Høring - Forsvarets plikt til å betale avgift for bruk av Avinors lufthavner

Samferdselsdepartementet foreslår med dette at det vedtas en forskrift som pålegger Forsvaret plikt til å betale avgift for sin bruk av Avinors lufthavner.

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist: 02.11.2016

Vår ref.: 16/1058

Høringsbrevet som pdf

Høring - Forsvarets plikt til å betale avgift for bruk av Avinors lufthavner

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Samferdselsdepartementet foreslår med dette at det vedtas en forskrift som pålegger Forsvaret plikt til å betale avgift for sin bruk av Avinors lufthavner. Utkast til forskrift er vedlagt dette høringsbrevet.

 

Eventuelle høringsuttalelser må være mottatt av Samferdselsdepartementet senest 2. november 2016

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

 

1.      Innledning

Staten regulerer i dag ikke hvorvidt Forsvaret skal betale for bruk av de lufthavnene Avinor AS (1) driver. I prinsippet er dette forhold som er overlatt til de to partene å regulere i avtale seg imellom. I Samarbeidsavtalen mellom Forsvaret og Avinor om flyplass- og flysikrings-virksomhet fra februar 2011 (heretter "Samarbeidsavtalen") er betaling for mange former for bruk og tjenesteutveksling regulert, men av punkt 14.7 i avtalen fremgår det at betaling for Forsvarets bruk av Avinors flyplasser skal reguleres i forskrift.

Det er Samferdselsdepartementet som i medhold av luftfartsloven § 7-26 har hjemmel til å fastsette en slik forskrift. Formålet med dette notatet er å innhente synspunkter på det vedlagte  utkastet til slik forskrift.

(1) I det følgende brukes "Avinor" dels om Avinor AS og dels om Avinor Flysikring AS.

2.      Hva som allerede er regulert eller er i ferd med å bli regulert

Samferdselsdepartementet har i dag fastsatt forskrift 17. desember 2014 nr. 1802 om avgifter for bruk av lufthavner drevet av Avinor AS. Det fremgår ikke av navnet, men dette er en forskrift som bare gjelder sivil bruk disse lufthavnene. Se unntaksbestemmelsen i forskriften
§ 3 nr. 1 for flygninger utført av luftfartøy med militært registreringsmerke.

 

Videre har departementet fastsatt forskrift 19. desember 2014 nr. 1847 om avgift på flysikringstjenester. Av § 4 nr. 1 i denne forskriften fremgår det på samme måte at flygninger utført av fartøy med militært registreringsmerke er fritatt for plikt til å betale flysikrings-avgifter. Samtidig er det oppnådd enighet mellom Forsvarsdepartementet og Samferdsels-departementet om at dette unntaket skal oppheves for så vidt gjelder underveisavgiften med virkning fra 1. januar 2017.

 

Samlet sett innebærer det som er sagt ovenfor at en ny forskrift om Forsvarets bruk av Avinors lufthavner vil fylle ut hull som gjør at alle brukere av Avinors lufthavntjenester, herunder lokale flysikringstjenester, underlegges forskriftsbestemt avgiftsplikt.

 

Staten regulerer ikke avgiftene på lufthavner som ikke er drevet av Avinor, og hørings-forslaget vil heller ikke omfatte disse lufthavnene.

 

3.      Grunnprinsipper for forskriftsforslaget

De avgiftsreglene som er nevnt ovenfor, og dette høringsforslaget, bygger på et grunnprinsipp om at alle brukere som har nytte av Avinors lufthavntjenester skal bidra til å dekke de kostnader Avinor har til å yte tjenestene til de respektive brukerne. Forskriftsutkastet bidrar til å bøte på et forskriftsmessig unntak fra dette grunnprinsippet. Samarbeidsavtalen bygger på samme grunnprinsipp. Departementets forskriftsmyndighet er ikke bundet av avtalens innehold dersom partene på enkelte punkter ikke skulle være enig i det.

 

Dernest er det et grunnprinsipp at kostnader som på en eller annen måte må fordeles mellom sivil og militær sektor skal fullfordeles – det vil si at verken sivil eller militær sektor kan si at den "andre" sektoren er mer opprinnelig eller før i tid enn den andre, slik at de selv bare skal dekke de tilleggskostnadene (marginalkostnadene) de påfører Avinor ved sin bruk. Hva fullfordeling innebærer i praksis er en annen sak.

 

Prinsippet om at hver av partene dekker sine kostnader gjelder først og fremst på et overordnet nivå, der hvor en kostnadsbase deles mellom sivil og militær sektor. Det betyr ikke at det må beregnes et kostnads- og avgiftsnivå som er matematisk korrekt for hver enkelt lufthavn. I sivil sektor er dette strukket så langt at man langt på vei har beregnet gjennom-snittkostnader for alle 46 Avinor-lufthavner under ett. Basert på samtalene mellom Avinor og Forsvaret så langt forstår vi det slik at partene mener det er rasjonelt å dele inn Avinors flyplasser i grupper av sammenlignbare lufthavner for å oppnå administrativ forenkling.

 

Endelig legger departementet til grunn at den kostnadsbasen som ligger til grunn for beregningen av avgift for den militære bruken ikke skal subsidieres med kommersielle inntekter Avinor AS har på samme måte som de sivile avgiftene. Dette er en av grunnene til at det er hensiktsmessig å ha atskilte avgiftsregler for sivil og militær bruk.

 

 

 

 

4.      Nærmere om grensedragningen mellom tjenester og kostnader som faller innenfor og utenfor forskriftens virkeområde

4.1 Grensen mot kostnader omfattet av lokale avtaler

Det er ikke intensjonen at forskriften skal omfatte alle kostnader Avinor har knyttet til yting av tjenester til Forsvaret på Avinors lufthavner. Utgangspunktet er at de kostnadene som skal være omfattet av forskriftens virkeområde må gjelde tjenester som er knyttet til bruk av samme anlegg som de Avinor stiller til disposisjon for sivil luftfart, typisk å stille rullebaner og taksebaner til disposisjon. Bruk av anlegg som sivil luftfart ikke benytter, og tjenester som etter sin art eller omgang skiller seg klart fra den sivile bruken, bør ikke være omfattet av forskriftens virkeområde.

 

Denne grensedragningen mellom de felles sivil-militære behovene og de særskilte militære behovene, er vag. Siden innretning og organisering vil kunne variere mye mellom Avinors lufthavner tror departementet at det kan være en fordel å overlate den eksakte grense-dragningen til det som i Samarbeidsavtalen omtales som "lokale avtaler". En lokal avtal vil ha som hovedformål nettopp å bestemme Forsvarets særskilte behov. Rent regelteknisk vil dette være klart forenklende. Da vil forskriften kunne vise til grensen mot det som i de lokale avtalene er omtalt som "tilleggstjenester" eller "direktetjenester" til Forsvaret, som altså ikke er en del av de allmenne sivil-militære anleggene og tjenestene.

