Sammendrag

Stortinget anmodet i februar 2021 regjeringen Solberg om å utarbeide en stortingsmelding om en nasjonal luftfartsstrategi, hvor ambisjonene er å trekke linjene for en helhetlig og bærekraftig utvikling i norsk luftfart.1 Regjeringen Støre har i Hurdalsplattformen slått fast at den vil prioritere arbeidet med en luftfartsstrategi der en legger til rette for å styrke norske aktører med norske lønns- og arbeidsvilkår, og der en samtidig får ned utslippene fra luftfarten. Behovet for å finne løsninger på klimakrisen er i dag større enn noen gang, og luftfarten bør på sikt bli utslippsfri.

Luftfarten er inne i en krevende periode. Utbruddet av koronapandemien i 2020 rammet både internasjonal og nasjonal luftfart hardt. Reisevaner er i endring etter pandemien med blant annet færre arbeidsreiser som følge av økt bruk av digitale møter og hjemmekontor. Ettervirkningene av pandemien, krigen i Ukraina med begrensninger i luftrommet og stor usikkerhet om videre utvikling, energikrisen i Europa og økte drivstoffpriser, er forhold som aktualiserer behovet for å se rammevilkårene for utviklingen av norsk luftfart mer i sammenheng. Mange aktører innen luftfarten gjør nå store tilpasninger for å kunne være konkurransedyktige. Det utfordrende situasjonsbildet gir også muligheter gjennom omstilling.

Denne meldingen er en helhetlig gjennomgang av regjeringens politikk med mål, virkemidler og tiltak for en bærekraftig luftfart i klima- og miljømessig, sosial, geografisk og økonomisk forstand. Meldingen tar for seg utfordringer og muligheter for norsk luftfart i et tiårsperspektiv.

Et godt flyrutetilbud for hele landet

Luftfarten er avgjørende for å sikre befolkningen i hele landet tilgang til helsetjenester, utdanning og andre offentlige tjenester, effektive arbeidsreiser, privatreiser, muligheter for utvikling av reiselivsnæringen, og frakt av post og tidskritiske varer. I seg selv er luftfarten en betydelig næring som bidrar til verdiskaping i Norge. Luftfarten er også verdifull for samfunnet som følge av tilgjengeligheten den gir.

I et langstrakt land som Norge med en utfordrende topografi er det avgjørende at befolkning og næringsliv i hele landet har god tilgjengelighet til lufthavner, med et tilstrekkelig rutetilbud til en overkommelig pris. I Norge er det etablert et omfattende nettverk av store, mellomstore og lokale lufthavner som eies, drives og utvikles av det statlige selskapet Avinor AS. Samtidig bidrar staten med kjøp av en rekke flyruter som ikke kan drives med et tilfredsstillende rutetilbud på kommersielle vilkår (såkalte FOT2-ruter). Det samlede flyrutetilbudet i Norge sørger for at alle deler av landet har effektive reisemuligheter til sykehus og andre offentlige tjenester, regionale sentra, hovedstaden og til utlandet. Å legge til rette for et godt flyrutetilbud er avgjørende for å sikre geografisk bærekraft og sosial fordeling.

Det desentraliserte lufthavnnettet må videreutvikles for å ivareta det langsiktige transportbehovet for befolkning og næringsliv. Regjeringen vil bygge nye lufthavner i Bodø og i Mo i Rana. Lufthavnnettet sikrer god regional tilgjengelighet i hele landet. Over 90 prosent av befolkningen har tilgang til en lufthavn innenfor 90 minutters kjøretid.

Oslo lufthavn er Norges hovedlufthavn og det viktigste knutepunktet i det norske lufthavnnettet. Den er også den viktigste inntektskilden i samfinansieringen av Avinors lufthavner. Utviklingen av Oslo lufthavn har derfor betydning for lufthavnene og flyrutetilbudet i hele Norge. Rutetilbudet fra Oslo lufthavn bidrar til økt internasjonal tilgjengelighet, både for passasjerer og for flyfrakt, blant annet av sjømat. Regjeringen vil utrede framtidig kapasitet og behov ved Oslo lufthavn, herunder hvilken rolle de ikke-statlige lufthavnene i det sentrale østlandsområdet (Sandefjord lufthavn og Moss lufthavn) bør spille, som grunnlag for beslutninger knyttet til utvikling av blant annet rullebanekapasitet.

