Høring: Fremtidig organisering av de lokale eltilsyn

Høringsinstanser

Høring – rapport om overføring av myndighetsoppgaver fra de lokale eltilsyn (DLE) til DSBs regionkontorer (fase 1-rapporten) og rapport om innhold, oppgaver og oppfølging av eventuelt konkurranseutsatt teknisk tilstandskontroll (fase 2-rapporten)

Det finnes om lag 2,5 mill. elektriske lavspenningsanlegg i Norge. Siden 1929 er alle nettselskaper/e-verk pålagt å ha et lokalt eltilsyn som fører tilsyn med alle elektriske anlegg og utstyr som er tilknyttet e-verkets nett. Tilsynet med elsikkerhet er i dag delt mellom Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og de lokale eltilsyn (DLE). DLE fører tilsyn med lavspenningsanlegg. Anleggene fordeler seg på om lag 2 mill. elanlegg i boliger; resten gjelder næringsbygg m.m. DSBs 5 regionkontorer fører tilsyn med e-verkene og andre som har høyspenningsanlegg.

DLE gjennomfører ca. 100 000 tilsyn/kontroller med lavspenningsanlegg per år. Ved funn av avvik og mangler er DLE i lov av 24. mai 1929 nr. 4 om tilsyn med elektrisk anlegg og elektrisk utstyr, gitt myndighet til å gi pålegg og fatte de enkeltvedtak som er nødvendig for gjennomføringen av lovens bestemmelser. DLE finner avvik ved ca. 70 % av tilsynene. Dette tilsier at det fattes omlag 73 000 vedtak per år. I tillegg til disse tilsynsoppgavene har DLE andre oppgaver som for eksempel bistand til politiets brannetterforskning, ulykkesetterforskning og informasjon rettet mot publikum.

DLE styres faglig av DSB gjennom instruks og årlige rammebrev. Administrativt sorterer DLE under det enkelte energiverk. Forbrukernes finansiering av elsikkerheten skjer gjennom en udefinert andel på nettariffen på om lag 100 kroner per år per anlegg.

Norge er det eneste land i Norden som har en tilsynsordning som omfatter alle elektriske anlegg (nye og eksisterende). Likevel kan om lag 40 % av alle boligbranner i Norge relateres til en elektrisk årsak. I Danmark blir det etter 2003 utelukkende ført kontroll med 10 % av de nye anlegg som settes ut på anbud. Ordningen har flere ulemper sett i forhold til den norske. For nærmere omtale av elsikkerhetsarbeidet i Norden og EU, viser vi til fase 2-rapportens pkt. 4.1.

Formålet med denne høringen er å be om adressatenes syn på hvilke organisatoriske tiltak som bør gjennomføres for å sikre at elsikkerhetsnivået i Norge ikke reduseres.

Bakgrunn for høringen

Spørsmålet om fremtidig organisering av DLE har vært vurdert over lengre tid. Kommunal- og regionaldepartementet mente, blant annet på bakgrunn av en utredning gjort av Statskonsult, å registrere svakheter ved måten tilsynet med elsikkerheten ble organisert og gjennomført på. Svakhetene ble beskrevet til å omfatte både ressursutnyttelse, manglende sanksjonsmuligheter og uklare roller. Kommunal- og regionaldepartementet gav derfor Utviklingspartner DA (UPK) oppdrag om å utrede de lokale eltilsyns fremtidige organisering. UPK leverte en rapport av 27. juni 2001 til Arbeids- og administrasjonsdepartementet som da hadde overtatt ansvaret for området. Rapporten understreket behovet for å endre nåværende organisering, og anbefaler at DLE-funksjonen bør videreføres som forretningsmessige, akkrediterte kontrollvirksomheter, at myndighetsoppgavene blir overført til daværende Produkt- og Elektrisitetstilsynets regionkontorer og at det blir innført en slags ”EU-kontroll” for boliger og virksomheter utenom elektrobransjen, lignende EU-kontrollen for motorkjøretøyer.

I etterkant av at UPK-rapporten av 27. juni 2001, pekte Produkt- og Elektrisitetstilsynet på en sterkt økende tendens ved energiverkene til å redusere antall årsverk gjennom nedbemanning av DLE, med der tilhørende nedskjæring av aktiviteter.

I St.meld.nr.17 (2002-2003) om statlige tilsyn fremgår det at Arbeids- og administrasjonsdepartementet”..(har)..bestemt at det i første omgang skal foretas en utskilling av myndighetsfunksjonen fra de lokale eltilsyn.” En utredning om hvilke juridiske grep som måtte gjøres for å overføre myndighetsfunksjonen, samt tilsynsmessige, økonomiske og praktiske konsekvenser av dette ble bestilt av Arbeids- og administrasjonsdepartementet til daværende Direktoratet for brann- og elsikkerhet i brev av 30. januar 2003. Direktoratet etablerte en arbeidsgruppe med ansvar for å legge frem 2 rapporter som skulle svare på Arbeids- og administrasjonsdepartementets bestilling, og den første rapporten (fase 1- rapporten) ble overlevert Arbeids- og administrasjonsdepartementet 3. juni 2003.

1. juli 2003 ble myndighetsansvaret for Direktoratet for brann- og elsikkerhet overført til Justis- og politidepartementet. Fra 1. september 2003 inngikk Direktoratet for brann- og elsikkerhet i det nye Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

Arbeidsgruppen utredet også, i tråd med Arbeids- og administrasjonsdepartementets beslutning i brev 30. januar 2003, en eventuell konkurranseutsetting av kontroll med elanlegg i boliger. Fase 2-rapporten ble oversendt Justis- og politidepartementet ved årsskiftet 2003/2004.

Fase 1- rapporten

Oppdraget som ligger til grunn for fase1-rapporten var å gi en oversikt over alle tiltak som var nødvendige for å kunne iverksette en myndighetsoverføring fra DLE til tidligere DBEs regionkontorer. Rapporten drøfter ikke hvorvidt en myndighetsoverføring i det hele tatt er hensiktsmessig. Det er i dette lys fase 1-rapporten må leses.

Fase 1-rapporten legger derfor vekt på de tiltak som må gjennomføres i regelverket for å kunne imøtekomme forutsetningen om myndighetsoverføring. Som ”myndighetsoppgave” menes det bl.a. utpeking av de objektene det skal føres tilsyn med, eventuelle pålegg og varsel om tvangsmulkt. En myndighetsoverføring vil gi en resterende portefølje som bl.a. inneholder bistand til politiets brannetterforskning, ulykkesetterforskning og informasjon rettet mot publikum.

En myndighetsoverføring vil kreve enkelte endringer i lov om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr (tilsynsloven) og dens forskrifter. Endringene skal bl.a. sikre sanksjonsmuligheter overfor de energiselskapene som nedprioriterer DLEs aktiviteter og gi hjemmel for utfyllende forskrift bl.a. om DLEs rolle.

Ved utskillelse av myndighetsoppgaver fra DLE vil det i tillegg måtte foretas lov og forskriftsendringer som skiller DSBs regionkontorer ut som eget forvaltningsnivå. Dette gjøres ved å ta inn en bestemmelse om klagebehandling i tilsynsloven som synliggjør at vedtak fattet av regionkontorene kan påklages til direktoratet, og at departementet er klageinstans for enkeltvedtak fattet av direktoratet.

En overføring av myndighetsansvaret vil også kreve endringer i administrative rutiner som for eksempel oppgavefordeling mellom DSB ved regionkontorene og DLE. Det vises til rapportens vedlagte flytskjema for anbefalt oppgavefordeling mht utøvelse av myndighet. Som en del av dette arbeidet vil det være påkrevd med et felles saksbehandlingssystem for DLE og DSB. Et slikt verktøy foreligger ikke i dag, men vil måtte utvikles. En myndighetsoverføring vil kreve en betydelig økning av antall ansatte i DSB, både sentralt og ved det enkelte regionkontor.

En myndighetsoverføring vil således ha betydelige økonomiske konsekvenser. Vi henviser til avsnittet ”administrative og økonomiske konsekvenser av rapportene” nedenfor.

Fase 2-rapporten

Fase1- rapporten danner et utgangspunkt for det som er gjort videre av arbeid i fase 2-rapporten. Mens fase 1-rapporten handlet om de juridiske forhold knyttet til en myndighetsoverføring, så handler fase 2-rapporten om konkurranseutsetting og muligheter for økonomiske sanksjonsmuligheter, finansiering og ansvaret i tilknytning til elsikkerhet.

