Høring - forslag til midlertidig forskrift om innkvartering av asylsøkere som følge av Covid-19-utbruddet

• Midlertidig forskrift om byggverk for innkvartering av asylsøkere mv. som følge av utbrudd av covid-19

Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring forslag til midlertidig forskrift om byggverk for innkvartering av asylsøkere som følge av Covid-19. Forskriften vil bli gitt med hjemmel i midlertidig lov 27. mars 2020 nr. 17 om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koronaloven) § 2.

Staten er forpliktet til å gi utlendinger som søker beskyttelse (asylsøkere) et tilbud om innkvartering, jf. utlendingsloven § 95. Videre følger det av langvarig praksis at staten også gir utlendinger som har fått avslag på søknad om beskyttelse tilbud om innkvartering i påvente av utreise. Forslaget legger opp til enklere og raskere behandling av byggesaker for å etablere innkvartering som oppfyller nye krav om karantene og isolasjon som følge av Covid-19.

Frist for å sende inn høringssvar er mandag 30. mars 2020 kl. 22:00.

Vi ber høringsinstansene vurdere om forslaget også bør forelegges underliggende organer, eller andre offentlige eller private instanser som ikke er oppført på listen.

Høringsuttalelser bør fortrinnsvis avgis digitalt på www.regjeringen.no/id2695272 under «Send inn høringssvar». Her kan man registrere seg, mellomlagre en uttalelse og laste opp vedlegg. Høringer er åpne, og alle kan sende innspill til oss. Merk at alle uttalelser er offentlige etter offentleglova og blir publisert sammen med øvrige høringsuttalelser.

Med hilsen

Nina E. D. Mørk (e.f.)
avdelingsdirektør
                                                                                       Thomas Rolstad
                                                                                       seniorrådgiver

FORSLAG TIL MIDLERTIDIG FORSKRIFT OM BYGGVERK FOR INNKVARTERING AV ASYLSØKERE SOM FØLGE AV COVID-19

1      Innledning

Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring et forslag til midlertidig forskrift om byggverk for innkvartering av asylsøkere som følge av Covid-19. Forskriften vil bli gitt med hjemmel i midlertidig lov 27. mars 2020 nr. 17 om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koronaloven) § 2. Loven trådte i kraft samme dag.

2      Bakgrunn

Staten er forpliktet til å gi utlendinger som søker beskyttelse (asylsøkere) et tilbud om innkvartering, jf. utlendingsloven § 95 første ledd første punktum. Videre kan en utlending som har fått avslag på søknad om beskyttelse, gis tilbud om innkvartering i påvente av utreise, jf. loven § 95 første ledd annet punktum. I praksis er det Utlendingsdirektoratet (UDI) som sørger for slik innkvartering, herunder innkvartering av enslige, mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år.

Behovet for innkvarteringskapasitet kan brått øke som følge av Covid-19. Vedtatte forskriftsendringer med hjemmel i smittevernloven stiller krav til sosial distansering for å begrense smittespredning og beskytte liv og helse, jf. forskrift 27. mars 2020 nr. 470 om smitteverntiltak mv. ved koronautbruddet (Covid-19-forskriften) og forskrift 15. mars 2020 nr. 294 om karantene, isolasjon og forbud mot opphold på fritidseiendommer mv. i anledning utbrudd av Covid-19.

UDI må settes i stand til å tilby innkvartering som oppfyller kravene i nevnte forskrifter. At innkvarteringstilbudet må ha en romsligere standard enn i en normalsituasjon, øker behovet for flere byggverk. Behovet kan raskt forsterkes ytterligere dersom et økende antall asylsøkere ønsker å benytte seg av et tilbud om innkvartering.

Det har allerede oppstått behov for økt innkvarteringskapasitet som følge av kravene i nevnte forskrifter. Foreløpig har lokale helsemyndigheter pålagt UDI å ha færre beboere ved ett innkvarteringssted for å begrense smitterisikoen, og det betyr nær halvering av kapasiteten der. Det er grunn til å tro at det vil komme flere slike pålegg fra lokale myndigheter i nær fremtid, gitt at beboere får påvist smitte. Også Helsedirektoratet har bedt UDI om å redusere beboertettheten, og UDI må legge opp til lavere kapasitetsutnyttelse. Slike krav og pålegg viser at det kan oppstå akutte behov for å etablere ny innkvarteringskapasitet.

