Høring - Endringer i reklameavbruddsregler i fjernsyn – overgang til bruttoprinsippet

Høring - Endringer i reklameavbruddsregler i fjernsyn – overgang til bruttoprinsippet

Vedlagt følger et høringsnotat om endring av prinsippene for tilsyn med reglene for reklameavbrudd i fjernsyn. Kulturdepartementet foreslår i høringsnotatet at Medietilsynet ved tilsynet med reglene for reklameavbrudd går over fra å beregne programmers varighet ut fra netto lengde (nettoprinsippet) til å beregne varighet med utgangspunkt i programmets lengde tillagt reklame (bruttoprinsippet).

Forslaget innebærer en endret praktisering av dagens regler. Departementet har derfor funnet det rimelig å legge forslaget ut på høring i samsvar med prinsippene i forvaltningsloven § 37. 

Kulturdepartementet ber om at eventuelle merknader er departementet i hende senest innen 18. juni 2010. Vi ber om at eventuelle høringsuttalelser gis både skriftlig og elektronisk til postmottak@kud.dep.no.  Organisasjoner, virksomheter og andre som ikke er oppført på listen over høringsinstanser kan også avgi høringsuttalelse.  Høringsnotatet vil også bli lagt ut på Kulturdepartementets hjemmeside www.regjeringen.no/kud

Med hilsen

Øyvind Christensen e.f.
avdelingsdirektør

Lars Øyen
underdirektør

Vedlegg

Endringer i reklameavbruddsregler i fjernsyn – overgang til bruttoprinsippet

Kulturdepartementet foreslår i dette høringsnotatet en endring av prinsippene for tilsyn med reglene for reklameavbrudd i fjernsyn. Departementet foreslår konkret at Medietilsynet går over fra å beregne programmers varighet ut fra netto lengde (nettoprinsippet) til å beregne varighet med utgangspunkt i programmets lengde tillagt reklame (bruttoprinsippet). Departementet har i samsvar med forvaltningsloven § 37 funnet det ønskelig å legge forslaget ut på høring . 

Dagens regler og praksis

For nærmere angitte programkategorier er et programs varighet, i henhold til kringkastingsforskriften § 3-7, avgjørende for om reklameavbrudd er tillatt og hvor hyppig avbrudd kan forekomme. Kringkastingsforskriften § 3-7 har to bestemmelser som regulerer reklameavbrudd etter programmets varighet. 

§ 3-7 tredje ledd

”Spillefilm eller film laget for fjernsyn, fiksjonsbaserte serier og programmer samt nyhetsprogram kan avbrytes av reklameinnslag én gang for hver programsatte periode på minst 45 minutter. Fiksjonsbaserte serier og programmer med kortere varighet enn 45 minutter kan avbrytes én gang av reklame dersom avbruddet ikke varer mer enn 60 sekunder. Dersom det skjer avbrudd med reklameinnslag i program etter bestemmelsene i dette ledd, kan programmet ikke i tillegg avbrytes med programtrailere eller andre meldinger fra kringkasteren.”

§ 3-7 femte ledd

”Andre programmer [1] kan avbrytes av reklameinnslag dersom programmet varer i 45 minutter eller mer, og den enkelte del av programmet varer i minst 20 minutter.”

Bestemmelsene favner om vidt forskjellige kategorier, herunder underholdningsprogram (realityserier, spørrekonkurranser, talkshow mv.) og produksjoner redigert etter journalistiske prinsipper (aktualiteter og dokumentarprogrammer mv.).

Medietilsynet baserer seg i dag på at programmets varighet skal forstås som programmets netto lengde, dvs. fratrukket eventuelle reklameavbrudd (nettoprinsippet). Medietilsynet har også lagt dette til grunn for sine avgjørelser, jf. rundskriv til kringkasterne fra 2004 [2].

Anvendelse av bruttoprisnippet vil i utgangspunktet berøre alle kategorier programmer der det i dag angis begrensninger knyttet til programmets varighet.

EØS-retten

Reglene om reklameavbrudd i fjernsyn utgjør en del av norsk gjennomføring av det såkalte fjernsynsdirektivet[3] og Europarådets fjernsynskonvensjon. Verken direktivet, konvensjonen, tolkningsuttalelser[4] til disse, eller norske forarbeider til kringkastingsloven utelukker at reklame skal kunne telle med i programmets varighet (bruttoprinsippet).

EF-domstolen har i en dom fra 1999 [5] fastslått at så lenge direktivet ikke er entydig må man legge til grunn en restriktiv tolkning, noe som innebærer at bruttoprinsippet skal gjelde. Domstolen understreket samtidig at direktivet er et minimumsdirektiv, og at det enkelte land derfor står fritt til å fastsette strengere regler, slik Norge har gjort ved å anvende nettoprinsippet.

EØS-retten åpner følgelig for at Norge kan legge bruttoprinsippet til grunn for beregning av et programs varighet.