Fase 2-rapporten bygger på flere forutsetninger. Blant annet forutsettes det at :

• kontroll av elektriske anlegg fortsatt skal være et statlig myndighetsansvar, uten at det dermed er sagt at alle oppgaver skal være utført av offentlige myndigheter.
• det har ikke vært departementets intensjon å privatisere DLE- funksjonen som sådan, men å konkurranseutsette enkelte av tjenestene.
• det må foreligge en reel konkurransesituasjon, og konkurranseinnholdet må tilpasses virkeligheten i markedet
• kontroll/tilsynet skal fortsatt gjelde både nye anlegg og eksisterende anlegg
• de som gjennomfører kontroller må oppfylle krav til uavhengighet og objektivitet
• det skal være samsvar mellom ytelse (innbetalt) og det abonnenten får igjen
• systemer rundt innkreving, utbetaling av midler samt andre administrative systemer bør være billigst mulig i investering og drift, uten at det går på bekostning av kvaliteten.

En konkurranseutsetting av ”den tekniske tilstandskontrollen” som DLE i dag utfører (ref. AADs brev av 30. januar 2003), vil gi en restportefølje av oppgaver som også må ivaretas. En konkurranseutsetting kan bringe med seg betydelige endringer for aktørene. Det er mange ulike måter å konkurranseutsette på, og rapporten behandler i hovedsak 5 modeller. Disse omtales nærmere i rapportens kapittel 5, hvor fordeler og ulemper ved hver enkelt av dem gjennomgås. Den modellen som arbeidsgruppen anbefaler må kunne sies å være en kombinasjon av de 5 mer rendyrkede modellene.

Arbeidsgruppens anbefaling tar utgangspunkt i ”nettselskapsmodellen” hvor dagens ordning med at nettselskapene er ansvarlige for de oppgavene de er pålagt gjennom instruks og rammebrev fortsatt er i bunn. Fra modell for ”målestokkonkurranse” hentes at de stilles fritt til å utføre de pålagte oppgavene selv, gjennom sitt DLE, eller å kjøpe tjenesten fra andre eksterne aktører. I tillegg hentes elementer fra modellen ”kontroll av nye anlegg” hvor ytterligere fokus settes på kontroll med nye elanlegg, og dermed på installatørens arbeid. En mer detaljert beskrivelse av den anbefalte modellen finnes i fase 2-rapportens pkt. 5.7.

Arbeidsgruppen fremhever at det mest bekymringsfulle ved dagens ordning er at det synes som om DLEs aktivitetsnivå i hovedsak defineres av økonomiske rammer som bestemmes av NVE over inntektsrammereguleringen; og ikke fra myndighetenes krav til elsikkerhet. Arbeidsgruppen anbefaler derfor at midlene som går til elsikkerhet må synliggjøres. Dette innebærer at finansiering av elsikkerhet hjemles i tilsynsloven, at beløpet synliggjøres på abonnentens regning og kreves inn av nettselskapene som en fast årlig avgift. Forslaget medfører konsekvenser for NVEs beregning av nettselskapenes inntektsgrunnlag for perioden 2007 – 2011. Ytterligere omtale av forslaget finnes i fase 2-rapportens pkt. 5.7.1.

Administrative og økonomiske konsekvenser hvis rapportenes anbefalinger legges til grunn

En myndighetsoverføring som forutsatt i fase 1- rapporten vil kreve endringer i tilsynsloven, og de økonomiske konsekvensene av en myndighetsoverføring som foreslått vil være betydelige. Rapporten slår fast at de totale samfunnskostnadene neppe vil bli mindre med en overføring av myndighet fra DLE til DSBs regionkontorer. Vi ber om høringsinstansenes syn på om dette er en konklusjon som støttes. I tillegg til økte årlige lønnskostnader for direktoratet på 27- 30 mill. kroner, vil det komme flyttekostnader/kontorutstyr. Det må utvikles et nytt saksbehandlingssystem for direktoratet og DLE. Et felles saksbehandlingssystem er en nødvendighet i og med at det gjennomføres om lag 100 000 tilsyn per år. Det vil ikke være praktisk mulig å basere seg på oversendelse av saksdokumenter per post.

Fase 2-rapportens konklusjon og anbefaling har en del av de samme økonomiske og administrative konsekvensene som fase 1-rapporten, og disse konsekvensene er uavhengig av valgt organisasjonsmodell. Dette gjelder for eksempel behov for lov og forskriftsendringer, samt behov for et nytt saksbehandlingssystem. Andre økonomiske og administrative konsekvenser vil henge sammen med valgt organisasjonsmodell.

Vi ber om høringsinstansenes syn på anbefalt modell.

