Nr. Vår ref Dato GI-14/20..." />         Nr. Vår ref Dato GI-14/20..." />

GI-14/2011 Instruks om utøving av skjønn etter utlendingslova § 70 – vurdering av forholdsmessigheit i utvisingssaker som råkar barn

Utlendingsdirektoratet
Postboks 8108 Dep
0032 OSLO

 

 

 

 

Nr.

Vår ref

Dato

GI-14/2011

201105623

04.11.2011

 

 

GI-14/2011 Instruks om utøving av skjønn etter utlendingslova § 70 – vurdering av forholdsmessigheit i utvisingssaker som råkar barn

 

1. Innleiing

Departementet viser til lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingslova) § 76 andre ledd, som inneber at departementet kan gje Utlendingsdirektoratet (UDI) generelle instruksar om lovtolking, skjønnsutøving og prioritering av saker.

Etter §§ 66 flg. i utlendingslova kan utlendingar utvisast frå Noreg i visse tilfelle. Paragraf 70 første ledd slår likevel fast at ein utlending ikkje kan bli utvist "dersom det i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene". Vidare heiter det at "I saker som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn".

Utlendingsforvaltinga skal i alle utvisingssaker ta stilling til om utvising, etter ei heilskapleg og konkret vurdering, er forholdsmessig. Utvisingssaker som råkar barn inneber ofte særskilt vanskelege vurderingar. Etter departementets syn er gjeldande forvaltningspraksis i si rettslege tilnærming og prinsipielle utgangspunkt i tråd med norsk lovverk og internasjonale konvensjonar, inkludert praksis i nasjonale og internasjonale domstolar. Forvaltninga sin praksis er tufta på ei balansert og heilskapleg vurdering av relevante moment. Det vil likevel uunngåeleg oppstå tvilsspørsmål i konkrete, spesielle tilfelle.

Departementet gjev med denne instruksen generelle retningslinjer for utøving av skjønn i praktiseringa av forholdsmessigheitsvurderinga etter § 70. Det understrekast at instruksen ikkje er ein gjennomgang av forholdsmessigheitsvurderinga i sin heilskap, men avgrensa til å utdjupe enkelte moment som erfaringsvis kan vere relevante i nettopp dei vanskelege tvilstilfella. Departementet vil på denne måten bidra til å bevare ein praksis som til ei kvar tid er i tråd med rettskjeldebiletet og dei underliggande intensjonane ved utvisingsinstituttet.

Instruksen er utforma blant anna på bakgrunn av nylege avgjerder i Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) og Høgsterett. Departementet viser til dommen Nunez mot Noreg, der EMD 28. juni 2011 kom til at utvising i den konkrete saka utgjorde ei krenking av retten til respekt for familieliv etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8. Same dag kom Høgsterett i den såkalla Kashtanjeva-dommen (HR-2011-1280-A) til at utvising var uforholdsmessig i det konkrete tilfellet. Desse avgjerdene – kanskje særleg Nunez-dommen, der Høgsterett og EMD kom til ulike konklusjonar, begge under dissens – viser at tvilstilfelle kan og vil oppstå.

På bakgrunn av dei ovannemnde avgjerdene leverte UDI 14. juli 2011 eit praksisframlegg til departementet. Instruksen her reknast som tilsvar til framlegget.

2. Verkeområdet

Instruksen gjeld saker der ein person blir vurdert utvist på grunn av brot på utlendingslova, og vedkomande har barn i Noreg som har opphaldsgrunnlag og ikkje venteleg vil kunne fylgje med personen i tilfelle utvising. Instruksen er i hovudsak tiltenkt saker der utvisingsgrunnlaget er brot på utlendingslova, jf. lova § 66 første ledd bokstav a, og tilfelle omfatta av § 66 andre ledd. Den vil ha størst relevans for saker der familielivet er etablert på eit tidspunkt det ikkje låg føre legitime forventningar om å få opphaldsløyve.

