Konflikter i Afrika - hva kan FN gjøre?

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg I

Utgiver: Utenriksdepartementet

Rapport fra samråd i Bergen 9. mars 2001, det første av fire om Norges rolle i FN.

Konflikter i Afrika – hva kan FN gjøre?

Fagrapport fra samråd i Bergen 9. mars 2001

I forbindelse med Norges medlemskap i Sikkerhetsrådet som begynte ved årsskiftet, har Utenriksdepartementet besluttet å arrangere fire samråd om Norges rolle i FN. Regjeringen ser medlemskapet i Sikkerhetsrådet som en nasjonal oppgave, noe som fordrer nær kontakt med forskningsinstitusjoner og frivillige organisasjoner. Det første av disse møtene fant sted i Bergen den 9. mars 2001, og hadde tittelen Konflikter i Afrika – hva kan FN gjøre? På dette møtet, som var organisert med hjelp av FN-sambandets Vestlandsavdeling og Chr. Michelsens Institutt, satt utenriksministeren i panel sammen med professor Lars Svåsand fra Institutt for sammenlignende politikk (ISP) ved UiB og direktør Gunnar Sørbø ved Chr. Michelsens Institutt (CMI). Studenter, frivillige organisasjoner og forskjellige forskningsinstitusjoner - til sammen 126 deltakere - bidro til en allsidig og engasjert debatt. I samarbeid med FN-sambandets Vestlandsavdeling hadde de yngste blant deltakerne (aktivister, studenter og deltakere i FN-sambandets FN-rollespill) jobbet mye med tematikken på forhånd, og gjennom det skaffet seg kvalifiserte synspunkter.

"Medlemskapet i Sikkerhetsrådet er en utmerket sjanse til å øke interessen for utenrikspolitikk i landet vårt."
Utenriksminister Thorbjørn Jagland

Det norske programmet i Sikkerhetsrådet

Utenriksministeren åpnet med å skissere Norges tre overordnede målsettinger for arbeidet i Sikkerhetsrådet:

  1. En bredere tilnærming til konflikter som inkluderer konfliktforebygging, fredsbevarende operasjoner, humanitær innsats, langsiktig bistand og oppbygging av sivilt samfunn.
  2. Styrke FNs muligheter til å gå inn i operasjoner etter Brahimirapportens anbefalinger.
  3. Økt fokus på Afrika, hvilket er bakgrunnen for samrådet.

Jagland la i sin innledning vekt på at afrikanske konflikter opptar en dominerende del av Sikkerhetsrådets agenda, men at FN til tross for dette bare i begrenset grad har lykkes i å håndtere disse konfliktene. Årsakene til dette var ifølge utenriksministeren at FN i alt for mange tilfeller har enten mistet verdifull tid, mandatene for FN-operasjonene har vært upresise og uklare, eller så har tilgjengelige ressurser ikke stått i forhold til de omfattende oppgaver man står overfor. Skrekkeksempler er FNs rolle i Somalia og Rwanda og (eller i Srebrenica i det tidligere Jugoslavia). Videre understreket Jagland at konfliktene i Afrika er svært sammensatte – både politiske, økonomiske, etniske og andre motsetninger spiller en viktig rolle. Sammensatte konflikter må møtes med tiltak på et bredt spekter – fra militære styrker, oppbygging av politi og rettssystem og humanitær bistand, til omfattende støtte til tiltak for langsiktig utvikling.

Den såkalte Brahimirapporten, som ble utarbeidet etter forslag fra FNs generalsekretær Kofi Annan, ser Regjeringen som en god plattform for effektivisering av Sikkerhetsrådets arbeid, og den har lagt frem følgende strategi for oppfølging:

  1. Mandatene for operasjoner må være tilpasset oppgavene som skal løses. Samarbeid med land som stiller tropper til disposisjon må forbedres.
  2. Tiltak for konfliktforebygging og fredsbygging må i økende grad integreres i fredsoperasjoner.
  3. FN må opptre mer samlet og koordinert i arbeidet for fred, sikkerhet og utvikling. Norge har sammen med Canada tatt initiativ for å styrke sekretariatets mulighet til å planlegge og gjennomføre FN-operasjoner.
  4. FNs fredsoperasjoner bør legge vekt på avvæpning, demobilisering og reintegrering av tidligere soldater. I denne sammenhengen er arbeidet mot spredning av håndvåpen av sentral betydning.

"Etter to måneder i Sikkerhetsrådet, vil det kanskje overraske noen at det fremdeles er krig og ufred i verden!"
Utenriksminister Thorbjørn Jagland

I tråd med utenriksministerens brede tilnærming tok deltagerne på samrådet opp politiske såvel som økonomiske aspekter ved situasjonen i Afrika både når det gjelder konflikter og generell utvikling. Et sentralt element i ordskiftet var betydningen av å sikre freden i land som hadde vært gjennom en konflikt ved å bygge opp et sivilt samfunn og demokratiske institusjoner. Jagland uttalte i sin innledning at fred er umulig uten et sivilt samfunn, og sammenhengene mellom grunnleggende menneskelig sikkerhet og et sivilt samfunn ble et sentralt tema.

"Det er mulig det går an å innføre et demokratisk system uten demokratisk innstilte aktører, men det går ikke an å befeste et demokrati uten å ha demokrater. Derfor er det viktig med en styrkelse av det sivile samfunn, der partiene er en sentral del."
Professor Lars Svåsand

Sørbø sa at ved å benytte begrepet "menneskelig sikkerhet" legger en i større grad vekt på individers og gruppers sikkerhet enn det tradisjonelle statssentrerte sikkerhetsbegrepet åpner for. Resultatet blir at trusselbildet endres til å omfatte flere faktorer som kan true stabilitet og som kan legitimere internasjonal intervensjon. Imidlertid pekte han på at en del av de faste medlemmene nok ikke likte begrepet menneskelig sikkerhet.

Debatten tok så opp en rekke konkrete trusler mot menneskelig sikkerhet, som landminer, håndvåpen og AIDS. Jagland hevdet at Norge er et progressivt land i denne sammenhengen, og viste til Norges rolle i utarbeidelsen av et forbud mot landminer, en politikk som nå videreføres i arbeidet mot spredning av håndvåpen. Et innspill fra salen i denne sammenheng var at alle de faste medlemmene i Sikkerhetsrådet er viktige eksportører av håndvåpen, og at sterke økonomiske interesser står i veien for en effektiv politikk på dette området. Utenriksministeren påpekte på ny at Norge i oppfølgingen av Brahimirapporten i fredsoperasjoner i Afrika vil støtte opp under tiltak for avvæpning, demobilisering og reintegrering av tidligere soldater. Et verktøy i denne strategien er ikke minst samarbeid med Economic Community Of West African States (ECOWAS) om destruksjon av håndvåpen, siden disse i seg selv kan virke destabiliserende. Jagland pekte også på at begrepet menneskelig sikkerhet blir fulgt opp gjennom samarbeid med landene i Human Security Network, og at disse koordinerer det videre arbeidet med håndvåpen-problematikken.

"Spredningen av håndvåpen har direkte påvirket i negativ forstand en rekke av de lokale konfliktene en har hatt "alltid". Når konflikter trappes opp, blir også lokale konflikter påvirket og kan lett komme ut av kontroll."
Direktør Gunnar Sørbø

En representant for frivillige organisasjoner understreket de katastrofale effektene av AIDS-epidemien for alle aspekter ved menneskelig sikkerhet i Afrika sør for Sahara. Spesielt ble det pekt på at prisen på medisiner hindrer majoriteten av verdens HIV-smittede og AIDS-syke tilgang på livsviktige preparater, og at dette medvirker til at ti ganger flere dør av AIDS enn av væpnede konflikter i Afrika. Epidemien ødelegger grunnleggende samfunnsstrukturer og umuliggjør utvikling av et sivilt samfunn i de hardest rammede landene. Jagland svarte på dette at Norge er et foregangsland ved å ha gitt en milliard kroner til dette formålet, og at HIV/AIDS i januar ble tatt opp på Sikkerhetsrådets møter, noe utenriksministeren så som et første tegn på at Sikkerhetsrådet ønsker en bredere tilnærming til konfliktforebygging enn før.

Flere av deltagerne tok opp kvinners rolle i konflikthåndtering og oppbygging av et sivilt samfunn. Jagland fulgte opp dette med å påpeke at kvinner ofte blir rammet hardest av konflikter, og at de dermed kan være viktige opinionsdannere i arbeidet mot spredning av miner og håndvåpen. Konkret er Norges politikk å rette en stor del av bistanden mot kvinner, og det drives også forskning om kvinner og fredsarbeid.

Lars Svåsand la i sin innledning vekt på demokratiets – og særlig partienes – betydning for å hindre konfliktutbrudd. Nødvendigheten av politiske partier er en konsekvens av visse grunnleggende demokratiske rettigheter, først og fremst ytrings- og organisasjonsfriheten. Partiene er en effektiv måte å integrere oppfatninger om hva som skal være de politiske prioriteringene innen en lang rekke saksfelt. Den andre fordelen partiene har er deres rolle i å holde folkevalgte representanter ansvarlige overfor velgerne. Partiene er en helt vesentlig mekanisme for å sikre politisk ansvarlighet. Gunnar Sørbø pekte imidlertid på et faremoment med å presse fram valg for tidlig. Slike forsøk på å demokratisere kunne i noen tilfeller hindre de fredsprosessene man hadde som primært mål, valgene i Angola og Bosnia var illustrerende eksempel.

"Flerpartisystem og konkurranse mellom partier ved valg er verken identisk med begrepet demokrati eller en tilstrekkelig forutsetning for å opprettholde demokrati. Sør-Afrika var jo et eksempel på det første og dessverre ser det ut til at utviklingen i Zimbabwe er eksempel på det siste."
Professor Lars Svåsand

Svåsand sa at partiers eksistens og virkemåte er nært knyttet til de sosiale, kulturelle og økonomiske egenskapene ved det enkelte samfunn. Men partiene er også sterkt avhengige av hvilke institusjoner og regler som fins i sine omgivelser. Ved å påvirke visse av disse omgivelsene slik at partiene får bedre levekår, kan FN og enkeltland fremme en demokratisk utvikling:

  1. Bedring av økonomiske og sosiale forhold vil indirekte ha konsekvenser for framveksten av det sivile samfunn og de politiske partiene. Demokratiske institusjoner og prosesser har dårlig grobunn i samfunn som ikke kan dekke grunnleggende behov for store deler av befolkningen.
  2. Styrke ytrings- og organisasjonsfriheten.
  3. Motvirke ujevn konkurranse i forbindelse med valg. Både FN og bilaterale bidragsytere bør oppfordre til at såvel regelverk som praktisering av dette gjøres mer rettferdig (partifinansiering).
  4. Støtte velgerregistrering.
  5. Styrke parlamentenes kapasitet i den politiske prosessen, noe som vil gjøre det mer attraktivt for politiske ledere å bli valgt og øke befolkningen interesse for parlamentet.
  6. Ettersom det er en klar sammenheng mellom demokratiets evne til å overleve og egenskaper med nabostatene, bør FN gi støtte til afrikanske samarbeidsinstitusjoner i demokratiutvikling, slik som parti- og parlamentarisk samarbeid over grensene, og forskningssamarbeid mellom institusjoner som fokuserer på demokratiproblemer.

Problemet i mange afrikanske demokratier er imidlertid ikke mangel på partier, men snarere at partisystemet er ubalansert og ustabilt. Velgerregistrering og partifinansiering er institusjonelle forhold som kan bidra til økt stabilitet og kontinuitet.

"Hovedproblemet er ikke at det skal utvikles partier som ligner våre egne. Hovedproblemet er hvilken orientering partiene har til det politiske systemet de fungerer innenfor og ikke minst hvilken orientering de har til hverandre."
Professor Lars Svåsand

Gunnar Sørbø la i sitt innlegg vekt på behovet for realisme, noe han satte i sammenheng med en "afrikanisering" av konflikthåndtering og konfliktløsning på lokalt og regionalt nivå. Han kritiserte dagens konflikthåndtering for å gjøre afrikanere til objekter, ofre og mottakere, snarere enn aktive deltagere i sin egen utvikling og framtid. En må i større grad samarbeide med afrikanske land, OAU og regionale afrikanske organisasjoner i konflikthåndtering. Et annet poeng var at en burde se på de mange modellene for flerkulturell sameksistens og konflikthåndtering som eksisterte i Afrika. Tidligere Zaire ble trukket fram som eksempel. Hvilke krefter holdt sammen dette store landet så lenge? En slik tankegang kunne hindre en farlig "etnifisering" av måten en så på konflikthåndtering i Afrika.

"Afrikanere flest er vant med å bo i flerkulturelle samfunn og konflikter håndteres stort sett tilfredsstillende på lokalt nivå."
Direktør Gunnar Sørbø

Gjeldslette ble tatt opp av flere av deltagerne på samrådet, idet det ble påpekt at gjeldsbyrden er en hindring for økonomisk og politisk utvikling. Jagland sa seg enig i dette, og påpekte at Norge vil slette all gjeld til de fattigste landene, og at man allerede har slettet gjelden til eksempelvis Tanzania. Imidlertid mente han at det er avgjørende å etablere grunnleggende trygghet før man setter fokus på gjeldslette.

Flere av deltagerne i panelet problematiserte effekten av bistand. Sørbø påpekte at det internasjonale samfunn ofte har problemer med å se sammenhengene mellom humanitær bistand og komplekse politiske og militære forhold, og at humanitær bistand ikke kan erstatte politisk handling og engasjement. I noen tilfeller kan bistand faktisk forverre konflikter og bidra til å understøtte en korrupt krigsøkonomi. FNs engasjement i Somalia er ifølge Sørbø et eksempel på dette.

"Det er en veldig viktig erkjennelse at humanitær bistand ikke kan erstatte politisk handling og engasjement, at den har bare begrenset modererende innflytelse på konfliktforløp og voldsspiraler, og å tro noe annet skaper bare falske forhåpninger."
Direktør Gunnar Sørbø

I debatten om økonomiske aspekter ved afrikanske konflikter hevdet også en av deltagerne at utsatte sektorer som utdanning, mat og helse må skjermes for uregulert markedsøkonomi, og understreket dermed statens rolle i økonomisk utvikling. Det er avgjørende for politisk utvikling at staten assosieres med noe positivt for at den skal oppnå legitimitet.

Norske strategier for å få gjennomslag i Sikkerhetsrådet

Etter å ha utvekslet synspunkter om hvilke saker Norge burde konsentrere seg om, debatterte samrådet hvordan Norge skulle klare å få gjennomslag for sin politikk i Sikkerhetsrådet.

"Viktigst er imidlertid vår evne til å omsette denne målsettingen i konkrete forslag og løsninger som Sikkerhetsrådets medlemmer kan slutte seg til. Jeg vil si at dette er hovedkriteriet for hvorvidt vi lykkes med vårt medlemskap."
Utenriksminister Thorbjørn Jagland

Flere deltagere stilte seg kritisk til Norges mulighet for gjennomslag i et forum som er så sterkt preget av stormaktsinteresser. Det ble sådd tvil om den brede norske tilnærmingen til medlemsskapet. Burde ikke Norge heller konsentrere seg om å styrke FN sin uavhengighet i forhold til stormakter som f.eks. USA? Det ble videre pekt på at Sikkerhetsrådet var FNs konfliktregulerende organ, der Norge daglig måtte ta stilling til løpende konflikter. Det ville ikke bli tid til å konsentrere seg om de store linjene. Var det ikke da mer realistisk å tone ned den brede tilnærmingen til konflikthåndtering mens Norge var medlem av Sikkerhetsrådet?