Det kommersielle luftfartsmarkedet og kjøp av FOT-ruter

Det norske luftfartsmarkedet har vært i sterk vekst etter dereguleringen på 1990-tallet. Nordmenn reiser mer med fly innenlands enn innbyggere i de fleste andre europeiske land. Det norske samfunnet er avhengig av et velfungerende luftfartsmarked, med virksom konkurranse mellom flyselskapene der det er grunnlag for det. Utviklingen i innenlandstrafikken har flatet ut de siste årene. Hoveddelen av veksten i flytrafikken har vært privatreiser til og fra utlandet, særlig når det gjelder passasjerer som ikke er bosatt i Norge.

Koronapandemien i 2020 medførte et stort fall i etterspørselen etter flyreiser, og lufthavner og flyselskap led store økonomiske tap. Stortinget vedtok en rekke tiltak for luftfarten for å støtte virksomhetene og for å opprettholde et minimumstilbud av flyruter gjennom pandemien. Flytrafikken er nå på vei tilbake både innenlands og utenlands. Gjeninnhentingen skjer raskest i innenlandstrafikken. Det er fortsatt konkurranse i luftfartsmarkedet etter pandemien, og to nye norske flyselskaper har etablert seg. Regjeringen vil legge til rette for en sunn konkurranse som ivaretar sosiale hensyn og sikrer arbeidstakere bærekraftige arbeidsvilkår og -rettigheter.

Det meste av flytrafikken til og fra de mindre regionale lufthavnene er omfattet av ordningen med statlig kjøp av flyruter (FOT-ruter). Hovedvekten av rutene er på Nord-Vestlandet og i Nord-Norge. Det er en vedvarende utfordring å få inn flere tilbydere på FOT-rutene, og regjeringen vurderer ulike tiltak på kort og lang sikt for å sikre kostnadseffektive anskaffelser. Regjeringens mål er å styrke rutetilbudet på FOT-rutene, og regjeringen vil komme tilbake til dette i forbindelse med anskaffelsene for FOT-rutene i Sør-Norge og Nord-Norge fra 1. april 2024 og helikopterruten Værøy–Bodø fra 1. august 2024.

Utvikling av regelverk, luftfartsavtaler og passasjerrettigheter

Dagens regelverk for sivil luftfart er i all hovedsak utviklet av EU og senere tatt inn i EØS-avtalen. Den overordnede trenden er at viktige rammeregelverk som gir EU myndighet er på plass, og at ny regelutvikling stort sett skjer innenfor disse rammene. EU-reglene omfatter områder som markedsregulering, passasjerrettigheter, flysikkerhet, security,3 luftromsforvaltning, lufthavner og luftfartsavgifter. Flere av disse rammeregelverkene har vært forelagt Stortinget som har gitt sitt samtykke til at disse innlemmes i EØS-avtalen. Nye regelverk innenfor disse rammene er ofte av nokså faglig eller teknisk karakter og reiser i begrenset grad politiske spørsmål.

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å forhandle luftfartsavtaler med tredjeland som kan videreutvikle flyrutetilbudet til land utenfor EØS, til beste for brukerne av luftfarten, ikke minst for næringslivet. Den russiske invasjonen av Ukraina gjør det ikke mulig å videreføre forhandlingene med Russland om blant annet overflygningsrettigheter over Sibir.

Regjeringen støtter ambisjonen om å fullføre arbeidet med å revidere EUs passasjerrettighetsregler. Den overordnede føringen for dette arbeidet bør være å klargjøre reglene og sikre en god balanse av rettigheter og plikter mellom flyselskapene og passasjerene. Det er nødvendig å følge med på om Transportklagenemnda er i stand til å fylle sin rolle på en effektiv måte for flypassasjerene når nemndas avgjørelser ikke er bindende.

Videreføring av Avinor-modellen og regulering av luftfartsavgifter

I Norge har organiseringen av luftfartssystemet med utgangspunkt i Avinor-modellen bidratt til en luftfartssektor som i stor grad er selvfinansierende. Økonomisk overskudd fra store lufthavner dekker underskudd ved små lufthavner, noe som bidrar til å opprettholde en desentralisert lufthavnstruktur med høy geografisk tilgjengelighet. I tillegg har staten i normalår tatt utbytte fra Avinor AS. Regjeringens mål for en økonomisk bærekraftig luftfart innebærer at aktørene i sektoren skal ha rammevilkår som gjør det mulig å drive lønnsomt over tid uten statlig tilskudd.

Ved lufthavnene er det grunnlag for ulike kommersielle aktiviteter. Avgiftsfritt salg (tax free) ved utenlandsreiser utgjør en viktig del av Avinors inntekter, og inntektene for Haugesund lufthavn og Sandefjord lufthavn (Torp) som driftes utenfor det statlige nettverket.

Nivået på luftfartsavgiftene er av betydning for å sikre økonomisk bærekraft for både flyselskaper og lufthavner. Dette inkluderer lufthavnavgiftene og flysikringsavgiftene som flyselskapene betaler for tjenester Avinor-konsernet yter, og avgiftene som går til staten. Nivået på lufthavnavgiftene har blitt redusert de senere årene. Samtidig har andre avgifter økt, blant annet etter innføring av flypassasjeravgiften i 2016.

Det er naturlige motsetninger mellom flyselskaper og lufthavner når det gjelder økonomiske interesser. Flyselskapenes ønske om å benytte flyflåten mest mulig effektivt kan gi økte kostnader for lufthavnoperatøren, for eksempel gjennom behovet for lang åpningstid. Flyselskapene ønsker lave nivåer på lufthavnavgiftene, mens lufthavner har behov for et avgiftsnivå som sikrer midler til drift og investeringer. Regjeringen vil legge til grunn prinsippet om full kostnadsdekning ved fastsettelse av Avinors lufthavnavgifter, med mindre det oppstår nye forhold som krever at dette prinsippet fravikes.

Tiltak for å redusere utslippene fra luftfarten

CO₂-utslippene fra luftfarten utgjør i overkant av 2 prosent (om lag 1 million tonn CO₂) av Norges nasjonale utslipp. Utslippene fra innenlands luftfart har vært relativt stabile siden midten av 1990-tallet, mens utslipp fra utenlandstrafikken har økt i samme periode. Utslippene må ned for at luftfarten skal utvikle seg i tråd med nasjonale og internasjonale klimamål. En klima- og miljømessig bærekraftig luftfart vil kreve en omstilling til null- og lavutslippsløsninger, som batteri- og/eller hydrogendrevne fly, men også økt bruk av bærekraftig flydrivstoff.4 De viktigste virkemidlene for å redusere utslippene fra luftfart på kort sikt er CO₂-avgiften og EUs kvotesystem, EU ETS.

Det overordnede klimamålet for innenlands luftfart er å framskynde omstillingen mot null- og lavutslippsluftfart. Staten kan bidra til å framskynde innfasingen av null- og lavutslippsfly på ulike måter. Det norske lufthavnnettet med korte avstander mellom lufthavnene danner et godt utgangspunkt for å ta i bruk ny teknologi. Det er i denne delen av luftfartsmarkedet hvor alternative energibærere antas å først kunne benyttes i ordinær rutetrafikk. Lufthavninfrastrukturen gjør at Norge kan være en god testarena for null- og lavutsslippsfly. Luftfartstilsynet og Avinor arbeider allerede med å legge til rette for testaktiviteter i Norge.

Regjeringens hovedmål er å starte innfasing av null- og lavutslippsfly på FOT-rutene senest i forbindelse med FOT-anskaffelsene med forventet avtaleoppstart i 2028 og 2029, dersom teknologiutviklingen åpner for det. Regjeringen vil samtidig vurdere om det er enkelte tiltak som kan tas inn allerede i den førstkommende konkurransen i 2023 (med avtaleoppstart 1. april 2024), for eksempel en innretning av kontrakten som åpner for bruk av null- og lavutslippsfly, dersom slike fly blir tilgjengelige i løpet av kontraktsperioden. Det er også relevant å se på andre typer anskaffelser utenom de ordinære FOT-ruteanskaffelsene. Regjeringen vil derfor vurdere en pilot/utviklingskontrakt for en egnet rute eller ruter for å forsere innfasing av null- og lavutslippsfly.