Når slike akutte behov oppstår, vil UDI ikke ha tid til å avvente ordinær behandling av byggesaker etter plan- og bygningsloven. Det samme gjelder for krav til nabovarsel etter grannelova.

Et alternativ til foreliggende forskriftsutkast kan være å endre dagens praksis med å gi utlendinger som har fått avslag på søknad om beskyttelse tilbud om innkvartering, da dette ikke er en lovbestemt plikt. Et annet alternativ kan være å åpne for fravikelse av plikten til å gi alle asylsøkere et tilbud om innkvartering, jf. utlendingsloven § 95 og koronaloven § 2 første ledd, som bl.a. viser til utlendingsloven. Begge alternativene synes imidlertid vanskelig forenlig med koronalovens formål om å hindre og begrense smittespredning av sykdommen Covid-19. Det vises dessuten til at dette vil innebære fravikelse av prinsippet om tilbud om innkvartering som har vært lovfestet i mange år. Nevnte løsningsforslag anses lite ønskelige og fremmes derfor ikke.

3      Forholdet til koronaloven

Forskriften foreslås hjemlet i koronaloven § 2, som åpner for fravikelse av bl.a. plan- og bygningsloven og grannelova. Forskriften er situasjonsbetinget og har til formål å legge til rette for løsning av et potensielt akutt behov for innkvarteringstilbud til asylsøkere. Derfor anses ikke normal lovbehandling for gjennomførbar nå, jf. koronaloven § 1 annet ledd. Forskriftens varighet er begrenset på samme måte som koronaloven.

Fravikelsesadgangen er begrenset til tiltak for å begrense spredningen av Covid-19, jf. forskriften § 1. Forskriften anses etter dette for å være i samsvar med koronalovens formål, jf. loven § 1 første ledd.

Det legges til grunn at forskriften er forenlig med Grunnloven, menneskerettsloven og Norges folkerettslige forpliktelser, jf. koronaloven § 2 annet ledd. Fravikelse av saksbehandlingsregler i plan- og bygningsloven er allerede vedtatt. Forskriften åpner bare for utvidet anvendelse for å ivareta plikten til innkvartering av asylsøkere.

For så vidt gjelder grannelova dreier det seg om midlertidig tilsidesettelse av regler som skal ivareta naboers interesser i forbindelse med tiltak på naboeiendommen. Det er ikke i strid med eiendomsrettens vern, jf. Grunnloven § 96 tredje ledd og dreier seg ikke om ekspropriasjon, jf. Grunnloven § 105.

4      Generelle merknader

Forskriftens formål er å trygge folkehelsen ved utbrudd av den allmennfarlige smittsomme sykdommen Covid-19, i en situasjon der UDI må etablere midlertidig byggverk for innkvartering av asylsøkere. Departementets forslag innebærer at forskriftens virkeområde avgrenses til tiltak som er nødvendig for å møte et akutt behov etter forskriften § 1 første ledd.

Byggesaksbehandling er underlagt reglene i plan- og bygningsloven. I en akuttsituasjon må UDI kunne etablere nytt byggverk for innkvartering av asylsøkere, slik som brakker eller teltleirer, eller ta i bruk eksisterende byggverk til nytt formål. En tilstrekkelig rask etablering og tilpasning av nødvendig innkvarteringskapasitet kan være krevende innenfor rammene av dagens plan- og bygningsregelverk. Dette behovet er det tatt høyde for i midlertidig forskrift 16. mars 2020 nr. 308 om unntak fra plan- og bygningsloven i forbindelse med Covid 19-pandemien. UDIs behov tilsier at denne forskriftens anvendelsesområde utvides til også å favne innkvarteringstilbud til asylsøkere.

Departementet viser også til at Kommunal- og moderniseringsdepartementet nylig har hatt på høring et forslag til midlertidig forskrift om unntak fra plan- og bygningsloven ved rekvisisjon av fast eiendom etter helseberedskapsloven og sivilbeskyttelsesloven som følge av Covid-19-utbruddet.

Departementet er innforstått med at forslaget her griper inn i det kommunale selvstyret på et lovområde som er viktig for kommunene. Det er også betenkelig at det gjøres unntak fra en rekke bestemmelser i Byggteknisk forskrift. Departementet understreker imidlertid at unntaksbestemmelsene etter forskriften er situasjonsbestemt og begrenset til byggesaker som skal ivareta forskriftens formål. Unntaksadgangen gjelder dessuten ikke dispensasjon fra plan (kommuneplan og reguleringsplan).

Det kan ikke utelukkes at behovet for byggverk oppstår så brått at vedtaksfristen på fem dager i midlertidig forskrift 16. mars 2020 nr. 308 § 1 annet ledd første punktum, ikke kan overholdes. Dersom UDI ikke kan iverksette nødvendige tiltak i en akuttsituasjon, kan det medføre en betydelig økning i smittefaren ved innkvarteringsstedene og i samfunnet for øvrig. I en slik situasjon må hensynet til smittebegrensning i samfunnet veie tyngre enn hensynet til det kommunale selvstyret. Alternativt kan UDI måtte unnlate å overholde innkvarteringsplikten i utlendingsloven § 95. Departementet foreslår derfor at UDI skal ha en hastekompetanse, og at det utløser en meldeplikt i stedet. Melding skal fremsettes så raskt som mulig.

De hensyn som begrunner forslaget om unntak fra plan- og bygningsloven, gjør seg også gjeldende for krav i grannelova til nabovarsel, grannesskjønn og retting. Departementet foreslår derfor at disse reglene i grannelova ikke skal gjelde for byggverk etter den midlertidige forskriften som foreslås her, jf. forskriften § 3. Et tiltak som er i tråd med den midlertidige forskriftens og koronalovens formål, vil i en krisesituasjon veie tyngre enn de hensyn som de aktuelle reglene i grannelova ivaretar. Det vises til at tiltakene er midlertidige og at grunnleggende saksbehandlingsregler etter plan- og bygningsloven uansett skal følges, jf. forskriften § 2.

5      Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget antas ikke å ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser. Forenklet byggesaksbehandling antas å være noe mindre ressurskrevende enn ordinær behandling. Også unntaket fra bestemmelser i grannelova om granneskjønn mv. antas å medføre besparelser.

Merbelastningen for utlendingsmyndighetene i denne situasjonen dreier seg imidlertid først og fremst om å sørge for innkvartering som oppfyller kravene for å hindre og begrense smittespredning av sykdommen Covid-19. Dette er ikke kostnader som følger av denne forskriften. Forskriftens siktemål er bare å legge til rette for smidig og rask behandling av byggesaken og å skaffe til veie nødvendig byggverk.

6      Merknader til de enkelte bestemmelsene

Til § 1 Formål og virkeområde
Formålsbestemmelsen angir skjønnstemaet og rammene for den fravikelse av gjeldende rett som forskriften åpner for. Kompetansen er altså begrenset til tiltak som er påkrevd for å kunne tilby asylsøkere innkvartering og som samtidig oppfyller regelverk for å hindre og begrense smittespredning av sykdommen Covid-19. Andre behov for unntak fra lovens regler, åpner verken hjemmelsloven eller denne forskriften for.

Til § 2 Unntak fra plan- og bygningsloven
For å dekke behov oppstått på grunn av eller for å bekjempe sykdommen Covid-19, åpner midlertidig forskrift 16. mars 2020 nr. 308 for å fravike nærmere regler i plan- og bygningsloven. Kommunen kan fatte vedtak om forenklet byggesaksbehandling for tidsbestemt bruksendring og midlertidig plassering av byggverk som skal brukes til helse- og omsorgstjenester. Forskriften åpner også for unntak fra nærmere regler i Byggteknisk forskrift. Fravikelsesadgangen foreslås gitt tilsvarende anvendelse for byggverk som skal brukes til innkvartering av asylsøkere, jf. første ledd. Det er en lovpålagt oppgave for utlendingsmyndighetene, jf. utlendingsloven § 95. Annet ledd første punktum regulerer den situasjonen at det oppstår et akutt behov. Det kan være fordi sykdommen bryter ut på et asylmottak, eller fordi antallet asylsøkere som skal tilbys innkvartering, øker brått. Da har hensynet til sykdomsbekjempelse forrang fremfor de hensyn som ligger bak plan- og bygningslovens regler om byggesaksbehandling. Det er imidlertid en forutsetning at UDI så snart som mulig melder fra om det søknadspliktige tiltaket, jf. annet ledd annet punktum. Meldingen skal oppfylle kravene til søknad og kommunen skal behandle meldingen som en søknad etter midlertidig forskrift 16. mars 2020 nr. 308.

Til § 3 Unntak fra grannelova
Reglene i grannelova om varsling av naboene om tiltak, for eksempel oppsetting av byggverk, skal ikke gjelde for midlertidige byggverk etter denne forskriften. Unntaket omfatter også reglene om naboskjønn for å avklare lovligheten av et tiltak, og krav om retting eller fjerning av byggverk. Unntaksadgangen er situasjonsbestemt og hjemmelsgrunnlaget for unntakene for midlertidige byggverk faller følgelig bort med forskriften. Siktemålet med unntakene er å legge midlertidig til rette for å dekke akutte behov som har oppstått på grunn av eller for å bekjempe sykdommen Covid-19.

Til § 4 Ikrafttredelse
Forskriftens bestemmelse om ikrafttredelse er utformet i samsvar med kravene i koronaloven § 4 første ledd. Forskriften bortfaller når loven opphører, jf. koronaloven § 4 annet ledd.

Midlertidig forskrift om byggverk for innkvartering av asylsøkere som følge av utbrudd av Covid-19

§1 Formål og virkeområde
          Formålet med forskriften er å muliggjøre innkvartering av asylsøkere i samsvar med krav i lov eller forskrift for å trygge folkehelsen som følge av utbrudd av den allmennfarlige smittsomme sykdommen Covid-19.

§ 2 Unntak fra plan- og bygningsloven
          Kommunens adgang til unntak fra plan- og bygningsloven etter midlertidig forskrift 16. mars 2020 nr. 308, gjelder tilsvarende for tidsbestemt bruksendring og midlertidig plassering av byggverk som skal brukes til innkvartering av asylsøkere etter utlendingsloven § 95.

Dersom det er stor fare for at formålet med søknaden vil lide ved opphold som følge av saksbehandlingstiden, kan Utlendingsdirektoratet handle uten vedtak fra kommunen. Melding om byggverket skal da så snart som mulig meldes til kommunen som skal behandle meldingen etter reglene for søknad.  

§ 3 Unntak fra grannelova
          Ved tidsbestemt bruksendring og midlertidig plassering av byggverk som skal brukes til innkvartering av asylsøkere etter utlendingsloven § 95, gjelder ikke reglene i grannelova om grannevarsel, granneskjøn og retting etter §§ 6, 7, 8, 10 eller 11.

 § 4 Ikrafttredelse
          Forskriften trer i kraft én dag etter at Stortinget har fått skriftlig meddelelse om forskriften, med mindre Stortinget har meddelt at forskriften skal oppheves.

Alle departementer

Alle fylkeskommuner

Alle Fylkesmenn

Alle kommuner

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Domstoladministrasjonen

Nasjonal sikkerhetsmyndighet

Politidirektoratet

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Statens Sivilrettsforvaltning

Utlendingsdirektoratet

Utlendingsnemnda

Huseiernes landsforbund

KS, kommunesektorens organisasjon

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Norges bonde- og småbrukarlag

Norges bondelag

Norges hytteforbund

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter

Næringslivets Hovedorganisasjon