Som svar på dette understreket utenriksministeren for det første at man ikke kan ta for gitt at det ikke er samsvar mellom medlemslandenes politiske målsetninger, til tross for kompliserende stormaktsinteresser. Følgelig blir det desto viktigere for Norge å gjøre grundig forarbeid og presentere konstruktive kompromissforslag. Det er altså ingen enkel politisk balansegang mellom prinsipper og kompromisser i dette arbeidet. For det andre la utenriksministeren vekt på det avgjørende i å bygge allianser. Forbudet mot landminer samt våpenembargo mot Etiopia og Eritrea ble trukket frem som eksempler på at en slik politikk kan gi resultater. Det var stor enighet på samrådet om at Norge burde ha en ambisjon om en bred tilnærming, samtidig som en fokuserte på aktuelle konfliktsituasjoner.

Den norske viljen til å inngå kompromiss ble kritisert av en representant for Norsk Folkehjelp. Utenriksministeren hevdet at Norsk Folkehjelps engasjement i Sør-Sudan svekket den norske regjeringens mulighet til å påvirke og fremstå som en uavhengig aktør i forhold til regimet i Khartoum. En representant for Norsk Folkehjelp som deltok på samrådet, mente imidlertid at det dreidde seg om livsviktig humanitær bistand, og at hans organisasjon ikke kunne kritiseres. Norge burde heller få også andre land og frivillige organisasjoner til å engasjere seg for folket i Sør-Sudan. Utenriksministeren understreket på sin side at samarbeidet mellom den norske regjeringen og bistandsorganisasjonene generelt er uproblematisk.

Avsluttende kommentarer

Når det gjelder FNs konkrete politikk i afrikanske konflikter, var det bred enighet om en rekke grunnleggende strategier. For det første er det viktig at FN engasjerer seg tidlig, idet det viser seg at straks konflikten er militarisert, blir den vanskeligere å løse. Prisen for passivitet stiger altså dramatisk når sterke interesser innen våpenhandel, organisert kriminalitet etc. blir engasjert. Preventivt diplomati koster lite penger, men krever desto mer kunnskap og klokskap.

"Den mest banale erfaring det går an å høste fra FNs engasjement i Afrika er at det hjelper å kunne noe om et sted, å forstå hva slags konflikt vi har å gjøre med, før vi bestemmer oss for intervensjon."

Direktør Gunnar Sørbø

Det er også avgjørende at FN engasjerer seg lenge nok til at situasjonen er stabilisert og en positiv politisk utvikling er sikret. Sørbø pekte imidlertid på at det var vanskelig å engasjere det internasjonale samfunnet i langsiktig tenkning og spesielt til å sette av ressurser til dette. Dessuten er mange afrikanske konflikter regionale, og samarbeid med regionale organisasjoner blir dermed avgjørende.

Som et forsøk på å konkludere, syntes det å være enighet om at kunnskap, tid, samordning og realisme er sentrale stikkord for at FN skal kunne lykkes i å håndtere afrikanske konflikter.

"Konfliktene i Afrika avspeiler nettopp behovet for en helhetlig og integrert tilnærming til konfliktforebygging, konflikthåndtering og bileggelse av konflikter. Bruk av tvangstiltak og militære virkemidler må understøttes av innsats på det politiske, humanitære og utviklingspolitiske område."
Utenriksminister Thorbjørn Jagland

VEDLEGG