeringa fører med seg ein ny rettsleg situasjon ut frå det overordna målet å styrkje enkeltmenneska si rettslege stilling. Det må difor sjåast som eit av føremåla med inkorporeringa at den skal påverke rettsutviklinga i Noreg i retning av å høyre på, og ha eit ope forhold til, praksis ved Strasbourg-domstolen og andre internasjonale handhevingsorgan. Komiteen vil i denne samanhengen syne til domstolane sin fridom til sjølv å ha si eiga tolking av den internasjonale praksis og at denne fridomen naturleg vil få konsekvensar når det gjeld den vekt som for framtida må leggjast på norske rettsavgjerder frå perioden før inkorporeringa. Denne fridom for norske domstolar til sjølv å tolke og vektlegge internasjonal praksis må i prinsippet også omfatte dei avgjerder som er tekne i forhold til andre land enn Noreg. Komiteen vil framheve det overordna mål at norsk rettspraksis i størst mogeleg grad samsvarar med den til ei kvar tid gjeldande internasjonale tolkingspraksis."

Til § 4

Lovens § 4 slår fast at de inkorporerte konvensjonene og protokollene skal kunngjøres i Norsk Lovtidend på ett originalspråk og i norsk oversettelse. Kunngjøringen skjer sammen med kunngjøringen av lovvedtaket. Fornyet kunngjøring av den norske oversettelsen bør også skje hver gang myndighetene finner at oversettelsene bør forbedres.

Til § 5

Lovens § 5 fastslår at de inkorporerte konvensjonene også gjelder for Svalbard og Jan Mayen.

Til § 6

Loven krever ikke særlige gjennomføringstiltak, og i § 6 fastsettes det derfor at loven trer i kraft straks. Det vil si at loven er i kraft fra 21 mai 1999.

3 Tilgang til relevante rettskilder

3.1 Konvensjonstekstene

Konvensjonstekstene på engelsk og i norsk oversettelse er inntatt som vedlegg til dette rundskrivet. De er også inntatt som vedlegg til Ot prp nr 3 (1998-99). Som det fremgår av lovens § 4, vil konvensjonene på engelsk og i norsk oversettelse bli kunngjort i Norsk Lovtidend sammen med loven.

Tilgang til konvensjonene på de øvrige originalspråkene kan blant annet fås ved å bruke internett. Den europeiske menneskerettskonvensjon på engelsk og fransk finner man blant annet på følgende adresse: http://www.coe.fr/index.asp. De to FN-konvensjonene finner man ved å gå videre fra følgende adresse: http://www.unhchr.ch/ eller http://www.un.org./.

3.2 Konvensjonsorganenes praksis

Dommene fra Den europeiske menneskerettsdomstolen publiseres først i foreløpig versjon. De blir også tilgjengelige på internett straks de er avsagt ( linkvedleggwww.dhcour.coe.fr). Deretter publiseres de i en offisiell serie. Dom 1 til 338 er nummerert fortløpende og publisert på engelsk og fransk i serien "Publications of the European Court of Human Rights, Series A: Judgments and Decisions", på Carl Heymanns Verlag KG, Köln. Hvert hefte i Serie A inneholder vanligvis én dom, et sammendrag av dommen utarbeidet av Domstolens justissekretær, og også den del av Kommisjonens rapport der den uttaler sin mening om rettsspørsmålene i saken. Dommene etter nr 338 gis ut av samme forlag i serien: "Reports of Judgments and Decisions of the European Court of Human Rights". Den fortsetter fra serie A med omtrent samme format og størrelse. Man kan også søke etter dommer i Europarådets database for menneskerettsdokumenter, HUDOC ( linkurlhttp://www.dhcour.coe.fr/hudoc_blankhttp://www.dhcour.coe.fr/hudoc/).

En del avgjørelser om avvisning og rapporter fra Den europeiske menneskerettskommisjon er offentliggjort i "Decisions and Reports", som utgis av Europarådet. Avgjørelser og rapporter er også tilgjengelige på internett. Fremdeles er utvalgte rapporter tatt inn på følgende adresse: linkvedleggwww.dhcommhr.coe.fr. Man kan også søke etter avgjørelser og rapporter i Europarådets database for menneskerettsdokumenter, HUDOC ( linkurlhttp://www.dhcour.coe.fr/hudoc_blankhttp://www.dhcour.coe.fr/hudoc/).

Institutt for menneskerettigheter i Oslo er depositarbibliotek for Europarådet. Man kan kopiere dommer fra Den europeiske menneskerettsdomstolen på biblioteket til selvkost. I den grad biblioteket har kapasitet, vil det også på forespørsel kunne sende kopier av dommer.

Materialsamlinger finnes, se blant annet "Digest of Strasbourg Case-Law relating to the European Convention on Human Rights" som er utgitt av Carl Heymanns Verlag.

Egne sammendrag av ca 1/3 av dommene publiseres på norsk i tidsskriftet Mennesker og Rettigheter (utgis av Institutt for menneskerettigheter, Universitetsgaten 22-24, 0162 Oslo). Særtrykk av sammendragene finnes i Ole Kristian Fauchald (red): Særtrykk av rettspraksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol: referat av dommer, register etter bestemmelser, register etter sakens navn, register etter land (Oslo 1995). Institutt for menneskerettigheter er i ferd med å utarbeide en komplett samling med sammendrag av dommene fra Den europeiske menneskerettsdomstolen.

