Høring - Endringer i utlendingsloven - midlertidig arbeidstillatelse
Høring | Dato: 14.07.2016 | Justis- og beredskapsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingslo-ven, utl.) og forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften, utlf.).
Departementet foreslår å endre utl. § 94 om vilkår for midlertidig arbeidstillatelse til asylsøkere mens søknaden er til behandling. Endringen innebærer at man i et nytt annet ledd innfører unntak fra vilkåret om gjennomført asylintervju. Unntaket foreslås å gjelde for asylsøkere som med høy sannsynlighet vil få oppholdstillatelse i Norge. Det foreslås også to følgeendringer i utlendingsforskriften.
Liste over høringsinstanser følger vedlagt. Vi ber høringsinstansene vurdere om forslaget bør forelegges underliggende organer mv. som ikke er oppført på listen. Høringsbrevet er tilgjengelig elektronisk på www.regjeringen.no/jd. Høringer er åpne, og alle kan sende inn innspill.
Vi ber om at høringssvar sendes digitalt på regjeringen.no. Dette gjøres under «Send inn høringssvar» nedenfor.
Frist for å sende inn høringssvar er 1. september 2016.
Med hilsen
Heidi Bonvik e.f.
fung, avdelingsdirektør
Elisabeth Taubøll
rådgiver
Høringsnotat. Forslag til endring i utlendingsloven – midlertidig arbeidstillatelse til asylsøkere.
1. Innledning
Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven, utl.) og forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften, utlf.).
Departementet foreslår å endre utl. § 94 om vilkår for midlertidig arbeidstillatelse til asylsøkere mens søknaden er til behandling. Endringen innebærer at man i et nytt annet ledd innfører unntak fra vilkåret om gjennomført asylintervju. Unntaket foreslås å gjelde for asylsøkere som med høy sannsynlighet vil få oppholdstillatelse i Norge. Videre foreslås to følgeendringer i utlendingsforskriften.
2. bakgrunn
Asylsøkere kan i dag få midlertidig tillatelse til å arbeide etter gjennomført asylintervju. Kravet til gjennomført asylintervju medfører en viss ventetid før asylsøkeren får mulighet til å ta lønnet arbeid. Den økte asyltilstrømningen høsten 2015 har satt saksbehandlingskapasiteten i Utlendingsdirektoratet (UDI) under press, og det tar i mange saker lang tid før asylsøkerne blir intervjuet.
Departementet mener det er behov for regelverksendringer som legger til rette for at asylsøkere som ligger an til å få opphold i Norge raskere gis adgang til å utføre ordinært, lønnet arbeid. Deltakelse i arbeidslivet er integreringsfremmende og bidrar til at flere søkere kan forsørge seg selv og sin familie. Samtidig er det viktig at man ikke etablerer ordninger som gjør det attraktivt for personer uten reelt beskyttelsesbehov å søke asyl i Norge.
Endringsforslaget besvarer anmodningsvedtak nr. 13 (2015–2016) fra Stortinget, der regjeringen bes vurdere forslag til nye kriterier som gjør det enklere for asylsøkere å få midlertidig arbeidstillatelse.
I Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk (integreringsmeldingen) fremgår følgende om midlertidig arbeidstillatelse til asylsøkere:
«Regjeringen ser imidlertid at det kan være hensiktsmessig å revurdere kravet om gjennomført asylintervju som vilkår for midlertidig arbeidstillatelse. […] Regjeringen vil derfor i stedet innføre et vilkår om at det er høy sannsynlighet for at asylsøkeren vil få oppholdstillatelse i Norge.»
3. Gjeldende rett
Utlendingsloven § 94 første ledd lyder:
«Søkeren kan gis rett til å ta arbeid inntil søknaden er avgjort. Det er en forutsetning for tillatelsen at følgende vilkår er oppfylt:
a) det er gjennomført asylintervju av søkeren,
b) det er ikke tvil om søkerens identitet, og
c) det er ikke aktuelt å bortvise søkeren eller fremme tilbaketakelsesbegjæring overfor et
annet land.»