På kort og mellomlang sikt vil den mest realistiske måten å redusere utslipp på være gjennom bruk av bærekraftig flydrivstoff, men dette er i dag både en knapp og kostbar ressurs. Omsetningskravet for biodrivstoff skal fortsatt være hovedvirkemiddelet for å fremme bruk av biodrivstoff i luftfarten, og regjeringen vil vurdere å harmonisere det nasjonale omsetningskravet med det foreslåtte EU-regelverket RefuelEU Aviation. Den grønne omstillingen i luftfarten vil bli krevende, men den dagen luftfart blir utslippsfri vil den være en av de mest miljøvennlige transportformene.

Et miljøvennlig teknologiskifte forutsetter samtidig at nødvendig infrastruktur på bakken er på plass. Regjeringen har derfor fått utredet hvordan de statlige lufthavnene bør tilrettelegges og tilpasses til framtidige null- og lavutslippsfly. Utredningen vil inngå som en del av grunnlaget for neste Nasjonal transportplan.

Gode lønns- og arbeidsvilkår

Konkurranse mellom flyselskapene bidrar til attraktive tilbud for de reisende, men samtidig driver kostnadspresset fram forretningsmodeller som utfordrer arbeidstakernes rettigheter. Fri bevegelse av tjenester i det europeiske markedet gjør at ulike arbeidslivsmodeller og nasjonale kostnadsnivåer kommer i berøring med hverandre.

Regjeringen er opptatt av ryddige og seriøse arbeidsforhold i norsk luftfart med anstendige lønns- og arbeidsvilkår. Dette krever at det finnes klare regler som er godt kjent, og måter å håndheve disse reglene på. Det er ikke nok at det norske regelverket med rettigheter og plikter er godt og klart, det må også være praktisk mulig å slå fast når norske og når utenlandske regler gjelder. Reglene om lovvalg, herunder reglene om utsendte arbeidstakere, får da stor betydning.

I arbeidet med meldingen har det kommet innspill om at uønskede praksiser som forekommer andre steder i det europeiske luftfartsmarkedet kan spre seg til norsk luftfart dersom vi ikke følger våkent med. Det er ikke grunnlag for å si at slike praksiser allerede har fotfeste i Norge, men det er behov for et bedre kunnskapsgrunnlag om dette.

Regjeringen mener Luftfartstilsynet bør ha et særskilt ansvar for å følge med på hvordan utenlandsk personell brukes i det norske innenlandsmarkedet. Luftfartstilsynet må ha tett oppfølging når nye flyselskap eller underleverandører etablerer seg i Norge. Der norsk rett kommer til anvendelse, må brudd på reglene følges opp med pålegg om endring, og eventuelle svakheter ved regelverket må følges opp overfor rette myndigheter.

Regjeringen har tatt initiativ til flere endringer i arbeidsmiljøloven som har betydning også for luftfarten. Viktige eksempler er grensen mellom arbeidstakere og selvstendige oppdragstakere, og mellom leie av personell og bemanningsentreprise. Slike generelle endringer er å foretrekke framfor særordninger for luftfarten. Denne tilnærmingen innebærer at kommersielle flyruter og statsstøttede ruter (FOT-ruter) likebehandles. Regjeringen vil likevel bruke kontrakter med flyselskap som flyr FOT-ruter til å klargjøre hvordan de generelle kravene i lovgivningen er å forstå, og håndheve disse med grunnlag i kontraktene dersom det er nødvendig.

Trygghet og sikkerhet i alle deler av luftfarten

Sikkerheten i norsk luftfart er god. Særskilte tiltak er likevel iverksatt for enkelte segmenter, for eksempel innlands- og offshorehelikopter. Regjeringens mål er å bidra til å sikre et minst like høyt sikkerhetsnivå også framover. Flysikkerheten er et resultat av arbeidet som gjøres både hos luftfartsmyndighetene og luftfartsaktørene. Et viktig verktøy for flysikkerhetsarbeidet i Norge er det nasjonale flysikkerhetsprogrammet, som sammen med den underliggende flysikkerhetsplanen, skal gjøre sikkerhetsarbeidet og prioriteringene fra myndighetene mer tilgjengelige og forutsigbare.