Konsekvenser av en overgang til bruttoprinsippet

Gjeldende avbruddsregler innebærer at programmet må ha en varighet på 45 minutter for at det skal kunne avbrytes. Standard lengde på internasjonale produksjoner er ca 40 minutter. Det norske kravet om minste lengde på 45 minutter før reklameavbrudd kan skje, innebærer at det er etablert en særskilt norsk standardlengde på fjernsynsproduksjoner på 45 minutter. Dette fører for det første til at norske programmer og serier ofte må klippes ned dersom de skal selges internasjonalt. For det andre fører regelen til at kringkastere ”blåser opp” importerte fjernsynsproduksjoner slik at de kommer over minstelengden på 45 minutter. Dette skjer ved at kringkasterne redigerer inn egenproduserte introduksjoner, sammendrag eller repetisjoner av sekvenser eller tidligere episoder (av typen ”dette skjedde i siste episode” og ”dette skjedde før pausen”). Kringkasterne viser til at det er tids- og kostnadskrevende å produsere denne type oppsummeringer og at man som oftest ender opp med å sende et kvalitativt dårligere produkt.

En omlegging til bruttoprinsippet vil i praksis berøre programgenre der programmets totale varighet bestemmer antall/mengde reklameavbrudd. Etter nettoprinsippet kan fiksjonsbaserte serier og programmer på under 45 minutter avbrytes én gang såfremt avbruddet maksimalt er på 60 sekunder. Anvendelse av bruttoprinsippet vil for eksempel innebære at en kringkaster kan legge inn tilstrekkelig reklame til at brutto varighet overstiger 45 minutter. Dermed vil kringkasteren ikke være pålagt begrensningen om at reklameavbruddet ikke kan være mer enn 60 sekunder. En annen konsekvens er at spillefilmer som har en varighet på ca 80-89 minutter som ved anvendelse av nettoprinsippet kan avbrytes én gang, etter anvendelse av bruttoprinsippet vil kunne avbrytes to ganger. Maksimalgrensen på 12 minutter reklame per klokketime vil gjelde uansett.

Vurdering

Departementet mener en overgang til anvendelse av bruttoprinsippet kan være hensiktsmessig. Nettoprinsippet fører til uønskede tilpasninger og legger unødige kostnader og begrensninger på kringkasterne. Anvendelse av bruttoprinsippet vil gi kommersielle kringkastere mer fleksibilitet mht plassering av reklame uten at samlet mengde reklame øker merkbart.

Dagens regler innebærer for det første at det ikke er interessant å plassere visse typer programmer i beste sendetid. De fører for det andre til at kringkasterne tilpasser seg regelverket på en uønsket måte, for eksempel ved at programmer kunstig forlenges. En overgang til bruttoprinsippet vil innebære at det kan bli mer attraktivt å sende et bredere spekter av programmer i beste sendetid, for eksempel spillefilm. Det vil også føre til reduserte kostnader for de kommersielle kringkasterne.

Overgang til bruttoprinsippet vil kunne føre til en noe hyppigere avbruddsfrekvens. Det vil også kunne føre til at en noe større andel av reklamen plasseres i selve programmet i stedet for mellom programmer. Den totale mengden reklame vil neppe øke merkbart siden kringkasterne allerede i dag normalt sender den maksimalt tillatte mengden reklame pr time i beste sendetid.

Økonomiske og administrative konsekvenser

En overgang fra nettoprinsippet til bruttoprinsippet medfører ingen spesielle nye utfordringer for Medietilsynets tilsyn med reklameavbrudd. Departementet antar at de administrative og økonomiske konsekvensene for det offentlige er begrensede.

Det vanskelig for departementet å kvantifisere en eventuell gevinst for kommersielle kringkastere. Større fleksibilitet innebærer sannsynligvis at kringkasterne vil kunne tilby et bedre produkt overfor annonsørene og muligens dermed høyere priser. Kringkasterne vil også som vist ovenfor spare inn utgifter man i dag har til redigering av programmer.

Departementets forslag

Kulturdepartementet foreslår at Medietilsynet i tilsynet med reklameavbrudd i fjernsyn etter kringkastingsforskriften § 3-7 går over fra å beregne programmers varighet ut fra netto lengde (nettoprinsippet) til å beregne varighet med utgangspunkt i programmets lengde tillagt reklame (bruttoprinsippet).

Departementet legger her til grunn at begrepet ”programsatt periode” i kringkastingsforskriften § 3-7 tredje ledd skal forstås som sendingens reelle varighet, inklusive reklameavbrudd og egenreklame som forekommer i selve programmet og eventuelle sponsorplakater før og etter programmet.

Departementet understreker for ordens skyld at forslaget ikke er ment å omfatte 20-minuttersregelen i § 3-7 fjerde og femte ledd, som fortsatt bør tolkes etter nettoprinsippet.

Høringsinstanser:

Departementene

Abelia

Annonsørforeningen – ANFO

A-pressen ASA

Edda Media

Familie & Medier

Forbrukerombudet

Forbrukerrådet

IKT-Norge

Kabel Norge

Konkurransetilsynet

KS

Landsorganisasjonen

Mediebedriftens Landsforening

Medietilsynet

Modern Times Group AB

Norges Handelshøyskole, Bergen

Norges Markedsføringsforbund

Norges Televisjon AS

Norsk Aller AS

Norsk filmforbund

Norsk IP-TV forbund

Norsk Journalistlag

Norsk Medieforskerlag

Norsk Presseforbund

Norsk Redaktørforening

Norsk skuespillerforbund

Norske dramatikeres forbund

Norske film- og TV-produsenters forening

Norske filmregissører

NORWACO

NRK AS

Næringslivets Hovedorganisasjon

Post- og teletilsynet

RiksTV

Schibsted ASA

Telenor Broadcast Holding

TV 2 AS

TVNorge AS

Universitetet i Bergen

Universitetet i Oslo

Universitetet i Tromsø

Universitetet i Trondheim, NTNU

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund