Høring: Forslag til endringer i utlendingsforskriften

Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i utlendingsforskriften § 4-24, som innebærer at Politiets sikkerhetstjeneste etter anmodning skal få fortegnelse over passasjerer og mannskap fra fører av luftfartøy (passasjerlister).

Frist for å sende inn høringssvar er 10. oktober 2019. Les og svar på høringen her: www.regjeringen.no/id2663748    

Departementet ber høringsinstansene vurdere om høringsnotatet bør forelegges underliggende organer eller andre som ikke er oppført på adresselisten. Høringer er åpne, og alle kan sende innspill til oss. Høringssvar bør fortrinnsvis sendes inn digitalt ved å bruke skjemaet for høringssvar på regjeringen.no.

Med hilsen

Birgitte Ege
avdelingsdirektør

                                                                                   Nina Helene Norby
                                                                                   seniorrådgiver

Dokumentet er godkjent og sendes uten signatur

Høring om endringer i utlendingsforskriften – forhåndsmelding om passasjerlister til Politiets sikkerhetstjeneste

1. Innledning

I dette høringsnotatet foreslås det endringer i utlendingsforskriften § 4-24, som innebærer at Politiets sikkerhetstjeneste (PST) etter anmodning skal få fortegnelse over passasjerer og mannskap fra fører av luftfartøy (i det følgende passasjerlister)).

2. Gjeldende rett

2.1 Utlendingslovgivningen

Utlendingsloven § 20 første ledd bokstav a og annet ledd lyder som følger:

§ 20 Plikt i andre tilfeller til å gi melding til myndighetene

Kongen kan i forskrift gi bestemmelser om at:

a) føreren av luftfartøy som kommer fra, eller går til utlandet, skal gi politiet fortegnelse over reisende og mannskap,
[…]

Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om hvilke opplysninger fortegnelsene skal inneholde og hvordan opplysningene skal formidles

Slike forskriftsbestemmelser er gitt i utlendingsforskriften § 4-24 første ledd, som lyder:

§ 4-24 Plikt til å gi forhåndsmelding for fører av luftfartøy eller skip

Etter anmodning skal fører av luftfartøy som kommer fra eller går til utlandet, gi politiet fortegnelse over reisende og mannskap, etter at innsjekking er avsluttet, jf. lovens § 20 første ledd bokstav a. Fortegnelsen skal inneholde de samme opplysninger som passasjerlisten. Hvis noen av de reisende er blindpassasjerer, skal fører av luftfartøyet gi politiet fortegnelse uoppfordret.

Bestemmelsene forutsettes i likhet med øvrige bestemmelser i og i medhold av utlendingsloven å samsvare med forpliktelsene etter Schengen-regelverket. Utlendingsforskriften § 4-24 første ledd er ansett å gjennomføre forpliktelsene som ligger i API-direktivet, jf. nærmere om dette direktivet nedenfor.

Bestemmelsene i utlendingsloven § 20 bokstav a og utlendingsforskriften § 4-24 er en videreføring av den tidligere utlendingsloven (lov 24. juni 1988 nr. 64) § 45, og den tidligere utlendingsforskriften (forskrift 21. desember 1990 nr. 1028) § 152 første ledd.

Både i lov og forskrift er førerens plikt knyttet til flygninger til eller fra utlandet. Dette betyr at plikten også inntrer ved flygninger mellom medlemsstatene på Schengen-området, for eksempel ved flygning fra Roma til Oslo. På den annen side vil det ikke være adgang til å pålegge fører av luftfartøy å sende politiet liste ved innenlandske flygninger i Norge.

Bestemmelsene om forhåndsmelding for fører av luftfartøy eller skip i utlendingsloven er vedtatt opphevet, og videreføres i grenseloven § 16 første ledd, som foreløpig ikke er trådt i kraft. Bestemmelsen lyder:

§ 16 Forhåndsmelding om reisende og mannskap mv.

Transportør av luftfartøy som kommer fra eller går til utlandet og transportør av sjøfartøy på vei til eller fra indre farvann eller norsk havn, skal oversende opplysninger om reisende og mannskap til politiet, og melde planlagt tid og sted for ankomst eller anløp og avreise.

Hjemmel til å gi nærmere forskrifter finnes i grenseloven § 25 nr. 8, som åpner for å gi forskrift om hvilke fartøy og opplysninger som omfattes av § 16 første og annet ledd, og om når og hvordan opplysningene skal oversendes.

Det er i Prop. 161 L (2016-2017) Lov om grensetilsyn og grensekontroll av personer (grenseloven) punkt 9.4.3 uttalt følgende om bestemmelsen:

Både i utlendingsloven og utlendingsforskriften er meldeplikten for flypassasjerdata knyttet til flygninger til og fra «utlandet». Ordlyden har stått uendret i utlendingsregelverket siden før Norge ble Schengen-medlem, og videreføres også i departementets lovforslag. Forskriftsbestemmelsene bør imidlertid klargjøre at plikten til systematisk oversendelse av API-data kun omfatter flygninger til og fra land utenfor Schengen. Det er samtidig viktig å presisere at det kan utføres ikke-systematisk kontroll av lister også fra Schengen-flygninger med grunnlag i grenseforordningen art. 23 om alminnelig politiarbeid eller avsnitt III kapittel II om gjeninnføring av midlertidig grensekontroll.

2.2 API-direktivet

Rådsdirektiv 2004/82/EF om transportørers plikt til å oversende passasjeropplysninger (API-direktivet) angir i artikkel 3 en plikt for transportører til, på anmodning fra de myndigheter som har ansvar for å gjennomføre personkontrollen på de ytre grenser, og før innsjekkingen er over, å overføre opplysninger om personer de skal transportere til et godkjent grenseovergangssted, der disse personer vil reise inn på en medlemsstats territorium. Formålet er å lette gjennomføringen av grensekontrollen og slik kunne bekjempe ulovlig innvandring på en mer effektiv måte, jf. artikkel 6 nr. 1. Direktivet stiller krav om at opplysningene skal slettes innen 24 timer etter overføringen, med mindre det er behov for opplysningene på et senere tidspunkt for å kunne utføre lovpålagte oppgaver hos myndigheter med ansvar for å gjennomføre personkontrollen på de ytre grenser. Opplysningene kan også benyttes til rettshåndhevelse i tråd med nasjonal lovgivning.

Det er i direktivets fortale punkt 8 uttalt at direktivet, med forbehold for bestemmelsene i det tidligere personverndirektivet [nå personvernforordningen], ikke bør berøre medlemsstatenes frihet til å opprettholde eller innføre ytterligere forpliktelser for luftfartsselskaper eller enkelte andre kategorier av transportører, herunder informasjon eller opplysninger om returbilletter, uansett om de er nevnt i API-direktivet eller ikke.

3. Andre lands rett – PNR-direktivet

EUs medlemsstater er bundet av PNR-direktivet (direktiv (EU) 2016/681) on the use of passenger name record (PNR) data for the prevention, detection, investigation and prosecution of terrorist offences and serious crime. Direktivet stiller krav om at flyselskapene av eget tiltak skal utlevere PNR-data for alle flyvninger inn og ut av EU. Det enkelte medlemsland kan også gjøre kravet gjeldende for flyvninger innad i EU. Formålet er å forhindre, oppdage, etterforske eller straffeforfølge terrorhandlinger og alvorlig kriminalitet. PNR-data er mer omfattende enn de opplysninger som fremgår av passasjerlistene, og omfatter blant annet navn, bestillingsdato, betalingsinformasjon, reiseselskap, setenummer og informasjon om eventuelle andre personer som er omfattet av bestillingen. Dataene skal sendes inn tidligere enn det API-data skal, og kan også oppbevares lenger. Analyse av disse dataene skal gjøre det mulig å vurdere passasjerene, analysere mønstre og finne frem til hittil «ukjente» kriminelle eller terrorister.

Behovet for passasjeropplysninger, herunder mer omfattende opplysninger enn de som fremgår av passasjerlistene, for å forebygge terrorisme og andre alvorlige lovbrudd er dermed anerkjent i øvrige EU-land. PNR-direktivet er ikke EØS- eller Schengen-relevant, og Norge er dermed ikke tilknyttet direktivet. På oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet og Finansdepartement har imidlertid Politidirektoratet i samarbeid med Tolldirektoratet igangsatt et arbeid for å utvikle et nasjonalt system for innsamling av PNR-data.

4. Departementets vurderinger

Bestemmelsene om innhenting av passasjerlister er primært ment som et verktøy for politiet i kraft av å være ansvarlig for grensekontrollen, og skal bidra til å sikre en forsvarlig avvikling av grensekontrollen og forhindre ulovlig innvandring.

Bestemmelsene gjennomfører også forpliktelsene som følger av API-direktivet. Som det fremgår av punkt 2.1 og 2.2 fantes bestemmelsene om plikt for flyselskapene til å utlevere passasjerlister etter anmodning allerede før direktivet kom, og direktivet er heller ikke til hinder for at nasjonalstatene gir regler som går lenger enn hva direktivet legger opp til.

Utlendingsloven angir ikke til hvilke formål passasjerlister kan innhentes, eller om bestemmelsen er ment å gjelde for politiet i egenskap av å være forvaltningsorgan eller politiorgan. I utgangspunktet må det legges til grunn at bestemmelsene er ment som et verktøy for politiet i kraft av å være grensekontrollmyndighet. Flere bestemmelser i utlendingsloven har imidlertid også delvis kriminalitetsbekjempende formål. Det fremgår bl.a. av Prop. 138 L (2010–2011) på side 29 at «[e]t sentralt element i utlendingskontrollen er å hindre at utlendinger som begår kriminalitet får adgang til landet, eventuelt å stanse ytterligere kriminalitet fra utlendinger som har begått straffbare handlinger etter innreise, og som skal pålegges å forlate landet som følge av dette». Videre har også bestemmelsene om alminnelig utlendingskontroll i utlendingsloven § 21 et delvis kriminalitetsbekjempende formål, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) punkt 13.2.

Videre er det et grunnleggende prinsipp at opplysninger innad i politiet kan utveksles uavhengig av om de er innhentet til forvaltningsmessige eller politimessige formål. Det følger av politiloven § 24 fjerde ledd at taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 ikke er til hinder for at opplysninger fra politiets forvaltningsvirksomhet og sivile gjøremål gjøres kjent for andre tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten i den utstrekning tjenestemessige behov tilsier det, med mindre formålet med behandlingen av opplysningene er begrenset i lov eller i forskrift gitt i medhold av lov. Slike begrensninger er ikke gitt i utlendingsloven eller utlendingsforskriften. På samme måte fremgår det av politiregisterloven § 29 at opplysninger som er innhentet til politimessige formål kan utleveres til politiet som forvaltningsorgan. Begrunnelsen for disse reglene er å forhindre at intern organisering skal avskjære tilgang på relevant informasjon som allerede finnes innenfor egne rekker, jf. Ot.prp. nr. 22 (1994-1995) Om lov om politiet (politiloven) punkt V på side 69 og Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) Om lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven) punkt 11.9. Politiet som grensekontrollmyndighet vil dermed kunne gi PST tilgang til flypassasjerlister som er innhentet fra flyselskapene, dersom PST har tjenestemessig behov for opplysningene. Videre er opplysninger om passasjerlister registrert i grense- og territorialkontrollregisteret, som er nærmere regulert i politiregisterforskriften kapittel 55. PST har tilgang til dette registeret, jf. politiregisterforskriften § 55-5, og vil dermed kunne få tilgang til opplysninger der.

Etter departementets vurdering er det flere hensyn som gjør det nødvendig at PST selv skal kunne anmode flyselskapene om passasjerlister, fremfor å måtte gå veien om politiet som grensekontrollmyndighet. Dersom behovet for passasjerlister er tidskritisk for PSTs oppgaveløsning, vil det kunne innebære en uheldig forsinkelse dersom PST først må anmode grensekontrollen om å innhente disse opplysningene. Det er heller ikke gitt at det er de samme listene som er nødvendig for politiet som grensekontrollmyndighet, som vil være nødvendig for PSTs formål. Eksempelvis vil PST kunne ha behov for passasjerlister til og fra enkelte land for å avdekke om fremmedkrigere returnerer til Norge, eller om andre personer som kan representere en sikkerhetstrussel reiser til Norge, uavhengig av om dette er flyvninger som er av særlig interesse i grensekontroll-sammenheng.  

Som nevnt ovenfor dekker ordlyden i utlendingsloven § 20 første ledd bokstav a PSTs adgang til å få utlevert opplysninger fra flyselskapene, i og med at PST er en del av politiet. Ettersom kriminalitetsbekjempelse også er en del av utlendingslovens formål, er det her heller ikke tale om en formålsutglidning.

Departementet finner det likevel fordelaktig at PST nevnes særskilt i forskriften § 4-24, noe som vil skape mer klarhet og bedre forutsigbarhet.

Det foreslås derfor at flyselskapene også etter anmodning fra PST skal utlevere passasjerlister. Etter forslaget skal lister på samme måte som til politiet for øvrig utleveres «etter anmodning». Det vil si at det ikke legges opp til en rutinemessig oversendelse av passasjerlister til PST. En slik ikke-systematisk kontroll vil ikke ha grensekontroll som formål, jf. grenseforordningen artikkel 23, og det vil dermed også kunne anmodes om lister fra Schengen-flygninger.

PSTs videre behandling av passasjerlistene vil reguleres av de alminnelige reglene om behandling av opplysninger i politiregisterlovgivningen.

Bestemmelsene om utlevering av passasjerlister er som nevnt over vedtatt flyttet til ny grenselov, og det skal gis utfyllende regler i forskrift. Eventuelle endringer i disse reglene vil bli vurdert i forbindelse med utarbeidelsen av forskrift til grenseloven.

5. Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget til endringer i utlendingsforskriften § 4-24 antas ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

6. Forslag til forskriftsendring

Utlendingsforskriften § 4-24 første ledd første punktum skal lyde:

Etter anmodning fra politiet, herunder Politiets sikkerhetstjeneste, skal fører av luftfartøy som kommer fra eller går til utlandet, gi fortegnelse over reisende og mannskap, etter at innsjekking er avsluttet, jf. lovens § 20 første ledd bokstav a.

Departementene

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Datatilsynet

DIFI

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Domstoladministrasjonen

Forbrukerombudet

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker

Kripos

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Luftfartstilsynet

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

Nasjonal sikkerhetsmyndighet

Politidirektoratet

Politihøgskolen

Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

Regelrådet for næringslivet

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Sivil klareringsmyndighet

Statsadvokatembetene

Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste

(EOS- utvalget)

Stortingets ombudsmann for forvaltningen (sivilombudsmannen)

Sysselmannen på Svalbard

Tolldirektoratet

Utlendingsdirektoratet

Utlendingsnemnda

Økokrim

Avinor AS

Amnesty International Norge

Den Norske Advokatforening

Den Norske Dommerforening

Finansnæringens Fellesorganisasjon

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

Juss-Buss

Jussformidlingen

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NIM)

Norwegian

Næringslivets Hovedorganisasjon

Rettspolitisk forening

SAS