9 Trygg og sikker luftfart

Sikkerheten i norsk luftfart er god. Regjeringens mål er å opprettholde og styrke det høye sikkerhetsnivået, og i dette kapittelet redegjøres det for hvordan regjeringen vil bidra til å ivareta dette. Kapittelet inneholder beskrivelse av hvordan myndigheter og luftfartsaktører arbeider med flysikkerheten, både ut ifra internasjonale og nasjonale føringer. Videre er det gitt en nærmere omtale av relevante myndigheter, og betydningen av at man viderefører en trend på både europeisk og nasjonalt nivå med å utvikle regelverk som i større grad gir rom for fleksibilitet. Dette åpner for at oppmerksomheten kan rettes mot å sette inn tiltak der man vurderer at risikoen og sikkerhetsgevinsten er størst. Kapittelet omhandler også sikkerhetsmessige aspekter knyttet til ny teknologi, luftrom, navigasjon og hvordan sosiale forhold for personell i luftfarten kan virke inn på flysikkerheten. Avslutningsvis omtales områder innenfor samfunnssikkerhet og beredskap som har aktualitet for luftfarten.

9.1 Arbeidet med flysikkerhet

Flysikkerheten er et resultat av alle aktørers og nasjonale og internasjonale myndigheters systemer og aktiviteter. Risikostyring1 og samhandling blir stadig viktigere for å opprettholde og ytterligere forbedre flysikkerheten. Risikostyring handler om å identifisere de områdene der det er størst behov for å gjøre forbedringer, identifisere hvilke tiltak som er nødvendige og verifisere at tiltakene hadde den tiltenkte effekten. Dette er en arbeidsform som i økende grad tas i bruk i hele bredden av luftfarten.

Globale og regionale organisasjoner som FNs luftfartsorganisasjon ICAO og EU gir føringer til stater og nasjonale aktører. Nasjonale myndigheter har etablert prosesser for å ivareta sitt ansvar, herunder gi regelverk, behandle søknader om godkjenninger, føre tilsyn med luftfartsaktørene, gi informasjon og veiledning og arbeide for god sikkerhetskultur i luftfarten. Den enkelte luftfartsaktør må tilsvarende ha interne prosesser for å utøve egen virksomhet og for å ivareta flysikkerheten, herunder kunne demonstrere at de til enhver tid oppfyller alle relevante krav.

Bransjeorganisasjoner, arbeidstakerorganisasjoner og andre interesseorganisasjoner bidrar i mange sammenhenger aktivt og har påvirkningskraft, blant annet ved å løfte fram problemstillinger og bidra til å finne løsninger, samt spre kunnskap og kompetanse. De ulike aktørenes roller i arbeid med flysikkerhet er illustrert i figur 9.1.

Forstørr bilde

Kilde: Luftfartstilsynet

Styring av flysikkerheten deles i henhold til ICAOs prinsipper i to funksjonelle elementer: Det ene er statens plikt til blant annet å gi luftfartsregelverk og etablere en myndighet med tilsynsansvar. Det andre er at luftfartsaktører plikter å etablere sikkerhetsstyringssystemer som skal ivareta flysikkerheten på deres eget område.2 Flysikkerheten skal styres gjennom aktivitetene hos statens tilsynsmyndighet, samt aktiviteter hos luftfartsaktører som opererer i den aktuelle staten. Luftfartstilsynet er den norske statens tilsynsmyndighet som overvåker flysikkerhetsutviklingen i de ulike segmentene av norsk luftfart.

9.1.1 Global flysikkerhetsplan

ICAO utarbeider en global flysikkerhetsplan som omsettes av regionale ICAO-organer til regionale planer, blant annet «European Regional Aviation Safety Plan». Den globale planen reflekterer behovene i luftfarten på internasjonalt, regionalt og nasjonalt nivå. ICAOs formål med planen er å redusere antall dødsfall og risikoen for dødsfall i forbindelse med luftfartsulykker, ved å veilede i utviklingen og implementeringen av regionale og nasjonale flysikkerhetsplaner.

EU har etablert et flysikkerhetsbyrå, European Aviation Safety Agency (EASA), som assisterer Europakommisjonen og EU/EØS-landene. En av oppgavene til EASA er å sikre at krav og anbefalinger gitt av ICAO blir gjennomført. Den europeiske flysikkerhetsplanen utgjør grunnlaget for sikkerhetsstyring på statlig nivå innenfor EU/EØS.

9.1.2 Europeisk flysikkerhetsplan

Den europeiske flysikkerhetsplanen er utarbeidet av EASA og utgjør grunnlaget for sikkerhetsstyring på statlig nivå innenfor EØS. Den gir i likhet med den globale planen føringer for utformingen av det norske flysikkerhetsprogrammet og den norske flysikkerhetsplanen. Mål og anbefalinger gitt i den globale flysikkerhetsplanen er innarbeidet i den europeiske. Det er enkelte utfordringer knyttet til flysikkerhet som ikke er omtalt i den globale planen, men som likevel er relevant for europeisk luftfart, og er derfor innarbeidet i den europeiske planen. Tiltak som den enkelte medlemsstat er ansvarlig for er inkludert i den nasjonale flysikkerhetsplanen.

9.1.3 Norges flysikkerhetsprogram

Grunnlaget for den norske flysikkerhetsplanen er Norges flysikkerhetsprogram, som Samferdselsdepartementet, Luftfartstilsynet og Statens havarikommisjon har utarbeidet i tråd med kravene gitt av ICAO. Den første utgaven av flysikkerhetsprogrammet ble undertegnet av samferdselsministeren og luftfartsdirektøren 27. juni 2017. Flysikkerhetsprogrammet skal ivareta sivil luftfart og være tilpasset størrelsen og kompleksiteten av den samlede luftfartsaktiviteten i landet. Hensikten med flysikkerhetsprogrammet er å opprettholde og ytterligere forbedre flysikkerheten. Flysikkerhetsprogrammet beskriver ansvarsforhold i staten og hvordan arbeidet med flysikkerhet skal ivareta både de preskriptive kravene og de risikobaserte elementene som gir en helhetlig risikostyring.

9.1.4 Norges flysikkerhetsplan

Et sentralt supplement til flysikkerhetsprogrammet er en nasjonal flysikkerhetsplan, som utarbeides av Luftfartstilsynet i samråd med Samferdselsdepartementet. De overordnede flysikkerhetsmålene er fastsatt i flysikkerhetsprogrammet, mens tiltakene for å nå disse målene er beskrevet i flysikkerhetsplanen. Hensikten med en nasjonal flysikkerhetsplan er å vise hvilke områder som vil bli prioritert de neste årene for å bidra til å opprettholde og ytterligere forbedre flysikkerheten i Norge. Prioriteringene baseres på vurderinger med utgangspunkt i innsamlede data, dialog med luftfartsaktørene, analyser og vurderinger av sikkerhetsutfordringer, samt sikkerhetsytelser og trender i den nasjonale, europeiske og globale luftfarten. Flysikkerhetsplanen skal gjøre sikkerhetsarbeidet og prioriteringene fra myndighetene mer transparente, tilgjengelige og forutsigbare for de involverte aktørene i luftfarten.

9.2 Rammer for flysikkerhet

Luftfarten er omfattende; fra transport av passasjerer og gods som utføres med fly og helikopter til arbeidsflygning,3 droneflygning og rekreasjonsflygning. Et effektivt nett av lufthavner/landingsplasser og et godt flyrutetilbud, både innenlands og til/fra utlandet, er viktig for norsk næringslivs konkurransekraft, samt for bosetting og næringsutvikling i distriktene. En forutsetning er at denne transporten gjennomføres på en sikker måte.

9.2.1 Myndigheter

Samferdselsdepartementet, Luftfartstilsynet og Statens havarikommisjon er de sentrale luftfartsmyndighetene for sivil luftfart i Norge. Luftfartstilsynet har som tilsynsmyndighet ansvaret for å føre tilsyn med sikkerhetsregelverk og utsteder sertifikater og tillatelser. Samferdselsdepartementet påser gjennom etatsstyringen at Luftfartstilsynet når målene som er satt for deres arbeid. Luftfartstilsynet er delegert myndighet til å fastsette utfyllende forskrifter til luftfartsloven på en rekke områder. Luftfartstilsynet er også gitt rollen som sivil og militær luftromsmyndighet. I tillegg er Norsk Luftsportstilsyn gitt luftfartsmyndighet på et begrenset område, nærmere bestemt for utdanningsinstitusjoner og sertifikater til seilfly og ballong.4 Luftfartsmyndighetene skal bidra til flysikkerheten og plikter å utøve nødvendig og hensiktsmessig flysikkerhetsarbeid, med de ressurser og det personell som er påkrevd.

Statens havarikommisjon er undersøkelsesmyndighet. De skal blant annet undersøke ulykker og alvorlige hendelser i luftfarten. Formålet med Statens havarikommisjons undersøkelser er å utrede forhold som antas å ha betydning for forebyggelsen av ulykker og alvorlige hendelser. Statens havarikommisjon gir sikkerhetstilrådninger som følges opp av Luftfartstilsynet og andre aktuelle aktører. Luftfartstilsynet rapporterer jevnlig til Samferdselsdepartementet om status i oppfølgingen av sikkerhetstilrådingene.

Norges nasjonale flysikkerhetsarbeid er overordnet forankret i ICAO. Gjennom å utvikle felles standarder og prinsipper samt å støtte utviklingsarbeid knyttet til blant annet mangfold, krisehåndtering, innovasjon og klimatiltak, søker ICAO å bidra til en bærekraftig utvikling av luftfarten globalt. Ettersom ICAOs globale standarder ofte er generelle og preget av at mange land skal bli enige, har EU i lengre tid arbeidet med å supplere de globale standardene. Dette arbeidet har nå kommet så langt at EUs regler om flysikkerhet i dag er klart viktigst for europeisk luftfart, og gjennom EØS-avtalen også for norsk luftfart.

Det europeiske flysikkerhetsbyrået EASA ble etablert i 2002. Formålet med EASA er blant annet å sikre et høyt og ensartet nivå for flysikkerheten i Europa. EASA skal videre bidra til like konkurransevilkår og økonomiske besparelser for luftfartsindustrien. Byrået har totalt 31 medlemsland: De 27 EU-landene samt Norge, Island, Liechtenstein og Sveits. Norge ble medlem av EASA 1. juni 2005, etter at Stortinget hadde samtykket til at EUs daværende rammeforordning om flysikkerhet (EASA-forordningen) ble tatt inn i EØS-avtalen.5 Forordningen regulerer måten EASA er organisert på, og overfører lovgivende myndighet til EU på området flysikkerhet. Ved stortingsbehandlingen ble det lagt til grunn at forordningen innebærer avståelse av suverenitet, men at denne totalt sett er så lite inngripende at den ikke kommer over grensen for myndighetsoverføring etter det som da var Grunnloven § 93 (nå § 115).

EASA har myndighet til å (1) foreslå regelverk som senere vedtas av Europakommisjonen, (2) sertifisere og godkjenne produkter og organisasjoner som driver med design og produksjon av luftfartøy og komponenter til luftfartøy, (3) sertifisere multinasjonale selskaper og (4) utstede sikkerhetsdirektiver om forhold som kan påvirke flysikkerheten. EASA er også en pådriver for klimavennlig luftfart, innovasjon og forskning. Luftfartstilsynet representerer Norge i ulike fora i EASA og luftfartsdirektøren er Norges representant i EASAs styre.

9.2.2 Tjenesteytere (Luftfartsaktører)

Luftfartsaktørene har en viktig rolle i flysikkerhetsarbeidet. Luftfartsmyndighetene definerer sikkerhetsmål og overvåker flysikkerhetsutviklingen hos aktørene innenfor de ulike kategoriene av luftfart. Luftfartsaktørene skal fastsette egne flysikkerhetsmål som skal være akseptable for luftfartsmyndighetene, og støtte opp om de nasjonale målene. Luftfartsmyndighetene skal påse at luftfartsaktørene etablerer akseptable sikkerhetsstyringssystemer.

Avinor AS og Avinor Flysikring AS er luftfartsaktører med særskilte roller blant annet knyttet til flysikkerheten. Avinors samfunnsoppdrag er nærmere beskrevet blant annet i kapittel 6.

9.2.3 Juridisk rammeverk

Luftfartsloven og forskrifter til loven er omtalt i kapittel 5. Her omtales reguleringen av flysikkerhet mer utførlig.

Det sentrale felleseuropeiske regelverket på flysikkerhetsområdet er råds- og parlamentsforordning (EU) nr. 216/2008.6 Hovedformålet med forordningen er å sikre et høyt sikkerhetsnivå innenfor sivil luftfart gjennom et tilnærmet totalharmonisert regelverk i Europa. Europakommisjonen er i EASA-forordningen gitt kompetanse til å gi utfyllende regelverk.

EASA har gradvis fått utvidet sitt ansvarsområde, som omfatter stadig flere av de ulike områdene for flysikkerhet. Gjennomføringsregelverket utvikles i nært samarbeid med nasjonale myndigheter og berørte parter, slik som industrien, bransjeorganisasjoner og fagforeninger. En del av arbeidet med å utvikle nytt regelverk foregår i arbeidsgrupper hvor Norge har anledning til å delta.

EASA gjennomfører inspeksjoner av luftfartsmyndighetene i medlemslandene for å sikre at regelverket implementeres, praktiseres og håndheves likt overalt. Eventuelle avvik som avdekkes i Norge vil ved uenighet bringes videre inn til EFTAs overvåkingsorgan (ESA), og i ytterste konsekvens EFTA-domstolen. ESA gjennomfører selv inspeksjoner innenfor security-området, som omtales nærmere i punkt 9.5.

EASA utarbeider årlig et regelverksprogram som inngår i den europeiske flysikkerhetsplanen. Gjennom det rullerende programmet sikres det at regelverket med veiledningsmateriale oppdateres jevnlig. Norge deltar både i det overordnede «Member States Advisory Body» og de faglig innrettede «Member States Technical Bodies», og gir gjennom disse innspill til prioriteringer og til enkeltsaker. I tillegg til deltakelse i EASAs styre deltar Norge også i regelverkskomiteene og rådgivende ekspertgrupper som behandler utkast til kommisjonsregelverk.

På de arenaene der Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet deltar, er erfaringen at Norge har gode muligheter til å påvirke regelverksutviklingen. Slik påvirkning forutsetter at man er godt forberedt og har velbegrunnede standpunkter.

EUs regelverk om flysikkerhet er som nevnt tilnærmet totalharmonisert, med få muligheter til nasjonale særregler. Samtidig gjør utfordrende klimatiske eller topografiske forhold det noen ganger nødvendig å fastsette særlige nasjonale krav. Vedtak som innebærer unntak fra det felleseuropeiske regelverket, skal godkjennes av ESA, etter anbefaling fra EASA.

Erfaringene viser at det ofte er forståelse for at norsk luftfart har utfordringer knyttet til klima og topografi som gjør at det er behov for unntak eller tilleggskrav om sikkerhet.

Det felleseuropeiske regelverket er utarbeidet med tanke på et høyt, standardisert sikkerhetsnivå og like konkurransevilkår. For at norske luftfartsaktører skal kunne konkurrere på like vilkår som utenlandske, er det viktig at norsk regelverk og håndheving er i tråd med de kravene som gjelder for det indre marked.

9.3 Flysikkerhetstilstanden i norsk luftfart

Norsk luftfart er en sikker transportform sammenlignet med andre transportformer. Det er imidlertid ikke enkelt å sammenligne sikkerhetsnivået i luftfarten med andre transportformer fordi det er lite tilgjengelig og oppdatert statistikk som er egnet til slik sammenligning.

Å sammenligne bare ut fra antall ulykker vil ikke gi det rette inntrykket siden aktivitetsnivået, for eksempel målt i antall timer, også varierer mellom sektorene, og fordi begrepsbruken ikke nødvendigvis er standardisert mellom sektorene. Figur 9.2 er hentet fra den britiske luftfartsmyndighetens redegjørelse om flysikkerheten i 2016, og er basert på informasjon for tiårsperioden 2006-–2015. Tallene belyser sikkerhetsnivået i ulike transportformer i Storbritannia, målt ved antall omkomne («fatalities») per milliard personkilometer. En person som reiser en kilometer, utgjør en passasjerkilomenter.

Figuren viser at rutefly er den sikreste transportformen. Det er god grunn til å anta at bildet er noenlunde det samme i Norge. Luftfartstilsynet vil imidlertid vurdere om det bør utarbeides en tilsvarende oversikt for Norge.

Kilde: Civil aviation authority: UK aviation safety review for 2016

De ulike aktørene i luftfartsnæringen er gjennomgående opptatt av sikkerhet og hvordan denne stadig kan forbedres. Det er skapt en kultur med standardisering og systematisk sikkerhetsarbeid i hele luftfarten. Dette gjør samtidig at det er mulig å drive med systematisk analyse av hva som er årsakene når noe går galt, eller hva som kan gå galt når et system endres.

Når det gjelder sikkerhet, er det i luftfarten vanlig å skille mellom «safety» og «security». Safety handler om å unngå skade på mennesker og materiell på grunn av mangler og begrensninger knyttet til mennesker, teknologi og prosesser, der alle som utgangspunkt gjør sitt beste for å ivareta sikre luftfartsoperasjoner. Her inngår både forebyggende arbeid og konsekvensreduserende tiltak. Security handler om å hindre uønskede, tilsiktede handlinger mot luftfarten, og å begrense konsekvensene dersom dette likevel inntreffer. Security omtales nærmere i punkt 9.5.

Utgangspunktet for sikkerhetsarbeidet er regjeringens nullvisjon, som sier at det ikke skal forekomme ulykker med drepte eller hardt skadde i transportsektoren. I flysikkerhetsprogrammet framgår et overordnet flysikkerhetsmål som handler om å redusere sannsynligheten for å omkomme i en luftfartsulykke. For å måle denne sannsynligheten brukes FAR-verdi,7 som er en statistisk forventningsverdi av antall omkomne personer per hundre millioner personflytimer. Målet er at antall omkomne i kommersiell norsk persontransport for perioden 2017–2026 skal reduseres til under to per hundre millioner personflytimer.

Forstørr bilde

Kilde: Luftfartstilsynet

Figur 9.3 viser den historiske utviklingen av antall omkomne per hundre millioner personflytimer i kommersiell norsk persontransport. Den viser en gradvis reduksjon i FAR-verdi for hver tiårsperiode. Tiårsmålet er fortsatt oppnåelig selv om FAR-verdien midtveis i perioden er noe høyere. I perioden 2004–2013 omkom det 17 personer i norsk kommersiell persontransport, og det var i alt 438 millioner personflytimer. Halvveis i perioden 2017–2026 er det produsert 215 millioner personflytimer i sektoren, og pandemien har medført at det var betraktelig færre personflytimer i 2020 og 2021 enn årene før.

I det norske flysikkerhetsprogrammet er det fastsatt fire sektorvise flysikkerhetsmål om å redusere sannsynligheten for ulykker innen norsk kommersiell luftfart. For å estimere denne sannsynligheten brukes ulykkesfrekvens, det vil si antall ulykker per hundre tusen landinger. Her inngår alle ulykker, enten de medfører bare materielle skader eller om en eller flere personer blir skadet eller omkommer. Tabell 9.1 angir flysikkerhetsmålene for de fire gruppene som kommersiell norsk luftfart er delt inn i.

Figur 9.4 viser ulykkesstatistikken for perioden 2007 til 2021, og flysikkerhetsmålene i dagens flysikkerhetsprogram. 2021 var siste år i måleperioden, og tre av sektorene oppfylte de respektive flysikkerhetsmålene. Den fjerde sektoren, lette kommersielle fly, er en liten sektor målt i antall landinger. Med i alt tre ulykker i årene 2017-2021 ble ikke flysikkerhetsmålet oppnådd for denne sektoren. Figuren viser antall ulykker innenfor de fire sektorene per hundre tusen landinger for de tre siste femårsperiodene. De horisontale linjene i tilsvarende farger viser flysikkerhetsmålet for perioden 2017–2021. Luftfartstilsynet har utarbeidet mål for perioden 2022–2026, som vil bli tatt inn i det reviderte flysikkerhetsprogrammet.

Forstørr bilde

Antall landinger for 2021 er ikke klarlagt ennå, derfor er tallet for 2021 estimert og endelig ulykkesfrekvens kan fravike noe.

Kilde: Luftfartstilsynet

I 2019 fastsatte Luftfartstilsynet, i samarbeid med Norges Luftsportforbund, flysikkerhetsmål for privatflygning med norskregistrerte luftfartøy. Målene for privatflygning baseres også på ulykkesfrekvens, men bruker flytimer og ikke landinger som normaliseringsparameter. På grunn av ulikheter i type aktivitet og risiko innen privatflygning, er det satt mål om en reduksjon i antall ulykker per hundre tusen flytimer for fire kategorier fartøy som brukes innen privatflygning. De fire gruppene med tilhørende mål for privatflygning fremgår av tabell 9.2.

Gruppen mikrofly omfatter bare mikrofly, og ikke alle mikrolette luftfartøy. For mikrofly har Luftfartstilsynet bare full oversikt over fatale ulykker og ulykker med alvorlig personskade, da det bare er slike ulykker som er rapporteringspliktig til luftfartsmyndigheten. Dette følger av forskrift av 1. juli 2016 om rapporterings- og varslingsplikt ved luftfartsulykker og luftfartshendelser mv. Denne forskriften vurderes revidert slik at det kan bli fullstendig rapportering også på området mikrofly. Flysikkerhetsmålet for mikrofly baserer seg derfor på fatal ulykkesfrekvens, mens målene for de andre fartøytypene baserer seg på samlet ulykkesfrekvens, der både fatale og ikke-fatale ulykker inngår. Figur 9.5 viser utvikling av ulykkesfrekvensen over tid og flysikkerhetsmålene for de fire gruppene.

Forstørr bilde

Kilde: Nasjonalt flysikkerhetsprogram

Målene for privatflygning reflekterer at flysikkerheten skal bli bedre og at målene skal være noe å strekke seg mot. Fram til 2021 har alle gruppene hatt en høyere ulykkesfrekvens innenfor måleperioden enn målet, men i 2021 ble målet nådd av gruppen privat motorfly, unntatt selvbygde motorfly.

9.4 Utviklingstrekk som kan påvirke sikkerheten i luftfarten

Sikkerheten i luftfarten har utviklet seg gradvis og over mange tiår. Den grunnleggende sikkerhetskulturen, de høye sikkerhetskravene, gjennomprøvde teknologier og operasjonskonsepter utgjør fundamentet for den positive sikkerhetsstatistikken. I årene fremover er det viktig at det legges til rette for utvikling og omstilling i luftfarten, samtidig som vi opprettholder et godt sikkerhetsmessig fundament.

9.4.1 Markeder og myndigheter i endring

Luftfartsmarkedet er i betydelig endring etter pandemien, og det kan bli vesentlige endringer i aktørbildet over tid. Forhold som påvirker sikkerhetsnivået i luftfarten er blant annet i hvilken grad regelverkene er tilpasset nye forretningsmodeller og nye konsepter, hvilket erfaringsnivå nye markedsaktører har, hvor raskt organisasjoner absorberer endringer, og om aktørene har rett kompetanse i alle ledd. Høy kompleksitet og endringer i luftfarten stiller krav til både luftfartsaktører og myndigheter. Antall aktører som er direkte involvert i luftfart øker, blant annet på grunn av en raskt voksende dronesektor. En del av de nye aktørene kan ha begrenset erfaring og mindre generell luftfartskompetanse. Dronesegmentet omtales nærmere i kapittel 10.

Luftfartstilsynet skal følge med på mulige utviklingstrekk som kan utfordre sikkerhetsnivået i luftfarten. Utviklingen i luftfarten medfører at luftfartsmyndighetene må arbeide på nye måter som krever ny kompetanse og samarbeid med aktører man tidligere ikke har samhandlet med. Luftfartstilsynet har inngått en partnerskapsavtale med EASA. Slike avtaler innebærer tettere samarbeid mellom EASA og den nasjonale tilsynsmyndigheten om for eksempel «outsourcing» av sertifiserings- og tilsynsoppgaver. Avtalen knytter Luftfartstilsynet nærmere EASA, og målet er en mer effektiv bruk av ressurser og kompetanse på tvers av landegrenser.

9.4.2 Merking av vindturbiner

Utbygging av vindkraftverk har flysikkerhetsmessige sider. Det er forventet en økning i antall vindkraftverk i Norge, både til lands og til havs. Vindturbiner er definert som luftfartshinder og vil kunne ha betydning for flysikkerheten. Vindturbiner er merke- og rapporteringspliktige etter gjeldende regelverk. Moderne vindturbiner er ofte over 150 meter høye og utløser derfor de strengeste merkekravene i forskriften. Merking med høyintensitetslys kan innebære en betydelig visuell sjenanse for omgivelsene, og av hensyn til blant annet bosetting og lokalmiljø, er det ønskelig å kunne benytte brukerstyrte merkesystemer som ikke er tent når det ikke er luftfartøy i nærheten. Hensynet til å redusere den visuelle sjenansen må avveies mot hensynet til å oppnå tilstrekkelig flysikkerhet. Luftfartstilsynet arbeider nå sammen med Forsvaret for å finne frem til hensiktsmessige løsninger.

Spesielt innenfor helikopter- og småflysegmentet er det viktig med tilstrekkelig merking. Militær luftfart har i tillegg interesser knyttet til militære operative behov med tanke på hvordan vindturbiner skal merkes. Både plassering og merking av vindturbiner er viktige spørsmål. Enkelte vindkraftverk kan for eksempel tenkes plassert i nærheten av oljeinstallasjoner, hvor det må tas hensyn til helikoptertrafikk i området, og inn- og utflygninger fra helikopterdekkene.

Det er flere myndigheter med ansvar når det gjelder vindkraftverk, og for å ivareta flysikkerheten er det avgjørende at myndighetene samarbeider og hensyntar de forskjellige sikkerhetskravene som foreligger.

9.4.3 Helikoptersikkerhet

Segmentet innlands helikopter består i hovedsak av mange små operatører, men utviklingen går i retning av at det blir færre små og flere mellomstore operatører. De fleste operatørene arbeider på korte kontrakter og enkeltoppdrag. Operatørenes økonomi er samlet sett blitt noe bedre den siste tiårs-perioden, men fortsatt er dette en bransje med små marginer. I perioden 2015–2020 har timeprisen for de fleste helikopteroperasjoner gått ned. Det er identifisert at kontraktsforhold kan ha en direkte innvirkning på sikkerhetsnivået i bransjen. Kartlegging viser at pris- og tidspress bidrar til redusert bruk av ressurser på forhold som antas å ha betydning for sikkerheten.

På oppdrag fra Luftfartstilsynet gjennomførte Safetec i 2021 en sikkerhetsstudie for innlands helikopter, og studien resulterte i 25 tilrådninger. Regjeringen vil sørge for at det blir arbeidet med oppfølging av disse tilrådningene, både direkte med helikopteroperatørene og gjennom trepartssamarbeid med partene i arbeidslivet. Tilrådningene omhandler blant annet trening og bruk av simulatorer, bruk av sikkerhetsutstyr, hinderdatabase og teknologi for informasjonsutveksling, samt tett oppfølging av aktørene gjennom tilsyn og opplæring.