Administrative konsekvenser:

Arbeidsgruppens anbefalte modell for konkurranseutsetting vil kreve ytterligere endringer i tilsynsloven og i utarbeidelsen forkriftene enn det som er nevnt under fase 1-rapporten. Som nevnt ovenfor foreslås det at finansiering av elsikkerhet hjemles i tilsynsloven, og at dette kreves inn gjennom en årlig avgift. Elsikkerhetsavgiften foreslås satt til det som er dagens finansiering ”skjult” i nettariffen. Avgiften skal fastsettes på bakgrunn av det som er kostnadstallene for de 5 siste årene, og tilpasses type abonnent.

En slik avgiftsregulering vil få konsekvenser for NVEs arbeid med beregning av nettselskapenes inntektsgrunnlag for perioden 2007 – 2011, i og med at finansiering av elsikkerhet i så fall trekkes ut av nettariffen. Fase 2-rapporten påpeker også at krav om tilsyn må i den grad dette fremkommer i konsesjonsvilkårene fjernes derfra og kun fremkomme i eget pålegg til nettselskapene hjemlet i tilsynsloven.

Krav til kompetanse og uavhengighet hos aktørene må fastsettes gjennom forskrift. Vi mener i utgangspunktet at det ikke ønskelig å redusere kravene til kompetanse satt i forskrift om kvalifikasjoner til elektrofagfolk, ettersom dette vil kunne medføre svekket elsikkerhetsnivå. Habilitetskrav bør legges på samme nivå som angitt i forvaltningsloven. Når det gjelder krav til organisering av kontrollorganer og krav til uavhengighet, anbefaler arbeidsgruppen å minst legge til grunn prinsippene i NS-EN 45004 – ” Generelle krav til drift av ulike organer som utfører kontroller”. Arbeidsgruppen mener at kravene må være de samme uavhengig av hvem som utfører kontrollen. Vi ber om høringsinstansenes syn på dette.

Arbeidsgruppens anbefalte modell vil antakelig ikke medføre store endringer i forhold til dagens ordning når det gjelder administrative løsninger hos nettselskapene. Arbeidsgruppen mener det vil være behov for en vesentlig mer presis bestilling av tjenester fra nettselskapene, og bestillingen må i større grad tilpasses det enkelte nettselskap mht antall abonnenter, type abonnenter osv. Vi ber om høringsinstansenes syn på om arbeidsgruppens antakelse er riktig.

Økonomiske konsekvenser:

Dersom det besluttes en myndighetsoverføring vil det kreve betydelige ressurser, jf. ovenfor, og antall årsverk det vil være behov for vil variere mye med valgt organisasjonsform. Vi viser i denne forbindelse til skjematisk oversikt i fase 2 -rapportens pkt. 5.1.3.

Det er, uavhengig av valgt organisasjonsform, behov for et nytt databasert saksbehandlingssystem hvor både DSB og de som utfører kontrollene har tilgang. Et slikt system antas å koste DSB mellom 5 – 10 mill. kroner å utvikle og 1 –2 mill. kroner i årlige driftskostnader. For enkelte DLE vil årlige driftskostnader i fm saksbehandlingssystemet kunne bli mellom 0,03 - 0,1 mill. kroner avhengig av antall tilsyn. Vi henviser til rapportens omtale av dette. Det må arbeides videre med det allerede etablerte installatørregisteret og denne tilpasningen anslås å koste DSB mellom 0,5 – 1 mill. kroner. Installatørregisteret må knyttes opp mot en resultatdatabase hvor avvik i nye installasjoner legges inn. Direktoratet har fått anslag på at dette vil kunne koste om lag 3 mill. kroner i utvikling og etablering og ca. 0,5 mill. kroner i årlige driftsutgifter. I forhold til felles tilsynsdatabase må det lages en forbindelse mot saksbehandlingssystemet, men dette antas å ikke gi nevneverdige kostnader.

I tillegg vil det kunne påløpe utgifter innenfor IKT avhengig av hvilken organisasjonsmodell som velges. Dette gjelder særlig kostnader til et landsdekkende anleggsregister for elanlegg som trengs hvis rapportens modell for ”full konkurranseutsetting” velges og ved valg av ”UPK-modellen”. I dag har nettselskapene egne kunderegistre som det arbeides ut i fra. Skal kontrollen med boliger kunne foretas av andre enn DLE, vil DSB i modell 2 og 4 være avhengig av å ha tilgang og gi tilgang til oversikt over alle elanlegg. Å holde et slikt register à jour vil være en betydelig arbeidsoppgavesom krever mellom 50 -100 årsverk, og utvikling og drift av registeret vil koste flere millioner kroner. Det er anslått at utviklingskostnadene vil kunne beløpe seg til 5 - 15 mill. kroner, og årlige utgifter til 1 – 3 mill. kroner. I beregningen er det tatt utgangspunkt i at det finnes ca. 2,5 mill elanlegg i Norge. Det foretas ca. 375.000 flyttinger per år og det bygges ca. 20.000 nye boliger i året. Det foretas mellom 100.000 – 110.000 tilsyn med elanlegg i året. Totalt skal det gjøres ca. 500.000 registreringer i året. Biltilsynet foretar ca. 540.000 registreringer i året, og bruker 140 til 150 årsverk på disse registreringene.