Identitetsvilkåret er utdypet i utlendingsforskriften og innebærer at asylsøkeren må fremlegge godkjent reisedokument eller nasjonalt identitetskort. Det kan gjøres unntak fra dette vilkåret for søkere som kommer fra land som ikke utsteder reisedokument eller nasjonalt identitetskort. Vilkåret om at det ikke er aktuelt med bortvisning eller tilbaketakelsesbegjæring omfatter i hovedsak søkere som faller inn under UDIs hurtigprosedyrer for søkere fra bestemte land (48-timersprosedyren og 3-ukersprosedyren) eller Dublin III-forordningen.
En midlertidig tillatelse til å arbeide gir asylsøkere en generell adgang til å ta arbeid og gis for inntil seks måneder av gangen. Søknaden fremsettes for lokalt politidistrikt og avgjøres som hovedregel av UDI.
UDI behandlet i 2015 289 førstegangssøknader om midlertidig arbeidstillatelse til asylsøkere. Omtrent halvparten av søknadene ble innvilget.
4. departementets vurdering og forslag
Departementet foreslår at det i lovens § 94 nytt annet ledd innføres et unntak fra vilkåret om gjennomført asylintervju. Unntaket skal gjelde i saker hvor det er høy sannsynlighet for at asylsøkeren vil få oppholdstillatelse i Norge.
Muligheten til å kunne arbeide og forsørge seg selv raskt etter ankomst er viktig for asylsøkeres mentale helse og senere integrering i det norske samfunnet. Adgang til å arbeide kan gi økt aktivisering under mottaksoppholdet samt økt motivasjon til å lære seg norsk og til å bidra for øvrig i samfunnet. En bedre mulighet til å kunne arbeide legalt i Norge kan også redusere risikoen for at asylsøkere engasjeres i svart arbeid.
Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) har i rapporten Making Integration Work – Refugees and other in need of protection fra 2016 konkludert med at det kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt å gi asylsøkere som ligger an til opphold tidlig tilgang til arbeidsmarkedet. Rapporten er basert på OECD-landenes erfaringer. OECD viser blant annet til funn som tilsier at asylsøkere har bedre utsikter for en vellykket integrering dersom de får tidlig tilgang til arbeidsmarkedet, og til at asylsøkeres arbeidserfaring og ferdigheter kan svekkes ved lengre tid utenfor arbeidslivet.
Etter forslaget er det kun søkere som med høy grad av sannsynlighet vil få oppholdstillatelse i Norge som kan få midlertidig arbeidstillatelse før avholdt asylintervju. Begrensingen er gjort for ikke å etablere en ordning som vil gjøre Norge mer attraktivt for asylsøkere uten beskyttelsesbehov. Videre er begrensingen naturlig ut fra forslagets hovedformål, som er raskere integrering. Integreringshensyn er mindre relevante for personer som har liten sannsynlighet for videre opphold i Norge.
Ved vurderingen av sannsynligheten for opphold, vil den generelle innvilgelsesprosenten for asylsøkerens hjemland være et særlig relevant moment. Departementet mener det er hensiktsmessig å stille objektive krav til sannsynlighet for å unngå at utlendingsmyndighetene i forbindelse med spørsmålet om arbeidstillatelse må foreta en ressurskrevende og en vurdering av asylsøknaden. Videre er det viktig å unngå at søkerne får inntrykk av at en midlertidig arbeidstillatelse innebærer et forhåndstilsagn om videre opphold i Norge. Et vedtak om midlertidig arbeidstillatelse har ingen betydning for den senere beskyttelsesvurderingen som skal foretas. Hensynet til effektivitet og behovet for rask avklaring taler også for objektive og klare vilkår som er enkle å praktisere.
Departementet mener at det kan være naturlig å ta utgangspunkt i land der innvilgelsesprosenten etter realitetsbehandling er over 80 prosent. Hvilke land som da omfattes vil kunne variere over tid, men i dag vil dette blant annet omfatte asylsøkere fra Syria og Eritrea. Departementet bemerker imidlertid at generell innvilgelsesprosent ikke alltid gir en god indikasjon på sannsynligheten for å få oppholdstillatelse for alle land og sakstyper, eksempelvis for land med svært få søkere. UDI kan gi nærmere retningslinjer for hvilke asylsøkergrupper som skal omfattes av den nye bestemmelsen.