Det følger av Hurdalsplattformen at regjeringen ønsker å ta initiativ til at offentlige innkjøpere skal stille konkrete flysikkerhetskrav ved kjøp av innlands helikoptertjenester. Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet vil utarbeide en innkjøpsveiledning for kjøp av helikoptertjenester med forslag til konkrete krav som innkjøpere kan ta inn i konkurransedokumentene. Veiledningen vil bli publisert på Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) sin fagside for offentlige anskaffelser: www.anskaffelser.no.

I segmentet offshore helikopter er det en helt annen markedssituasjon med to store helikopterselskap, samt utbredt bruk av langsiktige kontrakter. Dette er en bransje som har vært preget av høye interne standarder og krav, og med en kundegruppe som har vært villig til å betale for et høyt sikkerhetsnivå. Det er likevel også innenfor dette segmentet økt oppmerksomhet på pris og forventing til effektive tjenester, og helikopteroperatørene utfordres på pris og på leveranser. Det er mange eldre helikopterdekk på offshore-installasjonene med avvik i henhold til dagens regelverk. Det har gjennom mange år vært lav tilsynsvirksomhet med disse helikopterdekkene, og det er behov for å etablere et tilsynsregime som sikrer bedre kontroll og oppfølging av sikkerhetstilstanden. Petroleumstilsynet og Luftfartstilsynet har på oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Samferdselsdepartementet i fellesskap utarbeidet en femårig plan for tilsyn med helikopterlandingsplasser på kontinentalsokkelen.

Den 29. april 2016 skjedde den tragiske Turøy-ulykken, da et helikopter av typen EC225 fra Airbus Helicopter havarerte på vei fra oljeplattformen Gullfaks B til Flesland. 13 personer omkom i ulykken. Årsaken til ulykken var et gearbokshavari som førte til at hovedrotoren falt av og helikopteret styrtet. Det hadde vært lignende hendelser med samme helikoptertype i Storbritannia, og Luftfartstilsynet utstedte samme dag som ulykken inntraff et sikkerhetsdirektiv med flyforbud for denne helikoptertypen. Storbritannia fulgte opp med tilsvarende forbud, og produsenten anbefalte stans av all passasjertransport med helikoptertypen på verdensbasis. Sikkerhetsdirektivet ble opphevet 14. juli 2017 og erstattet med en nytt direktiv som stilte krav til modifikasjoner, vedlikehold og bruk. Tilliten til helikoptertypen er imidlertid svekket, og i dag er det kun helikoptertypen Sikorsky S92 som benyttes til passasjertrafikk mellom land og installasjonene på kontinentalsokkelen.

Norske myndigheter legger til grunn at helikopteroperasjoner mellom det norske fastlandet og installasjoner på kontinentalsokkelen, og mellom slike installasjoner, faller utenfor EØS-avtalens geografiske virkeområde.8 Det medfører at operatøren må ha norsk driftslisens og Air Operator Certificate (AOC) utstedt av Luftfartstilsynet, selv om operatøren i utgangspunktet har sitt hovedkontor utenfor Norge. Disse foretakene er derfor fullt underlagt norsk tilsyn. Norske myndigheter har fastsatt flysikkerhetsrelaterte tilleggskrav som supplerer de felleseuropeiske reglene for offshore helikopteroperasjoner.9

9.4.4 Luftrom og navigasjon

ICAO har fastsatt internasjonale minstekrav og anbefalinger for luftfarten, inkludert hvordan staters luftrom skal organiseres, samt hvilke tjenester som skal ytes i luftrommet for å oppnå en sikker, ordnet og effektiv flyt av lufttrafikken. Norge er gjennom EØS-avtalen tett knyttet opp til den felleseuropeiske utviklingen av luftfarten og organiseringen av luftrommet. Det har vært lite ledig kapasitet i deler av europeisk luftrom og det forventes at utfordringene vil tilta etter hvert som trafikken tar seg opp igjen etter pandemien. Utviklingen av droner har i særlig grad ført til at antall luftromsbrukere har økt de siste årene.

Luftrom kan deles inn i to hovedkategorier; kontrollert og ikke-kontrollert. Kontrollert luftrom etableres kun der det er nødvendig for å ivareta sikkerheten til luftfartøy, i nærheten av lufthavner, langs inn- og utflygningsruter, samt i underveisfasen mellom ulike lufthavner. Resten av luftrommet er ikke-kontrollert for å legge til rette for bruk uten unødige restriksjoner.

Forstørr bilde

En sikker og effektiv infrastruktur er viktig for bruken av luftrommet. Innenfor luftfarten skjer det en gradvis overgang fra tradisjonelle og bakkebaserte navigasjonssystemer til digitale og ofte satellittbaserte systemer, kalt Global Navigation Satellite Systems (GNSS). Bruken av GNSS og ytelsesbasert navigasjon (Performance Based Navigation, PBN) gir en bedre utnyttelse av luftrommet og bidrar til mer effektiv og miljøvennlig luftfart. Samtidig er det et potensielt sikkerhets- og sårbarhetsaspekt ved avhengighet av GNSS. Bortfall av GNSS-signaler kan ramme funksjonalitet i flyenes eller bakkebaserte systemer og medføre at en viktig sikkerhetsbarriere forsvinner. Forstyrrelser av GNSS-signaler, i større eller mindre skala, kan ramme sikkerhetskritiske funksjoner og systemer på flere områder, og må derfor tas på største alvor.

En forventet vekst i lufttrafikken gjør at det må stilles høyere krav til utnyttelse av tilgjengelig luftrom samtidig som et høyt sikkerhetsnivå opprettholdes. Det er også slik at utviklingen innen sivil luftfart utfordrer Forsvarets evne til nasjonal luftromsovervåkning.

Med Single European Sky (SES)-initiativet former EU forvaltningen av det europeiske luftrommet. Målet med SES-regelverket er blant annet å bidra til en sikrere, rimeligere, mer effektiv og miljøvennlig luftfart for Europa, basert på et mer integrert og moderne europeisk luftfartssystem som er i stand til å håndtere framtidig trafikkvekst.

Europakommisjonen mener det er behov for ytterligere effektivisering, særlig knyttet til bruken av luftrommet. En styrking av nettverksfunksjonene og arbeidet til nettverksforvalter anses som viktige virkemidler for å realisere felles målsettinger.

Det er en uttalt ambisjon fra EUs side å digitalisere, og i større grad automatisere flysikringstjenestene i det europeiske luftrommet. Digitaliseringen av europeiske flysikringstjenester foregår gjennom initiativet Single European Sky Air Traffic Management Research (SESAR). Denne moderniseringen er koordinert i Europa og vil føre til betydelig gevinst for det europeiske nettverket, slik at man kan håndtere fremtidig trafikkvekst på en bærekraftig og effektiv måte. Digitaliseringen innebærer også å åpne opp for utveksling av felleseuropeiske datatjenester, noe som både kan gi effektiviserings- og kostnadsbesparelser, og gi mulighet for norske aktører til å levere slike tjenester. Avinor AS og Avinor Flysikring AS har iverksatt store programmer for å digitalisere og automatisere ulike tjenester. Det er vesentlig at flysikkerhetsmessige forhold vurderes og ivaretas i arbeidet med dette, og i tillegg er det en sikkerhetspolitisk dimensjon som må hensyntas.

Innenfor navigasjonsinfrastruktur er Norge langt fremme i implementering av systemer som gir bedre utnyttelse av luftrommet og bidrar til mer effektiv og miljøvennlig luftfart. Dette gjelder både prosedyrer for ytelsesbasert navigasjon, PBN og GNSS. Likevel har fortsatt stort sett alle lufthavner og terminalområder prosedyrer som er basert på konvensjonelle, bakkebaserte navigasjonshjelpemidler.

Radarsystemer er fremdeles det primære hjelpemiddelet for overvåking og radarleding for lufttrafikktjenesten. Avinor forventer at tradisjonell radarteknologi vil spille en viktig rolle innenfor overvåking i perioden frem til rundt 2025. Radar har imidlertid den svakheten at rekkevidden begrenses av fjell og jordkrumning, og lavdekning over havområder er vanskelig å oppnå, i tillegg til at radar innebærer store anleggsinvesteringer. Det er nå økende oppmerksomhet på alternative overvåkingssystemer som er bedre egnet til å gi dekning i områder med utfordrende topografi. Ulempen er at systemene er avhengige av GNSS og kan påvirkes ved bevisste signalforstyrrelser, ofte kalt jamming/spoofing.

Når det gjelder kommunikasjon mellom luftfartøy og bakken, vil dette i økende grad bli supplert med digitale løsninger. Kommunikasjonen i luftfarten har frem til i dag i all hovedsak foregått på VHF-radio. VHF-radioer krever kontakt med senderen på bakken for å kunne kommunisere, noe som gir enkelte utfordringer, spesielt når flyet befinner seg over havområder. Her brukes alternative digitale kommunikasjonsmetoder som datalink, som forventes å være implementert over fastlandet i Norge fra 2025. Dette reduserer behovet for bruk av radio, og bidrar til redusert arbeidsbelastning for lufttrafikktjenesten og flybesetningene. Problemet med dårlig lesbarhet blir også redusert, noe som øker sikkerhetsnivået. Innføring av datalink i Europa har av ulike grunner tatt tid og Norge er ikke i samsvar med kravene i det felleseuropeiske regelverket, som fastsetter frister for når datalinkfunksjonalitet skal være implementert. Avinor har imidlertid etablert et betydelig investeringsprogram for teknologi innen flysikringstjenester i Norge som følge av felleseuropeiske krav.

I store deler av Europa er det press på luftrommet. EU har utviklet et sett med ti anbefalinger som de mener vil gjøre det mulig å utvikle mer fleksible, robuste og skalerbare, og mer pris- og miljøvennlige lufttrafikktjenester i Europa. En forutsetning er at security og sikkerhet ivaretas.

Fremtidens luftfart vil være basert på PBN, med bruk av GNSS. Multi-GNSS-mottakere vil være viktig for robustheten. Forskjellige satellittbaserte systemer vil anvendes samtidig for innflygning og landing. Forstyrrelser i GNSS-signalene kan gjøre det nødvendig å stenge kontrollert luftrom. Reserveløsninger basert på bakkebaserte PNT-systemer10 og økt oppmerksomhet på dekommisjoneringsplaner vil være viktig.

Eurocontrol er en sivil-militær organisasjon som arbeider for å oppnå sikker og sømløs lufttrafikkstyring over hele Europa. Organisasjonen har 41 medlemsland inkludert Norge, og har hovedkontor i Brussel. Eurocontrol er ikke et byrå i EU, men er den sentrale organisasjonen for koordinering og planlegging av lufttrafikkstyring for hele Europa. Eurocontrol samarbeider med nasjonale myndigheter og leverandører av flysikringstjenester, herunder Avinor Flysikring AS, samt sivile og militære luftromsbrukere og lufthavnoperatører. Når det gjelder droner og bruk av luftrom, er det gitt nærmere omtale av dette i punkt 10.4.2.

9.4.5 Den menneskelige faktoren

Menneskelige faktorer, eller «human factors» som det ofte refereres til, kan best beskrives som alle faktorer som påvirker menneskelig ytelse. Basert på stadig bedre vitenskapelig innsikt har menneskelige faktorer de siste årene blitt satt i et større perspektiv, hvor man ser dette i sammenheng med andre faktorer i luftfarten, som for eksempel implementering av ny teknologi og arbeidsmengde. Ny teknologi kan både redusere og skape risiko for menneskelige feil.

Et sentralt tema er tretthet/utmattelse hos flygende personell, såkalt fatigue. EU vedtok i 2014 nye felleseuropeiske flyge- og hviletidsregler for besetningsmedlemmer. Disse er tatt inn i norsk rett og gjelder for luftfartsselskaper som driver kommersiell lufttransport med fly.

Reglene ble i starten møtt med motstand fra europeiske og norske fagforeninger. Innvendingene gjaldt i hovedsak grensene flyge- og hviletidsreglene setter for maksimal arbeidstid, og om dette økte faren for utmattelse hos besetningsmedlemmer. EASA, som hadde utarbeidet regelverket, fant ikke erfaringsmessig eller vitenskapelig grunnlag for påstanden om at reglene utgjorde en slik sikkerhetsrisiko.

Luftfartstilsynet fører tilsyn med luftfartsselskapenes systemer for etterlevelse av arbeids- og hviletidsreglene gjennom godkjenning av selskapenes prosedyrer, og kontroll av etterlevelsen av reglene i selskapenes drift. Luftfartstilsynet har også etablert et system for rapportering av fatigue i tjenesten. I all hovedsak etterleves flyge- og hviletidsreglene, og Luftfartstilsynet har ikke avdekket konkrete sikkerhetsmangler knyttet til disse reglene. Fatigue-rapportene Luftfartstilsynet har mottatt indikerer ikke utfordringer som har direkte sammenheng med hvordan reglene er utformet. Reglene pålegger luftfartsselskapene å følge opp risikoen for fatigue i sitt sikkerhetsstyringssystem, og iverksette tiltak for å motvirke slik risiko. Erfaringen er at dette fungerer tilfredsstillende.

EASA gjennomførte i 2019 en første studie av effekten av Flight Time Limitation (FTL)-reglene, som konkluderte med økt mulighet for fatigue på lengre nattflygninger. Studien anbefalte ytterligere undersøkelser og mer målrettede tiltak for å demme opp for denne risikoen. Regelverket pålegger EASA å følge utviklingen på området, og det ventes at EASA vil utføre flere studier i årene som kommer for å kartlegge i hvilken grad reglene er tilstrekkelige.

Det er også pekt på som en problemstilling at det ikke kan utelukkes at flygende personells tilknytningsform til flyselskapene kan påvirke de faglige vurderingene som foretas, og også flysikkerhetskultur, og derved flysikkerheten. Forholdet mellom ansettelsesformer og sikkerhet ble drøftet i NOU 2019: 22. Her ble det blant annet uttalt at «Utvalget anerkjenner at flygende personells tilknytningsform til flyselskapene kan påvirke de faglige vurderingene de foretar. I grensetilfeller vil derfor tilknytningsformer kunne påvirke sikkerheten. I norsk arbeidsliv er hovedregelen uansett fast ansettelse (…) De nye måtene å organisere flyselskaper på, med økt bruk av andre ansettelsesformer enn fast ansettelse i internasjonal luftfart, kan påvirke kultur og kommunikasjon. Utvalget er ikke kjent med at slike faktorer så langt har påvirket sikkerhetsnivået i norsk luftfart. Likevel tilsier god sikkerhetsmetodikk at både flyselskaper og tilsynsmyndigheter er seg bevisst disse trendene som potensielle risikofaktorer.»

9.5 Samfunnssikkerhet og beredskap

Samfunnssikkerhet kan defineres som samfunnets evne til å verne seg mot og håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner og som setter liv og helse i fare. Slike hendelser kan være utløst av naturen, være et utslag av tekniske eller menneskelige feil, eller bevisste handlinger11. Samfunnssikkerhet ivaretas både gjennom forebyggende virksomhet for å redusere risiko for at en uønsket hendelse finner sted, og gjennom krisehåndtering dersom en uønsket hendelse likevel har inntruffet.

Transportsektoren er en sentral del av samfunnssikkerheten i Norge og er definert som en kritisk samfunnsfunksjon12 og som en grunnleggende nasjonal funksjon (GNF) i lov om nasjonal sikkerhet jf. § 1-5, nr. 2. Dette ble særlig belyst under koronapandemien hvor transportsektoren, inkludert luftfart, sørget for å frakte blant annet medisiner, pasienter og kritiske varer i hele Norge.

Arbeidet med samfunnssikkerhet innen transportsektoren må tilpasses en sektor i rask endring, som er høyteknologisk og hvor sårbarhetene er komplekse. Dette krever kontinuerlige prosesser, og en systematisk og helhetlig tilnærming som kan tilpasses den enkelte situasjon og det gjeldende utfordringsbildet for sektoren. For å bidra til en systematisk og helhetlig tilnærming til arbeidet med samfunnssikkerhet i transportsektoren, utarbeidet Samferdselsdepartementet en overordnet strategi i 2009, som ble revidert i 2015 og i 202013. Strategien skal være en felles plattform for sektorens arbeid med samfunnssikkerhet og legger overordnede rammer for arbeidet med samfunnssikkerhet innenfor sektoren, i tillegg til å gi føringer for hvordan strategien skal følges opp i den enkelte virksomhet. Strategien angir noen overordnende mål og prioriterte områder for arbeidet med samfunnssikkerhet innenfor transportsikkerhet, fremkommelighet og transportevne. Målet er å opprettholde et høyt transportsikkerhetsnivå, sørge for fremkommelighet og funksjonalitet i transportsystemene, og ha en robust sivil transportberedskap. Tiltakene og virkemidlene for å oppnå disse målsetningene vil variere innenfor de ulike transportsektorene. Arbeidet innenfor sikring av kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner, digital sikkerhet, støtte til Forsvaret og klimatilpasning skal prioriteres.

Samfunnsikkerhetsarbeidet innenfor luftfarten styres av disse målene og prioritetsområdene. Det finnes derimot noen særtrekk som påvirker arbeidet og tiltakene. Luftfarten er grenseoverskridende og internasjonalt regulert, noe som medfører at mye av arbeidet med samfunnssikkerhet innenfor luftfarten må gjøres gjennom internasjonale organisasjoner og i samarbeid med andre stater for å få full effekt. Særlig arbeidet innenfor EØS, NATO og ICAO er vesentlig for flere av prioritetsområdene nevnt ovenfor. Videre er luftfarten preget av kontinuerlig teknologiutvikling og digitalisering som krever særskilt kompetanse og nye virkemidler for å ivareta samfunnssikkerheten. Et eksempel er droneutviklingen som det redegjøres for i kapittel 10. I tillegg er luftfarten global, med mange internasjonale aktører og avhengigheter, som medfører at den er sårbar for eksterne hendelser utenfor Norges kontroll og som krever at det er en særlig oppmerksomhet på nasjonal beredskap.