3. Rettsleg bakgrunn

Departementet viser til utlendingslova § 70 og utlendingsforskrifta § 14-1, samt relevante internasjonale forpliktingar, inkludert EMK og FNs barnekonvensjon. Instruksen er i tråd med, og må lesast i samanheng med, dette rettslege grunnlaget. Departementet viser vidare til Ot. prp. nr. 75 (2006–2007) Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven), og det som der blir uttalt om vurderinga av forholdsmessigheit etter utlendingslova § 70. Desse utgangspunkta er i samsvar med gjeldande rett.

Departementet understrekar at regelverket for utvisingssaker som råkar barn er vesentleg utvikla og styrka i dei seinare år. Mellom anna er det i utlendingslova § 70 eksplisitt understreka at barnets beste skal vere eit grunnleggande omsyn i slike saker. Våren 2011 vart det teke inn ein presiserande regel i utlendingsforskrifta § 17-1 a, som slår fast at det i saker som gjeld barn skal "fremkomme hvilke vurderinger som har vært foretatt av barnets situasjon, herunder hvordan hensynet til barnets beste er vektlagt, med mindre det anses unødvendig". I seinare år er det også innført relevante reglar i forskrifta §§ 14-1 og 14-2.

4. Instruks

UDI instruerast med dette om å vurdere dei generelle og spesifikke momenta omtalt i punkta nedanfor, i saker der dei er relevante. Det er ikkje dermed sagt at momenta skal ha stor eller avgjerande vekt i alle saker. Det overordna prinsippet er at det skal gjerast ei konkret og heilskapleg vurdering etter utlendingslova § 70, inkludert ei vurdering av barnets beste, jf. blant anna lovforarbeida nemnde ovanfor. På denne bakgrunn meiner departementet at det ikkje er riktig å instruere om at eitt eller fleire spesifikke moment skal vere eit vilkår for, eller automatisk medføre, at utvising reknast som uforholdsmessig.

Momenta nedanfor er i større eller mindre grad implementerte i gjeldande praksis. Instruksen er såleis først og fremst ei presisering og utdjuping av korleis desse momenta skal inngå i den konkrete forholdsmessigheitsvurderinga etter utlendingslova § 70. Departementet legg til grunn at instruksen ikkje vil innebere ei vesentleg endring i gjeldande utvisingspraksis.

4.1.  Nokre generelle og prinsipielle moment

Utvisingsinstituttet er eit viktig verkemiddel i utlendingskontrollen, ikkje minst som sanksjon for brot på utlendingslova. Denne sanksjonsmoglegheita er og skal vere ein realitet også overfor utlendingar med barn i riket, sjølv om både forholdsmessigheitsvurderinga og særreglane i utlendingsforskrifta § 14-1 inneber viktige avgrensingar. Det er sikker rett – også etter EMD-praksis, inkludert dommane Darren Omoregie mfl. mot Noreg og Nunez mot Noreg – at utanlandske borgarar kan utvisast også om dei har barn, og at dette i utgangspunktet høyrer inn under skjønnsrommet til den einskilde stat. Departementet påpeiker for øvrig at fleirtalet i EMD i Nunez mot Noreg ikkje uttalte at dommen snevrar inn den statlege skjønnsmarginen. Dommar Jebens gjorde rett nok dette synspunktet gjeldande i sitt særvotum. Jebens høyrte imidlertid til fleirtalet berre i konklusjonen, ikkje i grunngjevinga. Grunngjevinga hans representerer såleis ikkje fleirtalet sitt syn.

Det normale er at utvising vil gripe inn i familielivet på ein belastande måte. Dette er ikkje i seg sjølv tilstrekkeleg til å gjere utvising uforholdsmessig. Kva som skal til for at utvising vil være uforholdsmessig må avgjerast ut frå ei heilskapleg og skjønsam vurdering. Det er ikkje mogleg å definere ein klar terskel ved hjelp av generelle retningslinjer eller eit fåtal saker med divergerande faktum.

Den samla belastninga barnet/barna har blitt utsatt for også før utvising eventuelt finn stad, bør takast omsyn til i den heilskaplege vurderinga av "barnets beste" og forholdsmessigheit. Belastningar knytt spesifikt til uro i familielivet, kan i særskilde tilfelle gjere at ei de facto familiesplitting vil vere uforholdsmessig når familielivet er meir eller mindre stabilisert etter tidlegare uro.

Brot på utlendingslova er i seg sjølv et betydeleg samfunnsproblem, som medfører store kostnader for samfunnet og har ei rekkje andre negative konsekvensar. Høgsterett har i Kashtanjeva-dommen lagt til grunn at det ut frå allmennpreventive grunnar er naudsynt med reaksjonar som i det einskilde tilfellet kan framstå som urimeleg strenge. Samstundes har Høgsterett understreka at brot på utlendingslova kan ha svært ulik karakter. I saker som gjelder "massive overtredelser" av utlendingslova (eller alvorleg kriminalitet) vil omsynet til barna berre vere avgjerande når dei vert utsette for uvanleg store belastningar. I saker som ligg i den nedre del av alvorsskalaen, skal det mindre til for at utvising skal reknast for å vere uforholdsmessig.

4.2. Sakshandsamingstid

UDI understrekar i praksisframlegget av 14. juli 2011 at lang sakshandsamingstid i seinare år er blitt tillagt større vekt som eit moment i favør av uforholdsmessigheit. Departementet støttar denne utviklinga. Urimeleg lang sakshandsamingstid vil innebere ei belastning, ikkje minst for barna, og svekkjer det prinsipielle utgangspunktet at familielivet har svakare vern når det er etablert på eit tidspunkt då det ikkje var legitime forventningar om varig opphald. I tilfelle der utvisingsvedtak vert fatta først fleire år etter dei aktuelle lovbrota vart kjende, og det hovudsakleg skuldast forhold på forvaltninga si side, må dette vere eit vektig moment. Departementet registrerer at EMD i Nunez mot Noreg peikte på den svært lange sakshandsamingstida i saka som eitt av dei sentrale momenta for avgjerda. Utviklinga i norsk praksis er såleis i samsvar med EMD si vurdering.

4.3. Barnet si tilknyting til forelderen som blir vurdert utvist

På same måte som punktet ovanfor, er barnets tilknyting til forelderen eit moment som bør inngå i den konkrete og heilskaplege vurderinga av barnets beste og forholdsmessigheit. Departementet understrekar at det i tilfelle der barnet ikkje venteleg vil kunne fylgje med den utviste forelderen, i alle høve er ein føresetnad for utvisning at barnet vil ha ein stabil omsorgssituasjon i Noreg.

Ei særskilt sterk tilknyting mellom barnet og den potensielt utviste forelderen, er eit moment som taler mot utvisning. Eksempelvis kan situasjonen vere slik at forelderen på eit tidlegare tidspunkt var barnets viktigaste omsorgsperson, og at vedkomande framleis har samvere av eit visst omfang med barnet. Det vil då ligge føre stor grad av tilknyting, noko som bør inngå med ei viss vekt i forholdsmessigheitsvurderinga. I andre tilfelle vil forelderen ha hatt avgrensa samvere og relativt lite kontakt med barnet, både på tidspunktet for utvisningsvurderinga og tidlegare. I slike tilfelle vil tilknytinga mellom barn og forelder ikkje ha stor vekt.

 

Med helsing

 

Nina E. D. Mørk e.f.
avdelingsdirektør

                                                                                                               Heidi Bonvik
                                                                                                               seniorrådgiver

                                                                                                                                

Kopi:
Utlendingsnemnda
Politidirektoratet
Politiets utlendingsenhet
Arbeidsdepartementet
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Utanriksdepartementet