På engelsk finnes sammendrag av alle dommene blant annet i Vincent Berger: Case Law of the European Court of Human Rights bind I-III. Foreløpig dekkes dommer til og med 1993.

Europarådet gir ut pressemeldinger med sammendrag på engelsk og fransk av dommene etterhvert som de kommer. Disse er blant annet å finne på internett ( linkurlhttp://www.dhcour.coe.fr/_blankhttp://www.dhcour.coe.fr/)

Justisdepartementet har i to tilfeller hvor Den europeiske menneskerettsdomstolen har avsagt dommer som det har vært spesielt viktig at norske rettsanvendere er oppmerksomme på, sendt ut rundskriv hvor dommene og et sammendrag av dem er tatt inn (se rundskriv G 140/89 om Hauschildt-saken og G 19/91 om E mot Norge). Departementet tar sikte på å fortsette denne praksisen.

Fortløpende materiale fra FNs menneskerettskomité, som fører tilsyn med statenes etterlevelse av konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, utgis etter hver sesjon, og kommer også samlet i "Report of the Human Rights Committee" til Generalforsamlingen. Denne er blant annet å finne på internett ( linkurlhttp://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf_blankhttp://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf under "Sessional/Annual Report of Committee").

FNs menneskerettskomités synspunkter ("views") i utvalgte klagesaker er offentliggjort i FN-publikasjonen "Selected Decisions of the Human Rights Committee under the Optional Protocol". De er også å finne på internett, se "jurisprudence" på linkurlhttp://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf_blankhttp://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf.

Menneskerettskomiteens generelle kommentarer om forståelsen av konvensjonene (se nærmere under merknadene til § 2 foran), er likeledes tilgjengelige under "General Comments" på ovennevnte internettadresse.

På samme måte er årsrapporter, generelle kommentarer, kommentarer til statenes rapporter og andre uttalelser frakomiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheters (som fører tilsyn med statenes etterlevelse av konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter) å finne på ovennevnte internettadresse ( linkurlhttp://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf_blankhttp://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf).

Nobelinstituttets bibliotek i Oslo er depositarbibliotek for FN. Biblioteket vil kunne skaffe FN-dokumenter på forespørsel.

3.3 Juridisk litteratur

Litteraturen om konvensjonene, spesielt om den europeiske menneskerettskonvensjon, er omfattende. Nedenfor nevnes et lite utvalg av generelle framstillinger:

  • Karnov norsk kommentert lovsamling, kommentarer til den europeiske menneskerettskonvensjon
  • Torkel Opsahl: Internasjonale menneskerettigheter: en innføring (2 utgave, Oslo 1996)
  • Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis (Stockholm 1997, Norstedts Juridik AB)
  • Lorenzen, Rehof og Trier: Den europæiske Menneskeretskonvention med kommentarer (København, 1994 Jurist- og økonomiforbundets forlag)
  • van Dijk og G.J.H. van Hoof: Theory and practice of the European Convention on Human Rights (Deventer 1998, Kluwer)
  • Gomien, Harris, Zwaak: Law and Practice of the European Convention on Human Rights and the European Social Charter (Strasbourg 1996, Council of Europe Publishing)
  • Nowak: U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary (Kehl 1993, N.P.Engel)
  • Craven: The International Covenant on Economic, Social, and Cultural Rights. A perspective on its Development (Oxford 1995, Clarendon).

I løpet av 1999 vil det også bli utgitt en norsk fremstilling om menneskerettighetene med særlig vekt på den europeiske menneskerettskonvensjon, forfattet av Menneskerettighetslovutvalgets leder Erik Møse, nå dommer ved den internasjonale domstolen for forbrytelser i Rwanda.

Etter fullmakt

Inge Lorange Backer
ekspedisjonssjef

Hilde Indreberg
lovrådgiver

Vedlegg

Adressater for dette rundskrivet:

Høyesterett Lagmannsrettene Herreds- og byrettene Departementene Direktoratene Fylkesmennene Fylkeskommunene Kommunene Riksadvokaten Statsadvokatene Politidistriktene Stortingets ombudsmann for forvaltningen Barneombudet Likestillingsombudet Forbrukerombudet Den Norske Advokatforening Den norske Dommerforening Norges Juristforbund Politiembetsmennenes Landsforening Norges lensmannslag Samarbeidsutvalget for forliksråd og hovedstevnevitner i byene (SFFH) Kommunenes sentralforbund

(1) I Torkel Opsahl, Internasjonale menneskerettigheter: en innføring (2. utgave, Oslo 1996) er dette inntatt på side 17.

(2) FNs menneskerettskomité har f eks, uten å begrunne det nærmere, uttalt at Grunnloven § 2 annet ledd annet punktum er i strid med SP artikkel 18. Norske myndigheter har lagt opp til en nærmere dialog med komiteen på dette punkt. Spørsmålet om domstolene skal følge komiteen her kommer neppe på spissen, da det er vanskelig å se for seg at grl § 2 annet ledd annet punktum skal kunne komme opp for norske domstoler.

(3) Protokoll 11 trådte i kraft 1 november 1998.

Lagt inn 30. august 1999 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen