Høring - "Mellom effektivitet og personvern"

Frist: 01.10.2004

Justisdepartementet sender på høring Politimetodeutvalgets utredning. Utvalget foreslår blant annet å utvide politiets adgang til å bruke metoder for å forebygge kriminalitet. (07.06)

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist:

Høringsfrist: 01.10.04

Vår ref.:

Høringsinstanser

Deres ref

Vår ref

Dato

200407332 ES KES/an

04.06.2004

Høring – NOU 2004: 6 Mellom effektivitet og personvern

1 Innledning

Bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet er en høyt prioritert oppgave for regjeringen. I St.prp. nr. 63 (2003–2004) side 62 flg. foreslår regjeringen at det med utgangspunkt i dagens Kripos skal utvikles et nytt nasjonalt særorgan – Den nasjonale enheten for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet. Særorganet skal innenfor dette saksfeltet kunne åpne etterforskning og bistå politidistriktene.

På lovsiden er det, som et supplement til de alminnelige straffebudene som rammer alvorlig kriminalitet, vedtatt og satt i kraft flere lovendringer som retter seg særskilt mot organisert kriminalitet. På bakgrunn av regjeringens forslag i Ot.prp. nr. 62 (2002–2003) fikk straffeloven ved lov 4. juli 2003 nr. 78 et eget straffebud (§ 162 c) som rammer det å inngå forbund (avtale) om å begå alvorlige straffbare handlinger som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe. Det ble også vedtatt en bestemmelse om straffskjerping for handlinger som er utøvet som ledd i virksomheten til en slik gruppe (§ 60 a). Lovendringene trådte i kraft straks.

Også når det gjelder politiets metodebruk, er det de senere årene vedtatt lovendringer som åpner for bruk av mer inngripende metoder som ledd i etterforskningen av alvorlig kriminalitet som har funnet sted, jf. særlig Ot.prp. nr. 64 (1998–99) og lov 3. desember 1999 nr. 82. Det har imidlertid ikke vært noen tilsvarende regelreform for metodebruk som har til formål å forebygge slik kriminalitet og avverge at den inntrer. Departementet gjør i punkt 2 nærmere rede for rettstilstanden på området.

Politimetodeutvalget avga 29. mars 2004 utredningen NOU 2004: 6 Mellom effektivitet og personvern – politimetoder i forebyggende øyemed til Justisdepartementet. Utvalget foreslår å utvide politiets adgang til å bruke metoder for å forebygge kriminalitet, se oversikten i punkt 3 nedenfor. Forslagene reiser vanskelige problemstillinger, særlig i form av avveininger mellom behovet for samfunnsbeskyttelse gjennom en effektiv kriminalitetsbekjempelse på den ene siden, og hensynet til den enkeltes rettssikkerhet og personvern på den andre siden. I punkt 4 fremheves enkelte spørsmål som høringsinstansene bes om å være særskilt oppmerksomme på. Departementet vil i oppfølgningen av utredningen legge stor vekt på å utforme eventuelle nye, forebyggende metoder så balansert og målrettet som mulig, se særlig punkt 5 nedenfor.

Politimetodeutvalgets utredning sendes med dette på høring. Vi ber om høringsinstansenes uttalelser innen 1. oktober 2004. Høringsuttalelsene sendes til Justisdepartementet, Lovavdelingen, Postboks 8005 Dep, 0030 Oslo. Det er ønskelig at høringsuttalelsene i tillegg til vanlig papirversjon oversendes på diskett eller på e-post til adressen straffelov@jd.dep.no.

En liste over høringsinstansene følger vedlagt. Vi ber høringsinstansene vurdere om det er behov for å forelegge utkastet for underliggende etater eller interesseorganisasjoner som ikke er med på listen. Flere eksemplarer av høringsbrevet og utredningen kan fås ved henvendelse til Lovavdelingen i Justisdepartementet på telefon 22 24 53 99 eller 22 24 53 61.

Utvalgets forslag som knytter seg til trafikkontroll, jf. utredningen side 211 flg. om bruk av automatisk trafikkovervåking, og forslaget på side 214 flg. om personkontroll ved trafikkontroll, er ikke gjenstand for høring nå. Det samme gjelder forslaget om å lovfeste infiltrasjon og provokasjon, se punkt 4.1.

Høringsinstansene bes om å vurdere de øvrige forslagene fra utvalget (flertallet og mindretallene), se oversikten i punkt 3. Noen særlige problemstillinger er fremhevet i punkt 4 og 5. I punkt 6 ber departementet høringsinstansene om å vurdere om straffeprosessloven bør endres slik at den hjemler en adgang til å bruke peileutstyr til å identifisere GSM-telefoner og andre kommunikasjonsanlegg. Dette spørsmålet lå utenfor utvalgets mandat og er derfor ikke vurdert av utvalget.

2 Oversikt over rettstilstanden i dag

Nedenfor gis en kortfattet oversikt over dagens regler om metodebruk som ledd i henholdsvis etterforskning av straffbare handlinger som har funnet sted (2.1), og som ledd i forebygging for å hindre at de straffbare handlingene blir gjennomført (2.2). En utførlig redegjørelse for gjeldende rett er tatt inn i utredningen, se særlig side 54-134.

2.1 Metoder som kan brukes for å etterforske straffbare handlinger som er begått

De lovfestede, utradisjonelle etterforskningsmetoder som kan benyttes etter gjeldende rett, er særlig:

  • hemmelig ransaking, beslag og utleveringspålegg
  • brevkontroll
  • teknisk sporing
  • skjult fjernsynsovervåking
  • kommunikasjonsavlytting og annen kommunikasjonskontroll
  • annen avlytting av samtaler ved tekniske hjelpemidler

Felles for disse metodene er at det som hovedregel stilles krav om at den som metoden rettes mot, med skjellig grunn kan mistenkes for å ha begått en forbrytelse med en nærmere bestemt strafferamme. For de mest integritetskrenkende metodene kreves det som hovedregel at forbrytelsen har en lengstestraff på minst 10 år. De forbrytelser som begås som ledd i organisert kriminalitet, er ofte i seg selv så alvorlige at alle metodene kan brukes, for eksempel narkotikaforbrytelser, grovt ran og terrorisme. Den nye straffskjerpelsesregelen i straffeloven § 60 a (jf. punkt 1) gjør dessuten at anvendelsesområdet for metodene er betydelig utvidet ved organisert kriminalitet som ikke er av det mest alvorlige slaget. Bestemmelsen innebærer at alle etterforskningsmetoder, også de mest inngripende metodene, ved organisert kriminalitet kan benyttes dersom strafferammen uten påslaget for organisert kriminalitet er fengsel i 5 år eller mer. Grove vinningsforbrytelser har for eksempel en lengstestraff på 6 år (bortsett for ran, hvor lengstestraffen er 12 år). Lengstestraffen for alminnelig ran er fem år, og oppfyller dermed også strafferammekravet dersom ranet skjer som ledd i organisert kriminalitet.

I tillegg kan politiet i medhold av ulovfestet rett infiltrere kriminelle miljøer og foreta etterforskning med provokasjonstilsnitt. Her gjelder det ingen strafferammekrav. Høyesterett har imidlertid slått fast at politiet ikke kan provosere frem en straffbar handling som ellers ikke ville ha blitt begått, og riksadvokaten har gitt nærmere retningslinjer.

Etterforskningsmetoder som politiet ikke kan benytte etter gjeldende rett, er særlig romavlytting.

Ved lovendringene i juli 2003 ble det åpnet for utvidet adgang til midlertidig overføring av fengslede personer for å bistå til å fremskaffe bevis til bruk for etterforskning eller rettsforfølgning i en annen konvensjonsstat. Også adgangen til grenseoverskridende observasjon ble utvidet, slik at utenlandske polititjenestemann vil kunne spane på andre enn den mistenkte dersom det er skjellig grunn til å tro at dette vil bidra til å identifisere eller oppspore den mistenkte. Endringen på dette punktet følger opp en endring i Schengenkonvensjonen artikkel 40.

2.2 Metoder som kan brukes for å forebygge organisert kriminalitet

Politiet kan forebygge kriminalitet i kraft av den alminnelige handlefrihet. Å bruke sine sanser for å observere andre i det offentlige rom, tilkommer enhver – også politiet. Blant annet spaning og overvåking faller i denne kategorien. Enkelte overvåkingsmetoder kan likevel kreve lovhjemmel fordi de er inngripende, fordi de ellers ville være lovstridige, eller fordi de av andre grunner er av en slik art at de bør lovreguleres.

Utgangspunktet er at metoder som er nevnt i punkt 2.1, bare settes inn dersom noen med skjellig grunn kan mistenkes for en straffbar handling. Metodene kan derfor bare tas i bruk når den straffbare handlingen er påbegynt eller alt er fullført, og ikke for å forebygge handlingen allerede under forberedelsen. Dette utgangspunktet må likevel nyanseres.

Lovgiverne har kriminalisert enkelte handlinger som utføres som forberedelse til ytterligere kriminalitet. Metodene som er nevnt i punkt 2.1, kan på vanlig måte tas i bruk når noen med skjellig grunn mistenkes for slike straffbare forberedelseshandlinger dersom vilkårene ellers er oppfylt. Metodene kan dermed også brukes for å forebygge kriminalitet, nemlig den ytterligere kriminaliteten som de straffbare forberedelseshandlingene utgjør forberedelse til. Når fullbyrdelsestidspunktet rykkes frem, slik som ved de straffbare forberedelseshandlingene, rykkes også adgangen til å bruke metoder frem i tid. Hvilke metoder som kan benyttes på dette stadiet, beror særlig på strafferammen i det straffebudet som kriminaliserer forberedelseshandlinger.

Straffeloven bruker flere teknikker for å kriminalisere forberedelseshandlinger. Mest utbredt er forbud mot å inngå forbund (avtale) om å begå en nærmere bestemt straffbar handling. Eksempler på forbundsbestemmelser (stikkord og strafferamme i parentes) er § 147 a tredje ledd (terrorhandlinger, fengsel i 12 år), § 162 c (organisert kriminalitet, 3 år), § 233 a (drap, 10 år) og § 269 nr. 1 (ran, 3 år). En strafferamme på fengsel i 10 år eller mer åpner for samtlige metoder i straffeprosessloven.

For § 162 c om forbund om organisert kriminalitet, som i utgangspunktet ikke oppfyller kravet til strafferamme i mer enn noen få metodebestemmelser, ble det ved lovendringen i juli 2003 gitt særregler som åpner for utvidet metodebruk. Følgende metoder kan benyttes ved skjellig grunn til mistanke om at noen har inngått forbund om å begå en forbrytelse som ledd i organisert kriminalitet:

  • teknisk sporing av kjøretøyer, gods og gjenstander (derimot ikke av person eller personlig bagasje).
  • kommunikasjonskontroll som ikke er avlytting, dvs. opplysninger om trafikkdata mv., avbryte samtaler, stenge kommunikasjonsanlegg.
  • skjult fjernsynsovervåking
  • hemmelig beslag
  • hemmelig utleveringspålegg av historiske opplysninger
  • avlytting av samtale en selv deltar i.

I tillegg kan man benytte mer ordinære metoder, som fengsling, alminnelig ransaking, spaning, infiltrasjon, etterforskningsmetoder med provokasjonstilsnitt mv.

Metoder som er lovlige i dag, men som ikke kan brukes overfor forbund om organisert kriminalitet, er: teknisk sporing av person eller personlig bagasje, kommunikasjonskontroll som innebærer avlytting, hemmelig ransaking og hemmelig utleveringspålegg om fremtidige opplysninger.

Departementet ga under forberedelsen av lovendringene i juli 2003 uttrykk for at en ville avvente vurderingen av om det også er behov for andre metoder til oppfølgingen av utredningene fra Lund-utvalget (NOU 2003: 18 Rikets sikkerhet) og Politimetodeutvalget (NOU 2004: 6), som den gangen var under arbeid.

Straffeloven § 161 (fengsel inntil 6 år, 10 år ved særdeles skjerpende omstendigheter) bruker en annen teknikk for å kriminalisere forberedelseshandlinger og oppstiller straff for bestemte fysiske forberedelseshandlinger. Første ledd bokstav a setter straff for den som i den hensikt å begå en forbrytelse, anskaffer, tilvirker eller oppbevarer for eksempel skytevåpen, våpendeler, ammunisjon eller sprengstoff. Liknende forberedelseshandlinger strafflegges i straffeloven § 174 (blant annet å fremstille penger som ligner på ekte, i den hensikt å bruke dem som betalingsmiddel) og § 186 (forberedelse av dokumentfalsk ved å anskaffe seg et stempel eller lignende).

Deltakelse i kriminelle organisasjoner kan også ses på som en form for forberedelse til straffbare handlinger. Straffeloven § 104 a annet ledd (fengsel inntil 2 år, 6 år ved særlig skjerpende omstendigheter) rammer blant annet den som deltar i en forening eller sammenslutning som har til formål ved ulovlige midler å forstyrre samfunnsordenen eller å oppnå innflytelse i offentlige anliggender. Det er et vilkår at foreningen eller sammenslutningen har tatt skritt for å realisere formålet med ulovlige midler. Bestemmelsen kan være aktuell for terrororganisasjoner, men er lite anvendelig overfor kriminelle organisasjoner som begår vinningskriminalitet mv.

Ovenfor er redegjort for at kriminalisering av forberedelseshandlinger gjør det mulig å bruke tvangsmidlene i straffeprosessloven for å forebygge ytterligere kriminalitet. Også straffeloven § 49 om forsøk kan virke tilsvarende. Dersom det er skjellig grunn til mistanke om at noen forsøker å begå en straffbar handling som oppfyller strafferammekravet, kan metodene brukes før handlingen gjennomføres. Ettersom den nedre grensen for forsøk ofte ligger tett opptil gjennomføringen, vil imidlertid forsøksbestemmelsen som regel bare gi grunnlag for metodebruk like i forkant av at forbrytelsen utføres. I hvert fall gjelder dette for hovedmannens forsøk på å begå en forbrytelse.

For andre involverte kan reglene om straffbar medvirkning utvide grunnlaget for begrenset metodebruk før hovedmannen gjennomfører den straffbare handlingen. Når en medvirker gir sin bistand før hovedmannen begår forbrytelsen, gir forsøksbestemmelsen sammen med reglene om straffbar medvirkning grunnlag for å bruke straffeprosesslovens metoder mot medvirkeren allerede på dette tidlige stadiet. Dette kan i sin tur lede til at hovedmannen kan stanses – før han får begått forbrytelsen. Begrensningen ligger her i at metodene ikke kan rettes direkte mot hovedmannen, men bare mot medvirkeren.

Straffeprosesslovens tvangsmidler kan også brukes for å forebygge ytterligere lovbrudd dersom gjerningspersonen begår et fortsatt straffbart forhold. Med det menes at en person begår likeartede straffbare handlinger noenlunde sammenhengende, slik at det hele ses under ett. Dette er ofte situasjonen i narkotikasaker. I så fall kan straffeprosesslovens metoder tas i bruk så snart virksomheten er i gang, og gjøre det mulig for politiet å hindre ytterligere ledd i kjeden av straffbare forhold.

Til slutt nevnes at de alminnelige reglene i straffeloven om nødrett og nødverge i ekstraordinære situasjoner kan åpne for bruk av inngripende metoder, også for romavlytting. Politiet avlytter for eksempel et eller flere rom i en bygning hvor en gisseltaker truer med å drepe ett eller flere gisler. Mer langsiktig metodebruk i forebyggende øyemed gir straffrihetsgrunnene derimot ikke grunnlag for.

3 Oversikt over utvalgets forslag

Nedenfor gis en kortfattet oversikt over hovedpunktene i utvalgets forslag. Et mer detaljert og fullstendig sammendrag er gitt i utredningen side 16-29.

Metodene som foreslås i utredningen, kan deles i tre.

Den første kategorien omfatter ulovfestede metoder som politiet benytter i dag med hjemmel i den alminnelige handlefrihet. Konkrete eksempler er overvåking, spaning og sporing, avlytting av samtaler i det offentlige rom, infiltrasjon og provokasjon. Utvalget går inn for å lovfeste (kodifisere) disse metodene. Begrunnelsen er dels at den europeiske menneskerettskonvensjon etter utvalgets syn krever det, og dels at det er ønskelig med den demokratiske kontrollen og legitimiteten som stortingsbehandlingen gir.

Alle medlemmene i utvalget går inn for at slike metoder lovfestes. Utvalgsmedlemmet Kvande peker imidlertid på at disse metodene ikke bare brukes i forebygging, men også i etterforskning, og at riktig rekkefølge vil være å utrede lovfesting mer generelt, og ikke starte med forebygging (utredningen side 287). Departementet er enig i dette for så vidt gjelder infiltrasjon og provokasjon, se punkt 4.1 om et nytt utvalg.

Den andre kategorien metoder er dem som i dag med hjemmel i straffeprosessloven kan brukes for å avdekke straffbare forhold som er begått. Konkrete eksempler på slike metoder er kommunikasjonskontroll, ransaking, hemmelig ransaking og forsendelseskontroll (brevkontroll). Utvalget har vurdert om slike metoder bør gis et utvidet virkeområde, slik at de kan tas i bruk før den straffbare handlingen blir begått.

Også på dette punktet er det en viss enighet i utvalget. Alle medlemmene går inn for at dagens lovhjemlede metoder i noen utstrekning bør kunne tas i bruk også for å forebygge straffbare handlinger. Alle medlemmene er også enige i at vilkårene bør være strenge, og at prosessen må utformes slik at rettssikkerheten og personvernet varetas. Uenigheten i utvalget knytter seg til hvor langt man bør gå.

Flertallet (Pedersen, Lunde og With) vil åpne opp for bruk av samtlige av dagens straffeprosessuelle metoder i forebyggende øyemed. Grunnvilkåret etter forslaget er at formålet med metoden er å forebygge kriminalitet, og at det må antas at metoden vil gi politiet opplysninger som er av vesentlig betydning for å oppnå dette. Dessuten kreves det at politiet har god grunn til å tro at personen som utsettes for metodebruken, forbereder en alvorlig straffbar handling (strafferammekravet varierer fra 5 til 10 års fengsel), og at vedkommende har bestemt seg for å fullbyrde handlingen (fullbyrdelsesforsett). Uttrykket ”god grunn” er mer relativt og mindre strengt enn ”skjellig grunn”, som krever sannsynlighetsovervekt (se nærmere punkt 5.2). I tillegg skal metoden ikke brukes dersom det vil være uforholdsmessig, samtykke må som regel innhentes fra retten (men med hastekompetanse til påtalemyndigheten), og eksterne tilsynsorgan skal etterkontrollere metodebruken.

Et mindretall (Sigmond og Slettemark) sondrer skarpt mellom metoder for det alminnelige politi og for Politiets sikkerhetstjeneste (PST). De går imot flertallets forslag om å la det alminnelige politiet få bruke straffeprosessuelle metoder for å forebygge straffbare handlinger, men vil gi PST adgang til å bruke skjult fjernsynsspaning (fjernsynsovervåking), teknisk sporing, kommunikasjonskontroll og pålegg om utlevering av trafikkdata (snevrere adgang enn flertallet). Mindretallet vil ikke åpne for forebyggende forsendelseskontroll og hemmelig ransaking, heller ikke for PST. Dette mindretallet foreslår dessuten en utvidet plikt for PST til å gi underretning til den som har vært utsatt for teknisk avlytting, teknisk sporing eller kommunikasjonskontroll, jf. utredningen side 281.

Stort sett slutter dette mindretallet seg til prosedyrereglene som flertallet går inn for (se foran), men det mener at kravet til ”skjellig grunn” bør beholdes slik at det kreves sannsynlighetsovervekt for at personen forbereder en straffbar handling.

Et annet mindretall (Kvande) har et avvikende syn på etterforskningsbegrepet (se punkt 4.2) og knytter derfor sitt forslag om utvidet forebyggende metodebruk tettere opp til metodene som i dag benyttes til å etterforske en straffbar handling som er begått. Hun mener at alle straffeprosessuelle metoder bortsett fra varetektsfengsling bør kunne benyttes for å hindre alvorlige straffbare handlinger. Kvande mener at terskelen bør settes lavere enn for å bruke de samme metodene for å strafforfølge. På vilkårssiden går hun inn for at vilkårene så langt som mulig bør være de samme som i dag gjelder for straffeprosessuelle metoder, men i stedet for skjellig grunn bør det kreves ”grunn til å tro”. I tillegg mener hun at det bør stilles opp et skjerpet krav til nødvendighet og forholdsmessighet.

Den tredje og siste gruppen metoder er slike som i dag kan brukes verken til forebygging eller strafforfølgning (sett bort fra nødrett- og nødvergesituasjoner). Det siktes her særlig til romkontroll (som omfatter romavlytting) og dataavlesning (blant annet tilgang til informasjon ved overvåking av tastetrykk).

Flertallet (Pedersen, Lunde og With) går inn for å tillate romkontroll i forbyggende øyemed, men bare dersom det er grunn til å tro at den som avlyttes, forbereder en særlig alvorlig forbrytelse. I tillegg oppstilles det en ytterligere begrensning, slik at romkontroll bare skal kunne tillates i situasjoner der det må antas at forberedelsene faktisk foregår, jf. utredningen side 23 og 204. Mindretallet Sigmond og Slettemark mener romkontroll er for inngripende, og går imot forslaget. Mindretallet Kvande mener romavlytting bør kunne benyttes for å avverge eller stanse alvorlige krenkelser av andres liv, helse eller frihet, jf. utredningen side 298, og at Datakrimutvalget bør vurdere dataavlesning.

4 Andre problemstillinger som høringsinstansene bes om å være særskilt oppmerksomme på

4.1 Provokasjon og infiltrasjon

Politimetodeutvalget foreslår å lovfeste regler om provokasjon og infiltrasjon. Disse metodene benyttes imidlertid ikke bare som ledd i å forebygge kriminalitet, men også som ledd i etterforskningen av straffbare handlinger som er begått. Spørsmålet om lovfesting bør derfor vurderes i en større sammenheng, og departementet vil med det første oppnevne et eget utvalg for å vurdere dette. Utvalget vil også få i oppgave å etterkontrollere lovendringene som ble vedtatt etter forslag i Ot.prp. nr. 24 (2002-2003), jf. lov 9. mai 2003 nr. 30 om endringer i straffeprosessloven mv. (begrensninger i adgangen til dokumentinnsyn og bevisførsel), og å etterkontrollere etterforskningsmetodene som ble vedtatt ved lov 3. desember 1999 nr. 82. Det er derfor ikke forventet at høringsinstansene uttaler seg om Politimetodeutvalgets forslag om lovfesting av provokasjon og infiltrasjon. Uttalelser fra høringsinstanser som likevel ønsker å uttale seg om dette forslaget nå, vil bli oversendt utvalget.

4.2 Etterforskningsbegrepet

Ikke alle utvalgsmedlemmene har den samme forståelse av etterforskningsbegrepet og grensedragningen mellom etterforskning og forebyggende virksomhet, se utredningen side 16 flg. Betydningen av uenigheten er begrenset, ettersom samtlige utvalgsmedlemmer går inn for at riksadvokaten skal ha det overordnede ansvaret for all metodebruk. Uenigheten får imidlertid betydning for den rettslige tilnærmingen til problemstillingene og for utformingen av lovforslagene.

Flertallet i utvalget, alle unntatt medlemmet Kvande, legger til grunn at forebyggende virksomhet er tiltak politiet utøver for å forhindre at det blir begått straffbare handlinger. Avgjørende for avgrensningen mot etterforskning er etter flertallets syn om tiltakene settes inn før politiet har fått mistanke om at et straffbart forhold er begått, jf. utredningen side 16 og side 171 flg. I situasjoner der det er mistanke både om at det er begått straffbare handlinger og om at ny kriminalitet forberedes, mener flertallet at det konkrete formålet med metodebruken skal være avgjørende for om det er reglene om etterforskning eller reglene om forebygging som skal anvendes.

Utvalgsmedlemmet Kvande mener at etterforskningsbegrepet favner videre, og at det også omfatter tiltak som i tid ligger forut for en mistanke om at det er begått et straffbart forhold. Kvande viser til at det ikke er noe krav om mistanke for å iverksette etterforskning, jf. straffeprosessloven § 224. Hun peker dessuten på at området for det straffbare de senere årene er blitt vesentlig utvidet som følge av nye straffebestemmelser som setter straff for handlinger som tidligere var å anse som straffri forberedelse, jf. utredningen side 16-17. Etter Kvandes syn er derfor hovedspørsmålet hva som kreves i tillegg til de eksisterende lovhjemlene for metodebruk, og hun foreslår å gi slike tilleggshjemler i straffeprosessloven.

Uenigheten i utvalget om etterforskningsbegrepet gjør at det er behov for å avklare innholdet i begrepet som ledd i oppfølgingen av utvalgsarbeidet. Departementet ber høringsinstansene om å vurdere om det er hensiktsmessig å operere med et skille mellom forebyggende virksomhet og etterforskning, slik flertallet i utvalget går inn for, eller om det er hensiktsmessig å bruke etterforskningsbegrepet som et samlebegrep for all politimessig virksomhet som knytter seg til forebygging og strafforfølgning. I sistnevnte fall vil det i noen tilfeller kunne være behov for å presisere hva slags etterforskning det er tale om, for eksempel ved å skille mellom forebyggende etterforskning og etterforskning som ledd i strafforfølgning.

Begrepsbruken har også en side til spørsmålet om hvor nye regler bør plasseres, se punkt 4.3.

4.3 Plasseringen av nye hjemler for forebyggende politimetoder

Utvalget er delt i synet på hvor nye bestemmelser om forebyggende politimetoder bør plasseres, jf. utredningen side 187 følgende. Tre muligheter skisseres: Inkorporering i politiloven, straffeprosessloven eller en ny, egen lov om politimetoder.

Ingen av utvalgsmedlemmene går inn for å plassere reglene i en egen lov.

Utvalgets leder Pedersen og medlemmene Lunde og With går inn for å plassere lovhjemler for forebyggende metodebruk i politiloven. Det vises særlig til at det er naturlig å hjemle metodene i den loven som pålegger politiet å forebygge kriminalitet.

Utvalgsmedlemmene Sigmond, Slettemark og Kvande ønsker i stedet å innta hjemlene i straffeprosessloven. Sigmond og Slettemark begrunner sitt syn med at det er ønskelig å plassere nye bestemmelser i samme lov som de andre bestemmelsene som gir påtalemyndigheten kompetanse, mens Kvande mener at reglene bør plasseres der fordi det er tale om etterforskning. Departementet ber om høringsinstansenes synspunkter.

Uansett hvor reglene plasseres, vil departementet legge vekt på å utforme dem slik at det ikke innføres ubegrunnede realitets- eller terminologiske forskjeller mellom lovhjemlene for forebyggende virksomhet og de gjeldende reglene i straffeprosessloven.

4.4 Romavlytting for å etterforske straffbare handlinger som er begått

Dersom romavlytting skal kunne brukes for å forebygge alvorlig kriminalitet (se punkt 5), reiser det seg spørsmål om metoden også bør kunne brukes for å etterforske slik kriminalitet som er begått. Departementet ber om høringsinstansenes synspunkter.

5 Målretting av metodebruken

5.1 Innledning

En utvidet bruk av metoder for å hindre kriminalitet gjør at muligheten til å bruke inngripende tiltak flyttes frem til et tidligere stadium. Ut fra ønsket om en mest mulig effektiv kriminalitetsbekjempelse har dette klare positive sider. Dersom politiet kan avdekke forberedelser av kriminelle handlinger og hindre at forbrytelser finner sted, kan liv, eiendom og andre verdier bli spart. Dette er særlig viktig dersom et lovbrudd har virkninger som ikke kan reverseres – slik som drap eller varige legemsskader. Også når det gjelder lovbrudd som kan finansiere og befeste stillingen til organiserte kriminelle miljøer, er det meget gunstig for samfunnet om lovbruddet kan avverges.

Å utvide politiets mulighet til å bruke tvangsmidler på et tidlig stadium før lovbruddet finner sted, har imidlertid også betenkelige sider. Bruk av inngripende metoder, som ransaking og kommunikasjonskontroll, for å avdekke forberedelse av kriminalitet, gjør inngrep i den enkeltes private sfære. I situasjoner der den straffbare handlingen ennå ikke har blitt begått, vil det være fare for at det som utad blir tolket som forberedelse til kriminalitet, i virkeligheten er forberedelser til fullt lovlige aktiviteter. Den økte risikoen for å krenke personvernet til uskyldige personer må tas i betraktning i arbeidet med å utvikle forebyggende metoder. Den enkeltes interesse i diskresjon og privatlivets fred, og samfunnets interesse i et begrenset overvåkingsnivå, kan derfor tale imot en utstrakt bruk av metoder for å samle inn informasjon om enkeltpersoner. Personvernhensynene gjør seg gjeldende med ulik styrke avhengig av hva slags metodeinngrep det er tale om, og må veies opp mot hvor viktig det er å bekjempe ulike former for alvorlig kriminalitet. Særlig tungt veier personvernhensyn blant annet i spørsmålet om det bør åpnes for romavlytting (romkontroll), slik et flertall i utvalget går inn for at det skal være en begrenset adgang til.

For departementet vil avveiningen av ønsket om en effektiv forebygging av alvorlig kriminalitet og personvernhensyn stå sentralt i den videre oppfølgingen av utredningen. I den grad meget inngripende metoder skal kunne anvendes, er det ønskelig å gjøre bruken av dem så målrettet som mulig.

Politimetodeutvalget foreslår selv flere begrensninger som skal sikre at personvernet og rettssikkerheten til uskyldige i minst mulig grad blir krenket, jf. utredningen side 188 flg. og kravene til blant annet alvorlig kriminalitet, begrunnet mistanke og etterfølgende kontroll av metodebruken.

Departementet skisserer nedenfor to mulige veier å gå for å gjøre metodebruken enda mer målrettet og begrenset enn det flertallet i utvalget foreslår. En mulighet er å gjøre ytterligere begrensninger i hvilke lovbrudd metodene skal kunne brukes for å avverge, se 5.2. En slik tilnærming bygger videre på det utvalget kaller ”kriminalitetskravet”, og som i dag ligger til grunn for bruk av metoder som ledd i strafforfølgning (se punkt 2.1). En annen mulighet er å legge vekt på om personen som metoden eventuelt skal rettes mot, tidligere har utvist en atferd som underbygger mistanken om at han vil begå nye, alvorlige lovbrudd, se 5.3. En kombinasjon av disse to begrensningene er også mulig.

5.2 Ytterligere begrensninger i hva slags lovbrudd som metodene skal kunne brukes for å forebygge

Flertallet i utvalget (Pedersen, Lunde ogWith) vil avgrense de mest inngripende metodene til å gjelde forberedelse til en ”særlig alvorlig forbrytelse”, jf. utredningen side 189 og lovforslaget på side 239. Med det menes lovbrudd som kan straffes med fengsel i 10 år eller mer, samt enkelte utvalgte lovbrudd som har en lavere strafferamme, blant annet flere bestemmelser om forbrytelser mot rikets sikkerhet. Utvalgsmedlemmet Kvande mener at inngripende metoder bare bør kunne benyttes for å avverge alvorlige straffbare handlinger som vil kunne krenke andres liv, helse eller frihet, jf. utredningen side 299, der det utdypes hvilke straffebud dette omfatter.

Departementet ber høringsinstansene om å vurdere om det er ønskelig å snevre inn ytterligere hva slags kriminalitet de mest inngripende metodene, som for eksempel romkomtroll (romavlytting), skal kunne brukes for å forebygge. En alternativ løsning er bare å tillate slike metoder for å forebygge utvalgte forbrytelser, som for eksempel terrorhandlinger (straffeloven § 147 a), og følgende forbrytelser når de begås som ledd i organisert kriminalitet (§ 60): drap (§ 233), grovt ran (§ 267, jf. § 268) og særlig grove narkotikaforbrytelser (§ 162 tredje ledd).

5.3 Betydningen av at den mistenkte tidligere har begått alvorlige lovbrudd

Erfaringen viser at en person som har begått en straffbar handling som ledd i organisert kriminalitet, ofte vil begå en ny. Det er en viktig del av kriminalitetsbekjempelsen at politiet kan arbeide forebyggende mot personer og miljøer som tidligere har begått kriminelle handlinger og som det er en fare for at kommer til å begå flere kriminelle handlinger, jf. NOU 2003: 21 Kriminalitetsbekjempelse og personvern side 174 flg.

Et flertall i Politimetodeutvalget går inn for et mer relativt mistankekrav enn i dag, jf. utredningen side 190 flg, og foreslår at kravet til sannsynlighetsovervekt (skjellig grunn til mistanke) erstattes av et vilkår om at det er ”god grunn til å tro” at noen forbereder en straffbar handling. Hvor stor sannsynlighet som kreves for at en metode skal kunne brukes, vil etter forslaget variere noe avhengig av hvor inngripende metoden er. Mindretallet i utvalget ønsker at det fortsatt skal kreves sannsynlighetsovervekt, jf. utredningen side 191. Både flertallet og mindretallet knytter mistankekravet til muligheten for at det vil bli begått en straffbar handling.

Departementet ønsker høringsinstansenes syn på om det kan være hensiktsmessig å supplere mistankekravet med et tilleggsvilkår, slik at det for den mest inngripende metodebruken i forebyggende øyemed kreves at personen som metoden retter seg mot, tidligere er dømt for en alvorlig straffbar handling (eventuelt som ledd i organisert kriminalitet, jf. straffeloven § 60 a). Departementet ber høringsinstansene om å vurdere om det i en avveining mellom samfunnets interesse i en effektiv forebygging av organisert og alvorlig kriminalitet, og den enkeltes behov for personvern, bør tas hensyn til om personen som mistanken retter seg mot, også tidligere er domfelt for slik kriminalitet. En liknende tilnærming er lagt til grunn av Politiregisterutvalget i deres vurdering av når det bør være tillatt å behandle opplysninger om personer utenfor en straffesak til kriminalitetsbekjempende formål, se NOU 2003: 21 Kriminalitetsbekjempelse og personvern side 176, 354 og lovforslaget side 384. At en person tidligere har vært involvert i alvorlig kriminalitet har også blitt tillagt vekt av Menneskerettsdomstolen i vurderingen av om retten til privatliv etter artikkel 8 er krenket gjennom bruk av etterforskningsmetoder, jf. L mot Sveits (klagesak nr. 12433/86).

Et slikt vilkår bør i tilfelle komme i tillegg til mistankekravet og dermed innsnevre adgangen til metodebruk i forhold til forslaget fra flertallet i utvalget. Med mistankekravet vil en tidligere domfellelse ikke i seg selv være tilstrekkelig som grunnlag for bruk av inngripende metoder.

6 Spørsmål om å innføre lovhjemmel for peiling for å identifisere GSM-mobiltelefoner

6.1 Bakgrunn

Politiet har erfart at personer med tilknytning til kriminelle miljøer i utstrakt grad benytter mobiltelefonnettet som ledd i forberedelsen og gjennomføringen av alvorlig kriminalitet. Straffeprosessloven § 216 a gir på bestemte vilkår hjemmel for kommunikasjonsavlytting, men det er et vilkår at avlyttingen må gjelde bestemte telefoner som den mistenkte benytter, jf. nærmere punkt 6.2 om gjeldende rett. I kriminelle miljøer er det ikke uvanlig at den enkelte har mange forskjellige telefoner, oftest med såkalt kontantkort som inntil nylig kunne erverves anonymt. Selv om det nå skal oppgis navn ved kjøp av slike kort, er det grunn til å tro at kriminelle miljøer er i stand til å omgå registreringsplikten. Enkelte telefoner/kort benyttes dessuten kanskje bare én gang, og kastes etter bruk. Det er derfor behov for å kunne bruke tekniske hjelpemidler for raskest mulig å identifisere telefonen som den mistenke benytter. Det finnes i dag peileutstyr som gjør slik identifikasjon mulig ved å rette utstyret mot området der telefonen er i bruk (GSM-identifiseringssystem). Det finnes en rekke forskjellige systemer. Ut fra informasjonen som dataverktøyet fanger opp, kan en identifisere hvilke telefonnummer som ringer opp andre telefonnummer.

Det er et åpenbart behov for å kunne benytte seg av slikt utstyr, som brukes av politiet i en rekke europeiske land. Situasjonen kan for eksempel være at politiet som ledd i etterforskningen ønsker å avlytte en person som er mistenkt for å ha begått kriminalitet som kvalifiserer for bruk av kommunikasjonsavlytting. Personen bytter imidlertid telefoner hyppig, slik at kravet til identifisering i straffeprosessloven § 216 a ikke lar seg oppfylle. Ved bruk av peileutstyr vil politiet raskt kunne identifisere nye mobiltelefoner som den mistenkte benytter innenfor et begrenset område, som for eksempel hans bosted, arbeidssted eller møteplasser der han treffer andre med tilhørighet i den samme kriminelle organisasjonen. Etter at telefonen er identifisert, kan politiet starte prosessen som leder til alminnelig kommunikasjonsavlytting.

Spørsmålet er om bruk av de tekniske hjelpemidlene er forsvarlig av hensyn til personvernet og rettssikkerheten. Bruk av slikt peileutstyr er uansett så inngripende at metoden krever lovhjemmel, se punkt 6.3.

6.2 Nærmere om gjeldende rett

Straffeprosessloven § 216 a gir på nærmere vilkår hjemmel for ”kommunikasjonsavlytting”. Etter tredje ledd kan kommunikasjonsavlytting bestå i å avlytte samtaler eller annen kommunikasjon til og fra ”bestemte telefoner” som den mistenkte besitter eller kan antas å ville bruke. Det er et krav om entydig identifisering av objektet for kommunikasjonsavlyttingen, jf. Ot.prp. nr. 64 (1998–99) side 157:

”Avlyttingstillatelsen må gjelde bestemte kommunikasjonsanlegg. I dette ligger et krav om at det anlegg som skal avlyttes, må identifiseres i kjennelsen. Dersom det er en telefon eller en faksmaskin som skal avlyttes, vil anlegget kunne identifiseres ved telefonnummeret. Mobiltelefoner har i tillegg til telefonnummer et såkalt IMEI-nummer (International Mobile Equipment Identity) som er unikt for hvert enkelt apparat. Tillatelsen kan knyttes både til telefonnummeret og/eller til IMEI-nummeret.”

Departementet antar at § 216 a i dag ikke gir politiet hjemmel til å avlytte kommunikasjon fra en mobiltelefon som en verken kjenner telefonnummeret eller IMEI-nummeret på. Paragraf 216 a gir med andre ord neppe hjemmel til for eksempel å peile seg inn mot en hytte der den mistenkte befinner seg, for å identifisere en ukjent telefon som den mistenkte har med seg i hytten. I helt ekstraordinære situasjoner kan et slikt tiltak likevel tenkes hjemlet i nødretten. Men det må understrekes at rammene for dette er snevre, jf. Ot.prp. nr. 64 (1998–99) side 17:

“Det kan vanskelig tenkes at nødrett kan gi grunnlag for å bruke etterforskningsmetoder som er forbudt hvis formålet utelukkende er å oppklare en forbrytelse. Men hvis den ulovlige virksomhet ikke er avsluttet, eller hvis det er fare for gjentagelse av alvorlige handlinger, kan nødrett gjøre at politiet kan bruke metoder som ellers er forbudt. I en gisselsituasjon med overhengende fare for gislenes liv vil for eksempel romavlytting kunne foretas hvis det er nødvendig for å få gislene frigitt.”

Straffeprosessloven § 216 b supplerer § 216 a ved å gi hjemmel for ”annen kommunikasjonskontroll” på bestemte vilkår. Slik kontroll kan etter annet ledd blant annet gå ut på å innstille eller avbryte overføring av samtaler eller annen kommunikasjon fra ”bestemte telefoner”, jf. bokstav a. Med dette stiller § 216 b de samme kravene til identifisering av den eller de telefonene som kommunikasjonskontrollen skal rettes mot, jf. ovenfor. En kan allerede av den grunn ikke bruke § 216 b som hjemmel til å peile seg inn mot stedet der den mistenkte befinner seg, for å kontrollere kommunikasjonen fra en ukjent telefon som den mistenkte har med seg.

6.3 En mulig løsning

Bruken av peileutstyr vil i tilfelle ha som formål å identifisere hvilke telefoner, datamaskiner eller andre kommunikasjonsanlegg som den mistenkte benytter, se punkt 6.1 om behovet for slik identifikasjon. Etter at anlegget er identifisert, vil videre avlytting eventuelt kunne skje i form av regulær avlytting. Bruken av peileutstyret er aktuelt i en innledende fase for å legge til rette for tradisjonell kommunikasjonsavlytting.

Dersom bruken av peileutstyret defineres som kommunikasjonsavlytting, får alle reglene i straffeprosessloven kapittel 16 a om kommunikasjonsavlytting anvendelse (bortsett fra identifikasjonskravet i § 206 a tredje ledd første punktum). Det kan være hensiktsmessig, ettersom peileutstyret gjør det mulig å avlytte samtaler som peileutstyret rettes mot. Ofte vil det være nødvendig å høre stemmene til dem som snakker, for å identifisere kommunikasjonsanlegget.

Peileutstyret gjør det mulig ikke bare å avlytte telefonsamtaler som den mistenkte tar del i, men alle telefonsamtaler som finner sted i nærområdet der peileutstyret er. Det må være en forutsetning at avlytting av en samtale mellom utenforstående skal avbrytes straks det er klarlagt at den ikke har noe med den mistenkte å gjøre. Men i en kortere periode vil bruken av peileutstyret, selv når alle forsiktighetsregler er tatt, kunne krenke personvernet til uskyldige tredjepersoner. Dersom den mistenkte befinner seg i en bygning der det også befinner seg andre som bruker mobiltelefon, og peilingen skjer fra utsiden slik at det ikke er mulig umiddelbart å vite hvem som telefonavlyttes, har bruken av peileutstyret visse likhetstrekk med romavlytting.

Dersom bruk av peileutstyr defineres som kommunikasjonsavlytting, skal overskuddsinformasjon behandles etter reglene i straffeprosessloven § 216 g. Det sikrer blant annet at slik informasjon skal tilintetgjøres dersom den er uten betydning for etterforskningen av straffbare forhold. Avlyttingen som ledd i bruken av peileutstyret er like fullt en særlig alvorlig trussel mot personvernet til utenforstående. Det kan lede til at metoden anses som for inngripende til å kunne nyttes, eller til at det bør oppstilles de samme vilkår for bruk av peileutstyret som for avlytting av telefoner som nevnt i straffeprosessloven § 216 c annet ledd (telefoner som er tilgjengelig for et større antall personer, og telefoner som tilhører noen som erfaringsmessig fører samtaler av svært fortrolig art). Den sistnevnte løsningen vil innebære at bruk av peileutstyr som kan lede til avlytting av tredjepersoners samtaler, bare kan tillates dersom det foreligger særlige grunner. Departementet ber om høringsinstansenes syn.

En lovhjemmel for å bruke peileutstyr kan eventuelt plasseres i straffeprosessloven § 216 a tredje ledd som et nytt annet punktum, og for eksempel lyde slik:

”Som kommunikasjonsavlytting regnes også bruk teknisk innretning for å finne frem til hvilke bestemte kommunikasjonsanlegg som den mistenkte besitter eller kan antas å ville bruke.”

Peiling kan være aktuelt også for å gjøre det mulig å oppfylle identifikasjonsvilkåret ved annen kommunikasjonskontroll, jf. § 216 b annet ledd. Dette kan for eksempel være aktuelt for å kunne blokkere utvalgte telefoner i forbindelse med en gisselsituasjon. Også peiling til slike formål bør oppfylle de strengere vilkårene for kommunikasjonsavlytting for å kunne bli brukt.

Med hilsen

Inge Lorange Backer e.f.
ekspedisjonssjef

Toril M. Øie
avdelingsdirektør

Departementene

Høyesterett
Lagmannsrettene
Oslo tingrett
Haugesund tingrett
Trondheim tingrett
Trondenes tingrett
Domstoladministrasjonen

Riksadvokaten
Statsadvokatembetene
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Generaladvokaten

Datatilsynet
Post- og teletilsynet
Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget)
Sivilombudsmannen

Det juridiske fakultet i Bergen
Det samfunnsvitenskapelige fakultet i Bergen
Det juridiske fakultet i Oslo
Det samfunnsvitenskapelige fakultet i Oslo
Det juridiske fakultet i Tromsø
Det samfunnsvitenskapelige fakultet i Tromsø
Norsk Senter for Menneskerettigheter

Amnesty International Norge
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Forsvarergruppen av 1977
Informasjonsteknologinæringens Forening
NGO-forum for menneskerettighetene
NetCom GSM AS
Norges forskningsråd
Norges Juristforbund
Norsk forening for kriminalreform, KROM
Norsk Utenrikspolitisk Institutt
Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon
Organisasjonen mot politisk overvåking (OPO)
Politiembetsmennenes Landsforening
Politiets Fellesforbund
Rettspolitisk forening
Statsadvokatenes forening
TDC Norge AS
Teleforum
TelePluss
Tele2 Norge AS
Telenor AS
Teleplan AS
TelePluss Access AS
Teletopia AS