GI-13/2010 Instruks om utenriksstasjonenes forberedelse av saker som fremmes etter utlendingsloven § 35, jf. utlendingsforskriften §§ 7-6 til 7-8

Utenriksstasjonene

Nr.                                            Vår ref.                                       Dato
GI-13/2010                               201000960                                20.05.2010    

1. Innledning

Med hjemmel i utlendingsloven § 35, jf. utlendingsforskriften §§ 7-6 til 7-8, gis herved instruks for hvordan saker om overføringsflyktninger skal forberedes og fremmes av norsk utenriksstasjon. Instruksen gjelder også håndtering av søknader om asyl som fremmes for utenriksstasjonene.

Instruksen trer i kraft 1. juni 2010, og opphever tidligere instruks AI-70/08.

Instruksen skal sikre at kommunikasjonen mellom utenriksstasjonene og Utenriksdepartementet, Justis- og politidepartementet og Utlendingsdirektoratet i saker om overføringsflyktninger skal ha god notoritet og være ryddig. Instruksen skal videre sikre at sakene er forberedt på en slik måte at det gir et godt grunnlag for å treffe realitetsavgjørelse.

2. Hvilke saker som kan fremmes i medhold av utlendingsloven § 35

Det følger av utlendingsforskriften § 7-6 første ledd bokstav b, jf. utlendingsloven § 35, at norsk utenriksstasjon kan anmode om overføring. I utgangspunktet gjelder bestemmelsen flyktninger etter flyktningkonvensjonen artikkel 1A, men det kan i særskilte tilfelle og etter en konkret vurdering gjøres unntak fra denne hovedregelen. De fleste flyktningene som overføres til Norge på kvoten som fastsettes hvert år, fremmes av UNHCR. Ettersom UNHCR har en bred kontaktflate mot verdens flyktninger, og dermed et godt grunnlag for å prioritere blant flyktninger med behov for overføring til Norge, er det ønskelig at de fleste sakene om overføring fremmes av denne organisasjonen. UNHCR har også et nettverk med omfattende erfaring når det gjelder utreiseprosedyrer (exit visa etc.), som forenkler prosessen når de fremmer saker om overføring til Norge.

En utenriksstasjon bør primært henvise personer som antas å ha behov for å bli overført til et annet land av beskyttelsesgrunner til UNHCR, dersom organisasjonen er representert i det aktuelle området. I medhold av utlendingsloven § 35 kan utenriksstasjonene fremme saker om overføring til Norge i følgende tilfeller:

a. I saker der personen befinner seg i akutt fare, der saken ikke kan henvises til UNHCR, de norske kriteriene for uttak anses oppfylt og saken har tilknytning til norske interesser.

b. I saker der personen befinner seg i fare, der saken ikke kan henvises til UNHCR, de norske kriteriene for uttak anses oppfylt og der personen har en nær familiemessig tilknytning i Norge. Dersom det foreligger rett til familiegjenforening etter utlendingsloven skal imidlertid ikke saken fremmes som en overføringssak, men som en sak om familiegjenforening, (med mindre faren er helt akutt).

3. Hvordan norsk utenriksstasjon kan fremme saker om beskyttelse

Når en person ønsker beskyttelse i Norge, kan utenriksstasjonen videreformidle en asylsøknad på vedkommendes vegne (pkt. 3.1) eller anmode om overføring til Norge (pkt. 3.2).

3.1 Asylsøknad

Det følger av utlendingsloven § 28 at en flyktning som er i riket eller på norsk grense etter søknad har rett til anerkjennelse som flyktning. En søknad om asyl fremmet fra utlandet, vil derfor normalt bli avslått på formelt grunnlag.

Når noen ønsker å fremme en søknad om asyl ved en norsk utenriksstasjon, og utenriksstasjonen ikke fremmer saken som en overføringssak, jf. pkt. 3.2 under, bør utenriksstasjonen gjøre personen oppmerksom på at en slik søknad normalt avslås på formelt grunnlag jf. utlendingsloven § 28. Videre bør utenriksstasjonen, i den grad det er mulig, bidra med informasjon om de tilbud som finnes gjennom UNHCR i det aktuelle området. For øvrig vises det til den generelle veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11.

Dersom vedkommende likevel ønsker å fremme en søknad om asyl via utenriksstasjonen, bør han eller hun bes om å redegjøre for sin sak skriftlig. Dersom vedkommende ikke selv kan skriftliggjøre sin søknad, bør utenriksstasjonen bistå med å nedtegne opplysningene søkeren gir, for vedkommendes godkjennelse/signatur.

Utenriksstasjonen sender asylsøknaden direkte til Utlendingsdirektoratet v/Asylavdelingen for vurdering, med en påtegning om at asylsøknaden er fremmet ved utenriksstasjonen. Av søknaden eller påtegningen må det også fremgå når søknaden ble fremsatt, søkernes navn, fødselsdato, adresse og statsborgerskap.

3.2 Sak om overføring til Norge

Som nevnt i punkt 2, skal en utenriksstasjon primært henvise personer som kan ha et behov for beskyttelse til UNHCR, dersom organisasjonen er representert i det aktuelle området. Dersom personen allerede har henvendt seg til UNHCR eller andre aktuelle organisasjoner i området, bør utenriksstasjonen be vedkommende formidle hva som ble resultatet av henvendelsen, herunder hvorvidt vedkommende er innvilget flyktningstatus. Etter samtykke fra vedkommende, skal i tillegg UNHCR spørres om de anser at han/ hun har behov for å bli overført til et annet land, eller om vedkommende har tilstrekkelig beskyttelse i oppholdslandet.

Dersom utenriksstasjonen finner det ønskelig å anmode om overføring, bør det i forbindelse med saksforberedelsen avholdes et møte der søkeren møter personlig og gir de opplysninger som kan ha betydning for vedtaket, jf. utlendingsloven § 83 og pkt. 4 under. Søkeren bør særlig gjøres oppmerksom på at han/hun plikter å gi riktige opplysninger, og at det er straffbart å gi vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger, jf. utlendingsloven § 108 første ledd og straffeloven § 166.

Dersom personen er borger av det landet vedkommende befinner seg i, faller personen ikke inn under definisjonen av en flyktning, jf. flyktningkonvensjonen art. 1 A. Utenriksstasjonen skal da søke å få klarhet i hvorfor personen mener seg utsatt i hjemlandet, og vurdere hvorvidt det er behov for en overføring til Norge. Når utenriksstasjonen velger å anmode om overføring til Norge, skal søkeren gjøres kjent med at det kun innebærer at Norge vil vurdere saken. Hvert år tar Norge imot et begrenset antall (kvote)flyktninger som befinner seg i andre land. De fleste som får plass på denne kvoten, anses å fylle vilkårene som flyktning, og overføres til Norge gjennom UNHCR. Antallet slike plasser er begrenset, og Norge står fritt til å vurdere hvorvidt noen gis plass på kvoten. For øvrig vises det til forvaltningsloven § 11 om veiledningsplikten.

Eventuelle saker om innreisetillatelse som overføringsflyktning, skal norsk utenriksstasjon fremme via Utenriksdepartementet. I saker som nevnt i pkt. 8 under, gis en særlig påtegning om at saken involverer utenrikspolitiske hensyn, eller andre forhold som kan tilsi at Justis- og politidepartementet vil bruke sin instruksjonsrett, jf utlendingsloven §§ 35 og 76 tredje ledd. Det samme gjelder dersom utenriksstasjonen er i tvil om saken faller inn under en av kategoriene nevnt i pkt. 8. Utenriksdepartementet vurderer endelig om saken skal sendes via Justis- og politidepartementet iht. pkt. 7 og 8 eller direkte til Utlendingsdirektoratet.

4. Krav til dokumentasjon av søknad om overføring til Norge

Ved oversendelse av sak om overføring, jf. pkt. 3.2, skal ambassaden i brev gi følgende opplysninger:

• Navn, fødselsdato, kjønn, sivilstand og relasjoner på alle personer i saken.
• Nasjonalitet og oppholdsland.
• Fødested og land.
• Navn, fødselsdato, kjønn på alle som kan falle inn under reglene for familiegjenforening.
• Navn, fødselsdato, kjønn og adresse på slekt/venner i Norge.
• Etnisk bakgrunn, religion, utdannelse og yrkesbakgrunn for alle.
• Språk – her må det opplyses hvilke språk alle personene saken involvererforstår, skriver og leser, og i hvilken grad.
• Helsetilstand for alle.
• Spesielle behov, for eksempel spesielle familierelasjoner og annen relevant informasjon som kan være av interesse for UDI, skal det redegjøres særskilt for.
• For enslige mindreårige må det foreligge utfyllende opplysninger om hvem de lever sammen med i oppholdslandet, hvordan deres livssituasjon for tiden er. Bakgrunnshistorien bør fremkomme.
• En redegjørelse for beskyttelsesbehovet, jf. flyktningkonvensjonen art. 1 A jf. utl § 28 flg.
• Eksklusjonsvurdering, jf. flyktningkonvensjonen art. 1F, jf. utlendingsloven § 31.
• Opplysninger om eventuelle straffbare forhold som personen er tiltalt for eller de siste fem årene har sonet eller er ilagt straff for.
• En redegjørelse for årsaken til at vedkommende ikke kan fortsette å bo i det landet vedkommende oppholder seg i.
• Underskrift/samtykke fra søkeren til at saken fremmes for overføring til Norge.

For øvrig bør søknaden inneholde følgende dokumentasjon:

• Kopi av identitetspapirer/attester, dersom det finnes.
• Utenriksstasjonens vurdering av anførslenes troverdighet.
• Utfyllende helserapporter; gjerne også i de tilfellene vedkommende er frisk.
• Bilder av søkerne.
• Annen relevant informasjon som kan være av betydning for UDI.
• Påtegning/begrunnelse for sakens eventuelle hasteaspekt.

Søkeren bør fremvise gyldig reisedokument eller liknende dokument utferdiget av offentlig myndighet som bekreftelse på sin identitet. Kopi av dokumentet skal følge saken. Om han/hun ikke har slik dokumentasjon tilgjengelig, kan vedkommende pålegges å fremskaffe dette, med mindre det vil komme i konflikt med hans/hennes eventuelle beskyttelsesbehov. Søkeren skal gjøres oppmerksom på plikten til å medvirke til å avklare sin identitet, jf. utlendingsloven § 83 annet ledd, jf. utlendingsforskriften § 17-7, og bes om å fremlegge alle tilgjengelige opplysninger som kan bidra til dette. Hvis ikke vedkommende dokumenterer sin identitet og heller ikke kan pålegges å fremskaffe slik dokumentasjon, må det gå klart frem av saken hvorfor dette ikke er mulig for ham/henne. Utenriksstasjonen skal i påtegningen på saken gi en vurdering av tilgjengeligheten av offentlig dokumentasjon i sin alminnelighet, og hvorvidt det er problematisk/vanskelig for borgere av søkerens hjemland å skaffe reisedokument og liknende.

5. Formkrav ved oversendelse av sak om overføring

Utenriksstasjonens oversendelse av en sak om overføring, jf. pkt 3.2, skal være:

• Skriftlig.
• I brevs form.
• Brevet skal ha følgende faste overskrift: ”Oversendelse av sak i medhold av utlendingsloven § 35, jf. utlendingsforskriften § 7-8” - etterfulgt av hvilket land søkeren er borger av, samt navn og fødselsdato.
• Dersom saken kan involvere hensyn som tilsier at Justis- og politidepartementet kan tenkes å instruere i saken, og om utenriksstasjonen evt. ønsker et konkret utfall av saken, skal det gis tydelig påtegning om dette.
• Brevet skal alltid sendes til Utenriksdepartementet, Avdeling for FN, fred og humanitære spørsmål, ved ekspedisjonssjefen eller flyktningrådgiver.
• Utenriksdepartementet sender, som hovedregel, etter påtegning saken videre
til Utlendingsdirektoratet v/Asylavdelingen, Enhet for overføringsflyktninger
med kopi til Justis- og politidepartementet, Innvandringsavdelingen, ved ekspedisjonssjefen. I de tilfellene Utenriksdepartementet allerede ved oversendelsen har et klart ønske om sakens utfall, sendes saken til Justis- og politidepartementet.

6. Håndtering av gradert informasjon

Utenriksstasjonen må vurdere om det i en sak er opplysninger som må beskyttes av sikkerhetsmessige grunner iht. sikkerhetsloven (lov 20. mars 1998 nr. 10) § 11 eller om dokumentet for øvrig trenger beskyttelse, jf. beskyttelsesinstruksen (instruks 17. mars 1972 nr. 3352) § 4 jf. § 3. Det må påses at det ikke benyttes høyere gradering enn strengt nødvendig. Dokumentet skal tydelig merkes med sikkerhets- eller beskyttelsesgrad iht. reglene for dette.

Hvilken gradering som eventuelt skal påføres dokumentet, må vurderes ut fra dokumentets innhold/informasjon.