Koronapandemien og den nåværende sikkerhetspolitiske situasjonen som følge av Russlands invasjon av Ukraina har vist hvor viktig det er å ha evne og kapasitet til raskt å kunne tilpasse tiltak til gjeldende situasjonsbilde. Luftfarten er ikke upåvirket av disse hendelsene og regjeringen overvåker derfor situasjonsbildet for luftfarten nøye, og vil iverksette nødvendige tiltak ved behov. I det følgende fremheves noen områder og tiltak som vil prioriteres fremover. I tillegg vil det gis en kort redegjørelse for roller og ansvar innenfor samfunnsikkehetsarbeidet i luftfartssektoren.

9.5.1 Roller og ansvar innenfor samfunnssikkerhet

Tydelig rolle- og ansvarsdeling er en forutsetning for god krisehåndtering, og arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i Norge tar utgangspunkt i fire grunnleggende prinsipper14:

• Ansvarsprinsippet: Den organisasjon som har ansvar for et fagområde i en normalsituasjon, har også ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser og for å håndtere ekstraordinære hendelser på området. Ansvarlig instans må ta stilling til hva som er akseptabel risiko.

• Likhetsprinsippet: Den organisasjon man opererer med under kriser, skal i utgangspunktet være mest mulig lik den organisasjon man har til daglig.

• Nærhetsprinsippet: Kriser skal organisatorisk håndteres på lavest mulig nivå.

• Samvirkeprinsippet: Myndigheter, virksomheter og etater har et selvstendig ansvar for å sikre et best mulig samvirke med relevante aktører og virksomheter i arbeidet med forebygging, beredskap og krisehåndtering.

Regjeringen har det øverste ansvaret for beredskapen i Norge. Justis- og beredskapsdepartementet er fast lederdepartement i sivile nasjonale kriser, dersom ikke annet blir bestemt, og har, i tillegg til rollen som sektordepartement, en generell samordningsrolle på samfunnssikkerhetsområdet15. På bakgrunn av ansvarsprinsippet har Samferdselsdepartementet det overordnede ansvaret for samfunnssikkerhet og beredskap innen samferdselssektoren, inkludert sivil luftfart. Ansvaret innebærer blant annet å ha oversikt over risiko og sårbarhet i sektoren, iverksette nødvendige risiko- og sårbarhetsreduserende tiltak, ivareta ansvaret for sentral krisehåndtering i sektoren, utarbeide mål og koordinere arbeidet med samfunnssikkerhet, samt avklare sentrale roller og ansvarsområder16. Samferdselsdepartementet er også utpekt som hovedansvarlig for den samfunnskritiske funksjonen transport17 og har gjennom dette, i tillegg til ovennevnte, et særlig ansvar for å sørge for nødvendig koordinering og samordning med andre departementer og virksomheter som har et ansvar på transportområdet18.

Luftfartstilsynet og Avinor AS har i tillegg til Samferdselsdepartementet, egne ansvarsområder innenfor samfunnssikkerhet for luftfarten19. Luftfartstilsynet skal påse at relevant beredskapsregelverk blir etterlevd av luftfartsaktørene, og har en særskilt koordinerende og besluttende rolle ved sikkerhetshendelser i luftfarten. Avinor AS har ansvar for drift og utvikling av kritisk infrastruktur for luftrom og lufthavner, herunder å drive og utvikle et landsomfattende nett av lufthavner for sivil sektor og en samlet flysikringstjeneste for sivil og militær sektor.

De fleste utfordringer innen samfunnssikkerhet går imidlertid på tvers av sektorer. For luftfarten innebærer det at samfunnsikkerhetsarbeidet må koordineres og gjøres i samvirke med andre sentrale aktører som for eksempel Nasjonal sikkerhetsmyndighet, Politiets sikkerhetstjeneste, Forsvaret og sivile aktører, i tillegg til internasjonale organisasjoner som EU, NATO og ICAO.

9.5.2 Security (uønskede, tilsiktede handlinger)

Luftfarten er fremdeles et attraktivt mål for ondsinnede aktører. Grunnsikring bidrar til å forhindre anslag mot sikkerheten. Grunnsikring innebærer at det er etablert gode barrierer gjennom for eksempel teknologi og kompetanse hos personell. Det er viktig at grunnsikringen opprettholdes. Dersom denne oppleves å være svekket, kan det føre til endringer i intensjonen hos trusselaktører og luftfarten kan bli et mer aktuelt mål. Nær dialog med blant annet Politiets sikkerhetstjeneste om trusselbildet, samt med Nasjonal sikkerhetsmyndighet om sårbarhet, eksempelvis innen digital sikkerhet, gir sammen med tilsynsaktivitet og innrapporterte hendelser et helhetlig bilde av sikkerhetssituasjonen. Internasjonale kontaktflater, blant annet mot EU, EASA og ICAO, er også viktig for å ha et best mulig bilde av de utfordringene som finnes i dag og som kanskje kommer til å bli mer aktuelle i fremtiden.

På bakgrunn av gjeldende trusselvurderinger er innsidevirksomhet vurdert å utgjøre en reell risiko innenfor en rekke samfunnsfunksjoner, inkludert luftfarten. Bakgrunnssjekk av personer som skal ha tilgang til sikkerhetsbegrensede områder på lufthavner og andre luftfartsanlegg er derfor et viktig virkemiddel for å forebygge anslag mot luftfarten. Alle personer som skal arbeide innenfor sikkerhetsbegrenset område på lufthavner og flyvende personell må ha en godkjent utvidet bakgrunnssjekk. Fra 2016 har det vært et nasjonalt krav om bruk av etterretningsopplysninger som del av bakgrunnssjekken med akkreditering gjennomført av Kripos.

EU har vedtatt nye regler om utvidet bakgrunnssjekk som innebærer kontroll av etterretningsopplysninger, noe som innholdsmessig tilsvarer vår akkreditering. De nye EU-reglene innebærer krav om kontinuerlig kontroll, eller kontroll hvert år dersom det ikke etableres et system for kontinuerlig kontroll. Dagens nasjonale ordning har vært at det skal søkes om fornying av bakgrunnssjekk hvert femte år, og de nye EU-reglene, som trådte i kraft 1. januar 2022, innebærer på sikt en femdobling av antall saker som skal behandles, opptil 40 000 saker per år. Derfor er det viktig at det etableres et digitalt system for kontinuerlig kontroll, slik at man unngår å måtte behandle alle disse sakene manuelt. Samferdselsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet samarbeider om gjennomføringen av de nye EU-reglene.

9.5.3 Sikring av kritisk infrastruktur

Sikring av kritisk infrastruktur innen luftfarten, for eksempel forsyning av flydrivstoff, kontrollsentraler, senter for fjernstyring av tårn, samt det digitale stamnettet og strømforsyningen, er vesentlig for å opprettholde fremkommelighet og funksjonalitet i luftfarten. Fysisk sikring, personellsikkerhet og digitale sikringstiltak er viktige elementer i en robust sikringsstrategi. Godt samarbeid mellom Nasjonal sikkerhetsmyndighet, Luftfartstilsynet og eiere av kritisk infrastruktur er avgjørende for å nå målet om et høyt sikkerhetsnivå på kritisk infrastruktur innen luftfarten. Dette gjelder for eksempel innenfor oppfølgingen av virksomhetssikkerhetsforskriften20, tilsyn og den årlige undersøkelsen av sikkerhetstilstanden.

Det er en målsetting at Luftfartstilsynet skal bli tilsynsmyndighet for luftfartssektoren etter lov 1. juni 2018 om nasjonal sikkerhet (Sikkerhetsloven). Luftfartstilsynet må i den forbindelse utpekes av Samferdselsdepartementet som sektortilsyn, og det må inngås en samarbeidsavtale mellom Luftfartstilsynet og Nasjonal sikkerhetsmyndighet.

9.5.4 Klimatilpasning

Fremover er det viktig å fremskaffe mer kunnskap om konsekvenser av klimaendringene på lokalt plan ved lufthavner, slik at lufthavnoperatører og flyselskap kan treffe nødvendige tiltak for å redusere konsekvensene av klimaendringer. Tiltakene kan handle om tidlig arealplanlegging, forbedret brøyteberedskap om vinteren, økt kapasitet for å håndtere isingsproblematikk og endrede prosedyrer for innflygning til lufthavner hvor vind kommer fra nye retninger og med sterkere styrke.

Mange norske lufthavner ligger kystnært og er av flyoperative hensyn lokalisert på flate områder eller fyllinger nær sjø og åpent vann. 20 lufthavner ligger mellom 3 og 15 meter over havet. Dette gjør dem sårbare for usikkert vær, økt vannstand og stormflo. Sikkerhetsområder og lysanlegg er særlig utsatt.