 

Selv om grensedragningen er regelteknisk enkel vil det trolig kunne oppstå betydelige utfordringer når grensen skal trekkes i praksis – både ved selve utformingen/forhandlingen av den lokale avtalen og når avtalen senere skal tolkes både av partene og Luftfartstilsynet som kontrollorgan. Ta følgende eksempel fra flysikringstjenesten:

        i.            Sivile og militære brukere benytter samme type tjenester i tårnet ved Bodø lufthavn på en dag med normal drift.

      ii.            Vi tenker oss at kapasiteten i tårnet må være høyere på en slik normaldag enn det hadde vært behov for dersom det var enten bare sivile eller bare militære brukere. Slik sett kan man si at begges behov er dimensjonerende.

    iii.            Enkelte dager eller uker skal det gjennomføres øvelser som skaper et behov for tjenester som kvantitativt går klart ut over behovet på en normaldag (vi forutsetter at det er uomstridt).

 

Departementet legger i utgangspunktet til grunn at driften og dimensjoneringen av tjenesten som nevnt i pkt. ii, og kostnadene forbundet med disse, fullt ut skal være omfattet av forskriftens virkeområde og finansieres ved avgiftsbetaling. Motsatt skal de ekstrakostnadene som er knyttet til de tilleggstjenestene som nevnt i pkt. iii bare være omfattet av vederlagsprinsippene i den lokale avtalen for (i dette tilfellet) Bodø. Men hvor går egentlig grensen mellom normaldrift og ikke-normal drift?

 

4.2  Grensen mellom terminal- og underveiskostnader

Utkastet innebærer at Forsvaret skal betale for lokale flysikringstjenester som en del av betalingen for bruken av Avinors lufthavner. De såkalte terminaltjenestene – de flysikrings-tjenestene som ytes i tilknytning til lufthavnene – vil med andre ord avgiftsteknisk regnes som en del av lufthavntjenestene og ikke som en del av flysikringstjenestene, slik tilfellet er i sivil sektor.

 

Denne løsningen innebærer samtidig at det må trekkes en grense mellom underveistjenestene (se pkt. 2) og terminaltjenestene. Departementet ser for seg at denne grensedragningen skjer felles for sivil og militær bruk, slik at den grensedragningen som allerede er etablert for sivil sektor anvendes tilsvarende. På samme måte er det naturlig at eventuelle fremtidige endringer initiert fra sivil side gis tilsvarende anvendelse for den militære kostnadsfordelingen.

 

4.3  Prinsipper for fordeling av felleskostnaden mellom militær og sivil sektor

Når man har tatt stilling til hvilke kostnader som faller innenfor og utenfor forskriftens virkeområde, i tråd med redegjørelsene ovenfor, sitter man igjen med en eller to store kostnadsbaser litt avhengig av hvilken inndeling man mener gir en treffsikker kostnads-fordeling. De to hovedtjenesteområdene er:

 

a.       Bakketjenester på flyside

b.      Lokale flysikringstjenester

 

Når en skal ta stilling til om det er ønskelig å foreta separate avgiftsberegninger for hver av disse tjenestekategoriene, bør det avgjørende være hvordan bruken av de to hovedprinsippene som gjennomgås nedenfor (vekt/flybevegelse) passer i praksis (se pkt. 4.4 og 4.5).

 

Ved beregningen av den sivile startavgiften benyttes vekt som beregningsprinsipp. Begrunnelsen kan sies å være dels at vekt henger sammen med behovet for lengde og fundamentering av rullebanen osv. Og dels henger det sammen med at store fly tar mange passasjerer som igjen gir flyselskapet en større betalingsevne enn når de benytter små fly med få passasjerer.

 

Alternativet er å legge til grunn en ren stykkpris per flybevegelse – at alle avganger utløser en helt generell og "flat" avgift. Langt på vei er nok det et prinsipp som reflekterer Avinors variable kostnader ved å levere tjenestene – typisk lønnskostnader.

 

Departementet legger til grunn at vekt og stykkpris trolig er de mest aktuelle prinsippene å bygge på også når man lager en fordelingsnøkkel som skal benyttes til å fordele samlede kostnader mellom sivil og militær sektor. Trolig er ingen av prinsippene alene helt treffsikre. Det trekker i så fall i retning av at både vekt og antall avganger brukes som grunnlag for fastsettelsen av fordelingsnøkkelen.

 

I det grunnlagsmaterialet som Avinor har utarbeidet for Samferdselsdepartementet er det gjort separate beregninger og drøftelser av bakketjenestene og flysikringstjenestene. I det følgende gjengir vi hovedtrekkene i dette innspillet.

 

 

 

4.4  Beregningsprinsipp for bakketjenestene på flyside

Bakketjenestene på flyside består av:

 

·         Brann- og redningstjeneste

·         Plasstjeneste

·         Elektrotjeneste

·         Rullebaner, taksebaner og sikkerhetsområde

·         Grunneiendom

·         Kapitalkostnader

Avinor legger til grunn at denne kostbasen til sammen utgjør 3,2 milliarder 2017-kroner per år. Dersom man fordeler denne kostbasen utelukkende basert på flybevegelser, vil Forsvarets andel utgjøre 44,1 millioner kroner. I denne beregningen er aktiviteten basert på trafikktall for 2015. Dersom man fordeler utelukkende på grunnlag av vekt, vil Forsvarets andel utgjøre 20,5 millioner kroner. Antall flybevegelser er basert på tall fra 2015. For Bodøs del forventes det at trafikktallet vil gå ned, men konsekvensene av dette er ikke tallfestet.

Avinor foreslår selv at både flybevegelser og vekt bør tillegges betydning i fordelings-nøkkelen. Spørsmålet er hvor stor innbyrdes vekt de skal tillegges. Avinor foreslår at flybevegelser tillegges 75 prosent betydning og at vekt tillegges 25 prosent betydning. Dersom man legger denne fordelingen til grunn blir Forsvarets andel av totalkostnaden 38 millioner kroner per år.

Det er nokså åpenbart at den ensidige betydningen vekt er tillagt i sivil sektor (startavgiften) langt på veg er bestemt av brukernes betalingsevne. Vekt er ikke et treffsikkert kriterium for å bestemme Avinors reelle kostnad. Samtidig er det naturlig at man legger større vekt på fordelingspolitiske hensyn innad i sivil sektor, enn at dette skal gjelde fordelingen mellom sivil og militær sektor.

I Samarbeidsavtalen pkt. 15.1 er antall flybevegelser angitt som det sentrale kostnads-fordelingsprinsippet. I det ligger det at aktiviteten, og dermed bruken, er det sentrale fordelingskriteriet. Når kostnader først og fremst består av lønnskostnader, vil det overordnede kostnadsbildet typisk svinge i takt med antall flybevegelser.

 

En mer detaljert gjennomgang viser at det varierer for hver enkelt av de deltjenestene som er listet ovenfor hva som er et treffsikkert kriterium. For eksempel er det slik at et helikopter krever mindre kapasitet i plasstjenesten og brann- og redningstjenesten enn flytypen Dash-8 som er mye brukt på kortbanenettet. Ved Lakselv lufthavn har Forsvaret et daglig operativt behov for Sea-king helikopter, men har likevel spilt inn et behov for rullebane på 2 400 meter for bruk av øvrige fly som ledd i Avinors arbeid med å dimensjonene lufthavnen korrekt. Dersom man legger til grunn en ren vektfaktor vil ikke kostnadene til en så lang rullebane bli fanget opp fordi trafikken på Lakselv i all hovedsak består av helikopterflygninger.

 

Eksemplet viser at valget av prinsipp for kostnadsfordeling også henger sammen med Forsvarets planer om å redusere antall flystasjoner som et ledd i sin langtidsplanlegging. Som ledd i dette arbeidet kan man tenke seg at driftsansvaret for både Andøya flystasjon og flyplassen på Bardufoss kan bli overført til Avinor.

 

4.5 Beregningsprinsipp for de lokale flysikringstjenestene

Når man har avgrenset de lokale flysikringstjenestene, som nevnt i pkt. 4.2, har man samtidig tatt stiling til hvilke tjenester som er omfattet av denne kostnadsbasen. Avinor har beregnet disse kostnadene til om lag 1,1 milliarder 2017-kroner per år.

 

For disse tjenestene legger Avinor til grunn at antall flybevegelser er det eneste fordelings-kriteriet som gjenspeiler kostnadene på en treffsikker måte. Vekt har nesten ingen relevans for de flysikringskostnadene Avinor påføres. Avinor har samtidig spurt seg om innflygings-hastigheten kunne benyttes – kanskje som et element i en flybevegelsesfaktor, men har kommet til at det vil bli for komplisert å benytte som grunnlag for en så overordnet fordelingsnøkkel som vi snakker om her.

 

Anvender man antall flybevegelser i 2015 på den kostnadsbasen som er nevnt ovenfor blir Forsvarets andel på 19 millioner kroner per år. Heller ikke for flysikringstjenestenes del er det foretatt beregninger av hvilken betydning fallet i trafikk i Bodø vil ha å si.

 

4.6  Oppsummering fordelingsnøkkel – samlet kostnad/avgift

Dersom man legger til grunn de prinsippene som er gjengitt ovenfor utgjør Forsvarets andel av den samlede kapitalbasen på (3,2 + 1,1 =) 4,3 millioner kroner (38 + 19) 57 millioner 2017-kroner. Da er trafikktall fra 2015 lagt til grunn.

For å unngå store svingninger i avgiften fra ett år til et annet, antar departementet at det kan være en fordel å legge til grunn gjennomsnittstall fra flere år. Etter det Samferdsels-departementet forstår bygger Samarbeidsavtalen på gjennomsnittstall fra de siste fire årene. Avinor har ikke foretatt beregninger av hva det vil innebære anvendt på årene 2012-2015, men departementet velger likevel å foreslå at fire år legges til grunn.

Departementet mener det er av underordnet betydning om man velger å kalle det beløpet som skal betales som "avgift" eller som rett og slett som et "vederlag" for tjenester. Selv om den sistnevnte terminologien kan få det til å se ut som om det dreier seg om noe annet enn "avgiftene" i sivil sektor, er vi tilbøyelige til å mene at den er mest pedagogisk og at forskjellen fra sivil sektor kan forsvares siden kundeforholdet mellom Forsvaret og Avinor har en litt annen karakter enn de sivile flyselskapenes forhold til Avinor. I dette ligger det også at man utmåler ett samlet vederlag per år, og ikke to separate – ett for bakketjenester og ett for flysikringstjenester.

Avinor og Forsvaret har begge antydet at det kan være en ide å operere med ulike "prislister" for ulike grupper av lufthavner med ulike kostnadsstruktur eller med ulik bruk fra Forsvarets side. Departementet har likevel kommet til at denne typen finmasket differensiering er krevende å forene med de nokså sjablongpregede fordelingsprinsippene som er antydet – særlig i pkt. 4.4. Dersom man først velger en samlet fordelingsnøkkel for alle Avinors lufthavner, som innbyrdes kan ha en nokså ulik kostnadsstruktur, er det vanskelig å se hvordan de totalkostnadene det fører frem til i sin tur skal kunne danne grunnlag for differensierte prislister som anvendes på den faktiske bruken (flybevegelser) på grupper av lufthavner. Flybevegelser er jo allerede tillagt vekt ved fordeling på det "øverste nivået" (pkt. 4.4. og 4.5), og  kan ikke være det avgjørende kriteriet en gang til – på de enkelte lufthavnene.

 

Konklusjonen er at vederlaget bør fastsettes som et samlet beløp for alle Avinors lufthavner under ett, som eksemplet med 57 millioner kroner per år viser.

4.7 Bør fordelingsnøkkelen fremgår av forskriften?

Regleteknisk er det et spørsmål om forskriften selv bør inneholde svaret på hvilke nøkler som skal benyttes hvor og i hvilke tilfeller. Alternativet er at det fattes utfyllende vedtak om fordelingsnøkler. Slike vedtak kan fattes enten av Luftfartstilsynet (se pkt. 5) eller av Samferdselsdepartementet. Valget avhenger av om man ser på valget/fastsettelsen av nøkkelen som et politisk eller et faglig-økonomisk spørsmål.

 

Det vedlagte forskriftsutkastet er basert på prinsippet om at Samferdselsdepartementet eller Luftfartstilsynet fastsetter en utfyllende fordelingsnøkkel. Med andre ord, at nøkkelen ikke fremgår av forskriften selv.

 

4.8 Særlig om betaling for utenlandske militære fartøys besøk

Forskriftsutkastet innebærer at det skal betales avgift også når utenlandske militære fartøy bruker Avinors lufthavner. I slike tilfeller foreslås det at plikten til å betale avgift påligger det norske forsvaret som vert for de utenlandske fartøyene – typisk i forbindelse med øvelser. I praksis innebærer dette at disse kostnadene inngår i den generelle militære kostnadsbasen.

 

4        Krav om kostnadseffektivisering

Departementet tar som utgangspunkt at det må være mulig å stille de samme kravene til kostnadseffektivitet uansett hvem som er mottaker av ytelsene. Departementet legger derfor opp til at det tas inn en egen paragraf som uttrykkelig åpner for slike krav, og som blant annet speiler likende bestemmelser som er tatt inn i utkastet til de forskriftsbestemmelsene som pålegger Forsvaret å betale underveisavgift.

 

5        Forvaltning og tilsyn

Når vederlaget skal forankres i lov (i stedet for avtale), tilsier det også at en statlig instans er ansvarlig for å føre kontroll med at prinsippene i forskriften etterleves. Denne statlige instansen bør ikke være Samferdselsdepartementet, siden departementet eier Avinor. Etter modell fra den generelle forskriften om betaling av avgifter for bruk av Avinors lufthavner, mener departementet at oppgaven bør ligge i Luftfartstilsynet. Tilsynet har opparbeidet seg kompetanse fra flere liknende roller de har blitt tildelt siste årene. Det er vanskelig å se at behovet for kostnadseffektivitet og kvalitet kan forenes på en bedre måte ved å legge oppgaven et annet sted.

 

Omfanget av tilsynsoppgaven vil avhenge av om den bare skal omfatte grunnlaget for kostnadsbasene, eller om den også skal omfatte fastsettelsen av innholdet i kostnads-fordelingsnøkkelen, jf. pkt. 4.8.

 

6        Ikke etteroppgjør når avgiftsår er omme

Departementet legger til grunn at den avgiftssatsen som fastsettes av Luftfartstilsynet er å anse som endelig, i den forstand at det ikke skal foretas et etteroppgjør når året er omme og de endelige kostnads-, inntekts- og trafikktallene er kjent. Dette er den samme løsningen man foreløpig har lagt seg på også for sivil sektor. Denne løsningen innebærer selvsagt ikke at det ikke kan legges vekt på slike forhold når avgiften for senere år fastsettes.

 

7        En egen forskrift?

Departementet har vurdert om Forsvarets plikt til å betale avgift for bruken av Avinors lufthavner bør føyes til den generelle forskriften om sivil bruk av disse lufthavnene (se pkt. 2). Selv om ønsket om å redusere antall forskrifter generelt tilsier en slik løsning, har vi kommet til at det bør vedtas en egen forskrift.

 

Begrunnelsen er først og fremst at beregningsreglene er så vidt annerledes at man ikke vil oppnå noen innholdsmessig forenkling ved å samle alt i en forskrift. Trolig vil både sivile og militære brukere av forskriften være tjent med å slippe å forholde seg til tekst som ikke er rettet mot en selv. I tillegg vil virkeområdebestemmelsene i en felles forskrift måtte skille mellom den sivile og den militære delen av forskriften på en måte som vil være nokså komplisert og krevende å forstå.

 

8        Ikrafttredelsestidspunkt

Forskriften bør tre i kraft så snart det er mulig å sikre budsjettdekning for Forsvarets betalingsplikt, så snart det har vært mulig å sikre en forsvarlig avgrensning og kontroll av de relevante kostnadsbasene og så snart den sentrale fordelingsnøkkelen mellom sivile og militære kostnader er fastsatt.

 

9        Økonomiske og administrative konsekvenser

For Forsvaret innebær regelendringen at et mellomværende som i dag har et litt ufullstendig grunnlag i Samarbeidsavtalen får et klart grunnlag i regelverk, og at prinsippene for beregningen av vederlaget klargjøres. Etter det departementet har fått opplyst betaler Forsvaret i dag et årlig a konto beløp på 16-17 millioner kroner – i påvente av et problemstillingen skal bli forskriftsregulert. Dersom man legger til grunn at vederlaget fastsatt med hjemmel i den foreslåtte forskriften beløper seg til 57 millioner kroner per år, vil nettoøkningen i Forsvarets kostand bli om lag 40 millioner korner per år.

 

For Avinor AS, og dermed for sivile luftfart generelt, vil inntektene øker med et tilsvarende beløp. Departementet mener det er mest naturlig at hele beløpet på 57 millioner kroner i første omgang tilfalle lufthavnselskapet Avinor AS, som i sin tur betaler Avinor Flysikring AS for de tjenestene sistnevnte yter til militær bruk som en del av et generelt avtaleforhold (med underavaler per flyplass) som også omfatter all sivil bruk. Denne andelen tilsvarer de 19 millioner kronene i flysikringskostnader som er nevnt i pkt. 4.5.

 

Luftfartstilsynet har antydet at den nye tilsynsoppgaven de blir pålagt, sammen med den relativt nye oppgaven som tilsynsorgan for det sivile lufthavnavgiftsregimet, ikke har tilstrekkelig budsjettdekning. Dersom oppgaven med å føre tilsyn med Forsvarets plikt til å betale lufthavnavgift blir føyd til, vil underdekningen nærme seg et årsverk i oppstartsfasen for den nye forskriften. Arbeidsoppgaven vil falle i omfang ettersom kostnadsbasene og fordelingsnøklene blir mer etablert. Luftfartstilsynets samlede arbeid med økonomisk tilsyn vil trolig nærme seg to årsverk, men samtidig er det på det rene at omfanget vil variere nokså mye fra år til år.

 

 

Med hilsen                                                                        

 

 

Øyvind Ek (e.f.)

avdelingsdirektør

                                                                                          Morten Foss

                                                                                          fagdirektør



[1] I det følgende brukes "Avinor" dels om Avinor AS og dels om Avinor Flysikring AS.

Høring - Forsvarets plikt til å betale avgift for bruk av Avinors lufthavner
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Samferdselsdepartementet foreslår med dette at det vedtas en forskrift som pålegger Forsvaret plikt til å betale avgift for sin bruk av Avinors lufthavner. Utkast til forskrift er vedlagt dette høringsbrevet.

Eventuelle høringsuttalelser må være mottatt av Samferdselsdepartementet senest 2. november 2016
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

1. Innledning
Staten regulerer i dag ikke hvorvidt Forsvaret skal betale for bruk av de lufthavnene Avinor AS driver. I prinsippet er dette forhold som er overlatt til de to partene å regulere i avtale seg imellom. I Samarbeidsavtalen mellom Forsvaret og Avinor om flyplass- og flysikrings-virksomhet fra februar 2011 (heretter "Samarbeidsavtalen") er betaling for mange former for bruk og tjenesteutveksling regulert, men av punkt 14.7 i avtalen fremgår det at betaling for Forsvarets bruk av Avinors flyplasser skal reguleres i forskrift.

Det er Samferdselsdepartementet som i medhold av luftfartsloven § 7-26 har hjemmel til å fastsette en slik forskrift. Formålet med dette notatet er å innhente synspunkter på det vedlagte utkastet til slik forskrift.

2. Hva som allerede er regulert eller er i ferd med å bli regulert
Samferdselsdepartementet har i dag fastsatt forskrift 17. desember 2014 nr. 1802 om avgifter for bruk av lufthavner drevet av Avinor AS. Det fremgår ikke av navnet, men dette er en forskrift som bare gjelder sivil bruk disse lufthavnene. Se unntaksbestemmelsen i forskriften
§ 3 nr. 1 for flygninger utført av luftfartøy med militært registreringsmerke.

Videre har departementet fastsatt forskrift 19. desember 2014 nr. 1847 om avgift på flysikringstjenester. Av § 4 nr. 1 i denne forskriften fremgår det på samme måte at flygninger utført av fartøy med militært registreringsmerke er fritatt for plikt til å betale flysikrings-avgifter. Samtidig er det oppnådd enighet mellom Forsvarsdepartementet og Samferdsels-departementet om at dette unntaket skal oppheves for så vidt gjelder underveisavgiften med virkning fra 1. januar 2017.

Samlet sett innebærer det som er sagt ovenfor at en ny forskrift om Forsvarets bruk av Avinors lufthavner vil fylle ut hull som gjør at alle brukere av Avinors lufthavntjenester, herunder lokale flysikringstjenester, underlegges forskriftsbestemt avgiftsplikt.

Staten regulerer ikke avgiftene på lufthavner som ikke er drevet av Avinor, og hørings-forslaget vil heller ikke omfatte disse lufthavnene.

3. Grunnprinsipper for forskriftsforslaget
De avgiftsreglene som er nevnt ovenfor, og dette høringsforslaget, bygger på et grunnprinsipp om at alle brukere som har nytte av Avinors lufthavntjenester skal bidra til å dekke de kostnader Avinor har til å yte tjenestene til de respektive brukerne. Forskriftsutkastet bidrar til å bøte på et forskriftsmessig unntak fra dette grunnprinsippet. Samarbeidsavtalen bygger på samme grunnprinsipp. Departementets forskriftsmyndighet er ikke bundet av avtalens innehold dersom partene på enkelte punkter ikke skulle være enig i det.

Dernest er det et grunnprinsipp at kostnader som på en eller annen måte må fordeles mellom sivil og militær sektor skal fullfordeles – det vil si at verken sivil eller militær sektor kan si at den "andre" sektoren er mer opprinnelig eller før i tid enn den andre, slik at de selv bare skal dekke de tilleggskostnadene (marginalkostnadene) de påfører Avinor ved sin bruk. Hva fullfordeling innebærer i praksis er en annen sak.

Prinsippet om at hver av partene dekker sine kostnader gjelder først og fremst på et overordnet nivå, der hvor en kostnadsbase deles mellom sivil og militær sektor. Det betyr ikke at det må beregnes et kostnads- og avgiftsnivå som er matematisk korrekt for hver enkelt lufthavn. I sivil sektor er dette strukket så langt at man langt på vei har beregnet gjennom-snittkostnader for alle 46 Avinor-lufthavner under ett. Basert på samtalene mellom Avinor og Forsvaret så langt forstår vi det slik at partene mener det er rasjonelt å dele inn Avinors flyplasser i grupper av sammenlignbare lufthavner for å oppnå administrativ forenkling.

Endelig legger departementet til grunn at den kostnadsbasen som ligger til grunn for beregningen av avgift for den militære bruken ikke skal subsidieres med kommersielle inntekter Avinor AS har på samme måte som de sivile avgiftene. Dette er en av grunnene til at det er hensiktsmessig å ha atskilte avgiftsregler for sivil og militær bruk.

4. Nærmere om grensedragningen mellom tjenester og kostnader som faller innenfor og utenfor forskriftens virkeområde
4.1 Grensen mot kostnader omfattet av lokale avtaler
Det er ikke intensjonen at forskriften skal omfatte alle kostnader Avinor har knyttet til yting av tjenester til Forsvaret på Avinors lufthavner. Utgangspunktet er at de kostnadene som skal være omfattet av forskriftens virkeområde må gjelde tjenester som er knyttet til bruk av samme anlegg som de Avinor stiller til disposisjon for sivil luftfart, typisk å stille rullebaner og taksebaner til disposisjon. Bruk av anlegg som sivil luftfart ikke benytter, og tjenester som etter sin art eller omgang skiller seg klart fra den sivile bruken, bør ikke være omfattet av forskriftens virkeområde.

Denne grensedragningen mellom de felles sivil-militære behovene og de særskilte militære behovene, er vag. Siden innretning og organisering vil kunne variere mye mellom Avinors lufthavner tror departementet at det kan være en fordel å overlate den eksakte grense-dragningen til det som i Samarbeidsavtalen omtales som "lokale avtaler". En lokal avtal vil ha som hovedformål nettopp å bestemme Forsvarets særskilte behov. Rent regelteknisk vil dette være klart forenklende. Da vil forskriften kunne vise til grensen mot det som i de lokale avtalene er omtalt som "tilleggstjenester" eller "direktetjenester" til Forsvaret, som altså ikke er en del av de allmenne sivil-militære anleggene og tjenestene.

Selv om grensedragningen er regelteknisk enkel vil det trolig kunne oppstå betydelige utfordringer når grensen skal trekkes i praksis – både ved selve utformingen/forhandlingen av den lokale avtalen og når avtalen senere skal tolkes både av partene og Luftfartstilsynet som kontrollorgan. Ta følgende eksempel fra flysikringstjenesten:
i. Sivile og militære brukere benytter samme type tjenester i tårnet ved Bodø lufthavn på en dag med normal drift.
ii. Vi tenker oss at kapasiteten i tårnet må være høyere på en slik normaldag enn det hadde vært behov for dersom det var enten bare sivile eller bare militære brukere. Slik sett kan man si at begges behov er dimensjonerende.
iii. Enkelte dager eller uker skal det gjennomføres øvelser som skaper et behov for tjenester som kvantitativt går klart ut over behovet på en normaldag (vi forutsetter at det er uomstridt).

Departementet legger i utgangspunktet til grunn at driften og dimensjoneringen av tjenesten som nevnt i pkt. ii, og kostnadene forbundet med disse, fullt ut skal være omfattet av forskriftens virkeområde og finansieres ved avgiftsbetaling. Motsatt skal de ekstrakostnadene som er knyttet til de tilleggstjenestene som nevnt i pkt. iii bare være omfattet av vederlagsprinsippene i den lokale avtalen for (i dette tilfellet) Bodø. Men hvor går egentlig grensen mellom normaldrift og ikke-normal drift?

4.2 Grensen mellom terminal- og underveiskostnader
Utkastet innebærer at Forsvaret skal betale for lokale flysikringstjenester som en del av betalingen for bruken av Avinors lufthavner. De såkalte terminaltjenestene – de flysikrings-tjenestene som ytes i tilknytning til lufthavnene – vil med andre ord avgiftsteknisk regnes som en del av lufthavntjenestene og ikke som en del av flysikringstjenestene, slik tilfellet er i sivil sektor.

Denne løsningen innebærer samtidig at det må trekkes en grense mellom underveistjenestene (se pkt. 2) og terminaltjenestene. Departementet ser for seg at denne grensedragningen skjer felles for sivil og militær bruk, slik at den grensedragningen som allerede er etablert for sivil sektor anvendes tilsvarende. På samme måte er det naturlig at eventuelle fremtidige endringer initiert fra sivil side gis tilsvarende anvendelse for den militære kostnadsfordelingen.

4.3 Prinsipper for fordeling av felleskostnaden mellom militær og sivil sektor
Når man har tatt stilling til hvilke kostnader som faller innenfor og utenfor forskriftens virkeområde, i tråd med redegjørelsene ovenfor, sitter man igjen med en eller to store kostnadsbaser litt avhengig av hvilken inndeling man mener gir en treffsikker kostnads-fordeling. De to hovedtjenesteområdene er:

a. Bakketjenester på flyside
b. Lokale flysikringstjenester

Når en skal ta stilling til om det er ønskelig å foreta separate avgiftsberegninger for hver av disse tjenestekategoriene, bør det avgjørende være hvordan bruken av de to hovedprinsippene som gjennomgås nedenfor (vekt/flybevegelse) passer i praksis (se pkt. 4.4 og 4.5).

Ved beregningen av den sivile startavgiften benyttes vekt som beregningsprinsipp. Begrunnelsen kan sies å være dels at vekt henger sammen med behovet for lengde og fundamentering av rullebanen osv. Og dels henger det sammen med at store fly tar mange passasjerer som igjen gir flyselskapet en større betalingsevne enn når de benytter små fly med få passasjerer.

Alternativet er å legge til grunn en ren stykkpris per flybevegelse – at alle avganger utløser en helt generell og "flat" avgift. Langt på vei er nok det et prinsipp som reflekterer Avinors variable kostnader ved å levere tjenestene – typisk lønnskostnader.

Departementet legger til grunn at vekt og stykkpris trolig er de mest aktuelle prinsippene å bygge på også når man lager en fordelingsnøkkel som skal benyttes til å fordele samlede kostnader mellom sivil og militær sektor. Trolig er ingen av prinsippene alene helt treffsikre. Det trekker i så fall i retning av at både vekt og antall avganger brukes som grunnlag for fastsettelsen av fordelingsnøkkelen.

I det grunnlagsmaterialet som Avinor har utarbeidet for Samferdselsdepartementet er det gjort separate beregninger og drøftelser av bakketjenestene og flysikringstjenestene. I det følgende gjengir vi hovedtrekkene i dette innspillet.

4.4 Beregningsprinsipp for bakketjenestene på flyside
Bakketjenestene på flyside består av:

• Brann- og redningstjeneste
• Plasstjeneste
• Elektrotjeneste
• Rullebaner, taksebaner og sikkerhetsområde
• Grunneiendom
• Kapitalkostnader
Avinor legger til grunn at denne kostbasen til sammen utgjør 3,2 milliarder 2017-kroner per år. Dersom man fordeler denne kostbasen utelukkende basert på flybevegelser, vil Forsvarets andel utgjøre 44,1 millioner kroner. I denne beregningen er aktiviteten basert på trafikktall for 2015. Dersom man fordeler utelukkende på grunnlag av vekt, vil Forsvarets andel utgjøre 20,5 millioner kroner. Antall flybevegelser er basert på tall fra 2015. For Bodøs del forventes det at trafikktallet vil gå ned, men konsekvensene av dette er ikke tallfestet.
Avinor foreslår selv at både flybevegelser og vekt bør tillegges betydning i fordelings-nøkkelen. Spørsmålet er hvor stor innbyrdes vekt de skal tillegges. Avinor foreslår at flybevegelser tillegges 75 prosent betydning og at vekt tillegges 25 prosent betydning. Dersom man legger denne fordelingen til grunn blir Forsvarets andel av totalkostnaden 38 millioner kroner per år.
Det er nokså åpenbart at den ensidige betydningen vekt er tillagt i sivil sektor (startavgiften) langt på veg er bestemt av brukernes betalingsevne. Vekt er ikke et treffsikkert kriterium for å bestemme Avinors reelle kostnad. Samtidig er det naturlig at man legger større vekt på fordelingspolitiske hensyn innad i sivil sektor, enn at dette skal gjelde fordelingen mellom sivil og militær sektor.
I Samarbeidsavtalen pkt. 15.1 er antall flybevegelser angitt som det sentrale kostnads-fordelingsprinsippet. I det ligger det at aktiviteten, og dermed bruken, er det sentrale fordelingskriteriet. Når kostnader først og fremst består av lønnskostnader, vil det overordnede kostnadsbildet typisk svinge i takt med antall flybevegelser.

En mer detaljert gjennomgang viser at det varierer for hver enkelt av de deltjenestene som er listet ovenfor hva som er et treffsikkert kriterium. For eksempel er det slik at et helikopter krever mindre kapasitet i plasstjenesten og brann- og redningstjenesten enn flytypen Dash-8 som er mye brukt på kortbanenettet. Ved Lakselv lufthavn har Forsvaret et daglig operativt behov for Sea-king helikopter, men har likevel spilt inn et behov for rullebane på 2 400 meter for bruk av øvrige fly som ledd i Avinors arbeid med å dimensjonene lufthavnen korrekt. Dersom man legger til grunn en ren vektfaktor vil ikke kostnadene til en så lang rullebane bli fanget opp fordi trafikken på Lakselv i all hovedsak består av helikopterflygninger.

Eksemplet viser at valget av prinsipp for kostnadsfordeling også henger sammen med Forsvarets planer om å redusere antall flystasjoner som et ledd i sin langtidsplanlegging. Som ledd i dette arbeidet kan man tenke seg at driftsansvaret for både Andøya flystasjon og flyplassen på Bardufoss kan bli overført til Avinor.

4.5 Beregningsprinsipp for de lokale flysikringstjenestene
Når man har avgrenset de lokale flysikringstjenestene, som nevnt i pkt. 4.2, har man samtidig tatt stiling til hvilke tjenester som er omfattet av denne kostnadsbasen. Avinor har beregnet disse kostnadene til om lag 1,1 milliarder 2017-kroner per år.

For disse tjenestene legger Avinor til grunn at antall flybevegelser er det eneste fordelings-kriteriet som gjenspeiler kostnadene på en treffsikker måte. Vekt har nesten ingen relevans for de flysikringskostnadene Avinor påføres. Avinor har samtidig spurt seg om innflygings-hastigheten kunne benyttes – kanskje som et element i en flybevegelsesfaktor, men har kommet til at det vil bli for komplisert å benytte som grunnlag for en så overordnet fordelingsnøkkel som vi snakker om her.

Anvender man antall flybevegelser i 2015 på den kostnadsbasen som er nevnt ovenfor blir Forsvarets andel på 19 millioner kroner per år. Heller ikke for flysikringstjenestenes del er det foretatt beregninger av hvilken betydning fallet i trafikk i Bodø vil ha å si.

4.6 Oppsummering fordelingsnøkkel – samlet kostnad/avgift
Dersom man legger til grunn de prinsippene som er gjengitt ovenfor utgjør Forsvarets andel av den samlede kapitalbasen på (3,2 + 1,1 =) 4,3 millioner kroner (38 + 19) 57 millioner 2017-kroner. Da er trafikktall fra 2015 lagt til grunn.
For å unngå store svingninger i avgiften fra ett år til et annet, antar departementet at det kan være en fordel å legge til grunn gjennomsnittstall fra flere år. Etter det Samferdsels-departementet forstår bygger Samarbeidsavtalen på gjennomsnittstall fra de siste fire årene. Avinor har ikke foretatt beregninger av hva det vil innebære anvendt på årene 2012-2015, men departementet velger likevel å foreslå at fire år legges til grunn.
Departementet mener det er av underordnet betydning om man velger å kalle det beløpet som skal betales som "avgift" eller som rett og slett som et "vederlag" for tjenester. Selv om den sistnevnte terminologien kan få det til å se ut som om det dreier seg om noe annet enn "avgiftene" i sivil sektor, er vi tilbøyelige til å mene at den er mest pedagogisk og at forskjellen fra sivil sektor kan forsvares siden kundeforholdet mellom Forsvaret og Avinor har en litt annen karakter enn de sivile flyselskapenes forhold til Avinor. I dette ligger det også at man utmåler ett samlet vederlag per år, og ikke to separate – ett for bakketjenester og ett for flysikringstjenester.
Avinor og Forsvaret har begge antydet at det kan være en ide å operere med ulike "prislister" for ulike grupper av lufthavner med ulike kostnadsstruktur eller med ulik bruk fra Forsvarets side. Departementet har likevel kommet til at denne typen finmasket differensiering er krevende å forene med de nokså sjablongpregede fordelingsprinsippene som er antydet – særlig i pkt. 4.4. Dersom man først velger en samlet fordelingsnøkkel for alle Avinors lufthavner, som innbyrdes kan ha en nokså ulik kostnadsstruktur, er det vanskelig å se hvordan de totalkostnadene det fører frem til i sin tur skal kunne danne grunnlag for differensierte prislister som anvendes på den faktiske bruken (flybevegelser) på grupper av lufthavner. Flybevegelser er jo allerede tillagt vekt ved fordeling på det "øverste nivået" (pkt. 4.4. og 4.5), og kan ikke være det avgjørende kriteriet en gang til – på de enkelte lufthavnene.

Konklusjonen er at vederlaget bør fastsettes som et samlet beløp for alle Avinors lufthavner under ett, som eksemplet med 57 millioner kroner per år viser.
4.7 Bør fordelingsnøkkelen fremgår av forskriften?
Regleteknisk er det et spørsmål om forskriften selv bør inneholde svaret på hvilke nøkler som skal benyttes hvor og i hvilke tilfeller. Alternativet er at det fattes utfyllende vedtak om fordelingsnøkler. Slike vedtak kan fattes enten av Luftfartstilsynet (se pkt. 5) eller av Samferdselsdepartementet. Valget avhenger av om man ser på valget/fastsettelsen av nøkkelen som et politisk eller et faglig-økonomisk spørsmål.

Det vedlagte forskriftsutkastet er basert på prinsippet om at Samferdselsdepartementet eller Luftfartstilsynet fastsetter en utfyllende fordelingsnøkkel. Med andre ord, at nøkkelen ikke fremgår av forskriften selv.

4.8 Særlig om betaling for utenlandske militære fartøys besøk
Forskriftsutkastet innebærer at det skal betales avgift også når utenlandske militære fartøy bruker Avinors lufthavner. I slike tilfeller foreslås det at plikten til å betale avgift påligger det norske forsvaret som vert for de utenlandske fartøyene – typisk i forbindelse med øvelser. I praksis innebærer dette at disse kostnadene inngår i den generelle militære kostnadsbasen.

4 Krav om kostnadseffektivisering
Departementet tar som utgangspunkt at det må være mulig å stille de samme kravene til kostnadseffektivitet uansett hvem som er mottaker av ytelsene. Departementet legger derfor opp til at det tas inn en egen paragraf som uttrykkelig åpner for slike krav, og som blant annet speiler likende bestemmelser som er tatt inn i utkastet til de forskriftsbestemmelsene som pålegger Forsvaret å betale underveisavgift.

5 Forvaltning og tilsyn
Når vederlaget skal forankres i lov (i stedet for avtale), tilsier det også at en statlig instans er ansvarlig for å føre kontroll med at prinsippene i forskriften etterleves. Denne statlige instansen bør ikke være Samferdselsdepartementet, siden departementet eier Avinor. Etter modell fra den generelle forskriften om betaling av avgifter for bruk av Avinors lufthavner, mener departementet at oppgaven bør ligge i Luftfartstilsynet. Tilsynet har opparbeidet seg kompetanse fra flere liknende roller de har blitt tildelt siste årene. Det er vanskelig å se at behovet for kostnadseffektivitet og kvalitet kan forenes på en bedre måte ved å legge oppgaven et annet sted.

Omfanget av tilsynsoppgaven vil avhenge av om den bare skal omfatte grunnlaget for kostnadsbasene, eller om den også skal omfatte fastsettelsen av innholdet i kostnads-fordelingsnøkkelen, jf. pkt. 4.8.

6 Ikke etteroppgjør når avgiftsår er omme
Departementet legger til grunn at den avgiftssatsen som fastsettes av Luftfartstilsynet er å anse som endelig, i den forstand at det ikke skal foretas et etteroppgjør når året er omme og de endelige kostnads-, inntekts- og trafikktallene er kjent. Dette er den samme løsningen man foreløpig har lagt seg på også for sivil sektor. Denne løsningen innebærer selvsagt ikke at det ikke kan legges vekt på slike forhold når avgiften for senere år fastsettes.

7 En egen forskrift?
Departementet har vurdert om Forsvarets plikt til å betale avgift for bruken av Avinors lufthavner bør føyes til den generelle forskriften om sivil bruk av disse lufthavnene (se pkt. 2). Selv om ønsket om å redusere antall forskrifter generelt tilsier en slik løsning, har vi kommet til at det bør vedtas en egen forskrift.

Begrunnelsen er først og fremst at beregningsreglene er så vidt annerledes at man ikke vil oppnå noen innholdsmessig forenkling ved å samle alt i en forskrift. Trolig vil både sivile og militære brukere av forskriften være tjent med å slippe å forholde seg til tekst som ikke er rettet mot en selv. I tillegg vil virkeområdebestemmelsene i en felles forskrift måtte skille mellom den sivile og den militære delen av forskriften på en måte som vil være nokså komplisert og krevende å forstå.

8 Ikrafttredelsestidspunkt
Forskriften bør tre i kraft så snart det er mulig å sikre budsjettdekning for Forsvarets betalingsplikt, så snart det har vært mulig å sikre en forsvarlig avgrensning og kontroll av de relevante kostnadsbasene og så snart den sentrale fordelingsnøkkelen mellom sivile og militære kostnader er fastsatt.

9 Økonomiske og administrative konsekvenser
For Forsvaret innebær regelendringen at et mellomværende som i dag har et litt ufullstendig grunnlag i Samarbeidsavtalen får et klart grunnlag i regelverk, og at prinsippene for beregningen av vederlaget klargjøres. Etter det departementet har fått opplyst betaler Forsvaret i dag et årlig a konto beløp på 16-17 millioner kroner – i påvente av et problemstillingen skal bli forskriftsregulert. Dersom man legger til grunn at vederlaget fastsatt med hjemmel i den foreslåtte forskriften beløper seg til 57 millioner kroner per år, vil nettoøkningen i Forsvarets kostand bli om lag 40 millioner korner per år.

For Avinor AS, og dermed for sivile luftfart generelt, vil inntektene øker med et tilsvarende beløp. Departementet mener det er mest naturlig at hele beløpet på 57 millioner kroner i første omgang tilfalle lufthavnselskapet Avinor AS, som i sin tur betaler Avinor Flysikring AS for de tjenestene sistnevnte yter til militær bruk som en del av et generelt avtaleforhold (med underavaler per flyplass) som også omfatter all sivil bruk. Denne andelen tilsvarer de 19 millioner kronene i flysikringskostnader som er nevnt i pkt. 4.5.

Luftfartstilsynet har antydet at den nye tilsynsoppgaven de blir pålagt, sammen med den relativt nye oppgaven som tilsynsorgan for det sivile lufthavnavgiftsregimet, ikke har tilstrekkelig budsjettdekning. Dersom oppgaven med å føre tilsyn med Forsvarets plikt til å betale lufthavnavgift blir føyd til, vil underdekningen nærme seg et årsverk i oppstartsfasen for den nye forskriften. Arbeidsoppgaven vil falle i omfang ettersom kostnadsbasene og fordelingsnøklene blir mer etablert. Luftfartstilsynets samlede arbeid med økonomisk tilsyn vil trolig nærme seg to årsverk, men samtidig er det på det rene at omfanget vil variere nokså mye fra år til år.