Departementet foreslår ikke endringer i vilkåret om at det ikke skal være tvil rundt søkerens identitet. Det er i dag et problem at mange asylsøkere ikke fremlegger dokumentasjon på oppgitt identitet når de registrerer seg som asylsøkere. Vilkåret antas å kunne stimulere asylsøkere til å bidra til avklaring av egen identitet, som i neste omgang sikrer en mer kontrollert og regulert innvandring. Av hensyn til samfunnssikkerheten er det også viktig å hindre at asylsøkere uten avklart identitet, og som kan utgjøre en sikkerhetsrisiko, ikke gis tilgang til arbeidsplasser der de kan utgjøre en risiko.
Det vil som regel ikke være tvil om søkerens identitet dersom søkeren fremlegger gyldig dokumentasjon som nevnt i utlf. § 17-24. I tilfeller der søkeren er fra et land som ikke utsteder reisedokument eller nasjonalt identitetskort, jf. utlf. § 17-24 annet ledd, legger departementet til grunn at det ofte vil være nødvendig med et asylintervju for å kunne vurdere søkerens identitet, jf. UDIs rundskriv RS 2010-180.
For asylsøkere fra land med lavere innvilgelsesprosent vil situasjonen være uendret. Disse søkerne vil som i dag kunne få midlertidig arbeidstillatelse etter asylintervju, forutsatt at de øvrige vilkårene for slik tillatelse er oppfylt.
4.1 Grunnloven og Norges internasjonale forpliktelser
Etter departementets vurdering er forslaget ikke i strid med Grunnloven eller Norges internasjonale forpliktelser. Herunder mener departementet at forslaget ikke er i strid med diskrimineringsforbudet i Grunnloven § 98 eller med diskrimineringsforbudene som fremgår av våre internasjonale forpliktelser, blant annet den Europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 14, FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 2 og FNs Barnekonvensjon (BK) artikkel 2. Reglene er til gunst for asylsøkere som med høy sannsynlighet vil få opphold i Norge. Den positive forskjellsbehandlingen er saklig begrunnet i hensynet til integrering av de som skal bli i Norge og hensynet til å unngå en økning av grunnløse asylsøknader. Endringen har kun betydning for hvilket tidspunkt under saksbehandlingen søkerne kan gis mulighet til å arbeide. Tiltaket er derfor ikke uforholdsmessig vurdert opp mot hensynene bak forskjellsbehandlingen.
5. økonomiske og administrative konsekvenser
Det er vanskelig å anslå i hvilken grad endringen vil føre til at flere asylsøkere raskere kommer seg ut i ordinært lønnet arbeid. Dette vil blant annet være avhengig av hvem som kommer som asylsøkere til Norge. Siden identitetsvilkåret er uendret og endringen kun vil gjelde for søkere fra opprinnelsesland med høy innvilgelsesprosent, vil det fortsatt være en vesentlig andel søkere som ikke fyller vilkårene for midlertidig arbeidstillatelse. Dersom forslaget medfører at flere asylsøkere arbeider, antas dette å bedre integreringsprosessen for dem det gjelder og bidra til at personer som trolig vil få opphold i Norge i større grad tar del i det norske samfunn. At flere mottaksbeboere får inntekt vil videre kunne redusere mottaksutgiftene, som følge av at arbeidsinntekt normalt medfører trekk i de økonomiske ytelsene til beboere i mottak.
Forslaget vil trolig medføre en noe økt oppgavemengde for utlendingsforvaltningen. Det kan bli en økning i antallet søknader om midlertidige arbeidstillatelser, samtidig som det vil kreve noe mer ressursbruk i hver enkelt sak dersom asylintervju ikke er gjennomført. Eventuelle økte utgifter som følge av forslaget dekkes innenfor Justis- og beredskapsdepartementets gjeldende budsjettramme.
Forslaget kan føre til at Norge kan fremstå som noe mer attraktivt for asylsøkere med beskyttelsesbehov, og at vi således kan få en noe økt tilstrømning.
6. forslag til endringer i utlendingsloven og utlendingsforskriften
Utlendingsloven § 94 skal lyde:
Søkeren kan gis rett til å ta arbeid inntil søknaden er avgjort. Det er en forutsetning for tillatelsen at følgende vilkår er oppfylt:
a) det er gjennomført asylintervju av søkeren,
b) det er ikke tvil om søkerens identitet, og
c) det er ikke aktuelt å bortvise søkeren eller fremme tilbaketakelsesbegjæring overfor et annet land.