Sentrale luftfartsaktører har over tid arbeidet for å redusere konsekvenser av klimaendringene. Luftfartstilsynet deltar i Direktoratsgruppen for klimatilpasning, som ledes av Miljødirektoratet. Avinor gjennomførte en klimarisikoanalyse for alle lufthavner i 2014, som ble oppdatert i 2021/ 2022. Basert på denne vil Avinor dimensjonere klimatilpasning ut fra forventede klimatiske påvirkninger knyttet til terminalbygg og annen infrastruktur, og har innført systemer for preventivt vedlikehold hvor det tas høyde for klimatiske variasjoner. Avinor har et internt system av rutiner og prosedyrer som er avgjørende for daglig å hindre risiko, og har også etablert prosedyrer og rutiner som skal motvirke skader ved utfordrende vær- og vindforhold. Et eksempel på behov for klimatilpasninger er Svalbard lufthavn, som ble anlagt direkte på permafrosten på 70-tallet. Man regnet permafrosten for å være permanent, og la rullebanen på stedlige moreneavsatte masser. Grunnet klimaendringene og økt temperatur opplever man at permafrosten tiner, og dette skaper vanninntrenging og ujevnheter i rullebanen. Avinor arbeider med å finne alternative løsninger, og reasfaltering av ujevnheter, utskifting av hele rullebanen og oppgradering av dreneringen rundt rullebanen vurderes. Videre er det igangsatt overvåkning av bevegelser i grunnen under terminalbygget, for å følge eventuelle bevegelser som gjør fremtidige tiltak nødvendige.

9.5.5 Informasjonssikkerhet (digital sikkerhet)

Digitaliseringen i samfunnet og innen luftfarten medfører økt sårbarhet og dermed økt risiko for hendelser som kan påvirke sikkerheten, for eksempel ved at luftfarten stanser opp, eller at luftfartøy får problemer med navigasjon mens det befinner seg i luften.

Eurocontrol viser til en femdobling i antall digitale hendelser fra 2019 til 2020, og Nasjonal sikkerhetsmyndighet peker i sine rapporter på en tredobling av hendelser med ondsinnet aktivitet rettet mot digitale systemer i tidsrommet 2019-2021. Økningen i ubemannet luftfart, som i fremtiden også kan komme til å frakte passasjerer, fører til økt behov for å sikre overføringene av data mellom bakke og luft mot uautorisert tilgang, forstyrrelser eller endring av dataene. Den sikkerhetspolitiske situasjonen antas å medføre større risiko for at luftfarten blir gjenstand for digitale angrep.

Utviklingen i det digitale risikobildet, som fremheves både av Nasjonal sikkerhetsmyndighet og Eurocontrol, tilsier at det bør etableres en egen funksjon, et digitalt responsmiljø, i luftfarten for å kunne respondere på sårbarhetsinformasjon og hendelser innen det digitale domenet. Dette ble også understreket i Meld. St. nr. 38 (2017–2017) IKT-sikkerhet – Et felles ansvar, og er fulgt opp i regjeringens strategi for digital sikkerhet og Nasjonal sikkerhetsmyndighets Rammeverk for håndtering av IKT-sikkerhetshendelser.

Hendelsene må kunne analyseres, og aktuelle luftfartsaktører må varsles dersom informasjonen vurderes å være viktig nok. Responsmiljøet skal også kunne støtte luftfartsaktørene med informasjon blant annet om sårbarhet som kan benyttes i deres egne risikovurderinger, og som kan bidra til å styrke evnen til å håndtere hendelser.

På oppdrag fra Samferdselsdepartementet fikk Luftfartstilsynet høsten 2021 gjennomført en utredning av hva slags responsmiljø som bør etableres for å håndtere hendelser i luftfartssektoren. Luftfartstilsynet er bedt om å prioritere dette arbeidet, og arbeider med en løsning i form av et såkalt «Information Sharing and Analysis Center» for luftfarten.

EU har igangsatt et regelverksarbeid innen digital sikkerhet/informasjonssikkerhet på luftfartsområdet. Formålet er å skape et regulatorisk system som på en effektiv måte vil bidra til å beskytte luftfarten mot digitale angrep og mulige konsekvenser av slike angrep. Det nye regelverket vil ha en helhetlig tilnærming til digital sikkerhet i luftfarten, og vil dekke myndigheter og organisasjoner. Bakgrunnen er en erkjennelse av at dagens regelverk ikke i tilstrekkelig grad ivaretar behovet innenfor luftfarten for beskyttelse mot at eksisterende digitale svakheter utnyttes av personer med onde hensikter. EU foreslår krav til både myndigheter og organisasjoner i luftfarten om risikohåndtering, identifisering av sårbarheter, beskyttelse mot angrep, avdekking og håndtering av angrep, samt gjenopprettelse av drift etter angrep.

9.5.6 Støtte til totalforsvaret

Totalforsvarskonseptet er en del av det sivil-militære samarbeidet, og omfatter gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn i hele krisespekteret, fra fred til sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt. Som del av Totalforsvarsprogrammet (2016–2020) ledet Samferdselsdepartementet prosjektet «Transport i totalforsvaret», der både sivil og militær side var representert. Gjennom prosjektet ble status og behov for å videreutvikle transportsystemene ut ifra NATOs forventninger identifisert. Videre ble transportsektorens evne til å støtte Forsvaret i krise og krig med transportinfrastruktur og –tjenester (lufthavner, lostjeneste, mv.) og transportressurser (fly, lastebiler, mv.) kartlagt. Prosjektet har lagt et godt grunnlag for videre arbeid på området.

Forsvaret er avhengig av sivil luftfart for å transportere eget og alliert personell og materiell. I tillegg har Forsvaret behov for tilgang til og prioritet i luftrom, flysikringstjenester og sivile lufthavner, med tilhørende tjenester. Samspillet og samarbeidet mellom de sivile aktørene i luftfarten og Forsvaret er derfor viktig for totalforsvaret. Dette krever blant annet gjensidig utveksling av informasjon, samkjøring av planverk, avklaring av behov og krav, og god koordinering mellom partene gjennom bruk av øvelser, liaisonordninger og beredskapsavtaler.

Luftfartstilsynet er sivil og militær luftromsmyndighet og leder ekspertgruppen for fleksibel bruk av luftrom (FUA), der også Forsvaret og Avinor er viktige samarbeidspartnere. Luftfartstilsynet vurderer og fastsetter restriksjonsområder basert på søknader fra luftfarts- og samfunnsaktører, inkludert Forsvaret.

Luftfartstilsynet skal bidra til å styrke totalforsvaret gjennom nært samarbeid med Forsvaret, spesielt Forsvarets operative hovedkvarter (FOH), og videreutvikler sitt samarbeid med FOH gjennom liaisonordningen. Videre skal Luftfartstilsynet delta på beredskaps- og øvelsesplanlegging i regi av Forsvaret eller Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, der dette er relevant, samt bidra til å avklare innholdet i Sivilt beredskapssystem (SBS) og Beredskapssystem for Forsvaret (BFF).

Avinor har med utgangspunkt i identifiserte behov fra drift og øvelser etablert «Forsvarsprogrammet». Det er gjennom dette lagt grunnlag for tettere samarbeid med forsvarssektoren. Avinor har også en liaisonavtale med Forsvarets operative hovedkvarter, som benyttes i forbindelse med reelle hendelser og øvelser.

Regjeringen vil prioritere å videreutvikle samhandlingen mellom de sivile aktørene og Forsvaret innenfor luftfarten, gjennom bedre samarbeid i planprosesser, bruk av sivil-militære øvelser, inngåelse av beredskapsavtaler, og sterkere integrering av Forsvarets behov og krav i den sivile tjenesteytingen. Samferdselsdepartementet vil sammen med Forsvarsdepartementet følge opp målsettinger beskrevet i Norsk luftromstrategi, som disse departementene la frem juni 2021.21

9.5.7 Tilgjengelig flykapasitet i beredskapssammenheng

Sivil luftfart ivaretar flere samfunnskritiske oppgaver, for eksempel pasienttransport og frakt av medisinsk utstyr. I tillegg støtter den sivile luftfarten Forsvaret med frakt av materiell og personell. Opprettholdelse av den sivile luftfarten i krig, krise og andre ekstraordinære situasjoner er derfor viktig.

Vi er avhengig av å ha aktører med tilknytning til Norge, som har tilgjengelig og tilstrekkelig flykapasitet, for å sikre nødvendig flyberedskap i ulike scenarioer. Dette ble særlig synlig under koronapandemien, og bildet er blitt forsterket gjennom den nåværende sikkerhetspolitiske situasjonen. Under pandemien ble det innført strenge restriksjoner som ga store utfordringer i den nasjonale og internasjonale luftfarten. Staten inngikk avtaler med nasjonale aktører som SAS, Norwegian og Widerøe for å sikre kapasitet for transport av personer og nødvendig materiell. Det var avgjørende at det var aktører med tilstrekkelig flykapasitet, personell og nettverk i Norge til å gjennomføre flere av oppdragene som ble gitt.