Med hilsen

Øyvind Ek (e.f.)
avdelingsdirektør

Morten Foss
fagdirektør

Forskrift om Forsvarets plikt til å betale avgift for bruk av lufthavner drevet av Avinor AS (pdf)

Forskrift om Forsvarets plikt til å betale avgift for bruk av lufthavner drevet av Avinor AS

Hjemmel: Fastsatt av Samferdselsdepartementet ……….. 2016 med hjemmel i lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart (luftfartsloven) §§ 7-26, 15-3 og 15-4.

 

§ 1 Forskriftens formål

Forskriften skal sikre at Forsvaret dekker kostnader Avinor AS har som følge av Forsvarets bruk av de lufthavnene selskapet driver.

 

§ 2 Forskriftens virkeområde

Forskriften gjelder Forsvarets betaling av avgift for bruk av alle lufthavner drevet av Avinor AS. Forskriften gjelder likevel ikke for Svalbard lufthavn, Longyear.

Bruk som nevnt i første ledd omfatter kun kostnader knyttet til bruk av luftfartøy med militært registreringsmerke. Forskriften omfatter likevel kostnader knyttet til bruk av sivile luftfartøyer dersom det er bestemt i Samarbeidsavtalen mellom Avinor AS og Forsvaret at denne forskriften kommer til anvendelse.

Forskriften gjelder også for bruk som nevnt i annet ledd når slike fartøy benyttes av fremmed stat. Plikt til å betale avgift etter første punktum påligger det norske forsvaret.

Forskriften gjelder ikke for dekning av kostnader Avinor AS og Forsvaret har inngått særlig avtale om, og som derfor faller utenfor den kostnadsbasen som er definert i § 7 nr.1.

Forskriften gjelder dekning av kostnader forbundet med både lufthavntjenester og lokale flysikringstjenester.

 

§ 3 Plikt til å betale avgift

 Forsvaret plikter å betale avgift til Avinor AS utmålt og fastsatt etter reglene i §§ 6 og 7.

 

§ 4 Tilsynsmyndighet

Luftfartstilsynet er ansvarlig for å påse at forskriften etterleves. Tilsynet plikter å utføre oppgavene sine på en upartisk og oversiktlig måte.

[En egen bestemmelse om fordelingsnøkkelen for sivile og militære kostnader? Se høringsnotat pkt. 4.7 og § 7 nr. 2]

 

§ 5 Dokumentasjon for kostnader og beregningsmåte

Avinor AS skal dokumentere at avgiftsberegningen er foretatt i overensstemmelse med §§ 6 til 8. Dokumentasjonen skal omfatte både kostnadstallene og måten beregningen er foretatt på.

Som et minstekrav skal dokumentasjonen redegjøre for skillet mellom personalkostnader, kostnader til utstyr og anlegg, andre systemkostnader, finanskostnader og avkastningskrav.

 

§ 6 Prosess for avgiftsfastsetting

Avinor AS og Forsvaret avtaler seg imellom hvordan de vil gjennomføre konsultasjoner basert på kravene i §§ 5 og 7.

Når konsultasjonen er sluttført sendes forslag til avgift til Luftfartstilsynet sammen med dokumentasjon som tilfredsstiller kravene i § 5. Oversendelsen må skje senest 1. oktober i året før det kalenderåret avgiften skal gjelde for. Tilsynet fastsetter avgiften innen 1. november.

 

§ 7 Beregning av startavgiften

Inntektene fra avgiften skal dekke kostnader beregnet på følgende måte:

  1. Det fastsettes en kostnadsbase som omfatter samtlige kostnader knyttet til anlegg og drift som både sivile og militære brukere har nytte av. Kostnadene skal omfatte samtlige kostnader som medregnes etter alminnelige regnskapsmessige prinsipper. Kostnader forbundet med anlegg eller tjenester Avinor AS stiller til disposisjon for, eller yter til, Forsvaret i medhold av særskilte lokale eller generelle avtaler, medregnes ikke. Ved tvil om hvor grensen går mellom kostnader omfattet av kostnadsbasen etter forskriften og kostnader omfattet av slik avtale, skal det legges vekt på avtalens innhold.
  2. Kostnadsbasen fastsatt i medhold av nr. 1 deles deretter i en sivil og en militær del. Denne delingen skal bygge på en fordelingsnøkkel som kan ta hensyn til både vekten av de flyene som benyttes av de to brukergruppene og fordelingen av antall flybevegelser på de to brukergruppene. Den relative betydningen av disse to faktorene bestemmes ved at [Samferdselsdepartementet/Luftfartstilsynet] med virkning for ett eller flere år fastsetter en fordelingsnøkkelen basert på prinsippene her.
  3. Avgiften fastsettes som et totalbeløp for et helt kalenderår av gangen, basert på prinsippene i nr. 1 og 2. Avinor skal ikke bruke øvrige inntekter til å subsidiere avgiften slik selskapet er pålagt å gjøre ved fastsettelsen av de sivile lufthavnavgiftene.
  4. Dersom de kostnads- eller trafikkmessige forutsetningene som ble lagt til grunn ved fastsettingen av fordelingsnøkkelen viser seg å være gale når det aktuelle kalenderåret er omme, skal det ikke foretas noe etteroppgjør.

 

§ 8 Krav til kostnadseffektivitet

Samferdselsdepartementet kan bestemme at avgiften, i stedet for å bli basert på antatte faktiske kostnader etter reglene i § 7, skal reduseres. Departementet skal i sin vurdering se hen til om det er fastsatt tilsvarende effektiviseringskrav for sivil sektor. En slik beslutning skal bygge på kravene i § 5 så langt de passer.

 

§ 9 Avgiftsinnkreving

Det avgiftsbeløpet som er beregnet og fastsatt i medhold av reglene i §§ 6 og 7 betales i form av fire kvartalsvise terminer: 15. februar, 15. mai, 15. august og 15. november. Partene kan selv avtale at betaling skal skje oftere.

 

§ 10 Endring av andre forskrifter

Forskrift 17. desember 2014 nr. 1802 endres slik at § 3 nr. 1 skal lyde:

  1. flygninger utført av luftfartøy med militært registreringsmerke. Avgifter for slike flygninger reguleres av forskrift ……. om Forsvarets plikt til å betale avgift for bruk av lufthavner drevet av Avinor AS.

Forskrift 19. desember 2014 nr. 1847 endres slik at § 4 nr. 1 skal lyde:

  1. Flygninger utført av luftfartøy med militært registreringsmerke, jf. avgiftsforordningen artikkel 10 nr. 2 bokstav a. Avgift for terminaltjenester knyttet til slike flygninger betales etter reglene i forskrift …… om Forsvarets plikt til å betale avgift for bruk av lufthavner drevet av Avinor AS.

 

§ 11 Ikrafttredelse

Forskriften trer i kraft [1. januar 2017].

Avinor AS
Avinor Flysikring AS
Board of Airlines Representatives in Norway - BARIN
Finansdepartementet
Forsvaret 137 Luftving
Forsvarsdepartementet
NHO Luftfart
Norwegian Air Shuttle ASA
Rygge Sivile Lufthavn AS
Scandinavian Airlines Norge AS
TORP Sandefjord Lufthavn AS
Widerøes Flyveselskap AS

Til toppen