Det kan gjøres unntak fra kravet om gjennomført asylintervju dersom det er høy sannsynlighet for at søkeren vil få oppholdstillatelse etter lovens § 28.
Er en søknad om beskyttelse avslått i første instans, gjelder en tillatelse gitt etter første ledd fortsatt dersom vedtaket er påklaget og gitt utsatt iverksetting. En klager som ikke allerede har tillatelse etter første ledd, kan etter anmodning gis slik tillatelse forutsatt at vilkårene i første ledd er oppfylt, og vedtaket er gitt utsatt iverksetting.
Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om varigheten av tillatelser til å ta arbeid etter første ledd og om tillatelser etter at det foreligger et avslag på søknaden i første instans.
Tillatelser etter første og tredje ledd gis av Utlendingsdirektoratet, som også kan gi politiet myndighet til å gi slike tillatelser. Forvaltningsloven kapittel IV til VI om saksforberedelse, vedtak og klage gjelder ikke for vedtak om slike tillatelser.
Utlendingsforskriften § 17-25 første ledd skal lyde:
En tillatelse til å ta arbeid etter utlendingsloven § 94 gjelder for inntil 6 måneder, og kan fornyes dersom vilkårene for dette er til stede. Hvis tillatelse er gitt mens søknaden er til behandling i Utlendingsdirektoratet, faller ikke tillatelsen bort før utløpet av seksmånedersperioden selv om søknaden avslås av Utlendingsdirektoratet, dersom det foreligger en rett til fortsatt tillatelse i medhold av utlendingsloven § 94 tredje ledd første punktum.
Utlendingsforskriften § 17-27 annet ledd skal lyde:
En tillatelse til å ta arbeid etter utlendingsloven § 94 første ledd anmerkes i registreringsbevis for asylsøker, jf. § 17-22. Det skal fremgå at en tillatelse til å ta arbeid for inntil seks måneder etter § 17-25 første ledd, bare gjelder inntil søknaden om beskyttelse er avgjort i første instans, med mindre vedtaket er påklaget og gitt utsatt iverksetting, jf. utlendingsloven § 94 tredje ledd første punktum. Er dette ikke mulig, anmerkes tillatelsen på særskilt dokument.
Primærliste
Alle departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)
Barneombudet
Datatilsynet
Domstolsadministrasjonen
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Nasjonalt ID-senter
Norad
Politidirektoratet (POD)
Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Språkrådet
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)
Fylkesmennene
Advokatforeningen
Akademikerne
Amnesty International Norge
Antirasistisk Senter
Arbeiderpartiet
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Arbeidstilsynet
Bispedømmene (11 stykker)
Demokratene
Den norske dommerforening
Den norske kirke – Kirkerådet
Det liberale folkepartiet
DROF - Driftsoperatørforum
Fagforbundet
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Flyktninghjelpen
Fremskrittspartiet
Helsingforskomiteen
Hovedorganisasjonen Virke
Human Rights Service (HRS)
Høyre
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)
Islamsk Råd
Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen
Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)
Kontoret for fri rettshjelp
Kristelig Folkeparti
Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)
KUN Senter for kunnskap og likestilling
Kystpartiet
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)
Miljøpartiet De grønne
MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner
Norges Juristforbund
Norges Kommunistiske Parti
Norges Nasjonale Institusjon for Menneskerettigheter
Norges politilederlag
Norsk Folkehjelp
Norsk Innvandrerforum
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS )
Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)
Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)
Pensjonistpartiet
Peoplepeace
Politiets Fellesforbund
Politijuristene
PRESS – Redd Barna Ungdom
Redd Barna
Regelrådet
Rettspolitisk forening
Røde Kors
Rødt
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)
Seniorsaken
Senterpartiet
Skattedirektoratet
SOS Rasisme
Sosialistisk Venstreparti
Stiftelsen barnas rettigheter
Uføre Landsorganisasjon (ULO)
UNHCR Stockholm
Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede
Venstre
Vergeforeningen
Virke Hovedorganisasjonen
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)