Samferdselsdepartementet har hjemmel i luftfartsloven § 13-9 til å pålegge aktører i luftfarten å yte bistand for å sikre nødvendig nasjonal beredskap i krig, ved krise, og i andre ekstraordinære situasjoner. Hjemmelen forutsetter at det faktisk er norskregistrerte luftfartøy, eller nødvendig bistandskapasitet tilgjengelig i Norge dersom slik bistand skal pålegges, jf. luftfartsloven § 1-2. I forarbeidene til beredskapshjemmelen i luftfartsloven § 13-9 forutsettes at en så langt som mulig skal forsøke å dekke beredskapsbehov gjennom frivillige og avtalebaserte ordninger.22

Regjeringen vil ha en gjennomgang av hvorvidt avtale- og beredskapsordningene er gode nok til å dekke fremtidig behov for flykapasitet knyttet til ulike scenarioer og eventuelle alternative løsninger og tiltak. Gjennomgangen vil også se hen til EUs ordning for sivil beredskap (UCPM23) og våre flykapasiteter i denne ordningen.

9.5.8 Beredskap ved flyulykker

Flypassasjerer og deres nærmeste familiemedlemmer har flere rettigheter ved flyulykke. Plikt til å gi slike rettigheter er beskrevet blant annet i vedlegg 9 til Chicago-konvensjonen om sivil luftfart fra 1944, utfyllende dokumenter fra ICAO og i forordning (EU) nr. 996/2020.

Vedlegg 9 til Chicago-konvensjonen har regler om «Assistance to aircraft accident victims and their families» som blant annet krever at staten der en flyulykke inntreffer, plikter å legge til rette for at pårørende til ofrene for en ulykke gis midlertidig tilgang til territoriet. Reglene i Chicago-konvensjonen ble nylig styrket ved å pålegge medlemsland å etablere lover og reguleringer som ivaretar omkomne, overlevende og deres familier etter en ulykke.24

EU-forordningens artikkel 21 pålegger alle medlemsstater å «utarbeide en beredskapsplan for ulykker innen sivil luftfart på nasjonalt plan. Denne planen skal også omfatte bistand til ofrene for ulykker … og deres pårørende». Samme bestemmelse pålegger medlemsstatene å sikre at alle flyselskap etablert på deres territorium har en plan for bistand til ofre for ulykker innen sivil luftfart og deres pårørende. Planen skal særlig ta hensyn til psykologisk støtte til overlevende og pårørende til omkomne.

Rettighetene og norske myndigheters håndtering av en eventuell større flyulykke i Norge vil bli beskrevet i en nasjonal beredskapsplan for flyulykker som Samferdselsdepartementet tar sikte på å ferdigstille i 2023.

9.6 Utfordringer og muligheter

Det juridiske rammeverket er viktig for å opprettholde og forbedre sikkerheten i norsk luftfart. En langsiktig trend i det felleseuropeiske regelverksarbeidet er å utvikle et mer risikobasert/ytelsesbasert regelverk. På nasjonalt nivå bør det arbeides videre med regelverksutvikling for å sikre at regelverket gir hensiktsmessig grad av fleksibilitet, slik at tilsyn og andre tiltak kan rettes inn på områder med størst risiko, for å oppnå størst mulig sikkerhetsgevinst.

Flysikkerhetsarbeidet må videreutvikles slik at aktørenes sikkerhetsytelse og andre sikkerhetsfaktorer i større grad blir vurdert i en helhetlig sammenheng. Luftfartsmyndighetene må være en pådriver for nasjonalt og internasjonalt samarbeid på områder hvor det er behov for ny kompetanse og utvikling. Flysikkerhetsarbeidet må baseres på flysikkerhetsdata, og det vil være viktig å forvalte og tilgjengeliggjøre flysikkerhetsdata på en slik måte at alle luftfartsaktører kan ta del i den felles kunnskapen. Luftfartsmyndighetene må ha analysekapasiteter, slik at kunnskap og trender kan presenteres og deles, for eksempel på ulike samarbeidsarenaer.

Luftfartstilsynet arbeider aktivt på flere nivåer og områder opp mot den europeiske tilsynsmyndigheten EASA, og har inngått en samarbeidsavtale hvor Norge kan få oppdrag med å gjøre tilsyn av luftfartsaktører med europeisk godkjenning. Det arbeides med at norske luftfartsmyndigheter kan ta del i arbeidsoppgavene som i økende grad blir lagt under EASA. Dette er viktig ikke minst med tanke på gjennomføring av tilsyn med virksomhet i Norge som kan bli liggende under EASAs myndighetstilsyn.

Tillit mellom arbeidsgiver og arbeidstaker skaper sikkerhet. Luftfartsaktørene har tradisjon for et godt samarbeid med fagforeningene, og det er på flere nivåer etablert trepartssamarbeid, det vil si samarbeid mellom arbeidstakerorganisasjoner, arbeidsgiverorganisasjoner og myndighetene. Luftfartstilsynet har i tillegg til trepartsforaene etablert faste flysikkerhetsfora knyttet til faglige og strategiske problemstillinger. Dette er arenaer for sikkerhetsformidling, dialog om sikkerhetsstyring og diskusjon om kundekrav og bransjestandarder.

Nye områder i luftfarten, blant annet droner, introduserer nye aktører med forskjellige interesser, gjerne med begrenset erfaring fra luftfart. For å bidra til at luftfartsinteresser og sikkerhetsinteresser blir ivaretatt, er det viktig at det tilføres kompetanse i form av informasjon, veiledning og råd til næringsliv, politikere, forskning og andre myndigheter. Luftfartsmyndighetene skal være pådrivere for effektiv formidling av luftfartskompetanse og innsikt.

Sikring av kritisk infrastruktur innen luftfarten er vesentlig for å opprettholde fremkommelighet og funksjonalitet i luftfarten. Kontinuerlig tilsyn og oppfølgning av eventuelle avvik og sårbarheter er viktige virkemidler i denne sammenheng, og må gjøres i et tett samarbeid mellom Nasjonal sikkerhetsmyndighet, Luftfartstilsynet og eiere av kritisk infrastruktur.

Samspillet og samarbeidet mellom de sivile aktørene i luftfarten og Forsvaret er viktig for å sikre gjensidig støtte i hele krisespekteret. Kontinuerlig utvikling gjennom bruk av øvelser, beredskapsavtaler og liaisonordninger vil være fokusområder fremover. Behovet for sivil flykapasitet i beredskapssammenheng har vist seg flere ganger de siste årene, både under koronapandemien og som følge av den sikkerhetspolitiske situasjonen. Regjeringen vil derfor vurdere om eksisterende løsninger gjennom avtaler og beredskapsordninger er tilstrekkelig, eller om det er behov for å iverksette ytterligere tiltak.

En god grunnsikring bidrar til å forhindre anslag mot luftfarten. Dette krever en god forståelse av trusselbildet og sikkerhetssituasjonen, gode sikkerhetsrutiner og prosedyrer, samt evne til å raskt kunne respondere på hendelser eller nye trusler. Samarbeid og utveksling av informasjon mellom sikkerhetsmyndighetene og luftfartsmyndighetene danner grunnlaget for dette arbeidet. Innsidetrusselen er ett område det må rettes oppmerksomhet mot, og det er viktig at Samferdselsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet samarbeider videre om å etablere et digitalt system for kontinuerlig kontroll av personopplysninger i henhold til felleseuropeiske krav. Videre arbeides det med å etablere et effektivt responsmiljø for digitale hendelser i luftfarten. Luftfartstilsynet skal i 2023 prioritere å opprette en begrenset funksjon for mottak og videresending av varsler om digitale sårbarheter og hendelser.

9.7 Regjeringen vil

• legge til rette for sikker integrering av ny teknologi og nye løsninger ved å etablere hensiktsmessige arenaer for teknologiutvikling hvor luftfartsaktører, luftfartsmyndigheter og andre kan vurdere og håndtere risiko og andre konsekvenser av ny teknologi i luftfarten

• sørge for at flysikkerheten ivaretas ved innføring av nye former for energiproduksjon, som havvind og landbaserte vindkraftverk

• legge til rette for, blant annet gjennom samarbeid med andre europeiske land, at flysikkerhetskritiske systemer og infrastruktur har tilstrekkelig beskyttelse og redundans for å sikre videre operasjoner etter eventuelt bortfall eller kompromittering av sivile datanettverk og GNSS-signaler

• øke innkjøpskompetansen i staten for å bidra til at kontrakter om innkjøp av luftfartstjenester utformes på en måte slik at flysikkerheten i tilstrekkelig grad ivaretas

• fortsette å utvikle regelverk som i større grad gir rom for fleksibilitet og mulighet for å rette oppmerksomheten mot tiltak der man vurderer at risikoen og sikkerhetsgevinsten er størst

• arbeide med å etablere et effektivt responsmiljø for digitale hendelser innen luftfarten, som kan respondere på sårbarhetsinformasjon og hendelser i det digitale domenet og legge til rette for tverrsektorielt samarbeid for å utnytte spisskompetanse

• at Luftfartstilsynet skal bli tilsynsmyndighet for luftfartssektoren etter lov 1. juni 2018 om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven)

• vurdere hvorvidt eksisterende avtale- og beredskapsløsninger for flykapasitet gitt ulike scenarioer er tilstrekkelige

• videreutvikle samhandlingen mellom de sivile aktørene og Forsvaret innen luftfarten gjennom bedre samarbeid i planprosesser, bruk av sivil-militære øvelser, inngåelse av beredskapsavtaler, og sterkere integrering av Forsvarets behov og krav i den sivile tjenesteytingen

• legge frem en nasjonal beredskapsplan for flyulykker