Når ambassaden i en sak mottar sikkerhetsgradert informasjon, skal denne bare håndteres av personer som har nødvendig sikkerhetsklarering og/eller autorisasjon, jf. sikkerhetsloven § 19. Det forutsettes at personer som behandler gradert informasjon har inngående kjennskap til sikkerhetsloven, forskrift om informasjonssikkerhet (forskrift 1. juli 2001 nr. 744) og beskyttelsesinstruksen.

Dokumenter som er gradert skal aldri sendes per e-post, men sendes etter rutinene som er foreskrevet i beskyttelsesinstruksen § 10 og sikkerhetsloven § 12 annet ledd, jf. forskrift om informasjonssikkerhet §§ 4-19 flg.

7. Justis- og politidepartementets instruksjonsmyndighet i saker om overføring av flyktninger

I henhold til utlendingsloven § 76 tredje ledd kan departementet instruere om lovtolking, skjønnsutøvelse og avgjørelsen av enkeltsaker for å ”ivareta grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn”. Grunnleggende nasjonale interesser og utenrikspolitiske hensyn er vurderingstemaer hvor politiske avveininger står sentralt. Departementet kan, innenfor lovens rammer, ved instruks bestemme hva som skal bli avgjørelsens innhold.

Det følger av utlendingsloven § 35 første ledd at Utlendingsdirektoratets vurdering av sak om overføring av flyktninger skal skje ”innenfor de rammene og etter de retningslinjene som er fastsatt av overordnet myndighet”. Dette innebærer at departementet har full instruksjonsmyndighet i spørsmålet om det skal gis innreisetillatelse etter reglene for overføringsflyktninger, uavhengig av vilkårene i utlendingsloven § 76 tredje ledd. Selv om departementet ikke ellers kan instruere om utfallet av enkeltsaker, med mindre saken involverer hensynet til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn, er det her ikke tale om en individuell rettighetsbestemmelse eller retur av personer som befinner seg i Norge, men en hensiktsmessig disponering av en begrenset kvote. Regjeringen fastsetter kvoten og departementet gir retningslinjer om uttak innenfor kvoten, og kan også instruere i enkeltsaker.

Anmodning om overføring av flyktninger for Utlendingsdirektoratet fremmes blant annet gjennom norsk utenriksstasjon, jf. utlendingsforskriften § 7-6. Som nevnt i pkt. 3.2 skal ambassaden sende alle saker som fremmes om innreisetillatelse som overføringsflyktning til Utenriksdepartementet. I saker hvor Justis- og politidepartementet kan tenkes å instruere i utfallet av sak om overføring av flyktning, skal saken videresendes til dette departementet.

Utenriksdepartementet bør gi påtegning dersom utenrikspolitiske hensyn gjør seg gjeldende i saken før den videresendes til Justis- og politidepartementet. Både utenriksstasjonen og Utenriksdepartementet bør gi tydelig påtegning dersom et visst utfall ønskes i en sak. Justis- og politidepartementet vil vurdere om Utlendingsdirektoratet skal instrueres i utfallet av saken eller ikke. Dersom departementet ikke finner å instruere, sendes saken til direktoratet med påtegning om at direktoratet avgjør saken etter eget skjønn.

8. Saker om overføring av flyktning som skal videresendes til Justis- og politidepartementet

I følgende saker om innreisetillatelse som overføringsflyktning, kan det tenkes at Justis- og politidepartementet vil benytte sin instruksjonsrett:

• Saker som kan berøre grunnleggende nasjonale interesser, jf. også utlendingsloven § 76 tredje ledd og veiledende indikatorliste jf. pkt. 2.5 i AI- 106/2009.
• Saker som involverer utenrikspolitiske hensyn, jf. også utlendingsloven § 76 tredje ledd og veiledende indikatorliste jf. pkt. 2.5 i AI-106/2009.
• Saker som angår personer oppført på EUs liste over personer, organisasjoner og enheter som omfattes av EUs felles holdning om tiltak mot terrorisme (”EUs terrorliste”), jf. AI – 91/09.
• Særlig sensitive saker, blant annet saker som det er grunn til å forvente at fører til stor offentlig oppmerksomhet.
• Saker om innreisetillatelse for overføringsflyktning som bygger på samarbeidsordninger med internasjonale domstoler, dersom saken ikke allerede har vært forelagt departementet.

 

Med hilsen

 

Thor Arne Aass (e.f.)
ekspedisjonssjef

                                                                                        Sissil Pettersen
                                                                                        avdelingsdirektør

Kopi: UDI