Det er tidligere signalisert fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet at økte kostnader for direktoratet skal dekkes inn gjennom økte gebyrer overfor nettselskapene. Høringsinstansene bes gi tilbakemelding om hvorvidt det er mulig å unngå at økte kostnader for nettselskapene blir overført til forbrukerne.

Særlig om distriktsvise brannetterforskningsgrupper:

Vi henviser til det som omtales under fase 2-rapportens pkt 5.7. og ber bl.a. om tilbakemelding på anbefalt modell for finansiering.

Fase 2-rapportens forhold til fase 1-rapporten

Arbeidsgruppen vurderer det slik at den anbefalte modellen også vil kunne ivareta problemstillingene knyttet til myndighetsoppgavene som er vedtatt tilbakeført til DSBs regionkontorer. Sett på bakgrunn av de betydelige kostnadene denne tilbakeføringen av myndighetsoppgavene innebærer, og uten at det kan påvises synlige elsikkerhetsmessige gevinster, vil det etter deres mening være naturlig å vurdere dette i sammenheng med fase 2- rapporten. Vi ber om høringsinstansenes syn på om de er enige i at anbefalt modell i sammenheng med de rette sanksjonsverktøy vil kunne løse strategiske styringsbehov og eventuelle rollekonflikter.

Høringen

Høringen omfatter spørsmål om fremtidig organisering av de lokale eltilsyn minst bør opprettholde dagens nivå på elsikkerhet, samtidig som valgt fremtidig organisering bør ivareta hensynet til styringsbehov og løse eventuelle rollekonflikter. Det er svært viktig for departementet å få sikret tilstrekkelig medvirkning og kartlagt berørte parters synspunkter i saken, for på den måten kunne få en mest mulig omforent løsning som ikke samfunnsøkonomisk er så kostbar at den ikke kan forsvares. Som utgangspunkt for drøftelsen foreligger to rapporter utarbeidet av en arbeidsgruppe. Arbeidsgruppen har hatt jevnlig kontakt med flere berørte parter underveis i prosessen, men departementet sender nå rapportenes anbefalinger på høring.

Vi ber høringsinstansene særlig legge vekt på hvorvidt:

• de totale samfunnsmessige kostnadene vil øke
• elsikkerheten som sådan vil bli bedre etter en myndighetsoverføring
• en myndighetsoverføring er hensiktsmessig, sett i lys av ovennevnte punkter
• anbefalt modell for konkurranseutsetting av teknisk tilstandskontroll, inklusive forslagene til
• • oppgaver/innhold
  • kontroll
  • finansieringsordning for elsikkerhet vurderes som hensiktsmessige
• fase 2-rapporten kan og/eller bør følges uten at myndighetsoverføring fra DLE til DSBs regionkontorer (fase 1) er gjennomført.

I tillegg ber vi høringsinstansene gi tilbakemelding dersom andre konsekvenser av en eventuell myndighetsoverføring og konkurranseutsetting ikke er belyst i rapportene.

Rapportene kan lastes ned fra direktoratets hjemmeside: www.dsb.no

Vi ber om at høringsuttalelser er departementet i hende innen 1. juni 2004.

Med hilsen

Justis- og politidepartementet v/Lovavdelingen

Olje- og energidepartementet

Finansdepartementet

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)

Politidirektoratet (POD)

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

Energibedriftenes landsforening (EBL)

KS Bedrift

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH)

Norges Elektroentreprenørforbund (NELFO)

Nemko Certification AS

EL & IT Forbundet

Norsk Elektroteknisk komité (NEK)

Norges Ingeniørorganisasjon (NITO)

Norske Sivilingeniørers Forening (NIF)

Rådgivende Ingeniørers Forening ANS

Fellesforbundet

Elektroforeningen

Elektroindustriens Bransjeforening (TBL-Elektro)

IKT- Norge

Industriens Forening for Elektroteknikk og Automatisering (IFEA)

Norsk Eltakst forbund

Næringslivets sikkerhetsorganisasjon (NSO)

Forbrukerrådet