Regelverket for flysikkerhet er tilnærmet totalharmonisert i Europa, og EUs flysikkerhetsbyrå EASA5 sikrer gjennom standardiseringsinspeksjoner at regelverket praktiseres og håndheves likt i alle medlemslandene. Det er en trend, både i den europeiske og nasjonale regelverksutviklingen for flysikkerhet, at regelverket skal ha en større grad av risikobasert tilnærming slik at tiltak kan settes inn der risikoen og sikkerhetsgevinsten er størst.

Luftfarten er definert som en kritisk samfunnsfunksjon, og kjennetegnes av å være global og høyteknologisk med mange internasjonale aktører og avhengigheter, som medfører at den er sårbar for eksterne hendelser. Dette ble synlig under koronapandemien, og bildet har blitt forsterket gjennom den nåværende sikkerhetspolitiske situasjonen. Fokuset på nasjonal beredskap må styrkes. Regjeringen vil se på om dagens avtale- og beredskapsordninger er gode nok til å dekke framtidig behov for flykapasitet knyttet til ulike scenarioer og eventuelle alternative løsninger og tiltak. Videre vil regjeringen forsterke samhandlingen mellom Forsvaret og sivile luftfartsaktører innenfor totalforsvarets rammer.

En god grunnsikring bidrar til å forhindre anslag mot luftfarten. Dette krever en god forståelse av trusselbildet og sikkerhetssituasjonen, gode sikkerhetsrutiner og prosedyrer, samt evne til å raskt kunne respondere på hendelser eller nye trusler. Regjeringen arbeider med å etablere et digitalt responsmiljø innen luftfarten som kan respondere på sårbarhetsinformasjon og hendelser i det digitale domenet og legge til rette for tverrsektorielt samarbeid for å utnytte spisskompetanse. Videre arbeides det med en ytterligere styrking av bakgrunnssjekken for personer som skal ha tilgang til sikkerhetsbegrensede områder på lufthavner og andre luftfartsanlegg.

Droner – ny luftfart

Vi står overfor et paradigmeskifte i luftfarten hvor droner kan utføre stadig nye og mer komplekse oppgaver, med flysikkerhetsgevinster, lavere kostnader, reduserte klimautslipp og mindre støy enn tradisjonell luftfart. Regjeringen ønsker å sikre en bærekraftig og samfunnstjenlig utvikling og vekst av dronevirksomheten i Norge. Forutsigbar tilgang på luftrom hvor avanserte droneoperasjoner kan utføres sikkert og effektivt er avgjørende for at dronevirksomheten kan utvikles videre, og for at Norges posisjon som et foregangsland på droneområdet kan opprettholdes. Regjeringen vil legge til rette for dette blant annet gjennom nye systemer for trafikkstyring av droner.

Anvendelsesområdene for droner er mange, og det er avgjørende at offentlige innkjøpere kjenner til de mange fordelene bruk av droner kan innebære, og er villige til og har trygghet for å satse på ny teknologi og nye forretningsmodeller. Regjeringen vil vurdere virkemidler for at offentlige oppdragsgivere vektlegger fordelene ved bruk av dronetjenester i forbindelse med tildeling av kontrakter. Det er samtidig nødvendig å sikre samfunnets aksept dersom droner skal gis stadig større plass i luftrommet over oss. Bekymringer knyttet til blant annet folks trygghetsfølelse, støy og personvern må tas på alvor.

Det er avgjørende at utviklingen av dronevirksomheten skjer innenfor rammer som ivaretar nasjonal sikkerhet, særlig sett i lys av den siste tids hendelser med uønsket og ulovlig droneaktivitet. Regjeringen vil se på hvordan staten kan bidra til forebygging mot og bekjempelse av ulovlig droneflyging og kriminalitet relatert til bruk av droner, herunder hvilket ansvar lufthavnoperatørene kan få og skal ha, for å nøytralisere droner som flyr ulovlig.